17.04.2012

ALLOCUTION D’INTRODUCTION

DE MONSIEUR JEAN-CLAUDE MIGNON,

PRESIDENT DE L’ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE,

A LA CONFERENCE DE BRIGHTON

(Brighton, Royaume-Uni, Jeudi 19 avril 2012)

Mesdames et Messieurs,

Je remercie la présidence britannique de nous donner cette opportunité de réfléchir encore une fois, après Interlaken et Izmir, à l'état actuel et à l'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme.

Au début de la Convention européenne des droits de l'homme, n’existaient ni le droit de recours individuel obligatoire ni même la Cour, établie en 1959. Mais le système de la Convention européenne de l'homme monta progressivement en puissance pour aboutir au résultat que l’on connaît aujourd’hui. Une Cour qui a fait énormément avancer les droits de l'homme en Europe et au-delà. Mais également une Cour submergée sous le flot des recours. On la dit victime de son succès. Mais est ce que nous pouvons vraiment parler de « succès » dans ce contexte ? La Cour n’est-elle pas plutôt victime des défaillances au niveau national ? N’omettons pas de rappeler qu’environ la moitié des affaires pendantes devant la Cour concernent 4 États seulement, un seul d’entre eux représentant 27% des requêtes totales et que 10 États, sur 47, totalisent près de 80% des requêtes.

Ces statistiques doivent nous interpeller lorsque nous réfléchissons à la manière de renforcer l’efficacité de la Convention, y compris l’autorité de la Cour. Non pour stigmatiser tel ou tel État, mais pour mesurer les conséquences concrètes de telle ou telle réforme.

La subsidiarité tout d’abord. On ne peut qu’y être favorable si l’on entend par là que la Cour n’est pas un quatrième degré de juridiction et qu’en principe c’est aux États d’appliquer la jurisprudence de la Cour et d’en tirer les conséquences, en modifiant, le cas échéant, leurs législations et leurs pratiques.

Ce renforcement de la subsidiarité trouve cependant ses limites dans celles des systèmes juridiques nationaux. N’inversons pas les choses. C'est vrai que les États parties sont en principe les mieux placés pour apprécier la nécessité et la proportionnalité des mesures spécifiques qu'ils sont amenés à prendre. Mais - quelque part - nous avons aussi demandé à la Cour, en particulier à la suite de l’élargissement du Conseil de l'Europe, de pallier les défaillances d’un certain nombre de pays membres quant à la mise en place d’un État de droit.

Le dernier mot doit donc revenir à la Cour pour décider de l'interprétation de la Convention dans chaque affaire dont elle est saisie.

Cette construction jurisprudentielle se heurte parfois à une opposition très forte au niveau national, récemment au Royaume-Uni ou en France, sur le statut des membres du Parquet, la garde à vue ou le droit de vote des prisonniers. L’équilibre à trouver est délicat tant il est vrai que parfois la Cour est accusée de jouer ainsi le rôle du législateur, et quelque part le joue parfois. Mais peut-il en être autrement ? Le préambule de la Convention fait référence non seulement à la ‘sauvegarde’ mais aussi au ‘développement’ des droits de l’homme, ce qui permet à la Cour d’interpréter la Convention et ses protocoles comme un «instrument vivant», «à la lumière des conditions de vie d’aujourd’hui ».

Il va de soi qu’en contrepartie la Cour doit faire preuve d’une certaine autolimitation et éviter de s’ingérer dans des questions où il n’existe aucun impératif absolu mais qui touchent de près aux traditions nationales. L’affaire des crucifix dans les salles de classe, où la Grande Chambre de la Cour a su prendre en compte la complexité de la situation, en offre un bon exemple. Il convient également de n’ériger en principes fondamentaux que des valeurs qui font l’objet d’un large consensus dès lors qu’il s’agit de questions de société.

Il appartient aussi à la Cour de rendre sa jurisprudence aussi claire et aussi cohérente que possible. Toute amélioration de sa base de données, Hudoc, ne pourrait qu’avoir un impact positif sur sa lisibilité auprès des utilisateurs. La traduction et la diffusion de la jurisprudence de la Cour revêtent également la plus grande importance et, d'ailleurs, sont souvent indispensables pour permettre aux instances judiciaires des États d'en tenir compte.

Une remarque à titre strictement personnel : La Cour n’a pas d’avocats généraux, ce qui nuit à l’élaboration d’une doctrine publique claire. Les contraintes budgétaires ne permettent pas d’en créer. Réfléchissons malgré tout aux moyens de mieux faire connaître, comprendre et donc appliquer la Jurisprudence de la Cour.

L’un des apports de cette conférence sera de mieux reconnaître le rôle de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et des parlements nationaux.

L’élection des juges par l’Assemblée constitue un enjeu essentiel, car l’autorité de la Cour dépend naturellement de la stature de ses membres ainsi que de la qualité de sa jurisprudence. C’est important surtout cette année qui verra un très fort renouvellement de cette haute juridiction. Les initiatives de l’Assemblée parlementaire, y compris des entretiens avec tous les candidats par sa sous-commission sur l’élection des juges et du Comité des Ministres, avec l’adoption récente des Lignes directrices concernant les qualités requises par les candidats, ont permis et permettront d’améliorer encore le processus, et je m’en réjouis.

Mais la contribution parlementaire à la mise en oeuvre de la Convention et au fonctionnement de la Cour ne s'arrête pas là. En effet, il est important que les parlements nationaux vérifient systématiquement la compatibilité des projets de loi avec la Convention, qu'ils surveillent de près les mesures prises pour exécuter les arrêts défavorables et qu'ils fassent avancer la législation nationale dans le sens des mesures préconisées par la Cour.

L’exécution des arrêts reste encore un grand point faible. Le Comité des Ministres a réformé ses procédures dans le sens d’une plus grande efficacité. Notre Assemblée suit de très près l’exécution dans les pays où l’exécution souffre des plus grandes carences. Un certain nombre de parlements nationaux se sont également engagés avec dynamisme dans cette voie.

Je tiens à saluer aussi l’action exemplaire de la commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, qui s’assure que les Etats respectent les engagements qu’ils ont souscrits lors de leur adhésion. Mais le Conseil de l’Europe, c’est également tout un ensemble de mécanismes de suivi, de monitoring, de respect des droits de l’Homme, de la Commission de Venise au CPT (Comité européen pour la Prévention de la Torture) en passant par l’ECRI (Commission européenne contre le racisme et l’intolérance), pour n’en citer que quelques-uns. Utilisons-les au mieux.

Je termine avec une observation générale et une suggestion pour indiquer ce que la Déclaration de Brighton devrait souligner comme une priorité:

L’observation : Dans un rapport récent de notre Commission des questions juridiques, il a été dévoilé que le coût annuel, pour le budget du Conseil de l'Europe, de l'embauche d'un juge à la Cour de Strasbourg est d’un montant supérieur à la contribution annuelle de 15 États membres. En d'autres termes, la contribution versée par ces 15 États ne suffit même pas à financer le coût de leur propre juge à Strasbourg !

Ma suggestion : concentrons nos efforts là où les besoins sont les plus criants ! Je m’explique. Nous ne devrions pas nous focaliser uniquement sur la réforme de la Cour. Il est regrettable que la Cour soit obligée de gaspiller du temps et des efforts pour examiner des requêtes répétitives des "contrevenants chroniques,". Pour autant, un récent déplacement en Moldavie me l’a confirmé, les délais mis à juger ces requêtes répétitives ont des conséquences humaines très fâcheuses. Il est de même inacceptable que le Comité des Ministres continue d’être confronté à des retards inacceptables dans l’exécution des arrêts de la Cour de Strasbourg. Le système de la Convention dans sa totalité est en difficulté. Les États doivent conserver à la Cour sa mission première de garante des normes applicables en matière de droits de l'homme en Europe. Ils doivent s'employer avant tout à garantir la protection effective des droits de l'homme à l'échelon national.

C'est uniquement si l’action politique du Conseil de l’Europe est en mesure de faire respecter les valeurs et les normes auxquelles les Etats souscrivent en tant que membres de notre organisation - que nous permettrons également à la Cour de jouer pleinement son rôle.