Recommandation
1703 (2005)1 Protection
et assistance pour les enfants séparés demandeurs d’asile
1.
La moitié des réfugiés et des personnes déplacées dans le monde sont
des enfants, à savoir des personnes de moins de 18 ans, selon la définition
de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant
(1989). Ils fuient leur pays pour échapper aux persécutions, aux violations
des droits de l’homme, à l’exploitation, aux sévices ou aux
catastrophes naturelles; au cours de ces dix dernières années, plus de
2 millions d’entre eux ont été tués dans des conflits; des
milliers ont perdu la vie lors du récent tsunami en Asie du Sud-Est,
tandis que ceux qui y ont survécu, traumatisés et désorientés, risquent
de devenir la proie de trafiquants sans scrupules. 2.
Les enfants sont des êtres vulnérables, et plus vulnérables encore sont
ceux qui se trouvent dans un pays étranger auquel ils demandent asile
et qui sont séparés de leurs parents ou de leurs principaux tuteurs légaux
ou coutumiers. Les enfants séparés demandeurs d’asile représentent
environ 4 % du nombre de demandeurs d’asile en Europe; dans certains
Etats membres, notamment ceux où l’immigration est un phénomène
relativement nouveau, cette proportion s’élève à 10 %. 3.
L’Assemblée parlementaire estime que la situation des enfants séparés
demandeurs d’asile dans les Etats membres du Conseil de l’Europe
est une question urgente à résoudre. Les législations, politiques et
pratiques nationales ne répondent pas de manière cohérente aux besoins
de triple protection de cette catégorie de population: en tant qu’enfants,
en tant qu’enfants séparés de leurs parents ou de leurs tuteurs
légaux, et en tant qu’enfants demandeurs d’asile. 4.
Même si tous les Etats membres du Conseil de l’Europe sont parties à la
Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant, certaines
des dispositions qui y sont énoncées sont souvent ignorées par les Etats
lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des mesures relatives à l’asile.
C’est le cas du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant
(article 3) qui, aux termes de la convention, devrait être une «considération
primordiale»; du principe d’interdiction des discriminations fondées,
notamment, sur la nationalité (article 2); des dispositions visant à faciliter
la réunification familiale (article 10); du droit pour l’enfant
d’être consulté sur toutes les questions susceptibles de l’intéresser
(article 12); ou encore du droit à une protection spécifique pour les
enfants réfugiés ou les enfants cherchant à obtenir le statut de réfugié (article
22). 5.
Parce que ces enfants sont séparés de leurs parents ou de leurs principaux
tuteurs légaux ou coutumiers, il conviendrait de désigner rapidement
un tuteur légal qui serait chargé de défendre leurs intérêts et de garantir
leur bien-être, et également de les placer dans des structures d’accueil
et de soin adaptées à leur âge et à leur maturité. Souvent, au contraire,
la législation des Etats membres du Conseil de l’Europe ne prévoit
pas de système de tutelle approprié en faveur des enfants étrangers.
Même lorsqu’un cadre juridique adéquat est en place, les retards
administratifs mettent gravement en péril la sécurité des enfants, qui
risquent d’être davantage exposés à la traite ou à d’autres
sévices. En outre, la détention des enfants séparés au cours de la procédure
de demande d’asile est pratique courante dans la grande majorité des
Etats membres du Conseil de l’Europe, ce qui est manifestement contraire à l’obligation
qui leur incombe d’offrir aux enfants des structures d’accueil
et de soin adaptées ainsi qu’à l’article 37 de la Convention
des Nations Unies relative aux droits de l’enfant qui dispose que
la détention ne doit être utilisée que comme une mesure de dernier ressort
et pour une durée aussi brève que possible. 6.
En ce qui concerne l’asile, l’Assemblée regrette que les enfants
séparés se voient souvent refuser l’accès à une protection efficace
contre le refoulement du fait de la législation en vigueur: au niveau
procédural, dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe,
les enfants peuvent se voir refuser l’accès au territoire au motif
qu’ils ont transité par un pays sûr où ils auraient pu demander
asile; leur demande d’asile peut être soumise à des conditions de
recevabilité ou être examinée dans le cadre d’une procédure accélérée;
il se peut qu’on ne leur propose pas les services d’un représentant
légal; et, sur le fond, la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe
ne reconnaissent pas les formes de persécution affectant spécifiquement
les enfants, telles que le recrutement forcé dans les forces armées,
le travail forcé, les mutilations génitales des femmes, les mariages
ou les grossesses forcés, comme de la persécution aux termes de la Convention
de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés. 7.
Plusieurs instances et organes spécialisés ont adopté des recommandations
et des lignes directrices en vue de renforcer la protection des enfants
séparés demandeurs d’asile, notamment le Comité des droits de l’enfant,
le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le
programme «Enfants séparés en Europe». L’Assemblée estime que le
Conseil de l’Europe devrait s’employer à promouvoir le respect,
par ses Etats membres, des normes recommandées par ces instances et organes. 8.
En outre, le Conseil de l’Europe devrait compléter ces normes par
l’adoption d’un instrument cohérent unique sur la question
des enfants séparés demandeurs d’asile. Cet instrument devrait réaffirmer
les recommandations antérieures de l’Assemblée et du Comité des
Ministres en ce qui concerne les aspects affectant spécifiquement les
réfugiés mineurs et tenter de combler les lacunes du système de protection. 9.
Pour ces motifs, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres: i.
de charger un ou plusieurs des comités spécialisés de mener des études
approfondies sur l’accès au territoire et à la procédure de demande
d’asile pour les enfants séparés demandeurs d’asile dans les
Etats membres du Conseil de l’Europe, ainsi que sur l’existence
d’un régime de tutelle légale; ii.
de charger un ou plusieurs des comités spécialisés de mener une étude
sur la pratique des Etats membres en ce qui concerne les formes de persécution
affectant spécifiquement les enfants; iii.
en collaboration et en coordination avec le HCR, l’Alliance «Save
the Children» et le programme «Enfants séparés en Europe», d’élaborer
une recommandation invitant instamment les Etats membres:
a. à reconnaître
la primauté du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant
dans toute décision, procédure, pratique ou mesure législative relative à l’asile
ou à l’immigration affectant des mineurs; b. à reconnaître
et à mettre pleinement en œuvre, en pratique, le principe de non-discrimination,
en assurant que tous les droits soient appliqués à tous les enfants
sur leurs territoires ou sous leur juridiction, sans exception; c. à s’abstenir
de refuser, pour quelque motif que ce soit, l’entrée sur leur
territoire aux enfants séparés; d. à modifier
leur législation et à supprimer tous les obstacles administratifs afin
de garantir qu’un tuteur et un représentant légaux soient désignés
d’urgence au profit des enfants séparés, et au maximum dans les
deux semaines qui suivent la date à laquelle les autorités sont
informées de leur présence sur le territoire; e. à veiller à ce
que les enfants séparés soient entendus dans le cadre de la procédure
de demande d’asile, soit directement, soit par l’intermédiaire
de leur tuteur légal, et qu’ils soient interrogés d’une manière
adaptée à leur âge, leur maturité et leur état psychologique; f. à modifier
leur législation de manière à ce que les enfants séparés ne fassent
plus l’objet de procédures d’asile accélérées ou de recevabilité; g. à reconnaître
les formes de persécution affectant spécifiquement les enfants comme
de la persécution au sens de la Convention de Genève de 1951 relative
au statut des réfugiés; h. à accorder
des permis spéciaux de séjour humanitaire aux enfants qui ont été victimes
de formes de persécution affectant spécifiquement les enfants et auxquels
on ne reconnaît pas le statut de réfugiés; i. à faciliter
la réunification familiale en faveur des enfants séparés, conformément à la Recommandation 1596 (2003) de
l’Assemblée sur la situation des jeunes migrants en Europe; j. à n’autoriser
la détention des enfants séparés qu’en dernier recours et pour
la durée la plus courte possible, conformément à la Recommandation
Rec(2003)5 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les mesures
de détention des demandeurs d’asile; k. à veiller à ce
que le retour d’un enfant séparé dans son pays d’origine
ait lieu seulement si l’intérêt supérieur de l’enfant le
commande et avec les garanties énoncées dans les Recommandations de
l’Assemblée 1547
(2002) sur les procédures
d’expulsion conformes aux droits de l’homme et exécutées
dans le respect de la sécurité et de la dignité et 1596
(2003) susmentionnée;
iv.
de soutenir l’organisation et l’offre d’une formation
spécifique pour les avocats ainsi que pour les fonctionnaires et autres
professionnels qui s’occupent des enfants séparés au cours de la
procédure de demande d’asile et dans le cadre de la mise en œuvre
d’une politique et d’une législation de lutte contre la traite; v.
d’exhorter les Etats membres à se conformer aux principes directeurs
adoptés par le HCR, l’Alliance «Save the Children» et le programme «Enfants
séparés en Europe», et en particulier la Déclaration révisée de bonne
pratique sur les enfants séparés demandeurs d’asile; vi.
d’inviter les Etats membres à poursuivre leur coopération avec le
HCR et le programme «Enfants séparés en Europe» en vue:
a. d’introduire
un modèle unique de collecte des données relatives à l’âge, au
sexe et au pays d’origine des enfants séparés, en vue de faciliter
leur identification, la recherche de leur famille et la comparabilité des
informations recueillies; b. d’introduire
des normes communes d’appréciation de l’âge des enfants séparés; c. d’harmoniser
la collecte de données statistiques relatives aux enfants séparés demandant
l’asile concernant le sexe, l’âge, le pays d’origine
et la décision sur l’asile, et de communiquer ces données au HCR
et aux autres organisations concernées.
1. Discussion
par l’Assemblée le
28 avril 2005 (15e séance) (voir Doc.
10477, rapport de
la commission des migrations, des réfugiés et de la population, rapporteur:
M. van Thijn).
Texte adopté par l’Assemblée le 28 avril 2005 (15e séance).
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