Recommandation
1704 (2005)1
Référendums:
vers de bonnes pratiques en Europe
1.
Dans un certain nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe,
la pratique du référendum s’inscrit dans une longue tradition politique;
dans d’autres, la participation des citoyens au processus de décision
par la voie référendaire est une acquisition plus récente, coïncidant
avec leur passage au pluralisme et à la démocratie représentative.
2.
L’Assemblée parlementaire considère le référendum comme un des instruments
permettant aux citoyens de participer à la prise de décision politique;
elle reconnaît également la contribution essentielle de la société civile
organisée dans le cadre de la démocratie participative.
3.
Indépendamment des différences dans l’évolution historique, la portée,
la fréquence et l’impact, depuis quelques années, le recours au
référendum dans l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe
tend à progresser. Cela tient en partie au nombre élevé de référendums
organisés lors de l’adoption de modifications constitutionnelles
dans les pays d’Europe orientale depuis la fin des années 1980.
La principale explication de cette progression est toutefois liée à l’organisation
de référendums dans le cadre du processus d’intégration de l’Union
européenne: entre 1972 et 2003, les citoyens de 23 pays ont exprimé leur
opinion sur les grandes étapes de l’élargissement de l’Union,
lors de 41 référendums nationaux.
4.
Cette tendance se poursuivra dans les deux années qui viennent. En fait,
les référendums nationaux organisés dans le contexte de la ratification
du Traité constitutionnel de l’Union pourraient être l’occasion
du plus grand scrutin populaire européen de tous les temps: 250 millions
de personnes dans 10 pays au moins seront appelées à dire leur accord
ou leur désaccord avec le plus ambitieux projet d’intégration européenne
jamais conçu à ce jour. Le poids politique de ce vote populaire sera
lui aussi sans précédent, puisque la prise de position négative de l’électorat
d’un pays pourra avoir une incidence sur la ratification du traité dans
tous les autres. De même, la position des membres de l’Union concernant
la candidature d’un nouveau pays sera déterminée, dans certains
cas, par des référendums nationaux.
5.
Convaincue de la complémentarité de la démocratie directe et de la démocratie
représentative, l’Assemblée parlementaire recommande le recours
au référendum en tant que moyen d’ancrer solidement la légitimité démocratique
des décisions politiques, de renforcer la responsabilité des institutions
représentatives, d’accroître l’ouverture et la transparence
de la prise de décision, et de stimuler la participation directe du corps électoral
au processus politique. La complémentarité entre démocratie directe et
démocratie représentative implique que les référendums ne devraient pas être
considérés comme une alternative à la démocratie parlementaire et ne
devraient pas être utilisés abusivement pour miner la légitimité et la
primauté des parlements en tant qu’organes législatifs.
6.
Dans ce contexte, l’Assemblée rappelle les activités du projet intégré «Les
institutions démocratiques en action» et plus particulièrement la Conférence
sur l’avenir de la démocratie en Europe (Barcelone, 17-19 novembre
2004), qui a défini la participation du citoyen comme un secteur prioritaire
pour le Conseil de l’Europe et qui a exprimé son appui au développement
d’innovations dans le domaine de la démocratie directe, notamment
du référendum. En outre, le Livre vert réalisé à la demande du Secrétaire
Général du Conseil de l’Europe dans le cadre du même projet recommande
la rédaction par le Conseil de l’Europe d’un manuel sur le
référendum et l’initiative populaire.
7.
L’Assemblée souscrit pleinement à cette triple démarche. Tout d’abord,
réaffirmant la position exprimée dans sa Résolution
1353 (2003) «L’avenir
de la démocratie: renforcer les institutions démocratiques», l’Assemblée
estime que le recours au référendum devrait être encouragé comme moyen
de renforcer le processus démocratique dans les Etats membres du Conseil
de l’Europe et de réduire la distance entre les électeurs et les
décideurs.
8.
En second lieu, consciente du fait que, même dans des démocraties, en
certaines occasions, les référendums ont été utilisés pour légitimer
des politiques antidémocratiques, l’Assemblée considère que le Conseil
de l’Europe devrait promouvoir de bonnes pratiques en matière de
référendum, afin de réduire tout abus possible, y compris le risque d’un
usage de cet instrument pour contourner le principe de la primauté du
droit ou pour miner la légitimité d’institutions représentatives.
9.
La promotion de bonnes pratiques en matière de référendum devrait comporter
l’élaboration de principes directeurs destinés aux Etats membres
du Conseil de l’Europe, ainsi que la diffusion d’exemples des
meilleures pratiques, l’assistance technique et la mise en œuvre
d’activités de coopération. A ce propos, l’Assemblée rappelle
que le Conseil de l’Europe a déjà produit des lignes directrices
sur les référendums au niveau local, jointes en annexe à la Recommandation
no R (96) 2 du Comité des Ministres aux Etats membres
concernant les référendums et les initiatives populaires au niveau local,
ainsi que sur les référendums constitutionnels, avec les lignes directrices
adoptées par la Commission européenne pour la démocratie par le droit
(Commission de Venise) lors de sa 47e réunion plénière (6-7
juillet 2001). La Commission de Venise travaille actuellement à l’élaboration éventuelle
de principes directeurs généraux pour les référendums.
10.
L’Assemblée rappelle également certains instruments du Conseil de
l’Europe, qui devraient être pris en considération pour l’élaboration
de lignes directrices et la promotion de bonnes pratiques, notamment
la Recommandation
1516 (2001) de l’Assemblée
relative au financement des partis politiques, la Recommandation Rec(2003)4
du Comité des Ministres aux Etats membres sur les règles communes contre
la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes électorales,
ainsi que les lignes directrices adoptées par la Commission de Venise
sur le financement des partis politiques (2001) et sur la législation
relative aux partis politiques: questions spécifiques (2004).
11.
Enfin, l’Assemblée partage la conviction que, en œuvrant à la
promotion de bonnes pratiques en matière de référendum, le Conseil de
l’Europe aidera ses Etats membres à mieux répondre aux défis de
la démocratie participative dans les sociétés modernes. A cet égard,
deux innovations ressortent par leur urgence: d’une part, l’extension
du droit de vote lors des référendums locaux aux immigrés résidant légalement
dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, dans le droit-fil
des efforts déployés par le Conseil de l’Europe pour amener ses
Etats membres à accorder le droit de vote aux élections locales aux immigrés
en situation régulière, conformément à la Convention de 1992 sur la participation
des étrangers à la vie publique au niveau local; d’autre part, l’introduction
de la possibilité de tenir des référendums à tous les niveaux où se prennent
des décisions déterminant l’action des pouvoirs publics, que ce
soit au plan local, régional ou national.
12.
Confirmant ses prises de position antérieures, l’Assemblée souligne
que la participation populaire directe au processus de décision exige
que les électeurs soient adéquatement informés des questions sur lesquelles
porteront les décisions, ainsi que du processus de décision démocratique
en général. Ayant à l’esprit ces considérations, le Conseil de l’Europe
devrait intensifier ses activités concernant la sensibilisation aux médias
et l’éducation à la citoyenneté démocratique, également dans le
contexte de l’élaboration de bonnes pratiques en matière de référendum.
13.
L’ Assemblée recommande, en conséquence, au Comité des Ministres:
i.
en prenant en considération le travail antérieur du Conseil de l’Europe
en ce domaine ainsi que le travail en cours de la Commission de Venise,
de rédiger une recommandation adressée aux Etats membres comportant des
lignes directrices relatives aux référendums, qui devraient mentionner:
a. la
nécessité d’un cadre juridique national clair pour la tenue de
référendums;
b. qui
peut prendre l’initiative d’un référendum, en indiquant clairement
que l’initiative populaire devrait toujours être possible;
c. la
campagne référendaire, y compris les modalités d’inscription des
candidats, le financement de la campagne référendaire et les garanties
du pluralisme;
ii.
de rassembler et diffuser des exemples de bonnes pratiques en matière
de référendum, mettant particulièrement en lumière la reconnaissance
du droit de vote des immigrés légalement et habituellement résidents
d’Etats membres du Conseil de l’Europe pendant une période
donnée et la promotion de la pluralité des niveaux auxquels les référendums
peuvent être organisés;
iii.
de donner la priorité, parmi ses activités, à la sensibilisation aux
médias et à l’éducation à la citoyenneté démocratique, et de faire
figurer ces questions dans ses exemples de bonnes pratiques en matière
de référendum;
iv.
si nécessaire, de mettre en place des programmes d’assistance et
de coopération pour aider un ou plusieurs des Etats membres à mettre
en œuvre les bonnes pratiques en matière de référendum;
v.
de continuer à encourager le recours au vote électronique, conformément à ses
Recommandations Rec(2004)11 sur les normes juridiques, opérationnelles
et techniques relatives au vote électronique, et Rec(2004)15 sur la gouvernance électronique
(«e-gouvernance»);
vi.
d’inviter les Etats membres du Conseil de l’Europe:
a. à signer
et à ratifier la Convention du Conseil de l’Europe sur la participation
des étrangers à la vie publique au niveau local;
b. à introduire
la possibilité de tenir des référendums aux niveaux local, régional
et national, et à informer les électeurs de cette possibilité par des
moyens appropriés;
c. à accorder
le droit de vote lors des référendums locaux aux étrangers qui résident
légalement dans leur pays depuis cinq ans, par analogie avec les dispositions
sur la participation aux élections locales contenues dans la Convention
sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local;
d. à assurer
que leur électorat ait les moyens de prendre une décision éclairée
et pondérée, et qu’il soit conscient de l’importance politique
de son vote dans tous les référendums qui lui seront proposés, y compris
les référendums à venir sur le Traité constitutionnel de l’Union
et sur la question de l’élargissement de cette dernière;
vii.
d’inviter l’Union européenne à faire plus largement usage des
instruments de la démocratie directe dans son processus de décision et,
dans ce contexte, à mener une étude de faisabilité sur l’institution
d’un référendum au niveau de l’Union.
1. Discussion
par l’Assemblée le 29 avril 2005 (16e séance) (voir Doc.
10498, rapport de
la commission des questions politiques, rapporteur: M. Elo).
Texte adopté par l’Assemblée le 29 avril 2005 (16e séance).
