Recommandation 1686 (2004)1
Mobilité humaine et droit au
regroupement familial
1. Le droit de
toute personne au respect de sa vie de famille constitue un droit
fondamental, garanti par des instruments juridiques internationaux, tels que
la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 16) et la
Convention européenne des Droits de l’Homme (article 8).
2. Le
regroupement familial correspond à la situation dans laquelle les membres
d’une famille viennent rejoindre un de ses membres, désigné comme
«regroupant», résidant de manière légale dans un autre pays.
3. Plusieurs
conventions du Conseil de l’Europe telles que la Charte sociale
européenne (1961), la Charte sociale européenne révisée (1996) et la
Convention européenne relative au statut juridique du travailleur
migrant (1977), ainsi que la Convention internationale des droits de
l’enfant de l’Organisation des Nations Unies (1989), incitent les Etats
membres à favoriser le droit au regroupement familial.
4. Le droit au
regroupement familial dans l’Union européenne concerne les ressortissants de
pays tiers et peut être exercé, en principe, par des migrants résidant de
manière légale dans un Etat membre, par des personnes ayant obtenu un statut
de réfugié tel que défini dans la Convention de Genève de 1951 relative au
statut des réfugiés, ainsi que par celles qui ont obtenu un statut de
protection complémentaire ou subsidiaire.
5. L’Assemblée
parlementaire mais également le Comité des Ministres, dans sa récente
Recommandation sur le statut juridique des personnes admises au regroupement
familial (Rec(2002)4), réaffirment que toute politique en matière
d’immigration se doit, conformément aux principes réaffirmés au Conseil
européen de Tampere (1999), de respecter les principes de l’égalité de
traitement entre ressortissants de pays tiers ayant un statut juridique et
citoyens de l’Union européenne et, par voie de conséquence, doit tendre vers
une égalité de traitement avec les nationaux.
6. La
reconstitution de l’unité familiale des migrants et des réfugiés légalement
établis par la procédure du regroupement familial renforce la politique
d’intégration dans la société d’accueil et va dans l’intérêt de la cohésion
sociale.
7. Il convient
de souligner que la notion de famille, qui sous-tend celle du regroupement
familial, n’a pas été définie au niveau européen, et varie notamment selon
la valeur et l’importance accordées au principe de dépendance.
8. Dans sa
Recommandation 1327 (1997)
relative à la protection et au renforcement des droits de l’homme des
réfugiés et des demandeurs d’asile en Europe, l’Assemblée demande
instamment aux Etats membres d’«inclure, dans la notion de famille du
demandeur d’asile, les membres lui appartenant de facto (famille
naturelle), par exemple le concubin ou les enfants naturels du demandeur
d’asile, ou encore les personnes qui sont âgées ou infirmes ou qui dépendent
de lui de toute autre manière».
9. L’Assemblée
note avec inquiétude que certains Etats membres ont tendance à réviser leur
politique d’immigration en introduisant des conditions restrictives au droit
au regroupement familial.
10. Tout en se
félicitant que la récente Directive du Conseil de l’Union européenne
relative au droit au regroupement familial (2003/86/CE) accorde un
traitement préférentiel aux réfugiés, l’Assemblée regrette que cette
directive ne reconnaisse pas le droit au regroupement familial pour les
personnes bénéficiant de protection subsidiaire, ni ne propose de
dispositions harmonisées en termes de conditions, de procédures, de délais
pour l’octroi de statut de résident et des droits associés.
11. L’Assemblée
estime également que certaines dispositions dérogatoires permettant aux
Etats d’imposer des conditions financières et d’hébergement, des critères
d’intégration ou bien des limites d’âge pour déposer une demande, risquent,
si elles sont appliquées de manière stricte, de menacer le droit au respect
de la vie de famille, en particulier les droits reconnus aux enfants, et de
renforcer le risque d’exclusion sociale de certains ressortissants de pays
tiers.
12. Par
conséquent, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres:
i. de
renforcer la surveillance du respect des instruments juridiques
internationaux par les Etats membres en ce qui concerne le regroupement
familial, en particulier le respect de la Convention européenne des Droits
de l’Homme et des recommandations pertinentes du Comité des Ministres dans
ce domaine;
ii. de
préparer des propositions sur l’harmonisation des politiques des Etats
membres en matière de regroupement familial et leur application, et
d’établir une définition commune de l’unité familiale et des règles
concernant des situations spécifiques fondées sur les recommandations
énoncées à l’alinéa 12.iii;
iii.
d’adresser entre-temps une recommandation aux Etats membres les exhortant:
a.
à appliquer, lorsque cela est possible et approprié, une interprétation
large de la notion de «famille» et en particulier à inclure dans cette
définition les membres de la famille naturelle, les concubins, y compris
les partenaires du même sexe, les enfants naturels, les enfants dont la
garde est partagée, les enfants majeurs à charge et les parents à
charge;
b.
à établir le droit au regroupement familial des personnes bénéficiant
d’une protection subsidiaire;
c.
à établir que tout rejet d’une demande de regroupement familial soit
motivé et fasse l’objet d’un recours devant une institution
indépendante;
d.
à imposer des conditions moins rigides aux demandeurs en ce qui concerne
les garanties financières, l’assurance-maladie et le logement, et,
notamment, à éviter toute discrimination à l’encontre des femmes
migrantes et réfugiées, qui pourrait résulter de l’application de ces
conditions;
e.
à faciliter les procédures administratives, en les rendant aussi simples
et transparentes que possible, et à harmoniser au niveau européen les
délais d’attente, en les limitant à une période maximale de douze mois,
et à ne pas considérer comme un motif de refus de la demande l’absence
de certains documents requis, qui ne sont pas nécessaires pour définir
l’établissement des conditions pour le regroupement familial;
f.
à examiner les demandes dans un esprit positif et humain, en réservant
un soutien nécessaire à tous les groupes vulnérables et en appliquant
des mesures d’assistance appropriées aux réfugiés en fonction de leurs
difficultés économiques;
g.
à faciliter, en se référant à la Recommandation 1596 (2003) de l’Assemblée
parlementaire relative à la situation des jeunes migrants en Europe, la
possibilité d’un regroupement familial avant la fin de la procédure de
détermination du statut de réfugié, qui peut être très longue, lors de
situations exceptionnelles ou pour des raisons humanitaires;
h.
à ne pas renvoyer, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne
des Droits de l’Homme et en se référant à l’article 8 de la Convention
européenne des Droits de l’Homme, les immigrés clandestins ou les
demandeurs d’asile déboutés si ce renvoi risque de menacer l’unité de
leur famille, et à chercher plutôt à résoudre le problème en légalisant
leur situation pour des raisons humanitaires;
i.
à ne pas renvoyer dans leur pays d’origine les migrants et les réfugiés
légalement établis après qu’ils ont purgé une peine infligée à la suite
d’une infraction pénale, sous réserve que leurs principaux liens
familiaux se trouvent dans le pays d’accueil, et à ne pas rejeter des
demandes de regroupement familial uniquement au motif que le demandeur
(qu’il s’agisse du «regroupant» ou du «regroupé») a des antécédents
judiciaires;
j.
à octroyer aux membres d’une famille regroupée un statut juridique qui
leur permette de s’intégrer pleinement à la société d’accueil et à
favoriser l’octroi d’un titre de séjour autonome au conjoint, au
partenaire non marié et à l’enfant devenu majeur en vue de les protéger
en cas d’expulsion, de divorce, de séparation ou de décès de l’ayant
droit principal;
k.
à veiller à ce que les cas de maltraitance au sein des familles
regroupées soient détectés et traités avec équité et humanité, et, en
particulier, à veiller à ce que les femmes qui sont victimes de violence
domestique ou de mariage forcé ne soient pas renvoyées dans leur pays
d’origine contre leur gré;
l.
à autoriser les membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers
résidant légalement dans un Etat membre à entreprendre une activité
salariée ou indépendante dès la délivrance du permis de séjour;
m.
à mettre en place des programmes spéciaux pour l’intégration des
familles qui ont été regroupées.
1.
Texte adopté par la Commission permanente,
agissant au nom de l’Assemblée, le 23 novembre 2004 (voir
Doc. 10123,
rapport de la commission des migrations, des réfugiés et de la population,
rapporteuse: Mme Zapfl-Helbling; et
Doc. 10179,
avis de la commission sur l’égalité des chances pour les femmes et les
hommes, rapporteur: M. Gaburro).
