Traitement préférentiel des minorités nationales par l'Etat-parent: le cas de la loi hongroise du 19 juin 2001 concernant les Hongrois vivant dans les pays voisins ("Magyars")

Résolution 1335 (2003)¹

Traitement préférentiel des minorités nationales par l’Etat-parent: le cas de la loi hongroise concernant les Hongrois vivant dans les pays voisins («Magyars»²) du 19 juin 2001

1. L’Assemblée parlementaire, en principe, accueille favorablement l’aide apportée par les Etats-parents à leurs minorités vivant dans d’autres Etats pour qu’elles préservent leur identité culturelle, linguistique et ethnique. L’Assemblée souhaite toutefois souligner que les Etats-parents doivent veiller à ce que tant la forme que le contenu de l’aide apportée soient aussi acceptés par les Etats auxquels les minorités appartiennent, et auxquelles s’appliquent les règles fondamentales contenues dans la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE n^o 157).

2. L’Assemblée estime que la responsabilité de la protection des minorités incombe principalement aux Etats de résidence. Elle précise que les cadres multilatéral et bilatéral existant en matière de protection des minorités, y compris les normes européennes, doivent être considérés comme une priorité. Les Etats-parents peuvent aussi jouer un rôle reconnu et important dans la protection et la préservation de leurs minorités, en veillant à entretenir de véritables liens linguistiques et culturels. L’émergence de formes nouvelles et originales de protection des minorités, notamment par leur Etat-parent, est une tendance positive dans la mesure où elle peut contribuer à la réalisation de cet objectif dans le cadre de la coopération internationale.

3. Le 19 juin 2001, le Parlement hongrois a adopté une loi, concernant les Hongrois vivant dans les pays voisins, qui avait pour but d’apporter cette assistance, dans le cas présent aux personnes d’identité hongroise qui sont citoyennes d’Etats voisins et qui se considèrent comme appartenant à la communauté culturelle et linguistique «nationale» hongroise.

4. Cette loi accorde des traitements préférentiels à des citoyens de «nationalité» magyare vivant sur le territoire des pays voisins suivants: en Croatie, dans l’union d’état de Serbie-Monténégro, en Roumanie, en Slovénie, en Slovaquie et en Ukraine. Les Magyars vivant en Autriche en sont exclus.

5. Plusieurs de ces Etats membres du Conseil de l’Europe ont déjà adopté une législation fondée sur le principe du traitement préférentiel des minorités nationales par l’Etat-parent.

6. Le 22 décembre 2001, à la lumière du rapport de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) sur le traitement préférentiel des minorités nationales par l’Etat-parent, un «mémorandum d’accord» a bien été signé entre le Gouvernement de Hongrie et celui de Roumanie, qui – entre autres – étend à tous les citoyens roumains, quelle que soit leur identité «nationale», les conditions et le traitement en matière d’emploi applicables en Hongrie.

7. Les traitements préférentiels sont accordés sur la base de la possession d’une attestation qui peut être délivrée uniquement par un organe de l’administration publique hongroise, comme a conclu l’avis de la Commission de Venise.

8. D’après le rapport susmentionné de la Commission de Venise, la possibilité pour les Etats d’adopter des mesures unilatérales concernant la protection de leurs minorités, qu’elles résident dans un pays voisin ou dans d’autres pays, doit reposer sur le respect des principes suivants: la souveraineté territoriale, la règle pacta sunt servanda, les relations amicales entre les Etats et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales – en particulier l’interdiction de la discrimination. Les Etats doivent s’abstenir d’adopter des mesures unilatérales, qui risqueraient de compromettre le climat de coopération avec d’autres Etats.

9. L’Assemblée constate que cette loi hongroise a suscité des critiques dans quelques pays voisins concernant le non-respect de ces principes. Le grief principal concerne la procédure unilatérale qui a été suivie.

10. Par ailleurs, il existe le sentiment que, dans ces pays voisins, la définition du concept de «nation» qui est employé dans le préambule de la loi pourrait dans certaines circonstances être interprétée – bien que cette interprétation soit incorrecte – comme une non-acceptation des frontières des Etats qui partagent les membres de la «nation», nonobstant le fait que la Hongrie ait ratifié plusieurs instruments bilatéraux et multilatéraux reconnaissant le principe du respect de l’intégrité territoriale des Etats, et notamment les traités fondamentaux entrés en vigueur entre la Hongrie, la Roumanie et la Slovaquie. L’Assemblée constate que jusqu’ici il n’y a pas de définition juridique commune européenne du concept de «nation».

11. L’Assemblée est persuadée que les autres points qui posent problème, à savoir l’inclusion des membres de la famille qui ne sont pas d’identité magyare au bénéfice de la loi, l’exclusion des autres citoyens des Etats voisins des avantages de natures économique et sociale, et l’intervention d’organisations de minorités dans l’application de la loi, auraient peut-être pu être acceptés ou modifiés s’ils avaient fait l’objet de discussions et d’accords bilatéraux préalables, comme le Mémorandum d’accord entre la Hongrie et la Roumanie.

12. L’Assemblée se réfère aussi à la déclaration du 26 octobre 2001 du haut-commissaire pour les minorités nationales de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), dans laquelle il fait part des préoccupations que lui inspirent des lois comme la loi hongroise, qui remettent en cause les acquis en matière de protection des minorités et qui introduisent un traitement discriminatoire à l’encontre de la majorité dans cet Etat – une situation qui pourrait avoir un effet désastreux pour la situation de la minorité elle-même ainsi que pour les relations interétatiques en Europe. L’Assemblée se félicite des consultations répétées entre le Gouvernement hongrois et le haut-commissaire pour les minorités nationales de l’OSCE.

13. L’Assemblée note avec satisfaction que, le 23 juin 2003, le Parlement de la Hongrie a amendé la loi en question sur plusieurs points, répondant ainsi en partie aux commentaires critiques qui ont été faits; cependant ces amendements ne sont pas basés sur des accords bilatéraux avec les pays voisins concernés.

14. En conséquence, l’Assemblée demande instamment au Gouvernement et au Parlement de la Hongrie d’apporter de nouveaux amendements à la loi hongroise concernant les Hongrois vivant dans les pays voisins du 19 juin 2001 de manière à ce qu’elle se fonde sur des discussions et des accords bilatéraux avec les Etats voisins, et réponde aux propositions de la Commission de Venise et aux critiques à l’encontre de la loi actuellement en vigueur exprimées par le haut-commissaire pour les minorités nationales de l’OSCE et par l’Assemblée parlementaire elle-même. En outre, l’Assemblée appelle tous les gouvernements concernés à entamer ou à poursuivre des négociations de fond.

1. Discussion par l’Assemblée le 25 juin 2003 (20^e séance) (voir Doc. 9744 rév, rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, rapporteur: M. Jurgens; et Doc. 9813, avis de la commission des questions politiques, rapporteur: M. Toshev).

Texte adopté par l’Assemblée le 25 juin 2003 (20^e séance).

2. Les personnes d’identité hongroise (c’est-à-dire des citoyens des pays concernés qui se considèrent comme des personnes appartenant à la communauté culturelle et linguistique «nationale» hongroise).