Doc. 10485

30 mars 2005

Pollution des mers

Rapport

Commission de l'environnement, de l'agriculture et des questions territoriales

Rapporteur : M. Guy Lengagne, France, Groupe socialiste

Résumé

Préoccupée par la possibilité que les mers européennes soient de nouveau victimes de catastrophes environnementales telles que celles provoquées, il y a quelques années, par les naufrages des pétroliers Erika et Prestige, l'Assemblée parlementaire analyse les évolutions survenues dans le domaine du droit international en matière de pollution marine. Elle se réjouit du renforcement de la législation communautaire et internationale et donne son plein soutien à cette évolution, en insistant sur la nécessité que cette législation soit pleinement appliquée dans tous les Etats membres.

L'Assemblée tire cependant un signal d'alarme sur l'existence de dysfonctionnements importants dans la mise en pratique de certaines mesures préconisées tant au niveau européen qu'international. La situation actuelle exige une volonté politique et la prise de décisions claires, notamment en ce qui concerne le recours à des pavillons de complaisance et à l'impunité dont jouissent encore les véritables responsables des pollutions des mers.

Elle invite les Etats membres, entre autres, à adopter les dispositions nécessaires pour accueillir les navires en détresse dans leurs eaux territoriales, à assurer une meilleure formation des gens de mer, à s'accorder, au sein de l'Organisation Maritime Internationale, pour étendre les possibilités de mise en cause et la responsabilité civile des armateurs, des affréteurs, des sociétés de classification ou de l'Etat de pavillon en cas de pollution causée par un navire, ainsi qu'à oeuvrer pour la création d'un tribunal pénal maritime international.

I.       Projet de résolution

1. L’Assemblée parlementaire rappelle que l’Europe a assisté ces dernières années à plusieurs catastrophes maritimes avec des effets très graves sur l’environnement. Deux des plus spectaculaires ont été le naufrage de l’Erika, en décembre 1999, au large des côtes de Bretagne (France) et celui du Prestige, en novembre 2002, au large des côtes de Galice (Espagne), qui ont provoqué des pollutions très importantes de la mer et des côtes, dues au déversement d’hydrocarbures.

2. Elle a été très touchée par les souffrances endurées par les populations affectées et par l’élan spontané et solidaire des citoyens mobilisés pour leur venir en aide. Elle constate que les plans d’intervention ne prévoient pas les moyens suffisants pour pallier les conséquences sociales et environnementales de telles catastrophes.

3. L’Assemblée déplore les énormes coûts économiques, sociaux et environnementaux des pollutions accidentelles des mers et est d’avis que les dédommagements prévus par le Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL) et par les régimes nationaux sont encore loin de les couvrir entièrement (malgré la réforme adoptée par l’Organisation maritime internationale (OMI) le 16 mai 2003, ayant porté le plafond d’indemnisation du FIPOL à environ un milliard de dollars).

4. L’Assemblée avait avancé des propositions concrètes d’action pour renforcer la sécurité du transport pétrolier maritime suite à l’accident de l’Erika (Résolution 1229 (2000) sur les accidents portant atteinte à l’environnement). Suite au naufrage du Prestige, la Résolution 1317 (2003) sur la pollution marine rappelait les mesures nécessaires pour protéger efficacement l’espace maritime européen.

5. Elle regrette que les mesures qu’elle avait proposées, ainsi que celles préconisées par l’Union européenne et nombre d’organisations internationales compétentes, n’aient pas été entièrement mises en oeuvre pour que les risques de pollution accidentelle des mers puissent être considérablement réduits, notamment au large des côtes européennes.

6. Elle se félicite par ailleurs de la création de l’Agence européenne de sécurité maritime et souhaite que celle-ci devienne un acteur de premier rang dans le domaine de la prévention des dommages écologiques infligés à l’environnement marin par l’activité humaine. Elle se réjouisse aussi pour le développement, par l’Union européenne, d’une stratégie pour la protection du milieu marin.

7. L’Assemblée rappelle que les eaux de l’Europe occidentale et de la mer Baltique sont des zones marines particulièrement sensibles qui ont besoin d’une protection spéciale à cause de leur vulnérabilité aux conséquences de la navigation et des activités connexes. C’est pourquoi les Etats côtiers doivent pouvoir contrôler d’une manière plus stricte le passage des navires.

8. Elle rappelle qu’aux effets de la pollution accidentelle des mers s’ajoutent ceux – beaucoup plus importants - de la pollution volontaire résultant des dégazages et des déballastages, que cette pollution est de nos jours détectable mais qu’elle reste pratique courante malgré la législation qui l’interdit et les sanctions existantes.

9. Elle constate que, tandis que l’application des réglementations communautaires et internationales souffre de graves dysfonctionnements, l’Europe se trouve confrontée à de très sérieuses menaces de pollution marine, notamment dans des mers semi-fermées.

10. En conséquence, l’Assemblée invite les gouvernements des Etats membres à appliquer intégralement les réglementations internationales existantes dans le domaine du transport maritime et en particulier à :

i.       adopter les dispositions nécessaires pour accueillir des navires en détresse dans leurs eaux territoriales, prévoir des lieux de refuge et établir des plans d’intervention appropriés ;

ii.       assurer la construction d’installations spécifiques pour la réception dans les ports des déchets d’exploitation des navires et des résidus de cargaison et élaborer des plans de traitement de ces déchets;

iii.       assurer une meilleure formation des gens de mer afin de réduire les risques d’accidents maritimes – dont 80% résultent d’une défaillance humaine.

11. L’Assemblée invite en particulier les pays membres de l’Union européenne à transposer pleinement toutes les dispositions qui ont été préconisées dans le cadre des paquets de mesures «Erika I» et «Erika II» et les Etats non-membres de l’Union européenne à s’en inspirer pour améliorer leurs législations nationales respectives.

12. Elle invite aussi les Etats membres à :

i.       instaurer ou développer un service de gardes-côtes pour veiller à la sûreté maritime et à la sécurité des ports ainsi qu’à la protection de l’environnement marin ;

ii.       veiller que toute exploitation pétrolière off-shore respecte les règles les plus strictes de fonctionnement pour éliminer tout risque de pollution accidentelle ;

iii.       favoriser le transport du pétrole par oléoducs dans tous les cas où ce choix est possible ;

iv.       développer des systèmes de contrôle des dégazages et des déballastages, incluant des moyens comme l’observation par satellite, la surveillance aérienne des côtes, les contrôles portuaires, etc.;

v.       prévoir des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives pour les responsables de toute pollution des mers, en y incluant la possibilité de peines d’emprisonnement dans les cas de pollutions délibérées ;

vi.       recenser les ressources naturelles (faune et flore) et économiques (pêche, tourisme, etc.) des littoraux pour disposer d’états des lieux préalables qui permettraient d’évaluer les dommages en cas de marées noires ;

vii.       oeuvrer pour la création d’un tribunal pénal maritime international.

13. L’Assemblée invite les gouvernements des Etats membres à se concerter en vue d’accorder une position commune au sein de l’OMI visant à :

i. lui accorder un pouvoir de contrôle sur l’application de ses conventions internationales, en effectuant des audits des services compétents des Etats membres, chargés du contrôle du respect des normes maritimes ;

ii. mettre en place une réglementation qui permette à tout Etat victime de dommages de pollution provoqués par un navire à demander réparation à l’Etat dont le navire bat pavillon, lorsqu’il est établi que les dommages sont liés à l’absence d’exercice, par l’Etat de pavillon, d’un contrôle approprié sur le navire concerné;

iii. étendre les possibilités de mise en cause de la responsabilité civile de l’armateur, de l’affréteur, de la société de classification ou de l’Etat de pavillon en cas de pollution causée par un navire ;

iv.       réformer le Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL) pour que les victimes des catastrophes maritimes puissent être rapidement dédommagées d’une manière satisfaisante.

14.       L’Assemblée invite l’Union européenne à s’assurer que l’Agence européenne de sécurité maritime dispose des moyens nécessaires pour déployer une activité efficace de lutte contre la pollution des mers et propose à l’Agence de coordonner les services nationaux de gardes-côtes et en particulier leurs activités de surveillance et de contrôle des navires qui constituent des dangers potentiels pour l’environnement.

II.       Exposé des motifs par M. Guy Lengagne

Table des matières

Introduction…………………………………………………………………………………………………       5

Première partie : Le renforcement de la législation communautaire et internationale………       5

I.       L’ambition de la Commission européenne de doter l’Union européenne

      d’instruments efficaces……………………………………..……………………………………       5

1.       Les paquets Erika I et II……………………………………………………………….       5

2.       Les mesures prises après le naufrage du Prestige………………………………..       10

II.       L’évolution remarquable des normes de l’Organisation Maritime Internationale (OMI) …       14

1. L’accélération du retrait des pétroliers à simple coque……...…….……..……………       14

2.       La réforme du régime d’indemnisation des dommages dus à la pollution

      par les hydrocarbures…………………………………………………………………………..       15

Deuxième partie : La sécurité maritime de l’Europe en butte à d’importants

dysfonctionnements et à de très graves risques de pollution………………………………….       15

L’existence de dysfonctionnements importants………………………………………………       15

1.       Les dysfonctionnements au niveau européen……………………………………..       15

2.       Les dysfonctionnements de l’ordre international…………………………………..       20

Troisième partie : Recommandations pour une véritable politique européenne de prévention de la pollution marine………………………………………………………………………………….       22

I.       Les actions nécessaires au plan européen…………………………………………………       22

1.       Un soutien plus affirmé des Etats membres de l’UE à la politique affichée

      par la Commission……………………………………………………………………………..       22

2.       La nécessité de promouvoir une coopération étroite entre l’Union européenne

      et la Russie…………………………………………………………………………………….       23

II.       L’Europe doit être un acteur majeur de la réforme du droit maritime international……       24

1.       Dans le domaine de la prévention…………………………………………………..       24

2.       Dans le domaine de la répression…………………………………………………..       24

3.       Dans le domaine de la réparation…………………………………………………..       25

Introduction

1.       L’Assemblée s’est penchée à diverses reprises déjà sur la question de la pollution marine, comme l’illustrent les résolutions 1229 (2000) sur les accidents portant atteinte à l’environnement, 1295 (2002) sur l’état de l’environnement de la mer Baltique et 1317 (2003) sur la pollution marine.

2.       Cette dernière, qui a été votée à la suite de l’accident du Prestige, rappelle très clairement les mesures qu’il incombe à l’Europe de prendre pour protéger efficacement son espace maritime. Or, si cet accident, survenu à peine trois ans après le naufrage de l’Erika, confirme malheureusement les difficultés rencontrées par l’Europe à poursuivre cet objectif avec succès, c’est précisément parce que les réglementations communautaire et internationale ne vont que partiellement dans le sens que notre Assemblée a souhaité.

3.       En effet, ces réglementations, et leur application, souffrent de graves dysfonctionnements tandis que, dans le même temps, l’Europe se trouve confrontée à de très importantes sources de pollution, à Kaliningrad et en Méditerranée orientale.

4.       Ce rapport aborde donc, dans un premier temps, l’évolution des réglementations communautaire et internationale. Puis, dans un deuxième temps, il évoque les facteurs qui en limitent la portée ainsi que les menaces graves de pollution pesant sur l’Europe. Enfin, il fait état de propositions propres à permettre à l’Europe de se doter de moyens plus efficaces.

PREMIÈRE PARTIE - LE RENFORCEMENT DE LA LÉGISLATION

COMMUNAUTAIRE ET INTERNATIONALE

I.       L’ambition de la Commission européenne de doter l’Union européenne d’instruments efficaces

5.       Depuis le naufrage de l’Erika, la Commission européenne a joué un rôle moteur dans le renforcement de la sécurité maritime de l’Europe, mais aussi au plan international. Certaines des mesures qu’elle a préconisées ont ainsi été reprises au sein de l’Organisation Maritime Internationale (OMI).

1.       Les paquets Erika I et II

1.1 Une première série de mesures, destinée à renforcer la législation existante (Erika I)

6.       Le 21 mars 2000, soit trois mois après le naufrage de l’Erika, la Commission européenne a adopté une Communication sur la sécurité maritime du transport pétrolier, décrivant une stratégie globale, assortie de plusieurs propositions concrètes : ce premier train de mesures avait pour objectif de combler les lacunes les plus patentes de la législation communautaire.

i. Le renforcement du contrôle de l’Etat du port

7.       Afin de pallier l’insuffisance des contrôles effectués par les Etats du pavillon sur les navires, les Etats côtiers ont cherché à inspecter les navires faisant escale dans leurs ports, en se fondant sur le principe de droit maritime selon lequel les navires de commerce étrangers sont soumis à la juridiction de tout Etat côtier lorsqu’ils se trouvent dans ses eaux territoriales et dans ses ports.

8.       En Europe, ce contrôle s’exerce dans le cadre du Mémorandum de Paris de 1982, aux termes duquel les principaux Etats européens s’engagent à inspecter chaque année au moins 25 % des navires étrangers faisant escale dans leurs ports.

9.       La directive 95/21/CE a intégré, en les améliorant, les mécanismes du Mémorandum dans le cadre communautaire, en les rendant uniformes et obligatoires pour tous les Etats membres de l’Union européenne.

10.       Cependant, l’application de cette directive a fait l’objet de plusieurs critiques, portant notamment sur le non-respect par certains Etats du seuil de 25 % et sur l’insuffisante rigueur des contrôles effectués.

Taux d’inspections réalisées par les Etats membres de l’Union européenne
en vertu du contrôle par l’Etat du port en 2001

Source : Commission européenne.

11.       La directive 2001/106/CE a donc été adoptée le 19 décembre 2001 afin de modifier le texte précédent, en améliorant et en renforçant le régime d’inspections. Elle prévoit notamment l’obligation pour les Etats membres d’inspecter certaines catégories de navires présentant des risques importants : ces derniers devront en outre être soumis à une vérification renforcée d’une série d’éléments vitaux.

12.       De plus, la directive impose aux Etats membres de refuser l’accès à leurs ports des navires ayant été immobilisés dans un port à deux reprises au cours des deux années précédentes en raison de leur mauvaise condition et battant pavillon de complaisance, en se fondant sur une liste noire (publiée par la Commission européenne le 3 décembre 2002).

ii. L’encadrement plus rigoureux des activités des sociétés de classification

13.       Le rôle des sociétés de classification dans le contrôle des navires est, on le sait, absolument fondamental. Elles sont notamment les seules à pouvoir contrôler véritablement l’état de structure des navires, lors de leurs visites régulières.

14.       Néanmoins, il leur est reproché une application parfois peu rigoureuse des réglementations en vigueur, résultant du fait qu’elles exercent une activité commerciale soumise à la concurrence et qu’elles pourraient être incitées à se montrer moins strictes dans leurs contrôles afin de s’attirer les faveurs des armateurs. De plus, leur double activité de certification et de classification des navires peut être génératrice de conflits d’intérêts, donc de risques.

15.       C’est pour répondre à ces déficiences que la directive 2001/105/CE du 19 décembre 2001 a modifié la précédente directive du 22 novembre 1994 relative aux sociétés de classification, afin d’instituer un cadre plus contraignant et davantage harmonisé.

16.       Ainsi, la directive 2001/105/CE introduit-elle une procédure de suspension et de retrait de l’agrément par la Commission, si cette dernière constate que les sociétés ne respectent pas les règles communautaires en vigueur. De plus, la directive prévoit que les organismes agréés doivent répondre à des critères qualitatifs plus stricts sur certains points.

17.       Elle procède également à l’harmonisation des conditions de la responsabilité financière de la société agréée : sa responsabilité est illimitée en cas d’omission volontaire ou de négligence grave et des plafonds de responsabilités sont fixés selon la gravité de l’action fautive par négligence de la société.

iii.       L’accélération du retrait des pétroliers à simple coque

18.       L’Union européenne a instauré, par le règlement du 18 février 2002, un calendrier spécifique d’élimination des navires à simple coque entrant dans les ports de ses Etats membres ou battant pavillon de ces mêmes Etats.

19.       La législation américaine contenue dans l’« Oil Pollution Act » avait en effet imposé l’usage obligatoire de la double coque pour les nouveaux pétroliers et prévu un calendrier progressif de retrait des navires à simple coque. Cette mesure unilatérale avait poussé l’OMI à réagir : en 1993, la convention MARPOL avait été amendée et avait prévu un plan de retrait des pétroliers à simple coque, moins contraignant cependant que celui de l’OPA. Puis, par une résolution du 27 avril 2001, le calendrier d’élimination a été rendu plus rigoureux.

20.       C’est pourquoi le règlement du 18 février 2002, directement applicable, établit un calendrier de retrait, selon les différentes catégories de navires, s’imposant aux Etats membres et correspondant aux dernières évolutions de la réglementation de l’OMI.

Présentation des critères définissant les différentes catégories de navires

      Catégorie 1 : les pétroliers à simple coque dits « pré-MARPOL », à savoir les transporteurs de pétrole brut d’une capacité égale ou supérieure à 20 000 tonnes de port en lourd et les transporteurs de produits pétroliers d’une capacité égale ou supérieure à 30 000 tonnes de port en lourd non équipés de citernes à ballast séparé dans des localisations défensives (SBT/PL). Ce sont les plus anciens pétroliers et ceux qui présentent le plus de risques. Ils ont été généralement construits avant 1982.      

Catégorie 2 : elle comprend les pétroliers à simple coque « MARPOL » qui ont la même taille que ceux de la catégorie 1, mais qui sont équipés de SBT/PL, généralement construits entre 1982 et 1996.      

Catégorie 3 : elle comprend les pétroliers à simple coque de taille inférieure aux limites des catégories 1 et 2, mais d’une capacité supérieure à 5 000 tonnes de port en lourd. Ces pétroliers plus petits sont souvent utilisés en trafic régional.

21.       Les dates ultimes pour l’exploitation des pétroliers entrant dans les ports relevant de la juridiction d’un Etat membre et des pétroliers battant pavillon d’un Etat membre ont été fixées à 2007 pour les pétroliers de catégorie 1 et à 2015 pour ceux de catégorie 2 et 3. D’autre part, le règlement impose des limites d’âge comprises entre 26 et 30 ans pour les pétroliers à simple coque en fonction de leur catégorie et de leur année de construction.

Calendrier comparatif de retrait des pétroliers à simple coque
tel que prévu en 2002

Source : Commission européenne.

1.2.       Une deuxième vague de dispositions, davantage axée sur une action à long terme (Erika II)

i. Le renforcement de la surveillance du trafic dans les eaux européennes et la problématique des lieux de refuge

22.       La directive 93/75/CE du 13 septembre 1993 avait mis en place un système d’information des autorités compétentes sur les navires transportant des marchandises dangereuses ou polluantes à destination des ports des Etats membres, ainsi que sur les incidents survenus en mer.

23.       Or, la Commission a estimé que cette directive présentait des lacunes, notamment liées au manque de dispositions précises visant à en faire respecter les dispositions.

24.       Pour remédier aux carences constatées, la directive 2002/59/CE, adoptée le 27 juin 2002, a prévu plusieurs dispositions. Tout d’abord, elle impose une obligation de signalement – au moins 24 heures à l’avance – à tout navire faisant route vers un port d’un Etat membre de l’Union européenne.

25.       Elle prévoit également que, conformément à une norme adoptée par l’OMI en 2000, tout navire faisant escale dans un port européen doit être équipé d’un transpondeur. Elle prévoit un calendrier précis d’introduction de ce système s’échelonnant jusqu’au 1^er juillet 2007, et disposant notamment que tous les navires construits à partir du 1^er juillet 2002 doivent en être impérativement pourvus. Ces transpondeurs – également dits AIS (système d’identification automatique) – doivent permettre d’améliorer l’identification et le suivi des navires le long des côtes européennes. La directive prévoit également la mise en place d’un système enregistreur de données (VDR) sur tous les navires, qui constitue l’équivalent d’une boîte noire, sur le modèle des avions. Un calendrier détermine les dates limites d’équipement des navires, en fonction des différentes catégories, et s’étend jusqu’au 1^er janvier 2008.

26.       Le système de notification prévu par la précédente directive concernant les navires transportant des marchandises maritimes dangereuses ou polluantes est amélioré afin de mieux exploiter les informations relatives aux cargaisons.

27.       L’ensemble de ces mesures est destiné à renforcer la surveillance des bateaux naviguant dans les eaux européennes, avec une attention particulière pour les navires transportant des produits dangereux ou polluants.

28.       Enfin, une des dispositions de cette directive a trait à la question extrêmement délicate des lieux de refuge, qui a revêtu une importance particulière après la crise du Prestige, faisant l’objet de controverses et de débats tant en Espagne qu’en France.

29.       La directive prévoit en effet d’instaurer un cadre juridique pour l’accueil des navires en détresse dans les eaux territoriales des Etats membres. Elle demande à ces derniers d’établir des plans à cet effet ; ces plans doivent comporter toutes les informations utiles permettant aux responsables opérationnels de prendre une décision, telles que les capacités d’accueil des ports et les contraintes particulières liées à la configuration de la zone ou à sa vulnérabilité écologique. L’établissement de tels plans est sans nul doute délicat, au vu des enjeux multiples associés à l’accueil de navires transportant des marchandises dangereuses et susceptibles de polluer gravement une zone déterminée.

ii. Le renforcement de la coordination de l’action des Etats membres de l’UE : la création de l’Agence européenne de sécurité maritime

30.       Au-delà de l’édiction de dispositions communautaires, il est apparu nécessaire de mettre en place un organisme spécialement consacré aux questions de sécurité maritime, chargé de renforcer et d’harmoniser les règles et pratiques en vigueur dans ce domaine. C’est à cette fin que le règlement du 27 juin 2002 a créé l’Agence européenne de sécurité maritime (AESM), dont la mise en place opérationnelle – après bien des péripéties – est intervenue à la fin de l’année 2003.

31.       Aux termes du règlement en vigueur, l’AESM est destinée à assumer un double rôle de conseil et de contrôle auprès de la Commission :

-       au titre de sa mission de conseil et d’expertise, le règlement lui assigne la tâche de fournir à la Commission des avis scientifiques et techniques en matière de sécurité maritime et de prévention de la pollution, afin de l’assister dans l’élaboration de la législation, dans le contrôle de sa mise en œuvre et dans l’évaluation de l’efficacité des mesures en vigueur. L’Agence ne dispose donc pas d’un pouvoir de régulation autonome mais peut proposer des améliorations de la réglementation sur la base d’un mandat de la Commission. Elle est également chargée d’élaborer une méthode d’enquête commune sur les accidents maritimes et de participer à la mise en place du système européen d’information sur le trafic maritime ;

-       au titre de sa mission de contrôle, l’AESM doit contribuer au renforcement du régime d’inspection par l’Etat du port et au contrôle des sociétés de classification reconnues au niveau européen. Il est également prévu que les représentants de l’Agence effectuent des inspections dans les Etats membres pour s’assurer du bon fonctionnement du système communautaire. Organisme autonome placé sous l’autorité de la Commission, cette Agence doit travailler en étroite collaboration avec les Etats membres de l’Union européenne.

iii.       La volonté d’instaurer un mécanisme d’indemnisation supplémentaire des victimes

32.       La Commission a constaté les difficultés des victimes de catastrophes maritimes à être indemnisées dans des conditions satisfaisantes dans le cadre du fonds international FIPOL et a relevé que cette carence s’explique notamment par l’insuffisance des crédits prévus au regard du coût effectif des sinistres. C’est pourquoi elle a proposé un projet de règlement portant création d’un fonds communautaire d’indemnisation pour les dommages de pollution, appelé fonds COPE : il compléterait, à concurrence d’un plafond global d’un milliard d’euros –égal à celui prévu par l’OPA (c’est-à-dire la législation américaine) –, l’indemnisation des victimes en cas de dépassements du plafond en vigueur, lequel s’établit à 171 millions d’euros à ce jour.

33.       A la différence du Parlement européen, qui s’est prononcé le 14 juin 2001, le Conseil n’a pas arrêté de position commune sur cette proposition et a renvoyé aux négociations sur la réforme du FIPOL dans le cadre de l’OMI.

1.3.       Des dispositions complémentaires sur la formation des gens de mer et la lutte contre les dégazages et les déballastages illicites

i. La formation des gens de mer

34.       Le facteur humain constitue un élément fondamental de la sécurité maritime : il suffit pour s’en convaincre de rappeler que 80 % des accidents maritimes résultent d’une défaillance humaine. Un bateau répondant aux critères de sécurité les plus draconiens peut se révéler dangereux s’il est conduit par un équipage mal formé ou trop réduit.

35.       C’est pourquoi plusieurs textes juridiques internationaux, tels que des conventions de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) et de l’Organisation Maritime Internationale (OMI) (notamment les textes STCW (Standards of Training, Certification & Watchkeeping) de 1995 sur les normes de formation et de délivrance des brevets et SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Seas) de 1974 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer), réglementent la formation des gens de mer et leurs conditions de travail. Cependant, compte tenu des difficultés du contrôle de leur application – malheureusement inhérentes à tout dispositif international – l’Union européenne a jugé utile après l’Erika de compléter ces dispositions par un nouveau texte communautaire, faisant suite aux directives 94/58/CE et 98/35/CE sur le même sujet et fixant pour objectif d’établir un niveau minimal de formation des marins pour tous les Etats membres.

36.       La directive 2001/25/CE reprend donc les dispositions des textes précédents en les renforçant. S’appliquant aux gens de mer servant les navires de commerce et battant pavillon des Etats membres de l’Union européenne, elle détermine les normes minimales de leur formation et de la délivrance de leurs brevets, en se basant sur les normes approuvées par la convention STCW. De plus, elle prévoit une procédure de reconnaissance des brevets et certificats d’aptitude délivrés par des Etats non-membres de l’Union européenne.

ii.       La lutte contre les dégazages et déballastages

37.       La directive 2000/59/CE traite de la question des déballastages et dégazages, sources de pollutions maritimes considérables, bien que moins emblématiques que les marées noires. On estime en effet que les déballastages et dégazages représentent près de 90 % des pollutions maritimes.

38.       Le déballastage est l’opération consistant à se séparer du ballast avant que le navire ne commence à charger sa cargaison : il conduit à déverser dans les ports ou en mer des matériaux solides présents en suspension dans les eaux de ballasts. Quant au dégazage, il désigne dans le vocabulaire actuel le fait pour un navire de laisser dans son sillage une traînée irisée résultant de la présence d’hydrocarbures. Ces deux opérations aboutissent donc à des rejets en mer de substances polluantes, qui sont prohibés par les réglementations internationales mais n’en restent pas moins malheureusement très fréquents.

39.       La directive du 19 juin 1995 déjà évoquée sur le contrôle de l’Etat du port abordait déjà cette question, en posant que les navires qui constituent une menace pour le milieu marin n’étaient pas autorisés à appareiller.

40.       Cependant, les dispositions prévues n’étant pas suffisamment contraignantes, la directive 2000/59/CE du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaires des déchets d’exploitation des navires et des résidus de cargaison, vise à les renforcer, en imposant aux capitaines de navires faisant escale dans les ports des Etats membres de déposer tous les déchets d'exploitation des navires dans une installation portuaire, moyennant le paiement d'une redevance. A ce titre, les Etats membres doivent assurer la fourniture d’installations spécifiques adaptées à l’importance du port et aux catégories des navires y faisant escale. Chaque port doit élaborer un plan de réception et de traitement des déchets.

2.       Les mesures prises après le naufrage du Prestige

41.       L’Union européenne avait réagi avec détermination dès après la catastrophe de l’Erika, adoptant un ensemble de mesures ambitieuses, les paquets Erika I et II. A la suite du naufrage du Prestige, l’Union a pourtant été mise au banc des accusés : d’aucuns ont argué que l'Europe n’avait pas tiré les leçons de l’Erika et n’avait rien fait pour lutter contre la survenance de tels sinistres. Si l’action de l’Union est sans doute perfectible, ce procès en immobilisme est pour le moins injuste, d’autant que le soutien des Etats membres aux mesures communautaires adoptées a été inégal.

42.       Constatant que la mise en œuvre de ces dispositions s’est heurtée à des difficultés et reconnaissant qu’elles devaient être complétées, l’Union a fait preuve à nouveau de volontarisme à la suite du naufrage du Prestige. Très rapidement, elle a proposé des initiatives fortes afin de compléter l’arsenal législatif communautaire, qui laissait apparaître certaines lacunes, tout en présentant des propositions auprès de l’OMI, enceinte incontournable mais peu réactive.

2.1.       L’engagement d’actions concrètes nouvelles

i. La publication d’une liste noire de navires

43.       Le 3 décembre 2002, la Commission a publié une liste noire indicative des navires qui auraient été bannis si les nouvelles dispositions communautaires de la directive 2001/106/CE sur le contrôle de l’Etat du port, faisant partie du paquet Erika I, avaient été en vigueur durant la période comprise entre le 1^er décembre 1999 et le 1^er décembre 2002 (l’échéance pour sa transposition par les Etats membres de l’UE avait été fixée pour juillet 2003). Pour établir ce document, elle s’est fondée sur les informations publiées dans le cadre du Mémorandum de Paris.

44.       Cette liste comporte 66 navires, immatriculés par 13 pavillons différents. On relèvera notamment que 26 des bateaux mis à l’index battent pavillon turc, 12 celui de Saint-Vincent-et-Grenadines et 9 celui du Cambodge. Sont également précisés l’âge du navire, le nombre de ses détentions dans les ports et le degré de risque qu’il représente.

45.       La publication d’une telle liste a pour objectif de lancer un avertissement aux armateurs de ces navires et aux Etats qui les immatriculent, afin qu’ils prennent les mesures nécessaires pour remédier aux carences constatées. De plus, en mettant à l’index certains navires particulièrement dangereux, cette liste tend à dissuader les compagnies pétrolières de les affréter.

ii.       Le développement d’un réseau communautaire de suivi du trafic

46.       La Commission a entamé les travaux nécessaires pour la mise en place d’un système communautaire de suivi du trafic maritime, baptisé « Safeseanet » : cette initiative avait été prise avant même l’échéance de la transposition de la directive sur cette question, fixée en février 2004, qui impose aux Etats membres des obligations en la matière.

47.       L’objectif de « Safeseanet » est le développement d’une plate-forme européenne d’échange d’informations sur la sécurité maritime entre les Etats membres, ainsi qu’entre ces derniers et la Commission européenne.

48.       Ce dispositif devrait constituer à terme un remarquable outil de suivi de la navigation et permettre de détecter rapidement les situations à risque. Il doit être mis en place en coordination avec les systèmes nationaux, tel le dispositif français Trafic 2000.

2.2       Des initiatives en vue d’une application accélérée des mesures Erika I et II

i. La mise en place anticipée de l’Agence européenne de sécurité maritime

49.       Le règlement du 27 juin 2002 portant création de l’Agence européenne de sécurité maritime lui fixait pour objectif d’être opérationnelle à partir du deuxième semestre 2003.

50.       Après l’accident du Prestige, qui prouvait la nécessité d’agir rapidement, et notamment sous la pression de la France, la Commission a décidé d’avancer la date de la mise en œuvre opérationnelle de l’Agence de six mois. Sans attendre davantage que le Conseil européen ne se prononce sur le choix de son siège, qui a fait l’objet de négociations ardues et globales concernant les sièges de plusieurs agences communautaires, la Commission a décidé d’accueillir provisoirement l’AESM dans ses propres locaux.

51.       Son conseil d’administration, composé d’un représentant par Etat membre, de quatre représentants de la Commission ainsi que de quatre professionnels indépendants nommés par la Commission, a tenu sa première réunion le 4 décembre 2002.

52.       En décembre 2003, le Conseil européen a établi Lisbonne comme siège de l’Agence.

ii.       L’accélération de la préparation des plans pour l’accueil de navires dans les lieux de refuge

53.       Le naufrage du Prestige a malheureusement illustré l’importance de la question des lieux de refuge. En effet, le refus des autorités espagnoles d’accueillir le Prestige dans un port ou une crique abritée et leur choix de remorquer le navire au large des côtes espagnoles ont suscité de larges débats, voire une mise en cause, nationale et internationale, des responsables espagnols.

54.       Il s’agit de décisions difficiles et délicates, car, soit l’opération réussit et personne n’en parle, soit elle échoue et entraîne une impopularité majeure pour celui qui a fait ce choix. De plus, apparaît en la matière le syndrome bien connu dit NIMBY (« not in my backyard », c’est-à-dire : « pas dans mon jardin » !) : si chaque Etat souhaite qu’un navire en détresse soit accueilli pour limiter une pollution possible, aucun ne souhaite le faire et en assumer les conséquences éventuelles sur ses propres côtes.

55.       Il est donc absolument indispensable de définir des plans et des procédures d’accueil de navires en détresse dans un cadre européen, qui s’imposent une fois fixés : en effet, si seuls certains Etats membres établissent des procédures d’accueil, le risque est grand de voir les navires en mauvais état et se trouvant en difficulté affluer au large de leurs côtes. Certains Etats se trouveraient donc confrontés à un risque accru pour avoir adopté un dispositif d’intérêt général, ce qui ne serait pas acceptable. Des plans d’accueil de navires, comportant les informations techniques et environnementales nécessaires, doivent donc être établis au plus vite au niveau européen.

56.       C’est ce que prévoyait la directive précitée 2002/59/CE, relative à la mise en place d’un suivi communautaire du trafic maritime, laquelle devait être transposée avant février 2004. Compte tenu de l’importance revêtue par cette question depuis le Prestige, la Commission avait décidé d’accélérer la préparation de ces plans et a demandé aux Etats membres de fournir les documents nécessaires à l’établissement des plans nationaux de lieux de refuges avant le 1^er juillet 2003, délai qui n’a pas été respecté, du fait des réticences des Etats membres.

2.3       L’adoption d’un calendrier de retrait des navires à simple coque plus rigoureux et l’interdiction du transport de fioul lourd dans des navires à simple coque

57.       Le naufrage du Prestige a mis nettement en lumière l’urgence du retrait des pétroliers à simple coque et le problème spécifique posé par le fioul lourd, lequel est le plus souvent transporté par des pétroliers âgés, à simple coque et donc davantage exposés aux risques d’accidents. Ces éléments avaient déjà été pris en compte pour partie lors de l’adoption du paquet Erika I, dont l’une des mesures était un calendrier de retrait des pétroliers à simple coque. Cependant, ainsi qu’on l’a vu, les dispositions finalement retenues étaient en retrait par rapport aux propositions initiales de la Commission et ne traitaient pas de la question spécifique du fioul lourd.

58.       En conséquence, la Commission a présenté, le 20 décembre 2002, une proposition de règlement révisant le calendrier d’élimination précédent et prohibant le transport de fioul lourd par les bateaux à simple coque. Le Conseil des transports des 27 et 28 mars 2003 a adopté ces mesures, qui ont été transmises au Parlement européen et approuvées le 4 juin 2003 :

-       sera donc désormais interdit le transport de produits pétroliers lourds dans des pétroliers à simple coque à destination ou au départ de ports de l’Union. Cette mesure a en fait pour objectif de renverser la logique qui prévaut actuellement, c’est-à-dire le transport des produits les plus polluants dans les navires les moins sûrs : désormais, un niveau minimal de sécurité sera exigé pour le transport de produits lourds ;

-       le règlement prévoit également l’accélération au niveau européen de l’élimination progressive des navires à simple coque utilisés pour le transport de tous les types de pétrole. Les mesures prévues par ce règlement consistent à abaisser les limites d’âge et les dates de retrait, pour les ramener au niveau initialement proposé par la Commission dans le paquet Erika I, et dans certains cas les réduire encore davantage.

Evolution du calendrier du retrait des pétroliers à simple coque

Source : Commission européenne.

59.       Ainsi, en application de ces dispositions, des pétroliers de catégorie 1 tels que l’Erika ou le Prestige, âgés de plus de 23 ans, seront désormais bannis des ports de l’Union ainsi que du pavillon des Etats membres.

60.       Ces mesures permettront de donner une nouvelle impulsion à la modernisation de l’industrie du transport maritime de produits pétroliers, suivant la même logique que celle adoptée par l’OPA américain.

61.       A cet égard, il apparaît que les réglementations communautaires sont désormais aussi strictes, et sur certains points davantage, que les dispositions prévues par l’Oil Pollution Act. En effet, la législation américaine n’interdisait nullement jusqu’alors le transport de fioul lourd dans les navires à simple coque. On constatera ici que l’Union européenne occupe sur ce point une position de leadership, ce dont on ne peut que se féliciter.

62.       Enfin, le nouveau règlement impose une mise en œuvre plus étendue et plus précoce de règles d’inspection renforcées pour les pétroliers à simple coque n’ayant pas atteint la limite d’âge. Tous les pétroliers à simple coque, y compris les plus petits, qui avaient été initialement écartés, seront désormais soumis au Système d’évaluation de l’état des navires (ou « Condition Assessment Scheme » – CAS) dès l’âge de 15 ans.

2.4       Une proposition ambitieuse : l’instauration de sanctions pénales au niveau communautaire pour les pollutions maritimes issues de navires

63.       Le 5 mars 2003, la Commission a adopté une proposition de directive prévoyant d’infliger des sanctions pénales, allant jusqu’à des peines d’emprisonnement, aux responsables de pollutions maritimes, tant dans les eaux territoriales qu’en haute mer. Ces sanctions sont destinées à s’appliquer à la société de classification et à toute personne, y compris le capitaine, le propriétaire, l’exploitant et l’affréteur d’un navire, reconnue coupable d’avoir causé ou contribué à causer une pollution illégale, intentionnellement ou par négligence grave. Son champ d’application a été défini de façon extensive et inclut les rejets illégaux de substances nocives – dégazages et déballastages – ainsi que les pollutions engendrées par les accidents de navires transportant des produits polluants.

2.5       Le contrôle du niveau de formation des gens de mer, aux modalités de mise en œuvre complexes

64.       Comme on l’a évoqué plus haut, une directive relative au niveau minimal de la formation des gens de mer a été adoptée le 4 avril 2001 et prévoit une procédure de reconnaissance par les Etats membres des brevets délivrés en dehors de l’Union européenne. L’objectif de cette directive était de veiller à ce que les gens de mer titulaires de brevets délivrés hors de l’Union et travaillant à bord de navires communautaires soient bien formés et détiennent des brevets conformes aux exigences minimales fixées par les conventions internationales.

65.       La Commission a néanmoins constaté que l’application de cette procédure par les Etats n’était pas sans poser des difficultés. C’est pourquoi elle a proposé de la modifier, en prévoyant un mécanisme de reconnaissance des systèmes des pays non-membres de l’Union centralisé au niveau communautaire. Cette nouvelle approche a pour objectif d’évaluer plus efficacement le respect des exigences internationales par les Etats tiers. La Commission a transmis le 13 janvier 2003 une proposition de directive en ce sens au Conseil et au Parlement européen.

66.       Cette directive prévoit d’aligner les dispositions communautaires actuelles sur les prescriptions internationales des conventions STCW et SOLAS en matière de connaissances linguistiques des équipages : elle systématise donc l’anglais comme langue de communication entre les membres de l’équipage et entre le navire et les autorités à terre car l’anglais s’impose de manière incontestable au regard des risques d’incompréhension linguistique au sein d’équipages souvent plurinationaux.

67.       Cette directive a été définitivement adoptée, devenant la directive 2003/103/CE du 19 novembre 2003.

68.       Postérieurement à ce texte, la Commission a présenté une nouvelle proposition destinée à préciser les obligations en matière de connaissances linguistiques, de reconnaissance réciproque automatique des brevets et autres titres de formation délivrés par les Etats membres.

2.6       La volonté d’intervenir de manière plus déterminante au sein de l’OMI

69.       Les mesures décidées dans le cadre de l’Union européenne relèvent d’une approche régionale et ne s’appliquent qu’à ses Etats membres. Pour autant, l’Union n’ignore pas le caractère éminemment international du transport maritime, d’autant que nombre de navires passent au large de ses côtes sans faire escale dans aucun de ses ports et peuvent donc s’abstenir d’appliquer les règles communautaires.

70.       Si l’adoption de dispositions au niveau communautaire est pleinement justifiée par la difficulté d’établir dans des délais satisfaisants des règles internationales faisant l’objet d’un consensus parmi tous les Etats membres de l’OMI, cette enceinte internationale est incontournable pour obtenir l’adoption de règles s’appliquant à tous les Etats.

71.       C’est pourquoi l’Union a décidé d’agir avec volontarisme auprès de l’OMI, afin que des normes de sécurité plus strictes soient appliquées à l’ensemble de la flotte mondiale. La Commission européenne a ainsi transmis à l’OMI une proposition préconisant l’adoption d’un calendrier resserré de retrait des pétroliers à simple coque et l’interdiction du transport de fioul lourd dans des navires à simple coque, calquée sur les mesures retenues par le règlement précité.

72.       Le caractère unilatéral des dispositions communautaires, comparable à celui des mesures prises par l’« Oil Pollution Act » américain, est donc associé à une approche internationale active, de façon à éviter les risques de mesures trop régionales dans un univers concurrentiel mondial.

73.       En outre, l’Union européenne souhaiterait pouvoir intervenir de manière plus directe auprès de l’OMI, en devenant membre à part entière de cette organisation : à ce jour, l’Union ne dispose en effet que d’un statut d’observateur. La Commission a donc demandé au Conseil un mandat de négociation à cette fin.

74.       On constatera enfin que l’influence exercée par l’Union au sein de l’OMI par l’intermédiaire de ses Etats membres porte déjà ses fruits. En effet, comme cela a été indiqué plus haut, la Commission avait proposé un projet de règlement prévoyant l’instauration d’un fonds complémentaire d’indemnisation des victimes de pollution par hydrocarbures, le fonds COPE, qui porterait le plafond total d’indemnisation à 1 milliard d’euros. Le Conseil n’avait pas adopté de décision sur ce point et avait renvoyé aux négociations sur la réforme du FIPOL, menées dans le cadre de l’OMI en mai 2003. Dans cette perspective, la Commission a cherché à coordonner l’action des différents Etats membres et à harmoniser leurs positions respectives, afin que les Etats membres soutiennent unanimement une même proposition et que les discussions sur la révision du plafond du FIPOL au sein de l’OMI aboutissent à un résultat aussi proche que possible de la proposition initiale d’un milliard d’euros.

75.       Cet objectif a été atteint, comme on va le voir.

II.       L’évolution remarquable des normes de l’Organisation Maritime Internationale (OMI)

76.       Le volontarisme affiché par la Commission européenne n’a pas été sans conséquence au sein de l’OMI. Car, sur les deux questions sensibles de l’accélération du retrait des pétroliers à simple coque et de la réforme du régime d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, les initiatives prises par la Commission ont eu pour effet d’inciter l’OMI à revoir sa réglementation.

1.       L’accélération du retrait des pétroliers à simple coque

77.       L’OMI a tout d’abord adopté un plan de retrait progressif des pétroliers à simple coque, décidé par la résolution du 27 avril 2001. Le calendrier établi pour accélérer l’abandon progressif des navires à simple coque, qui a été adopté, après la catastrophe de l’Erika, sous la forme d’une révision de la règle 13G de l’annexe I de MARPOL 73/78, est entré en vigueur le 1^er septembre 2002 en même temps que le système d’évaluation de l’état du navire (CAS), qui constitue une procédure d’inspection renforcée spécialement élaborée pour détecter les faiblesses structurelles des pétroliers à simple coque.

78.       Cette inspection, effectuée tous les deux ans et demi par l’Etat du pavillon, en pratique par la société de classification agissant par délégation, vise à vérifier l’intégrité structurelle du pétrolier et à évaluer la qualité des travaux d’entretien qui ont été faits sur ces pétroliers. Une base de données informatisée a été mise en place pour regrouper les informations concernant les déclarations de conformité pour les pétroliers qui ont satisfait aux exigences du système d’évaluation.

79.       L’entrée en vigueur au 21 octobre 2003 du règlement (CE) 1726/2003, qui a accéléré le retrait des pétroliers à simple coque a conduit la Commission européenne à demander à l’OMI d’envisager l’adoption de règles analogues à la flotte mondiale. C’est au cours d’une conférence diplomatique qui s’est tenue à Londres du 1^er au 5 décembre 2003, que l’OMI a adopté un amendement à la Convention MARPOL 73/78, afin d’aligner ses normes sur celles que l’Union européenne a adoptées en juillet 2003, en ce qui concerne le retrait des simples coques et le transport du fioul lourd. Cet amendement entrera en vigueur au 5 avril 2005.

2.       La réforme du régime d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures

80.       Le premier niveau est celui de la responsabilité du propriétaire du navire, qui est régie par la convention dite CLC (Civil liability convention), convention internationale de 1969 sur la responsabilité pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures. Elle instaure une responsabilité objective du propriétaire, indépendante de toute faute ou négligence de sa part. Il est, en principe, autorisé à limiter sa responsabilité à un montant en rapport avec le tonnage du navire. Ce montant s’élève actuellement à 72 millions d’euros au maximum pour les plus gros navires.

81.       Le régime CLC est complété par le FIPOL, lequel peut être saisi dans trois cas : lorsque les dommages dépassent la responsabilité maximale du propriétaire ; lorsque ce dernier peut invoquer des cas d’exonération prévus dans la convention CLC ; ou lorsque le propriétaire est dans l’impossibilité matérielle de remplir ses obligations. Le plafond de l’indemnisation s’élève à 162 millions d’euros. Il est financé notamment par les compagnies pétrolières et, en cas de dommages, les entités concernées contribuent à l’indemnisation à condition qu’il soit prouvé que le dommage a été causé par un pétrolier. Les victimes peuvent introduire leur demande d’indemnisation directement auprès du FIPOL. Si le total des demandes jugées recevables dépasse le plafond, elles sont toutes réduites en proportion. Les requérants peuvent aussi saisir les tribunaux de l’Etat où les dommages se sont produits. La catastrophe de l’Erika a montré que les plafonds d’indemnisation étaient trop bas. C’est pourquoi un groupe de travail a été mis en place par le Fonds FIPOL pour étudier les possibilités d’améliorer les mécanismes existants. Il a proposé la création d’un fonds complémentaire facultatif, qui a fait l’objet d’un projet de protocole. Celui-ci a été adopté par une conférence diplomatique de l’OMI le 16 mai 2003 à Londres. Le Fonds complémentaire, qui est étroitement lié au FIPOL, puisque la participation à ce dernier conditionnera l’acceptation du protocole, pourra indemniser à hauteur de 920 millions d’euros, soit un milliard de dollars environ.

82.       Ce dispositif est comparable à celui que la Commission avait proposé dans un projet de règlement dans le cadre des mesures du paquet Erika II. Le Fonds européen complémentaire – dit Fonds COPE – était ainsi destiné à indemniser les victimes des marées noires survenues dans les eaux européennes, qui ne pourraient pas être indemnisées au titre du FIPOL du fait du jeu des plafonds trop bas. Le Conseil « Transports » de juin 2003 avait toutefois préféré défendre une approche commune à l’OMI en ce qui concerne, d’une part, la mise en place d’un troisième niveau de compensation et, d’autre part, l’engagement des Etats parties aux conventions CLC et FIPOL à y participer.

DEUXIÈME PARTIE - LA SÉCURITE MARITIME DE L’EUROPE EN BUTTE À D’IMPORTANTS DYSFONCTIONNEMENTS ET À DE TRÈS GRAVES RISQUES DE POLLUTION

I.       L’existence de dysfonctionnements importants

1.       Les dysfonctionnements au niveau européen

1.1.       Le soutien limité du Conseil aux propositions de la Commission

83.       Trois exemples montrent bien que le Conseil est allé beaucoup moins loin que la Commission ou même le Parlement européen.

84.       Le premier exemple touche à la proposition de règlement relatif à l’accélération du retrait des navires à simple coque.

85.       Dans ce dossier, le Conseil a préféré adopter le calendrier préconisé par le Parlement européen plutôt que celui présenté par la Commission. Or, cette dernière fait valoir que si elle avait été suivie par le Conseil, le Prestige, âgé de 26 ans, aurait été contraint de cesser de naviguer dès le 1^er septembre 2002, date d’entrée en vigueur du règlement du 18 février 2002, et non en 2005, comme le prévoyait un amendement du Parlement européen. Cet amendement, à l’origine du texte finalement adopté, était ainsi motivé : « Le calendrier proposé tient compte de la position commune des Etats membres dans le cadre des négociations de l’OMI et du calendrier convenu par le Comité de l’environnement marin de l’OMI en octobre 2000 et se rapproche le plus possible de la proposition initiale de la Commission » !

86.       Il n’est pas exclu qu’ait joué l’influence des Etats membres – Grande-Bretagne, Pays-Bas, Suède et Grèce – hostiles à toute action unilatérale de la Commission.

87.       La discussion de la proposition de directive sur le contrôle par l’Etat du port constitue un autre exemple révélateur, dans lequel le Conseil a été en retrait par rapport à la Commission et au Parlement européen.

88.       C’est ainsi que le Conseil a réduit le nombre de contrôles potentiels en décidant que le taux de 25 % devrait représenter le nombre annuel moyen de navires entrés dans les ports, calculés sur la base des trois années civiles les plus récentes pour lesquelles des statistiques sont disponibles. Ces dispositions, qui ont été finalement adoptées, vont en tout état de cause moins loin que le texte initial de la Commission, qui calculait le taux de 25 % sur la base du nombre de navires entrés dans les ports au cours de l’année civile écoulée.

89.       De même, en ce qui concerne l’application du régime de l’inspection obligatoire de certains navires, il a été prévu que ceux-ci seraient susceptibles d’y être assujettis, alors que la Commission avait imparti aux Etats membres le devoir de veiller à sa mise en œuvre. Le Conseil a justifié une telle restriction par le fait « qu’il serait illusoire d’exiger une extension importante du nombre de navires soumis à une inspection renforcée si cet objectif ne peut être atteint dans la pratique. Il lui (au Conseil) a semblé important de cibler les inspections renforcées sur les navires potentiellement les plus dangereux et pas seulement en fonction de l’âge ».

90.       On relève encore que le Conseil a accordé aux Etats membres un délai prenant fin le 1^er janvier 2003 pour étoffer progressivement leur service d’inspection, dans le cas où ils seraient dans l’impossibilité d’augmenter leur capacité en temps voulu pour réaliser toutes les inspections supplémentaires requises. En outre, ce délai peut être allongé de six mois pour le port de Rotterdam !

91.       Enfin, en ce qui concerne les conditions du bannissement de certains navires, le Conseil n’a pas retenu deux amendements du Parlement européen, à la différence de la Commission. L’un proposait le bannissement de navires battant pavillon d’un Etat classés comme très risqués dans la liste noire publiée dans le rapport annuel du mémorandum d’entente de Paris. Le second amendement visait à ériger l’absence de boîte noire en critère de bannissement des navires pour lesquels l’emport d’un tel équipement n’est pas obligatoire.

92.       Enfin, le dernier exemple est fourni par la discussion de la proposition de directive – présentée le 5 mars 2003 – relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions notamment pénales, en cas d’infractions de pollution, texte qui fait partie des initiatives prises par la Commission à la suite de l’accident du Prestige.

93.       Le principe de telles sanctions avait déjà été prévu à l’article 10 de la proposition de règlement – présentée dans le cadre du paquet Erika II – visant à instituer le fonds COPE – lequel devait avoir pour objet d’améliorer, au plan communautaire, le régime d’indemnisation des marées noires. Aux termes de cet article 10, des sanctions pénales pouvaient être infligées à toute personne – y compris les personnes morales – qui serait responsable d’une pollution en raison de sa négligence. Le Conseil n’avait toutefois pas arrêté de position commune sur ce texte, puisque les Etats membres avaient préféré négocier la réforme du FIPOL, laquelle est intervenue, comme on l’a rappelé précédemment, lors d’une conférence diplomatique qui s’est tenue à Londres, le 16 mai 2003.

94.       Dans la même perspective que l’article 10 précité, la décision-cadre 2003/80/JAI du Conseil du 27 janvier 2003 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal impose aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour qualifier d’infractions pénales un certain nombre d’actes commis par négligence ou au moins par négligence grave. Certes, ce texte ne se rapporte pas exclusivement à la pollution par hydrocarbures. Celle-ci est néanmoins visée, puisque constituent notamment une infraction pénale « le rejet, l’émission ou l’introduction illicites d’une quantité de substances ou de radiations ionisantes dans l’atmosphère, le sol ou les eaux, qui causent ou sont susceptibles de causer leur détérioration durable ou substantielle ou la mort ou de graves lésions à des personnes ou des dommages substantiels à des monuments protégés, à d’autres objets protégés, à des biens, à des animaux ou à des végétaux ». Les infractions visées sont celles commises par les personnes physiques ou morales.

95.       Ces différents rappels sont importants, car ils permettent de mieux apprécier le tour très singulier pris par la discussion de la proposition de directive du 5 mars 2003.

96.       Ce texte vise à combler différentes lacunes au double plan communautaire et international.

97.       Au plan communautaire, tous les Etats membres ont certes ratifié la convention dite MARPOL 73/78, qui fixe des normes détaillées et des conditions strictes pour le rejet des déchets et de résidus à la mer. En outre, la directive 2000/59/CE – prise en application de cette même convention – impose aux ports de fournir des installations de réception adéquates pour les déchets des navires et aux navires d’utiliser ces installations. Toutefois, des disparités importantes affectent la qualité des installations portuaires, celle des inspections incombant à l’Etat du port et les sanctions imposées aux contrevenants.

98.       Au plan international, la convention des Nations unies sur le droit de la mer, dite de Montego Bay, n’autorise l’Etat riverain à intervenir en haute mer qu’en cas de menace de pollution grave et imminente. L’article 230 de cette même convention ne permet que le prononcé des peines pécuniaires à l’encontre des navires étrangers responsables de pollution marine en haute mer. S’agissant des eaux territoriales, des peines d’emprisonnement peuvent être prononcées dans certaines limites. Enfin, le régime international de responsabilité pour les dommages dus aux hydrocarbures – conventions CLC et FIPOL – n’est pas réellement de nature à dissuader les comportements négligents.

99.       Pour combler ces lacunes, la Commission propose une réforme qui va au-delà des normes internationales actuelles et veut favoriser une harmonisation de la législation des Etats membres. La proposition de directive impose une notion extensive du rejet illégal, qui vise non seulement les rejets effectués en violation de la convention MARPOL 73/78 mais aussi la pollution provenant d’une avarie, bien qu’il s’agisse d’une exception au principe de l’interdiction des rejets.

100.       S’agissant de son champ d’application, la directive s’appliquera : aux eaux intérieures, aux eaux territoriales, aux détroits utilisés pour la navigation internationale, à la haute mer et à la zone économique exclusive. Seraient concernés les rejets illégaux provenant de tout type de navire, quel que soit le pavillon, c’est-à-dire y compris les navires des pays tiers.

101.       Quant aux sanctions, l’article 6 prévoit qu’en sera passible toute personne – physique ou morale – reconnue coupable d’avoir contribué à un rejet illégal ou de l’avoir suscité intentionnellement ou par négligence grave. Sont ainsi visés : le propriétaire du navire, le propriétaire de la cargaison, la société de classification ou toute autre personne impliquée, c’est-à-dire notamment les affréteurs, les capitaines de navire, les agents maritimes, les banques ou les sociétés d’assurance. Bien que le recours à cette notion imprécise de personne impliquée ait été très critiqué par certains professionnels, elle a toutefois le mérite d’empêcher que, comme dans les catastrophes de l’Erika et du Prestige, les capitaines de navire ne soient emprisonnés. Cette liste ne mentionne pas les Etats, dont la responsabilité peut néanmoins être engagée, comme l’a montré le comportement de l’Etat espagnol dans l’affaire du Prestige, ou lorsque les installations portuaires de réception des déchets sont défaillantes.

102.       La proposition de directive prévoit également le prononcé de peines privatives de liberté dans les cas les plus graves à l’encontre des personnes physiques dans le respect du droit international applicable.

103.       Pour ce qui est du rapprochement des législations nationales, il concerne :

-       finition des infractions : celles-ci ont trait à la participation et à l’incitation de rejets illégaux de substances polluantes, lorsqu’ils sont commis intentionnellement ou par négligence ;

-       prévision des sanctions : qu’elles soient ou non de nature pénale, elles devront, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, être effectives, proportionnées et dissuasives ;

-       définition du régime des sanctions : outre les peines privatives de liberté applicables aux personnes physiques, la proposition de directive prévoit les sanctions susceptibles d’être infligées aux personnes physiques et aux personnes morales.

104.       Or, dès le début des discussions, la plupart des Etats membres ont contesté la possibilité pour la Commission de fixer le régime des sanctions par voie de directive.

105.       C’est d’ailleurs pourquoi la Commission a présenté une proposition de décision-cadre, dont l’objet est de préciser les sanctions applicables.

106.       Or, si un tel instrument juridique préserve la souveraineté des Etats, puisque la décision-cadre doit être adoptée à l’unanimité, il prive, en revanche, la Commission, à la différence d’une directive, de la possibilité d’intenter un recours en manquement contre les Etats membres qui auraient mal ou transposé tardivement la décision-cadre.

107.       Il en résulte que, comme le montre l’accord politique⁽¹⁾ auquel le Conseil « Transports » est parvenu le 11 juin 2004, la proposition initiale présentée par la Commission est largement vidée de sa substance.

108.       En effet, aux termes de l’accord politique, les Etats membres sont tenus d’imposer aux auteurs de rejets illicites en mer de substances polluantes provoqués de manière intentionnelle, par témérité ou par négligence grave, des sanctions « efficaces, proportionnées et dissuasives, qui peuvent inclure des sanctions pénales ou administratives ». Le Conseil n’a pas souhaité, contrairement à ce que préconisait la Commission dans sa proposition, rendre obligatoire l’instauration d’un régime de sanctions de nature pénale à l’égard de ces rejets illicites. Il a par contre suivi la Commission en décidant de faire application de ce régime à toute la chaîne du transport (capitaines, propriétaires de navires, sociétés de classification, etc.) et de chercher à couvrir les rejets de substances polluantes commis dans les eaux intérieures (y compris les ports), les eaux territoriales, la zone économique exclusive d’un Etat membre ainsi qu’en haute mer.

109.       Quant à la proposition de décision-cadre, elle est toujours en discussion au sein du Conseil, faute d’unanimité entre les Etats membres.

1.2.       Le bilan médiocre de la transposition des paquets Erika I et II

110.       Dans sa communication sur le renforcement de la sécurité maritime suite au naufrage du pétrolier Prestige du 19 noveembre 2002, la Commission regrette la lenteur de l’adoption et de la mise en œuvre de ses propositions, alors que – souligne-t-elle – « les Etats membres s’étaient engagés lors de la réunion du Conseil européen de Nice, les 7, 8 et 9 décembre 2000, à mettre en œuvre de façon anticipée les dispositions agréées à 15, dès lors qu’elles ne nécessitent pas un agrément international ».

111.       Or, lorsqu’on examine l’état de la transposition des paquets Erika I et II, on constate que les Etats membres n’ont pas tous satisfait à l’engagement pris au Conseil européen de Nice. D’après le rapport présenté par la Commission au Conseil européen du 21 mars 2003, seuls l’Allemagne, le Danemark et l’Espagne sont cités comme ayant procédé à cette transposition.

112.       S’agissant plus particulièrement de la directive 2001/106/CE du 19 décembre 2001 relative au contrôle par l’Etat du port, le tableau ci-dessous fait apparaître que seuls la France et les Pays-Bas n’ont pas atteint en 2002 le taux de 25 % des contrôles exigés.

Taux des contrôles effectués en 2002 par l'Etat du port

Source : Ministère français de l’équipement et des transports.

113.       En ce qui concerne la France, la Commission l’a poursuivie devant la Cour de Justice des Communautés européennes, en juin 2002, à un moment où le taux des contrôles s’établissait à moins de 10 %. Dans un arrêt du 22 juin 2004, la Cour a estimé que le recours introduit par la Commission était fondé.

114.       Bien que le contrôle exercé par les inspecteurs français soit de très grande qualité, le faible taux de leur contrôle est imputable au fait que le corps des inspecteurs, en raison du non-remplacement systématique des fonctionnaires partis en retraite, avait enregistré, dans la seconde moitié des années 90, une perte de 50 % de ses effectifs.

115.       Quant au Pays-Bas, la Commission leur a adressé un avis motivé signalant le non-respect en 2002 du seuil requis de 25 %, ce qui était déjà le cas en 2001, puisque le taux des contrôles avait alors atteint 23,6 %. Une telle situation serait due aux difficultés de recrutement rencontrées par les autorités néerlandaises.

116.       Le retard apporté au fonctionnement de l’Agence européenne de sécurité maritime fournit une autre illustration des carences des Etats membres. Ainsi, aura-t-il fallu attendre le Conseil européen de Bruxelles du 12 décembre 2003, pour que le siège de l’Agence ait été fixé à Lisbonne, d’ailleurs, dans le cadre d’une vaste négociation sur le siège de plusieurs autres institutions européennes !

117.       Enfin, pour ce qui est de l’affaire délicate des lieux de refuge, il apparaît clairement que de nombreux Etats membres sont hostiles à la proposition de la Commission de publier une liste, celle-ci n’ayant donc pu être établie au 1^er juillet 2003 comme l’avait souhaité la Commission. En réalité, la majorité des Etats membres se prononce plutôt en faveur d’un traitement au cas par cas, tout en écartant l’idée d’une liste.

1.3..       Le refus largement partagé d’instituer un corps européen de garde-côtes

118.       Lors des naufrages de l’Erika et du Prestige, la comparaison – défavorable à l’Europe – a été fréquemment faite avec les Etats-Unis, dont on a dit que grâce aux « coast-guards », ils avaient pu faire appliquer efficacement les dispositions draconiennes de l’Oil Pollution Act et – dans le même temps – être épargnés de toute catastrophe de l’ampleur de l’Exxon Valdez.

119.       Il est clair que l’exemple américain confirme la nécessité de disposer d’un « bras séculier », à défaut duquel il serait impossible d’assurer efficacement la sécurité maritime.

120.       Il convient de rappeler, en effet, que les « coast-guards » assument les missions suivantes : la recherche et l’assistance en mer, la sûreté maritime et la sécurité des ports, les opérations de maintien de la loi maritime (incluant également la lutte contre la drogue et l’immigration clandestine), la protection de l’environnement marin et les opérations d’aide à la navigation.

121.       Pour pouvoir accomplir ces tâches, cette administration dispose d’importants moyens humains et matériels : le corps des « coast-guards », qui constitue l’une des cinq forces armées des Etats-Unis et relève donc d’un statut militaire, compte 35 000 hommes d’active, 5 600 civils, 8 000 réservistes et 32 000 auxiliaires. Il détient des moyens modernes et nombreux, comprenant notamment 211 aéronefs, 230 navires et 1 400 embarcations. On relèvera enfin que le « National Pollution Funds Center » et le « Oil Pollution Spill Liability Trust Fund » font partie de cette administration. Les « coast-guards » sont entièrement financés par le gouvernement fédéral et leur budget annuel s’élève environ à 5,2 milliards de dollars.

122.       La Commission européenne et la très grande majorité des Etats membres sont hostiles à l’idée d’inciter une telle structure, préférant le développement de la coordination des actions des Etats membres.

123.       Toutefois, en se référant à l’exemple du corps de gendarmes européens, dont la création a été proposée par la France et approuvée le 17 septembre 2004 lors d’une réunion des ministres de la Défense de l’Union à Noordwijk, il est permis d’espérer que l’on aboutisse, un jour, à des progrès dans la réflexion sur cette question de garde-côtes.

2.       Les dysfonctionnements de l’ordre international

2.1.       Les carences de l’ordre juridique international

i. Le fonctionnement insatisfaisant de l’OMI

124.       On peut, en effet, regretter que le processus de discussion soit, au sein de l’OMI, long, en règle générale, ce qui l’expose à l’accusation d’immobilisme. Il serait plus exact de dire que l’OMI est une institution trop impuissante. En effet, elle ne dispose d’aucun pouvoir pour inciter les Etats à ratifier les conventions qui ont fait l’objet d’un consensus, mais surtout elle n’est dotée d’aucun pouvoir pour contrôler l’application de ses propres conventions, et encore moins d’un pouvoir de police pour sanctionner leur violation.

125.       Lors de la journée mondiale de la Mer de 2002, l’OMI a fait valoir que la plupart des accidents de la navigation maritime, les pertes en vies humaines et la pollution qui en découlent ne résultent pas d’une insuffisance de réglementation au niveau mondial, mais sont la conséquence directe de l’inefficacité des mesures prises par l’Etat du pavillon pour faire appliquer les règles en vigueur. Pour prévenir les accidents de navigation, il semblerait donc qu’il faille, non pas adopter davantage de règles, mais plutôt veiller à ce que les règles existantes soient effectivement appliquées.

ii.       Le cadre imparfait du droit maritime international

126.       A deux reprises, au moins, les Etats membres et la Commission européenne ont pu mesurer combien le droit maritime international – en particulier la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (encore appelée Convention de Montego Bay) – pouvait être en retrait par rapport à certaines de leurs initiatives.

127.       Aux termes de l’accord de Malaga signé par la France et l’Espagne le 26 novembre 2002, à la suite du naufrage du Prestige, dont le Portugal avait également appliqué les dispositions, les parties sont convenues d’une mesure d’effet immédiat pour contrôler les navires dangereux du même type que le Prestige, c’est-à-dire les pétroliers de plus de quinze ans à simple coque, transportant du fioul lourd ou du goudron et dépourvus de dispositifs de mesures de niveau et de pression des hydrocarbures dans les soutes.

128.       Les armateurs et affréteurs de ce type de navires se présentant à l’entrée de la ZEE de la France et de l’Espagne devaient donc obligatoirement fournir toutes les informations requises concernant l’Etat du pavillon, la nature exacte de la cargaison, la société de classification, les contrôles effectués sur le navire dans le port de départ avant l’appareillage, l’ensemble des opérateurs concernés par l’application commerciale. En cas de doute, il sera procédé à une inspection en mer par des contrôleurs de l’Etat côtier et le navire pourra être refoulé.

129.       En ce qui concerne la France, il avait été procédé à 28 refoulements de navires entre novembre 2002 et mars 2003.

130.       Lors de la mise en œuvre des dispositions de l’Accord de Malaga, certains Etats membres avaient exprimé des doutes quant à sa totale conformité avec la Convention de Montego Bay.

131.       En application de l’article 55 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, du 10 décembre 1982 – dite Convention de Montego Bay – « la zone économique exclusive est une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l’Etat côtier et les libertés des autres Etats sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la convention ».

132.       La ZEE peut, en vertu de l’article 57 de la convention, s’étendre jusqu’à 200 milles des lignes de base – soit sur 188 milles pour les Etats qui ont établi une mer territoriale.

133.       Plusieurs dispositions de la convention précisent les droits, la juridiction – traduction « française » malheureuse du mot anglais « juridiction », dont le terme français « compétence » est l’équivalent – et obligations de l’Etat côtier dans la ZEE.

134.       Ainsi, l’article 56, dans son premier paragraphe, alinéa b, point iii), reconnaît à l’Etat côtier juridiction en ce qui concerne « la protection et la préservation du milieu marin ».

135.       Quant à l’article 220 de la Convention, il précise les pouvoirs que l’Etat côtier peut exercer, lorsqu’il a de sérieuses raisons de penser qu’un navire naviguant dans sa ZEE a commis une infraction aux règles et normes internationales. L’article 220 indique que cette infraction peut revêtir la forme de rejets importants dans le milieu marin, qui y ont causé ou risquent d’y causer une pollution notable, ou encore celle de rejets qui ont causé ou risquent de causer des dommages importants au littoral ou aux intérêts connexes de l’Etat côtier ou à toutes ressources de sa mer littorale ou de sa ZEE. Dans le premier cas, l’Etat côtier peut procéder à l’inspection matérielle du navire. Dans le second cas, il peut « notamment ordonner l’immobilisation du navire conformément à son droit interne ».

136.       Dans le cadre de l’accord franco-espagnol de Malaga, il apparaît que c’est l’article 56 de la convention qui a été invoqué, en vue de limiter le transit dans la zone des 200 milles des pétroliers à simple coque transportant du fioul lourd.

137.       En second lieu, comme on l’a vu précédemment, la proposition de directive visant à instituer des sanctions, notamment pénales, en cas d’infractions de pollution, peut apparaître comme allant au-delà de la Convention MARPOL 73/77 et de la Convention de Montego-Bay. En particulier, à la différence de cette dernière, dont l’article 230 ne prévoit que des sanctions pécuniaires en cas de pollution du milieu marin, sauf s’il s’agit d’un acte délibéré de pollution, la proposition de directive initiale faisait référence à la possibilité d’infliger des peines privatives de liberté. Cette disposition a été supprimée au cours des discussions et remplacée par un renvoi aux sanctions, y compris les sanctions pénales conformément aux dispositions du droit national.

2.2.       Les dysfonctionnements du système international encouragent une chaîne d’irresponsabilités

138.       Les « voyous des mers » stigmatisés par le Président Jacques Chirac peuvent agir impunément, parce que, comme le montre la catastrophe du Prestige, peu différente en cela de l’Erika, ces navires étaient le reflet d’un système reposant sur l’opacité.

139.       Dans le cas de l’Erika, six niveaux de protection ont séparé le propriétaire réel du propriétaire de la cargaison, selon le schéma suivant :

1. Propriétaire réel : MM. Vitiella et Savarese (Italie).

2. Société holding : Drytank/Sa (Grèce).

3. Propriétaire nominal : Tevere Shipping (Malte), un seul navire : Erika (Malte).

4. Gestion nautique : PavShip (Italie).

5. Gestion du personnel embarqué : Mumbai (Inde).

6. Affrètement à temps : Selmont Amarsship (Suisse/Bahamas).

7. Courtier : Pétriann (Londres).

8. Propriétaire de la cargaison : Total Fina (Bermudes).

140.       Dans le cas du Prestige, la situation était tout aussi complexe :

1. Propriétaire réel : M. Coulouthros (Grèce).

2. Société holding : Universe Maritime (Libéria).

3. Propriétaire nominal : Mare Shipping Inc. (Libéria), un seul navire : Prestige (Bahamas).

4. Courtier : Pétriann (Londres).

5. Equipage philippin.

6. Affréteur au voyage et propriétaire de la cargaison : Crown Ressources AG (Suisse).

141.       Or, le conglomérat russe Alpha s’est séparé de sa filiale Crown Ressources, dont les actions ont été rachetées par un avocat suisse, lequel l’a rebaptisée ERC Trading.

142.       Ainsi, grâce à cette opération, le conglomérat russe s’est mis à l’abri des poursuites judiciaires susceptibles d’être engagées à la suite du naufrage du Prestige. Le mouvement capitalistique aurait été initié depuis le mois d’août, soit trois mois avant le naufrage du Prestige. En outre, avant de céder les parts de Crown Ressources, le conglomérat Alpha aurait reçu les indemnités des compagnies d’assurance pour la perte totale de la cargaison !

143.       Ce sont de tels faits qui suscitent l’exaspération de l’opinion publique. Celle-ci considère, à juste titre, que les véritables responsables des marées noires jouissent trop facilement d’une totale impunité. Ce volet pénal n’est toutefois que l’un des chantiers – même si ce n’est pas le moindre – de ce qui pourrait être une politique de sécurité maritime européenne efficace.

TROISIEME PARTIE : RECOMMANDATIONS POUR UNE VÉRITABLE POLITIQUE EUROPÉENNE DE PRÉVENTION DE LA POLLUTION MARINE

I.       Les actions nécessaires au plan européen

144.       L’Europe ne sera en mesure d’assurer une protection efficace de ses façades maritimes que si, au sein de l’Union européenne, les Etats membres appliquent pleinement les mesures qui sont préconisées par la Commission. D’autre part, l’Union européenne doit entreprendre d’urgence une coopération étroite avec la Russie.

1.       Un soutien plus affirmé des Etats membres de l’UE à la politique affichée par la Commission

145.       Il est clair que, sauf à perdre leur crédibilité auprès d’une opinion publique de plus en plus attentive à la question de la sécurité maritime, les Etats membres ne sauraient pratiquer plus longtemps une politique du double langage. Or, celle-ci, on l’a vu, consiste, sous la pression médiatique, à demander à la Commission de renforcer la sécurité maritime, alors que, au cours de la discussion des mesures concernées au sein du Conseil des ministres, ou lors de la transposition, les Etats membres en limitent ou annulent la portée.

146.       Dans l’immédiat, il incombe donc aux Etats membres de prendre les mesures - en personnel et en matériels - nécessaires pour transposer pleinement les dispositions qui ont été préconisées dans le cadre des deux paquets Erika, qu’il s’agisse du contrôle incombant à l’Etat du port, ou encore de la désignation des lieux de refuge. En tout état de cause, cette dernière mesure devrait, pour être bien mise en œuvre, reposer sur une coopération étroite entre les Etats membres, en vue de prévenir une nouvelle catastrophe analogue à celle du Prestige.

147.       On regrettera que, pour ce qui est du volet répressif, la discussion de la proposition de directive relative à l’institution de sanctions, notamment pénales, se soit arrêtée au milieu du gué, puisque, comme on l’a rappelé, le texte ayant fait l’objet d’un accord politique est très en retrait par rapport à la proposition initiale de la Commission. Il serait dommage que, d’ici à l’adoption du texte définitif, le Conseil refuse de corriger sa position et laisse ainsi passer l’occasion de permettre à l’Union de se doter d’une arme indispensable.

148.       Parallèlement à ces différentes mesures, il importe également que tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, donc y compris ceux de l’Union européenne, ratifient rapidement la convention internationale sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses – dite convention HNS – conclue à Londres en 1956.

149.       La convention s’inspire, pour parvenir à cette indemnisation, des deux conventions de 1969 et de 1971 relatives aux dommages causés par les hydrocarbures pendant leur transport maritime (conventions CLC et FIPOL), elles–mêmes modifiées par les protocoles de 1992.

150.       A l’exemple de ces deux conventions, la convention HNS crée un mécanisme d’indemnisation à deux niveaux :

-       le premier est mis à la charge du propriétaire du navire transporteur,

-       le second à la charge des réceptionnaires de cargaisons HNS.

151.       Cette convention suscite une vive hostilité chez les professionnels qui, s’ils conviennent de la nécessité de créer un dispositif d’indemnisation de la pollution par les produits chimiques, estiment néanmoins que la convention HNS ne répond pas à cet objectif. Pour eux, cette dernière traite de tous les produits dangereux transportés de toutes les manières possibles et imaginables.

152.       Quoi qu’il en soit, malgré les défauts dont cette convention est affectée, la Commission européenne – à la suite d’une démarche conjointe de la France et du Royaume-Uni au Conseil Transports de juin 2001 – a incité les Etats membres de l’UE à mettre en œuvre cette convention rapidement. La Commission a jugé souhaitable que cette convention entre en vigueur simultanément dans les Etats membres de l’UE et y soit interprétée de la même façon, pour éviter les distorsions de concurrence entre ports européens notamment.

153.       En second lieu, il serait infiniment regrettable qu’en cas d’accident chimique majeur, les victimes se trouvent totalement dépourvues de toute perspective rapide d’indemnisation, alors qu’un texte en ce sens existe depuis 1996.

2.       La nécessité de promouvoir une coopération étroite entre l’Union européenne et la Russie

154.       Cette coopération existe certes déjà. En effet, le 9 juillet 2002, la Commission européenne ⁽²⁾ et six Etats européens ont institué un fonds international pour aider à la dépollution du nord-ouest de la Russie et notamment de la presqu’île de Kola et de la Mer de Barents, régions qualifiées de « poubelles nucléaires ».

155.       Toutefois dans le domaine de la prévention de la pollution marine, il est de la plus haute importance que la Russie s’attache à coopérer de façon très soutenue avec l’Union européenne, comme, semble-t-il, elle en avait déjà manifesté l’intention lors de la discussion de la proposition de la Commission sur l’accélération du retrait des navires à simple coque et sur l’interdiction faite à ces derniers de transporter du fioul lourd.

156.       Une telle coopération s’imposera d’autant plus que, selon l’hypothèse avancée par certains, la Russie pourrait être appelée sinon à se substituer à l’Arabie saoudite, du moins à devenir une alternative au pétrole moyen-oriental pour garantir l’approvisionnement énergétique des Etats-Unis et de l’Union européenne.

157.       Cette coopération pourrait par exemple, déboucher dans l’immédiat à l’adhésion de la Russie au statut octroyé à la Mer Baltique de la zone maritime particulièrement sensible et à réfléchir à l’extension de ce statut sinon à la zone du Bosphore, du moins à la Mer Méditerranée.

158.       Enfin, il serait hautement souhaitable que l’Union européenne et la Russie agissent de concert au plan international.

II.       L’Europe doit être un acteur majeur de la réforme du droit maritime international

159.       L’accélération du retrait des pétroliers à simple coque, si elle confirme la capacité de l’Europe à impulser des réformes, montre également la nécessité où elle se trouve de les faire valider au plan international.

160.       Il est, dès lors, très souhaitable que les Etats membres du Conseil de l’Europe s’attachent à promouvoir les modifications nécessaires de la législation internationale dans les domaines de la prévention, de la répression et de la réparation.

1.       Dans le domaine de la prévention

161.       Les actions envisageables pourraient porter sur les points suivants :

1.1.       La responsabilisation accrue des Etat du pavillon

162.       Il importe, en effet, de donner une définition à la notion de « lien substantiel », qui doit exister entre l’Etat du pavillon et l’armateur, précisant leurs devoirs (posséder une administration maritime minimum, par exemple) et leurs droits respectifs.

1.2       L’amélioration du rôle et du fonctionnement de l’OMI

i. Rôle de l’OMI

163.       Doter l’OMI d’un pouvoir de contrôle sur l’application des conventions internationales en prévoyant pour chacune d’elles une clause indiquant que “L’OMI peut faire effectuer des audits des services compétents des Etats membres, chargés du contrôle de l’application des normes maritimes”.

ii. Fonctionnement de l’OMI

164.       Modifier les règles de l’OMI qui interdisent à ce jour l’adhésion d’une organisation régionale, afin de permettre, dans l’avenir, l’adhésion de l’Union européenne.

iii.       Le renforcement du contrôle de la qualité des services

165.       Un tel renforcement passe notamment par l’imposition d’obligations accrues aux sociétés de classification les plus à même de réaliser des inspections approfondies par l’instauration de visites renforcées des structures des pétroliers « à risque ».

166.       Mais, il est clair qu’il sera également nécessaire de prévoir une réforme des sociétés de classification, afin d’imposer des exigences plus marquées sur l’actionnariat des conseils d’administration, ou encore d’exclure les armateurs des conseils d’administration. Il s’agit donc de permettre un fonctionnement plus transparent de ces sociétés.

2.       Dans le domaine de la répression

167.       Quatre pistes de réflexion pourraient être retenues :

a)        Revenir sur le principe trop absolu de liberté de navigation. Il ne correspond plus au contexte des flux de transports contemporains, pour ouvrir la voie juridique à un contrôle passif, voire à terme actif, au moins dans les zones à risques, en traitant à cette occasion la question des responsabilités des contrôleurs.

b)        Permettre et inciter tout Etat victime de dommages de pollution provoqués par un navire à demander réparation à l’Etat dont le navire bat pavillon, lorsqu’il est établi que les dommages résultent en totalité ou en partie de l’absence d’exercice, par l’Etat du pavillon, de tout contrôle effectif sur le navire à l’origine des dommages.

c)        Modifier l’article 230 de la convention du droit de la Mer. Il importe de poser plus clairement la possibilité de peine d’emprisonnement dans le cas d’infractions de pollutions les plus graves.

d)        Créer un tribunal pénal maritime international. De même que la notion de crimes contre l’humanité a fini par déboucher sur la création du tribunal pénal international, on ne peut exclure que dans l’avenir, les Etats en viennent à consacrer « également la notion de « crime contre l’environnement ». Ils tireraient ainsi les conséquences - au plan juridique - de l’idée formulée par certains d’ériger la mer en patrimoine commun de l’humanité.

3.       Dans le domaine de la réparation

3.1.       Mettre en œuvre l’indemnisation pour les risques chimiques

168.       Dans cette perspective, il importera, entre autres, d’évaluer les aspects de la convention HNS qu’il convient d’améliorer au sein de l’OMI et de présenter des alternatives raisonnables et opérationnelles.

3.2.       Réforme de la Convention CLC (Convention sur la responsabilité civile)

      i.       Etendre les possibilités de mise en cause de la responsabilité civile de l’armateur, de l’affréteur, de la société de classification ou de l’Etat du pavillon en cas de faute avérée, en exigeant, en contrepartie, une assurance suffisante, qui participera à la sélection de ses risques.

      ii.       Imposer une responsabilité illimitée en cas de faute réelle établie. Revenir, pour ce faire, à l’ancienne formulation de la convention de 1969, selon laquelle « une faute ou négligence avérée » faisaient perdre le droit à la responsabilité civile.

      iii.       En cas de refus durable de l’OMI d’avancer dans cette direction, menacer, avec les autres Etats membres de l’Union européenne, de sortit de la convention CLC, comme l’ont fait les Etats-Unis.

3.3.       Réforme de la Convention FIPOL (Le Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures)’

      i.       Différencier les contributions financières des compagnies pétrolières selon leur politique d’affrètement et la nature de la cargaison afin d’inciter les chargeurs à recourir à une flotte de qualité et à éviter de transporter des produits polluants dans des navires peu sûrs.

      ii.       Hiérarchiser les créances en donnant priorité aux créances de « subsistance » des acteurs privés par rapport à celles présentées par des personnes publiques ; de même, distinguer dans les remboursements entre Etats uniquement victimes et Etats susceptibles d’avoir une responsabilité dans le dommage.

      iii.       Prendre en compte les dommages écologiques, notamment par :

a)       l’établissement d’un recensement des ressources naturelles du littoral pour disposer d’un état des lieux préalable qui permettra d’évaluer le préjudice causé par une marée noire ;

b) la prise en charge de manière plus large des dépenses liées à la restauration de l’environnement.

Commission saisie du rapport : Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales

Renvoi en commission : Doc. 9700, renvoi n° 2804 du 31 mars 2003

Projet de résolution adopté par la Commission le 17 mars 2005

Membres de la Commission : M. Walter Schmied (Président), M. Alan Meale (1^e Vice-Président), M. Antonio Nazaré Pereira (2^e Vice-Président), M. Renzo Gubert (3^e Vice-Président), M. Ruhi Açikgöz, M. Olav Akselsen, M. Gerolf Annemans, Mme Sirkka-Liisa Anttila, M. Ivo Banac, M. Jean-Marie Bockel, M. Malcolm Bruce (remplaçant : M. Edward O’Hara), Sir Sydney Chapman, Mme Pikria Chikhradze, Mme Grażyna Ciemniak, M. Viorel Coifan, M. Valeriu Cosarciuc, M. Osman Coşkunoğlu, M. Alain Cousin, M. Miklós Csapody, M. Taulant Dedja, M. Hubert Deittert, M. Adri Duivesteijn (remplaçant ; M. Leo Platvoet), M. Mehdi Eker, M. Bill Etherington, Mme Catherine Fautrier, M. Adolfo Fernàndez Aguilar, Mme Siv Fridleifsdóttir, M. György Frunda (remplaçant : M. Atilla Bela Kelemen), M. Fausto Giovanelli, Mme Maja Gojkoviċ, M. Peter Götz, M. Vladimir Grachev, Mme Gultakin Hajiyeva, M. Mykhailo Hladiy, M. Anders G. Högmark, M. Jean Huss, M. Ilie Ilaşcu, M. Jaroslav Jaduš, Mme Renate Jäger, M. Gediminas Jakavonis, M. Ivan Kaleziċ, Mme Liana Kanelli, M. Karen Karapetyan, M. Orest Klympush, M. Victor Kolesnikov, M. Zoran Krstevski, M. Miloš Kužvart, M. Ewald Lindinger, M. Jaroslav Lobkowicz, M. François Loncle (remplaçant : M. Guy Lengagne), M. Theo Maissen (remplaçant : M. John Dupraz), M. Andrzej Mańka, M. Tomasz Markowski, M. Giovanni Mauro (remplaçant : M. Pasquale Nessa), Mme Luísa Mesquita, M. Gilbert Meyer, M. Goran Milojeviċ, M. Vladimir Mokry (remplaçante : Mme Svetlana Smirnova), Mme Carina Ohlsson, M. Gerardo Oliverio (remplaçant : M. Giovanni Crema), M. Pieter Omtzigt, M. Mart Opmann, Mme Elsa Papadimitriou, M. Jakob Presečnik, M. Lluís Maria de Puig (remplaçant : M. Gabino Puche), M. Jeffrey Pullicino Orlando, M. Maurizio Rattini, M. Marinos Sizopoulos, M. Rainder Steenblock, Mme Inger Støjberg, Mme Maria Stoyanova, M. Gàbor Szalay, M. Nikolay Tulaev (remplaçant : M. Yuri Kovalev), M. Iñaki Txueka, M. Vagif Vakilov, M. Borislav Velikov, M. Geert Versnick, M. Klaus Wittauer, M. G.V. Wright, M. Kostyantyn Zhevago

Secrétariat de la commission : M. Sixto, M. Torcătoriu et Mlle Lasén Díaz

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en gras

^{1 ()} Dans la procédure de discussion d’un texte, l’accord politique préfigure la position commune qui n’est, en principe, et officiellement arrêtée, qu’après l’avis du Parlement européen.

^{2 ()} Outre la Russie, il s’agit des Etats suivants : Danemark, Finlande, Norvège, Suède et Pays-Bas. Ces différents Etats ont versé chacun 10 millions d’euros et la Commission 50 millions d’euros.