Doc. 9536

5 septembre 2002

Protection des minorités en Belgique

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: Mme Lili Nabholz-Haidegger, Suisse, Groupe libéral, démocrate et réformateur

Résumé

L'Assemblée Parlementaire attache une grande importance à la protection des minorités nationales et attend de ses Etats membres qu'ils leur garantissent les droits énoncés dans la Convention-cadre pour la protection des minorité nationales.

Elle se félicite donc de la signature par le Royaume de Belgique de cette Convention-cadre et lui demande de la ratifier le plus rapidement possible et de veiller à ce que toutes les minorités nationales du pays à tous les niveaux en bénéficient.

Elle s'appuie sur l'avis de la Commission européenne pour la démocratie par le droit ("Commission de Venise") pour identifier les minorités auxquelles la Convention devrait s'appliquer.

I.               Projet de résolution

1.        L'Assemblée parlementaire rappelle sa Résolution 1172 (1998) sur la situation de la population francophone vivant dans la périphérie bruxelloise, et sa Recommandation 1492 (2001) sur les droits des minorités nationales.

2.        L'Assemblée réaffirme que la protection adéquate des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et de leurs communautés fait partie intégrante de la protection des droits de l’homme. Elle estime donc que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe sont tenus de garantir aux minorités nationales les droits minimaux énoncés dans la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. A cet égard, l'Assemblée rappelle que depuis quelques années, l'engagement d'un Etat à signer et ratifier la convention-cadre, et à appliquer la Recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme sur les droits des minorités nationales, est une condition préalable à son adhésion au Conseil de l'Europe. Il incombe tout particulièrement aux Etats fondateurs du Conseil de l'Europe de s'acquitter des obligations dont ils attendent des nouveaux Etats membres qu'ils les respectent.

3.        L'Assemblée considère aussi que le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l'homme relatif à l'interdiction générale de la discrimination peut jouer un rôle important dans ce domaine, puisqu'il permettra aux requérants individuels de faire valoir devant les tribunaux leur droit à ne pas être traités de façon discriminatoire, lorsque le Protocole sera entré en vigueur.

4.        Aussi l'Assemblée se réjouit-elle de la signature, par le Royaume de Belgique, du Protocole n° 12, le 4 novembre 2000, et de la convention-cadre, le 31 juillet 2001. Par ces mesures les autorités belges ont montré leur conviction selon laquelle le respect du droit des minorités fait partie intégrante du respect des droits de l'homme. L'Assemblée regrette donc que les autorités belges aient jugé nécessaire d'accompagner la signature de la convention-cadre d'une réserve si large qu'elle risque de priver d'effet la plupart des dispositions de la convention. Si le Royaume de Belgique décidait de maintenir, lors de la ratification de la convention, la réserve faite lors de la signature, cela pourrait être considéré comme une violation de la convention de Vienne, qui interdit aux Etats d'accompagner la ratification d'une convention de réserves vidant cette convention de son sens.

5.        Un Etat Partie à la convention-cadre confirme par sa ratification de celle-ci que la protection des minorités nationales joue un rôle important dans la sauvegarde de la stabilité démocratique et de la paix dans ses frontières. La liberté d'utiliser sa propre langue est une condition préalable pour pouvoir bénéficier des autres libertés garanties par la Convention européenne des Droits de l'Homme, telles que la liberté de pensée et la liberté d'expression. L'utilisation d'une langue minoritaire représente le moyen essentiel pour ses locuteurs de maintenir et de protéger leur identité.

6.        La Convention-cadre elle-même ne définit pas les mots "minorités nationales". L'Assemblée parlementaire l'a toutefois fait dans sa Recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales, et cette définition reste valable aujourd'hui :

"Aux fins de cette Convention, l'expression «minorité nationale» désigne un groupe de personnes dans un État qui:

a. résident sur le territoire de cet État et en sont citoyens;

b. entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet État;

c. présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques;

d. sont suffisamment représentatives, tout en étant moins nombreuses que le reste de la population de cet État ou d'une région de cet État;

e. sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue."

7.        Dans sa Recommandation 1492 (2001) sur les droits des minorités nationales, l'Assemblée a réaffirmé cette définition, et s'est élevée contre « la négation de l’existence de minorités et des droits des minorités dans plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe, et contre le fait que beaucoup de minorités en Europe ne se soient pas vu garantir un niveau de protection suffisant ». L'Assemblée a mentionné la Belgique parmi les pays qui « ont des minorités significatives qui doivent être protégées et dont les droits ne sont pas officiellement reconnus ».

8.        Il est dans l'intérêt de l'Etat belge que toutes les minorités du pays qui remplissent les conditions énumérées dans la Recommandation 1201 (1993) bénéficient d'une protection adéquate. La Belgique est un Etat fédéral comportant trois communautés, trois régions et quatre régions linguistiques (trois monolingues et une bilingue). Dans bien des domaines d'action, les compétences ont été transférées - d'un commun accord - aux différentes entités fédérées de l'Etat belge. Dans la plupart des domaines pouvant concerner directement les minorités, comme la culture et l'éducation, ces compétences ont été transférées de l'Etat aux trois communautés (Flandre, Communauté française et Communauté germanophone).

9.        Les régions et communautés de Belgique sont investies d'un pouvoir législatif. Dans de nombreux domaines, elles sont seules habilitées à légiférer au moyen de «  décrets» ayant force de loi sur tout le territoire relevant de leur compétence. Les décrets peuvent supprimer, amplifier, modifier ou remplacer des dispositions légales en vigueur dans les domaines de compétence des régions et des communautés, et ils sont soumis au seul contrôle de la Cour d'arbitrage. Les communautés sont responsables des affaires culturelles, de l'enseignement, des matières dites « personnalisables », et de l'emploi des langues dans l'administration, l'enseignement et les relations entre les partenaires sociaux. Parmi les compétences des régions figurent notamment l'aménagement du territoire et l'urbanisme, l'environnement, la politique de l'eau et l'agriculture, le logement, l'économie et l'emploi, les travaux publics et les transports.

10.        La compétence exclusive des communes et des régions dans de nombreux domaines d'action, y compris ceux qui touchent à la protection des minorités, a été confirmée par la Cour d'arbitrage, l'une des plus hautes juridictions belges. Dans son arrêt n° 54/96, la Cour a estimé qu' « il appartient à chaque législateur, dans la limite de ses compétences, d'assurer la protection des minorités » et qu'il incombe à la Flandre de protéger les droits de la « minorité francophone établie » dans les communes flamandes où des facilités sont prévues pour les francophones.

11.        En raison de ce transfert de pouvoir de l'Etat fédéral aux entités fédérées belges, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales devra être ratifiée par toutes les sept assemblées législatives compétentes (y compris le Conseil flamand, le Conseil de la Communauté française et le Conseil de la Communauté germanophone) avant de pouvoir entrer en vigueur en Belgique.

12.        A la demande de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (« Commission de Venise ») a étudié la question de savoir à quels groupes la convention-cadre pourrait s'appliquer en Belgique. La Commission est arrivée à la conclusion suivante : « Dans le cadre d’un transfert vers le bas du pouvoir politique, il est inévitable que le nombre de lois et de décisions - affectant les droits de personnes appartenant à des minorités nationales et prises, non plus au niveau de l’Etat, mais à celui des collectivités locales - augmente régulièrement. Il peut même arriver que l’Etat abandonne au profit de ces collectivités toute compétence dans des domaines intéressant les minorités. Tout en continuant à devoir répondre, sur le plan international, du respect de ses engagements, il doit cependant tenir compte des effets de la décentralisation pour décider de la portée de l’application de la Convention-cadre. […] Ce sont normalement les collectivités territoriales qui jouissent de compétences dans les domaines intéressant directement les minorités : exclure ces circonscriptions du champ d’application de la Convention-cadre serait par conséquent contraire au but et à l’objet de cette dernière. »

13.        C'est donc dans le contexte de la décentralisation de l'Etat belge, et des pouvoirs étendus dont disposent notamment les trois communautés dans le domaine des droits des minorités, qu'il convient d'évaluer l'existence de minorités nationales en Belgique à tous les niveaux. Selon la Commission de Venise, cette approche est « conforme à l’esprit de la Convention-cadre, qui prévoit elle-même le cas où une minorité s’est muée en majorité sur le plan local et la contraint alors à respecter "les droits d’autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorité" » et la Convention-cadre « n’énonce aucune limitation territoriale de la notion de minorité : au contraire, elle prévoit expressément la protection des minorités dans des minorités ».

14.        La Commission de Venise a aussi formulé la conclusion suivante : « Une interprétation téléologique de la Convention-cadre suggère que seuls les groupes de personnes véritablement exposés au risque de domination par la majorité méritent une protection. L’infériorité numérique ne constitue donc pas toujours un élément suffisant, même s’il est nécessaire, pour qualifier un groupe de personnes de "minorité" au sens de la Convention-cadre. Aux yeux de la Commission, il faut exclure du domaine d’application de la Convention-cadre les groupes de personnes qui, bien qu’inférieurs en nombre au reste ou à d’autres groupes de la population, occupent, de jure ou de facto, une position dominante ou codominante. »

15.        La Commission estime « qu’en Belgique, au vu de la répartition équilibrée des pouvoirs entre les néerlandophones et les francophones au niveau de l’Etat, les francophones, malgré leur infériorité numérique, occupent une position codominante et ne constituent dès lors pas une minorité au sens de la Convention-cadre. Les germanophones, en revanche, doivent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre au niveau de l’Etat ».

16.        La Commission de Venise est arrivée à la conclusion suivante : « Au niveau régional, eu égard à la répartition des compétences entre les diverses régions et communautés et à la division territoriale du pays, la Commission considère que les francophones de la région de langue néerlandaise et de la région de langue allemande peuvent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre de même, d’ailleurs, que les néerlandophones et les germanophones de la région de langue française. »

17.        L'Assemblée souscrit pleinement à l'analyse, au raisonnement et aux conclusions de la Commission de Venise. En se fondant sur la définition des mots "minorités nationales" contenue dans la Recommandation 1201 (1993), citée ci-dessus, l'Assemblée parvient à la même conclusion. Alors que, par exemple, les francophones de Belgique peuvent ne pas avoir besoin de la protection de la Convention-cadre au niveau de l'Etat, en raison de leur position codominante à ce niveau (et à ce niveau seulement), ils ont besoin de cette protection dans l'ensemble de la Flandre. L'existence de liens anciens, solides et durables unissant les francophones à la Belgique, et donc aussi à la Flandre, ne peut être mise en doute, pas plus que l'existence de liens solides et durables unissant les néerlandophones à la Belgique, et donc aussi à la Wallonie.

18.        L'Assemblée estime donc que les groupes suivants sont à considérer comme des minorités en Belgique dans le contexte de la convention-cadre: au niveau de l'Etat, la communauté germanophone; au niveau régional, les francophones vivant dans la région de langue néerlandaise et dans la région de langue allemande, et les néerlandophones et les germanophones vivant dans la région de langue française.

19.        L'Assemblée attire l'attention sur les problèmes que pourrait poser une déclaration faite au moment de la ratification de la convention-cadre par le Royaume de Belgique qui viserait à priver de la protection de la convention-cadre un groupe de personnes n'appartenant pas à une minorité au niveau de l'Etat, mais menacé de perdre son identité du fait du fonctionnement d'institutions démocratiques au niveau régional. Il faudrait probablement considérer une telle déclaration comme une réserve incompatible avec le but de la convention-cadre elle-même.

20.        En conséquence, l'Assemblée recommande que le Royaume de Belgique et ses assemblées législatives compétentes (y compris celles des régions et des communautés) :

i.       dans un esprit de tolérance, ratifient la convention-cadre sans plus tarder, en veillant à ce que toutes les minorités identifiées par l'Assemblée soient dûment reconnues comme telles, à la fois au niveau de l'Etat et au niveau régional, et s'abstiennent de faire une réserve incompatible avec le contenu de la convention-cadre;

ii.       ratifient le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l'homme dans un avenir proche;

iii.       fassent une priorité de la signature et de la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

21.        L'Assemblée recommande en outre que le Royaume de Belgique prenne des mesures effectives pour promouvoir la tolérance et la dialogue entre les groupes linguistiques et leurs cultures respectives. Le rôle de l'éducation, des échanges culturels et des media est donc primordial, en particulier pour la mise en œuvre des objectifs de la Convention-cadre. Pour cela, l’Assemblée recommande que les langues officielles de la Belgique soient enseignées en priorité dans toutes les communautés du Royaume. L’Assemblée recommande qu’un accord de coopération culturelle soit conclu d'urgence entre les communautés francophone et néerlandophone.

22.        Enfin, l'Assemblée appelle le Royaume de Belgique à mettre en œuvre pleinement, sans plus tarder, l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme rendu le 23 juillet 1968 selon lequel inter alia les enfants de parents qui ne résident pas dans les six municipalités de la périphérie bruxelloise à facilités linguistiques doivent néanmoins être autorisés à aller dans les écoles francophones de ces municipalités.

II.        Projet de directive

L’Assemblée parlementaire, se référant à la Résolution … (2002) sur la protection des minorités en Belgique, charge la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de suivre la mise en œuvre, dans le cadre de la Résolution 1268 (2002) sur la mise en œuvre des décisions de la Cour européenne des Droits de l’Homme, de l’arrêt de la Cour rendu le 23 juillet 1968.

III.       Exposé des motifs

      de Mme Nabholz-Haidegger, rapporteur

A.       Introduction

1.        Le 22 décembre 2000, M. Georges Clerfayt, membre de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, a soumis à Lord Russell-Johnston, Président de l'Assemblée, une pétition sur la protection des minorités en Belgique, signée par 37 notables locaux. Lors de sa réunion du 13 mars 2001, le Bureau de l'Assemblée a déclaré cette pétition recevable, et l'a transmise, pour examen, à la commission des questions juridiques et des droits de l'homme.

2.        Lors de la réunion qu'elle a tenue à Paris, le 6 avril 2001, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a estimé que les problèmes soulevés par la pétition étaient suffisamment importants pour que la pétition fût déclarée recevable, et elle a demandé à son président d'écrire au Président de l'Assemblée, pour l'inviter à transmettre la pétition à la commission, pour rapport. En outre, la commission m'a nommée rapporteur. Le Bureau a accepté la proposition de la commission le 27 avril 2001.

3.        La commission a estimé qu'en toute logique, je devais d'abord me rendre en Belgique (pour rencontrer les pétitionnaires et les hauts responsables concernés), ce que j'ai fait le 13 juin 2001. Ma visite a eu lieu à un moment propice, puisque le gouvernement et le parlement examinaient les accords du Lambermont sur la réforme de l'Etat, et dans ce contexte, j'ai pu préconiser que la convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales soit aussi signée à l'occasion de la conclusion de ces accords. En définitive, le principe de la signature de la convention-cadre a été approuvé pour des raisons de politique intérieure, et le ministre belge des affaires étrangères, M. Louis Michel, a dûment signé la convention le 31 juillet 2001, en l'accompagnant toutefois d'une réserve assez large.

4.        Je me suis ensuite employée à encourager une ratification rapide de la convention-cadre, et je suis retournée en Belgique du 3 au 7 septembre 2001. Pendant cette visite, j'ai rencontré des représentants de tous les groupes qui se considèrent comme des minorités en Belgique, ainsi que des représentants officiels de l'Etat issus de tous les niveaux de l'administration. Je tiens à exprimer mes sincères remerciements à la délégation parlementaire belge, et notamment à son secrétariat, qui a établi un excellent programme et m'a assistée à tous égards lors de mes deux visites.

5.        L'impression générale que j'ai retirée de ma visite de septembre en Belgique était la suivante: il m'a semblé que le principal obstacle à une ratification rapide de la convention-cadre était la difficulté à déterminer à quels groupes de personnes la convention pourrait s'appliquer en Belgique. Par conséquent, j'ai suggéré à la commission d'inviter la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) à formuler un avis sur cette question. La commission a retenu ma proposition et, le 19 octobre 2001, la Commission de Venise a désigné quatre rapporteurs: M. Sergio Bartole, professeur à l'université de Trieste (Italie), M. Giorgio Malinverni, professeur à l'université de Genève (Suisse), M. Franz Matscher, professeur à l'université de Salzbourg (Autriche), et M. Pieter van Dijk, conseiller d'Etat, Conseil de l'Etat (Pays-Bas).

6.        Toujours dans l'espoir de faire avancer les choses, j'ai suggéré la tenue d'un échange de vues entre les rapporteurs de la Commission de Venise et les parties belges intéressées. Avec l'accord de la commission et des autorités belges, cet échange de vues informel s'est déroulé le 19 janvier 2002 à Bruxelles; il a été présidé de manière remarquable par Lord Russell-Johnston, Président sortant de l'Assemblée. Cette réunion, qui a rassemblé de nombreux participants, a permis à de hauts responsables belges, dont le ministre des affaires étrangères et les ministres-présidents des régions et des communautés, de prendre connaissance des premières conclusions des rapporteurs de la Commission de Venise.

7.        Le 8 mars 2002, la Commission de Venise a adopté son avis (voir l'annexe I). J'ai largement fondé mes conclusions sur cet avis, que je partage totalement. Je regrette qu'il soit nécessaire de souligner que l'intégrité, l'indépendance et la compétence de la Commission de Venise et de ses rapporteurs ne peuvent être mises en doute. Conformément à son Statut, la Commission de Venise est composée «  d'experts indépendants éminents en raison de leur expérience au sein des institutions démocratiques ou de leur contribution au développement du droit et des sciences politiques ». Bien que chaque Etat nomme un membre, les membres de la Commission de Venise « siègent à titre individuel et ne reçoivent ni acceptent aucune instruction ». Même si l'on n'était pas d'accord avec l'avis adopté à l'unanimité par la Commission de Venise en l'espèce, on ne trouverait pas, dans toute l'Europe, d'autres experts indépendants d'une envergure similaire. Il serait également vain de demander à la Commission de Venise de formuler un second avis sur la même question, dans le seul espoir, fallacieux, d'obtenir une réponse différente, plus acceptable pour l'une des parties au conflit que l'avis déjà donné par la Commission de Venise.

8.        Le 18 mars 2002, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a adopté à l'unanimité mon rapport, fondé sur l'avis de la Commission de Venise ; le rapport a été soumis à l'Assemblée sous la forme du Document 9395 (rév.). Le 23 avril 2002, 11 amendements au projet de résolution contenu dans le Document ont été déposés ; le premier signataire de tous ces amendements était M. van den Brande, parlementaire flamand. La commission a accepté 2 de ces amendements sous une forme modifiée, et rejeté les 9 autres à une écrasante majorité. Le 24 avril 2002, avant même que l'examen du rapport n'ait pu commencer, M. Gubert, parlementaire italien, s'exprimant au nom du groupe PPE/DC, a présenté une motion de procédure visant à renvoyer le rapport en commission. Cette motion a été adoptée par 35 voix pour, 26 voix contre et 3 abstentions.

9.        Je regrette beaucoup que l'Assemblée ait accepté la proposition du groupe PPE/DC de ne pas traiter la question ; le rapport aurait aussi pu être renvoyé en commission après le débat, mais avant le vote sur le projet de résolution. Toutefois, j'estime qu'il est maintenant de mon devoir d'approfondir et de détailler les arguments qui m'ont conduite - et ont conduit l'ensemble de la commission, qui m'a apporté son soutien unanime - aux conclusions qui figurent dans le projet de résolution soumis à l'Assemblée (je pense que l'avis de la Commission de Venise est parfaitement clair et se passe de commentaires). J'ai veillé à être aussi précise que possible dans la formulation du projet de résolution révisé, afin d'éviter tout risque de malentendu.

B.       Contexte: la Résolution 1172 (1998) et la pétition du 22 décembre 2000

10.        La pétition du 22 décembre 2000 concernant la protection des minorités en Belgique, qui est le point de départ du présent rapport, a été signée par un certain nombre de notables locaux francophones habitant des communes de la «périphérie bruxelloise» situées en Flandre. Ils affirment représenter une population d'environ 120 000 citoyens belges francophones, et protestent «contre le statut discriminatoire imposé aux membres de ce groupe de la population par l'Etat belge, qui les prive de leurs droits élémentaires et fondamentaux à caractère culturel, linguistique et politique». Selon la pétition, la discrimination résulte de l'interprétation stricte du principe de territorialité par la Flandre, qui «exige l'usage exclusif du néerlandais et exclut de reconnaître tout droit linguistique, culturel ou politique aux francophones, que ce soit comme individus ou comme groupe». Les pétitionnaires soutiennent que les 120 000 francophones de la «périphérie bruxelloise», ainsi que les habitants de Fourons et d'autres communes à «facilités» linguistiques situées en Flandre, le long de la frontière linguistique, constituent une minorité linguistique correspondant à la définition adoptée par l'Assemblée parlementaire dans sa Recommandation 1201 (1993), et devraient donc bénéficier, «au minimum, des droits généralement garantis par le Conseil de l'Europe aux minorités vivant dans ses Etats membres».

11.        Bien entendu, cette pétition n'était pas la première initiative concernant cette question. En effet, en septembre 1998, l'Assemblée avait examiné un rapport de M. Dumeni Columberg, rapporteur de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, consacré à la situation de la population francophone vivant dans la périphérie bruxelloise (Doc. 8182), et avait adopté la Résolution 1172 (1998). A bien des égards, la pétition expose une fois de plus les griefs de la population francophone vivant dans la périphérie bruxelloise. Bien que le projet de résolution proposé par le rapporteur ait fait l'objet de nombreux amendements, présentés par des parlementaires belges et approuvés par l'Assemblée, le texte définitif est clair sur les origines de ce conflit particulier: «Un conflit a surgi, impliquant les six communes bénéficiant de facilités linguistiques dans la périphérie bruxelloise (et, dans une moindre mesure, les autres communes ne bénéficiant pas de facilités dans la périphérie bruxelloise), à propos du traitement des habitants francophones. Le conflit actuel semble avoir été déclenché par une tendance accrue de la part du Gouvernement flamand à restreindre autant que la législation le lui permet le recours à ces facilités afin de renforcer le caractère flamand et néerlandophone de la région, y compris dans les six communes en question. Cette tendance du Gouvernement flamand semble elle-même être due à ce qui est considéré comme une "francisation" de la périphérie bruxelloise, crainte à laquelle certains responsables politiques francophones ont probablement contribué.» (paragraphe 5 de la résolution).

12.        S'agissant du règlement de ce conflit particulier, l'Assemblée a maintenu catégoriquement que ce conflit et d’autres conflits linguistiques en Belgique ne pouvaient être résolus que si toutes les parties intéressées (et surtout les responsables politiques) faisaient preuve «de bonne volonté, d’ouverture, de tolérance, de pragmatisme et de souplesse pour promouvoir une cohabitation paisible des différents groupes linguistiques», et s’abstenaient d’attiser ou d’utiliser ces conflits à des fins politiques (paragraphe 6), et si les décisions des tribunaux et des différents mécanismes de résolution des conflits étaient respectées (paragraphe 7). A la fin de la résolution, l'Assemblée a appelé les deux parties (le Gouvernement flamand et les habitants francophones de la périphérie bruxelloise) à trouver un modus vivendi respectant les droits de l'autre partie (paragraphes 8 et 9). En outre, l'Assemblée a recommandé au Gouvernement belge d'encourager la communication et la coopération culturelles au-delà des frontières linguistiques au sein de l'Etat belge, par exemple par la conclusion d'accords de coopération culturelle entre les différentes communautés et les différentes régions, et d'envisager de signer et de ratifier la Convention-cadre européenne pour la protection des minorités nationales.

13.        J'estime que la Résolution 1172 (1998) contient des recommandations très sages adressées aux deux parties à ce conflit particulier. Je juge regrettable qu'aucune des parties concernées n'ait pu (ou voulu) suivre ces recommandations en toute bonne foi, sans que l'Assemblée parlementaire n'intervienne de nouveau. Globalement, la situation que j'ai constatée dans la périphérie bruxelloise en juin 2001 n'est pas très différente de celle qu'y avait rencontrée notre ancien collègue, M. Columberg, lors de sa visite en Belgique de mai 1998: le conflit n'a pas été réglé entre-temps, bien au contraire, il s'est envenimé. En juin 2001, le Gouvernement flamand attendait toujours que le Conseil d'Etat statue sur la validité de certaines circulaires ministérielles flamandes, selon lesquelles les documents sont fournis en français aux habitants des communes à facilités linguistiques uniquement «lorsqu'une personne en fait expressément la demande» (et non pas automatiquement, une fois que l'intéressé s'est fait enregistrer en tant que francophone). De plus, le Gouvernement flamand bloquait la signature de la convention-cadre. Par ailleurs, les habitants francophones de la périphérie bruxelloise, et notamment leurs représentants politiques, ne se montraient guère enclins à reconnaître qu'ils vivaient dans des communes à facilités linguistiques situées dans une région unilingue, et non bilingue, et continuaient - comme leurs homologues flamands - à utiliser le conflit à des fins politiques.

14.        Vu les circonstances, j'ai décidé de placer le conflit particulier concernant la population francophone de la périphérie bruxelloise dans le cadre plus général de la protection des minorités en Belgique. J'ai donc aussi étudié la situation de la minorité germanophone de Belgique, et rencontré tous ceux qui affirment représenter une minorité en Belgique, à quelque niveau que ce soit, y compris les francophones et les néerlandophones vivant à Bruxelles ou dans les communes avec ou sans facilités linguistiques situées de part et d'autre de la frontière linguistique, les francophones vivant dans la Région flamande proprement dite, les néerlandophones vivant dans la Région wallonne, les Wallons et les «luxembourgophones».

15.        Il me semble important, à ce stade, de souligner que le présent rapport ne concerne pas uniquement les six communes à facilités de la périphérie flamande de Bruxelles. Le rapport est plus fondamental et d'une plus grande portée, et aucune des parties au conflit ne devrait le réduire à un examen de la situation dans ces quelques communes. En effet, il concerne l'ensemble de la Belgique, y compris la Flandre « profonde », la Région wallonne et la Communauté germanophone. C'est l'une des raisons pour lesquelles les exemples exagérés donnés par des parlementaires flamands (exemples liés à la « migration » alléguée de quelques citoyens belges francophones vers la périphérie flamande de Bruxelles) sont hors de propos.

C.       Y a-t-il en Belgique des minorités nécessitant une protection?

16.        Cela nous amène à la question centrale: y a-t-il des minorités en Belgique et, dans l'affirmative, ont-elles besoin de la protection accordée par la convention-cadre pour la protection des minorités nationales?

17.        Dans sa Recommandation 1492 (2001) sur les droits des minorités nationales, l'Assemblée s'est élevée contre « la négation de l’existence de minorités et des droits des minorités dans plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe, et contre le fait que beaucoup de minorités en Europe ne se soient pas vu garantir un niveau de protection suffisant ». L'Assemblée a fait figurer la Belgique parmi les pays qui « ont des minorités significatives qui doivent être protégées et dont les droits ne sont pas officiellement reconnus ».

Les positions en Belgique

18.        A la suite de l'adoption des accords du Lambermont sur la réforme de l'Etat, le ministre belge des affaires étrangères a signé la convention-cadre le 31 juillet 2001. Il a fait la réserve suivante¹:

«Le Royaume de Belgique déclare que la Convention-cadre s'applique sans préjudice des dispositions, garanties ou principes constitutionnels et sans préjudice des normes législatives qui régissent actuellement l'emploi des langues. Le Royaume de Belgique déclare que la notion de minorité nationale sera définie par la conférence interministérielle de politique étrangère.»

19        A ce jour, la conférence interministérielle de politique étrangère n'a pas encore défini la notion de minorité nationale, mais elle a décidé, fin février 2002, de créer un comité d'experts (comptant 12 membres) chargé d'étudier la question. De fait, en Belgique, cette question est très controversée. Ainsi, les sept experts² que le gouvernement avaient invités, en 1996, à définir les effets possibles de la convention n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur l'essentiel; les positions des trois experts flamands d'une part, et des trois experts francophones et de l'expert germanophone d'autre part, semblaient irréconciliables.

20.        Les experts ont toutefois réussi à se mettre d'accord sur quelques points (la Commission de Venise est d'ailleurs parvenue plus tard aux mêmes conclusions sur ces points). Premièrement, alors que l'Etat belge reste responsable, au titre du droit international, de l'application de la convention-cadre, les communautés et régions de Belgique sont liées, autant que l'Etat, par les dispositions du traité au plan interne. Deuxièmement, la Belgique ne peut formuler des réserves qui seraient incompatibles avec l'objet ou le but de la convention-cadre (en vertu de la convention de Vienne). Troisièmement, la convention-cadre s'applique à tout groupe de personnes qui « risque de subir la domination d'un ou de plusieurs autres » ; le concept de « minorité » n'est donc pas purement numérique.

21.        En revanche, les experts ont donné des réponses divergentes à la question de savoir s'il existe des minorités nationales en Belgique. Les trois experts flamands sont parvenus à la conclusion suivante : compte tenu de l'équilibre dans le partage du pouvoir entre néerlandophones et francophones au niveau fédéral, seuls les germanophones peuvent être considérés comme une minorité nationale, sous réserve de leur volonté d'être considérés comme tels. Les experts francophones et l'expert germanophone, quant à eux, ont conclu que les germanophones et les francophones de nationalité belge constituent « incontestablement » des minorités nationales, où qu'ils se trouvent sur le territoire de la Belgique. Ils ont estimé que les francophones n'occupent pas une position dominante ni codominante par rapport aux néerlandophones au niveau fédéral, bien que les francophones soient « efficacement protégés ». Enfin, ils ont considéré que, dans une conception large des droits des minorités, même les néerlandophones peuvent être assimilés à une minorité nationale, quel que soit l'endroit où ils se trouvent sur le territoire belge. Ils ont souligné que l'appartenance d'une personne à un groupe minoritaire ne dépend pas du lieu de résidence de cette personne.

22.        Le Gouvernement de la Communauté flamande et le Conseil flamand estiment que la Belgique ne compte qu'une seule minorité, la (petite) minorité germanophone, et seulement au sein de sa propre région (germanophone). Leur position officielle s'exprime clairement dans leurs brochures:

      «Lorsqu'on examine l'ensemble du système des accords, des contrepoids et des mesures de protection, on constate que, dans la fédération belge, ni les francophones ni les néerlandophones ne peuvent être considérés comme une minorité nationale. En effet, un groupe ne constitue une telle minorité que s'il remplit deux conditions: il doit être minoritaire à la fois par sa taille et par son pouvoir. D'après les résultats des recensements, les francophones sont minoritaires en Belgique. Mais, comme nous l'avons vu, l'équilibre des pouvoirs empêche un groupe de la population de dominer l'autre.» ³2

23.        La position du Conseil et du Gouvernement de la Communauté française, et du Conseil de la Région wallonne et du Gouvernement wallon, peut se résumer ainsi:

“Nous soutenons que le caractère minoritaire doit être déduit par rapport à l’Etat belge et à chacune de ses entités fédérées. Dans cette perspective, nous estimons que les francophones et les germanophones sont au plan fédéral des minorités linguistiques et les francophones de Flandre, les Flamands de Wallonie, les Flamands de Bruxelles et les francophones de la région de langue allemande constituent des minorités linguistiques aux niveaux régional et communautaire.»⁴

Selon ce raisonnement, les germanophones sont aussi considérés comme une minorité nationale au plan fédéral. Le Gouvernement et le Conseil de la Communauté germanophone sont favorables à cette position.

24.        Il convient de souligner que la Cour d'arbitrage, l'une des plus hautes juridictions belges, a déjà statué sur l'existence de minorités dans les communes flamandes où des facilités sont accordées aux francophones. En d'autres termes, malgré la rhétorique employée par les deux parties au conflit linguistique belge, il ne fait plus aucun doute qu'il existe - à tout le moins - une minorité francophone dans les communes flamandes où des facilités sont accordées aux francophones.

L'avis de la Commission de Venise

25.        La Commission de Venise a examiné la question de savoir à quels groupes la convention-cadre pour la protection des minorités nationales pourrait s'appliquer en Belgique. Les rapporteurs de la Commission de Venise ont estimé que, pour déterminer le champ d'application personnel de la convention-cadre dans un pays, il fallait d'abord prendre en considération le but de la convention, qui est d'assurer le respect de l'identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse de toute personne appartenant à une minorité nationale, ainsi que d'assurer la création de conditions propres à permettre d'exprimer, de préserver et de développer cette identité.

26.        Selon la Commission de Venise, étant donné que les «minorités nationales» ne sont pas définies dans la convention-cadre, les parties à la convention doivent déterminer quel sera son champ d'application personnel dans leur pays, et doivent disposer à cette fin d'une certaine marge d'appréciation, qui leur permette de prendre en compte les caractéristiques de la situation de leur pays. Cependant, dans l'exercice de ce pouvoir d'appréciation, les parties doivent respecter les principes généraux du droit international et les principes fondamentaux énoncés à l'article 3 de la convention-cadre, ainsi que la pratique internationale en la matière.

27.        La Belgique est un Etat fédéral comportant trois communautés, trois régions et quatre régions linguistiques (trois monolingues et une bilingue). Dans bien des domaines d'action, les compétences ont été transférées - d'un commun accord - aux différentes entités fédérées de l'Etat belge.       Les régions et communautés de Belgique sont investies d'un pouvoir législatif dans de nombreux domaines, qui pourraient concerner directement les minorités. Elles sont seules habilitées à légiférer au moyen de «décrets» ayant force de loi sur tout le territoire relevant de leur compétence. Les décrets peuvent supprimer, amplifier, modifier ou remplacer des dispositions légales en vigueur dans les domaines de compétence des régions et des communautés, et ils sont soumis au seul contrôle de la Cour d'arbitrage. Les communautés sont responsables des affaires culturelles, de l'enseignement, des matières dites «personnalisables», et de l'emploi des langues dans l'administration, l'enseignement et les relations entre les partenaires sociaux. Parmi les compétences des régions figurent notamment l'aménagement du territoire et l'urbanisme, l'environnement, la politique de l'eau et l'agriculture, le logement, l'économie et l'emploi, les travaux publics et les transports. Dans certaines domaines, la responsabilité (notamment la responsabilité de la mise en œuvre des politiques) a même été transférée aux communes, entités de niveau inférieur.

28.        En raison de ce transfert de pouvoir, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales devra être ratifiée par toutes les sept assemblées législatives compétentes (y compris le Conseil flamand, le Conseil de la Communauté française et le Conseil de la Communauté germanophone) avant de pouvoir entrer en vigueur en Belgique.

29.        C'est donc dans le contexte de la décentralisation de l'Etat belge, et des pouvoirs étendus dont disposent notamment les trois communautés dans le domaine des droits des minorités, qu'il convient d'évaluer l'existence de minorités nationales en Belgique à tous les niveaux. Selon la Commission de Venise, cette approche est « conforme à l’esprit de la Convention-cadre, qui prévoit elle-même le cas où une minorité s’est muée en majorité sur le plan local et la contraint alors à respecter "les droits d’autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorité" » et la Convention-cadre « n’énonce aucune limitation territoriale de la notion de minorité : au contraire, elle prévoit expressément la protection des minorités dans des minorités ».

30.        Du point de vue de la Commission de Venise, la protection accordée par la convention-cadre vise à éviter qu'un groupe de personnes, inférieur en nombre au reste de la population, soit soumis à la pression de la majorité de la population et doive renoncer à ses principales caractéristiques religieuses, linguistiques, culturelles et historiques.

31.        Par conséquent, d'après la Commission de Venise, une minorité numérique ne requiert pas la protection de la convention-cadre, à moins qu'elle ne se trouve, de jure ou de facto, dans une position de dominé. La Commission de Venise a donc conclu que, vu la répartition des pouvoirs au niveau de l'Etat, les francophones ne constituent pas une minorité nécessitant la protection de la convention-cadre à ce niveau, bien qu'ils représentent environ 40 % de la population. En revanche, la communauté germanophone n'est pas mise sur un pied d'égalité avec les communautés francophone et néerlandophone, et doit donc être considérée comme une minorité au niveau de l'Etat.

32.        Par ailleurs, la Commission de Venise explique dans son avis que la convention-cadre décrit des engagements à prendre par les Etats. Ainsi, les Etats parties s'engagent à veiller à ce que les minorités bénéficient d'une protection adéquate sur leur territoire; il leur incombe donc de veiller à ce que les institutions et les autres organes compétents dans les domaines pertinents respectent les obligations énoncées dans la convention-cadre. Dans le contexte d'une décentralisation des compétences, ou d'un transfert de pouvoirs politiques à des entités de niveau inférieur, un nombre croissant de décisions ayant une influence sur les droits des membres de minorités nationales sont prises au niveau local, et non pas au niveau de l'Etat. Dans le cas de subdivisions territoriales, l'Etat peut même perdre sa compétence dans ces domaines. Tout en restant responsable du respect de ses engagements internationaux devant le Conseil de l'Europe, il doit prendre en considération cette décentralisation des pouvoirs lorsqu'il détermine le champ d'application de la convention-cadre.

33.        Selon la Commission de Venise, la décentralisation peut conduire à une situation dans laquelle un groupe qui n'est pas une minorité, au sens de la convention-cadre, au niveau de l'Etat, devient une telle minorité au niveau d'une entité inférieure à l'Etat et, du fait de la décentralisation des fonctions démocratiques, se trouve dans une situation où la position dominante est occupée par un autre groupe (qui peut constituer une minorité au niveau de l'Etat). La convention-cadre a prévu les cas où une minorité devient localement une majorité, et indique (article 20) que cette majorité locale devra respecter «les droits d'autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorité».

34.        Compte tenu de ce qui précède, la Commission de Venise a jugé nécessaire de déterminer s'il existait des minorités, au sens de la convention-cadre, au niveau où elles avaient réellement besoin d'une protection, y compris au niveau régional.

35.        La Commission de Venise a donc formulé la conclusion suivante : « Au niveau régional, eu égard à la répartition des compétences entre les diverses régions et communautés et à la division territoriale du pays, la Commission considère que les francophones de la région de langue néerlandaise et de la région de langue allemande peuvent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre de même, d’ailleurs, que les néerlandophones et les germanophones de la région de langue française ».

L'avis du Rapporteur

36.        J'approuve totalement les arguments, sérieux et intellectuellement convaincants, et les conclusions de la Commission de Venise concernant la question de savoir quels groupes de la population constituent des minorités en Belgique, au sens de la convention-cadre.

37.        En me fondant sur la définition de l'expression « minorités nationales » contenue dans la Recommandation 1201 (1993), je parviendrais à la même conclusion. L'existence de liens anciens, solides et durables unissant les francophones à la Belgique, et donc aussi à la Flandre, ne peut être mise en doute, pas plus que l'existence de liens solides et durables unissant les néerlandophones à la Belgique, et donc aussi à la Wallonie.

38.        Certes, la convention-cadre ne définit pas l'expression « minorités nationales ». Celle-ci peut néanmoins être définie selon les règles reconnues de l'interprétation téléologique. La Commission de Venise l'a définie très soigneusement ,« sine ira et studio ». En outre, il est évident que les « minorités nationales » que la convention-cadre vise à protéger sont des minorités historiques, traditionnelles, unies par des liens solides à l'Etat dans lequel elles vivent. Le terme « nationales » est donc utilisé pour désigner les minorités traditionnelles, par opposition aux « nouvelles » minorités résultant de l'immigration. Priver des minorités nationales de protection au niveau régional serait contraire à l'objectif de la convention, qui est de protéger les minorités sur l'ensemble du territoire d'un Etat, que leurs membres soient regroupés ou dispersés. Cet objectif ressort clairement de l'article 20 de la convention et du rapport explicatif, qui fait explicitement référence au niveau régional.

39.        Compte tenu des pouvoirs étendus dont disposent notamment les communautés (affaires culturelles, enseignement, matières dites «personnalisables», et emploi des langues dans l'administration, l'enseignement et les relations entre les partenaires sociaux), il est clair que la protection accordée aux francophones au niveau fédéral, par exemple, ne s'étend pas au domaine de compétence des communautés. Vu le transfert massif des pouvoirs vers le bas en Belgique, on ne peut pas déduire de l'existence d'une codominance institutionnalisée au niveau national que cette codominance existe aussi au niveau des régions et des communautés.

40.        Des parlementaires flamands affirment souvent que les francophones vivant en Flandre, et particulièrement dans les communes flamandes de la périphérie bruxelloise, constituent une « nouvelle » minorité, établie récemment dans la région, et comparable aux immigrés turcs installés en Allemagne ou aux Algériens en France, par exemple. Or cette affirmation est inexacte à plusieurs égards. L'Assemblée a toujours indiqué très clairement que les minorités historiques ne peuvent être comparées aux minorités résultant de l'immigration. C'est pourquoi en janvier 2001, l'Assemblée, tenant compte de sa Recommandation 1492 (2001) relative aux droits des minorités nationales, a chargé sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme d'étudier la situation et les droits des nouvelles minorités issues de l'immigration et de lui présenter un rapport ; elle a aussi saisi, pour avis, sa commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.

41.        Premièrement, les recensements de la population belge (qui comportaient, jusqu'en 1947, des données sur les langues) montrent que, même dans les communes qui deviendraient plus tard les communes «flamandes» de la périphérie bruxelloise, la proportion de personnes (exclusivement) francophones était souvent déjà comprise entre 20 % et 46 % en 1947, sans parler des communautés francophones implantées de longue date dans des villes flamandes comme Anvers (Antwerpen), Bruges (Brugge), Gand (Gent) ou Ostende (Oostende). Deuxièmement, les francophones de Belgique ne peuvent pas être considérés comme des étrangers; après tout, ils ont toujours eu la nationalité belge, représentent depuis toujours 40% de la population du pays, et vivent en Belgique depuis la création de cet Etat, il y a plus de 170 ans. Troisièmement, dans un Etat centralisé et unitaire (ce qu'était la Belgique jusqu'en 1980), on ne peut pas parler de «migration» d'une région à l'autre. Les personnes qui émigrent en traversant des frontières nationales ne peuvent être comparées à celles qui «migrent» à l'intérieur d'un Etat.

42.        L'Assemblée devrait donc conclure que les groupes suivants sont à considérer comme des minorités en Belgique dans le contexte de la convention-cadre: au niveau de l'Etat, la communauté germanophone; au niveau régional, les francophones vivant dans la région de langue néerlandaise et dans la région de langue allemande, et les néerlandophones et les germanophones vivant dans la région de langue française.

D.       Effets possibles de la ratification de la convention-cadre par la Belgique

43.        Que est le but exact de la convention-cadre ? La convention-cadre propose des lignes directrices dont le législateur est invité à s'inspirer lorsqu'il définit la politique de l'Etat à l'égard des minorités nationales. L'engagement politique consistant à signer et ratifier la convention doit se transformer, dans toute la mesure du possible, en obligations juridiques. La convention-cadre prévoit un mécanisme de contrôle, mais celui-ci est de nature politique, et non pas judiciaire. Par conséquent, il ne serait pas possible, pour un individu, d'invoquer la convention-cadre devant la Cour européenne des droits de l'homme, par exemple (même si certaines dispositions pourraient être invoquées, dans une certaine mesure, devant les juridictions nationales). La convention-cadre n'est pas non plus directement applicable.

44.        Toutefois, même si le mécanisme de contrôle est de nature politique, et non pas judiciaire, il n'est pas impuissant pour autant. En effet, les Etats qui ratifient la convention-cadre contractent des obligations, et le Comité des Ministres veille à ce qu'ils les respectent. Cela dit, l'ordre constitutionnel du Royaume de Belgique ne peut être changé qu'au moyen des mécanismes prévus par la Constitution belge (majorités spéciales, etc.). La simple ratification de la convention-cadre ne changerait pas l'ordre constitutionnel de la Belgique.

45.        Pour que la convention-cadre entre en vigueur en Belgique, il faut qu'elle soit ratifiée par toutes les sept assemblées législatives compétentes (le Sénat fédéral, la Chambre des Représentants fédérale, le Conseil flamand, le Conseil de la Communauté française, le Conseil de la Communauté germanophone, le Conseil de la Région wallonne et le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale). A en juger par la réserve faite par la Belgique lors de la signature de la convention-cadre, on peut s'attendre à ce que la Belgique veuille accompagner sa ratification d'une déclaration (au moins).

46.        Cette déclaration pourrait énumérer les groupes auxquels la convention-cadre s'appliquerait en Belgique, conformément à la décision prise par la conférence interministérielle de politique étrangère. Bien entendu, j'espère que, pour prendre sa décision, la conférence s'inspirera des conclusions de la Commission de Venise. Cela éviterait les problèmes que pourrait poser une déclaration différente (inspirée de la position flamande actuelle, par exemple), qui viserait à priver de la protection de la convention-cadre un groupe de personnes n'appartenant pas à une minorité au niveau de l'Etat, mais menacé de perdre son identité du fait du fonctionnement d'institutions démocratiques au niveau régional. Il faudrait probablement considérer une telle déclaration comme une réserve incompatible avec le but de la convention-cadre elle-même, au sens de l'article 19 (c) de la Convention de Vienne sur le droit des traités.

47.        Etant de nationalité suisse, j'ai souvent entendu dire que la réserve faite par la Belgique lors de la signature de la convention-cadre était inspirée de la déclaration suisse relative à cette convention. Cette affirmation repose sur une interprétation erronée de la réserve belge et de la déclaration suisse, et révèle une ignorance de la différence entre une réserve et une déclaration en droit international. De fait, aux termes de la Convention de Vienne sur le droit des traités, une réserve est «une déclaration unilatérale, quel que soit son libellé ou sa désignation, faite par un Etat quand il signe, ratifie, accepte ou approuve un traité ou y adhère, par laquelle il vise à exclure ou à modifier l'effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet Etat» (article 2.1.d). En revanche, l'Etat qui fait une déclaration ne vise pas à limiter ou à modifier l'effet juridique d'un traité, mais simplement à clarifier le sens qu'il donne à certaines dispositions du traité; la déclaration n'a donc aucun effet sur les obligations contractuelles de cet Etat.

48.        En outre, il faut interpréter toute déclaration relative à la convention-cadre faite par un Etat en tenant compte des dispositions du droit interne sur lesquelles repose cette déclaration⁵. Ainsi, en Suisse, les constitutions de nombreux cantons garantissent explicitement la protection des minorités vivant dans ces cantons. Il appartient aux minorités de se déclarer comme telles; le statut de minorité leur est ensuite automatiquement reconnu. De plus, le modèle suisse est souple d'un point de vue démographique: il prévoit que de nouvelles minorités peuvent apparaître à la suite de mouvements de la population. De toute évidence, ce modèle ne ressemble pas aux dispositions très rigides que contient la législation belge dans ce domaine.

49.        J'ai aussi souvent entendu dire que la convention-cadre était uniquement adaptée à la situation particulière des pays d'Europe centrale et orientale. Il s'agit encore d'une interprétation erronée. En effet, la convention-cadre est pleinement applicable dans tous les Etats qui l'ont ratifiée, c'est-à-dire la grande majorité des Etats membres du Conseil de l'Europe (34 à ce jour). Pour illustrer la protection accordée en vertu de la convention-cadre, on peut prendre l'exemple de l'Italie, qui reconnaît maintenant sa minorité germanophone.

50.        Admettons que la Belgique décide de suivre les recommandations de la Commission de Venise et accompagne sa ratification d'une déclaration selon laquelle seuls les germanophones constituent une minorité au niveau de l'Etat au sens de la convention-cadre, mais les francophones vivant en Flandre et dans la région de langue allemande, ainsi que les néerlandophones et les germanophones vivant dans la région de langue française, constituent aussi de telles minorités. Quels seraient les effets de cette initiative sur le Royaume de Belgique?

51.        Le Royaume de Belgique dispose déjà d'un système destiné à protéger certains groupes minoritaires. Ainsi, au niveau de l'Etat fédéral, il y a une structure dualiste pour les néerlandophones et les francophones, et la Constitution requiert une «majorité spéciale» pour un grand nombre de lois (c'est-à-dire que de nombreuses lois sont adoptées uniquement lorsqu'elles recueillent la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des Chambres (la Chambre des Représentants et le Sénat), et à la condition que la majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés). En outre, dans quelque 27 communes⁶, les personnes appartenant à un groupe linguistique dont la langue est différente de la langue de la région dans laquelle la commune est située, bénéficient d'un statut spécial (des facilités linguistiques), c'est-à-dire qu'elles ont le droit de demander que, dans leurs relations avec les autorités, soit utilisée une autre langue que celle de la région dans laquelle la commune est située. Depuis 1988, ces facilités linguistiques ne peuvent être modifiées que par une loi fédérale adoptée à une «majorité spéciale».

52.        De nombreux francophones jugent ce système de protection insuffisant. Ils affirment que les autorités flamandes interprètent les facilités linguistiques de manière trop restrictive (c'est-à-dire selon les circulaires ministérielles mentionnées dans la partie B), et ils expliquent qu'aucune protection n'est accordée aux francophones de la Flandre unilingue qui n'habitent pas dans les communes «à facilités». La plupart des néerlandophones estiment que la protection accordée aux francophones est suffisante et ne voudraient surtout pas qu'elle soit renforcée, de peur que le français redevienne (comme au XIX^e siècle) la langue dominante dans le pays (y compris en Flandre). La plupart des Belges semblent penser que, si la Belgique voulait appliquer la convention-cadre à tous les groupes de la population auxquels la Commission de Venise recommande de l'appliquer, elle devrait accorder un niveau de protection plus élevé à certains de ces groupes (notamment en Flandre et dans la Région wallonne), ce qui nécessiterait de modifier considérablement la structure constitutionnelle du pays.

53.        L'effet exact d'une ratification de la convention-cadre par la Belgique (accompagnée d'une déclaration inspirée des recommandations de la Commission de Venise) devrait être étudié de manière approfondie, et ne peut donc être exposé ici en quelques lignes. Cela dit, il me semble que les espoirs que les francophones mettent dans la ratification sont tout aussi exagérés que les craintes que les néerlandophones y associent.

54.        Les dispositions les plus adaptées à la situation belge pourraient être les articles 5.1, 8, 10.1 et 10.2, 11, 13, 14.1 et 15 de la convention-cadre. Si ces dispositions étaient appliquées dans le cadre constitutionnel actuel de la Belgique, la Flandre devrait peut-être adopter une interprétation moins restrictive⁷. Ainsi, il faudrait éventuellement évaluer la compatibilité des circulaires ministérielles flamandes avec les dispositions et l'esprit de la convention-cadre. Toutefois, nombre des politiques prônées par les Flamands ne sont que semi-officielles⁸, et je doute donc que le cadre constitutionnel belge doive être considérablement modifié.

55.        Les plaintes de francophones vivant en Flandre que j'ai trouvées les plus fondées étaient celles qui concernaient la culture. De fait, en dehors des quelques communes à facilités linguistiques, il semble que, en Flandre, le français soit traité comme une langue étrangère, et non pas comme l'une des langues de la Belgique, et les francophones ont donc beaucoup de mal à faire vivre la culture francophone en Flandre (ceci concerne tous les aspects de la vie culturelle, qu'il s'agisse de bibliothèques privées, mais reconnues officiellement, de troupes francophones de théâtre amateur ou de projections de diapositives). A mon avis, ces difficultés tiennent surtout à l'absence d'accord de coopération culturelle entre les communautés francophone et néerlandophone (il est assez ironique de relever qu'un tel accord a été conclu entre la République française et la Flandre, par exemple). De nombreux francophones estiment que les difficultés sont aussi imputables à une décision récente de la Cour d'arbitrage, qui empêche la Communauté française de subventionner la vie culturelle francophone en Flandre. Il est douteux que cette situation évolue sous l'effet de la ratification de la convention-cadre et de l'octroi du statut de minorité aux francophones vivant en Flandre⁹. Il me semble donc particulièrement important qu'un accord de coopération culturelle soit signé dans les meilleurs délais entre les deux principales communautés linguistiques de Belgique.

56.        Durant la partie de session d'avril 2002, des parlementaires flamands ont déclaré à plusieurs reprises craindre que si la convention-cadre était ratifiée conformément aux propositions de la Commission de Venise et de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, la Flandre devrait accorder des droits étendus aux « nouveaux arrivants » francophones (ouvrir des écoles francophones, par exemple), même si ceux-ci étaient très peu nombreux. Premièrement, comme je l'ai déjà expliqué, les francophones de Flandre ne peuvent être considérés comme de « nouveaux arrivants », pas plus d'ailleurs que les néerlandophones de Wallonie.

57.        Deuxièmement, la convention-cadre n'énonce pas de droit à l'enseignement dans une langue minoritaire. En effet, l'article 14 se lit ainsi :

1.       Les Parties s'engagent à reconnaître à toute personne appartenant à une minorité nationale le droit d'apprendre sa langue minoritaire.

2.       Dans les aires géographiques d'implantation substantielle ou traditionnelle des personnes appartenant à des minorités nationales, s'il existe une demande suffisante, les Parties s'efforceront d'assurer, dans la mesure du possible et dans le cadre de leur système éducatif, que les personnes appartenant à ces minorités aient la possibilité d'apprendre la langue minoritaire ou de recevoir un enseignement dans cette langue.

3.       Le paragraphe 2 du présent article sera mis en œuvre sans préjudice de l'apprentissage de la langue officielle ou de l'enseignement dans cette langue.

58.        En d'autres termes, les francophones qui vivent en Flandre en dehors des communes avec facilités ne bénéficieraient pas d'un droit à l'enseignement dans leur langue, même si la Belgique ratifiait la convention-cadre conformément aux recommandations de la commission.

59.        Troisièmement, la Constitution et les lois linguistiques belges garantissent déjà le droit de suivre l'enseignement primaire dans leur langue maternelle aux différentes minorités protégées dans les 27 communes à facilités linguistiques (et uniquement dans ces communes), à condition que la demande soit suffisante pour permettre l'ouverture d'une telle école primaire. Dans ce domaine, le système belge de protection des minorités offre donc des garanties plus étendues - dans les 27 communes concernées - que celles qui sont prévues par la convention-cadre.

60.        S'agissant de la question de la scolarité, l'Assemblée devrait pourtant inviter de nouveau - comme en 1998 - la Belgique à mettre en oeuvre pleinement, et sans plus tarder, l'arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme le 23 juillet 1968, selon lequel les enfants de parents qui ne résident pas dans les six communes de la périphérie bruxelloise à facilités linguistiques doivent néanmoins être autorisés à fréquenter les écoles francophones de ces communes.

61.        En tout cas, il convient de garder à l'esprit que le principe de proportionnalité joue un rôle fondamental dans l'application de la convention-cadre. En d'autres termes, même si la convention imposait l'obligation de mettre en place un enseignement scolaire dispensé dans la langue maternelle des minorités nationales - ce qui n'est pas le cas -, personne n'obligerait une commune francophone à ouvrir une école néerlandophone (ou inversement) pour trois élèves, car cette mesure serait disproportionnée. La convention-cadre n'est pas un livre de cuisine ni un recueil de solutions toutes faites. Bien au contraire, c'est un instrument juridique qui produit tous ses effets bénéfiques uniquement lorsqu'il est appliqué dans un esprit de respect et de tolérance, dans le contexte de l'Etat de droit. Je regrette que certains hommes politiques et journalistes flamands ne cessent d'évoquer ce type de «problème», qui en réalité n'existe pas. On ne peut s'empêcher de penser qu'ils mettent ce type de «problème» sur le tapis pour détourner l'attention du public des problèmes réels, et pour « marquer facilement des points » chez des lecteurs qui ne connaissent pas bien les réalités belges. La grande majorité des Etats membres du Conseil de l'Europe - dont beaucoup ont, ou ont eu, des « problèmes » bien plus graves que la Belgique avec leurs minorités nationales - ont signé et ratifié la convention-cadre, et parviennent à appliquer ses dispositions. On peut donc attendre d'un pays comme la Belgique, qui a admirablement réussi à éviter la violence entre ses majorités et minorités, qu'il fasse de même.

E.       Autres groupes revendiquant le statut de minorité

62.        J'ai aussi rencontré des représentants des deux autres groupes linguistiques qui revendiquent le statut de minorité: les locuteurs du wallon et les «luxembourgophones»¹⁰.

63.        Selon leurs représentants, 600 000 à 800 000 personnes vivant en Belgique parlent (ou du moins comprennent) le wallon, malgré ce qu'ils appellent « deux siècles de persécution» (par les francophones). Ils affirment que le wallon est une langue comptant plus de 70 000 mots, et qu'il n'est pas un simple dialecte. Ils s'estiment victimes d'une discrimination, dans la mesure où de nombreux Belges semblent penser que le wallon est inférieur au français et ridiculisent leur langue. Leur but n'est pas de remplacer le français par le wallon, mais de faire en sorte qu'une heure de wallon soit proposée dans chaque établissement scolaire francophone, pour que la langue survive et soit de nouveau respectée.

64.        Les luxembourgophones se concentrent dans la périphérie d'Arlon (une région limitrophe du grand-duché de Luxembourg). Avant la création de la Belgique (il y a plus de 170 ans), cette région faisait partie du Luxembourg, et - selon les représentants du mouvement «luxembourgophone» - elle a gardé une certaine spécificité linguistique. L'objectif du mouvement est de faire en sorte que l'usage du luxembourgeois soit autorisé dans les écoles maternelles, et que soient créées dans la région des écoles primaires bilingues, dispensant un enseignement en allemand et en français.

65.        Il ne m'appartient pas de déterminer si le wallon et le luxembourgeois sont des langues régionales ou des dialectes. Le Conseil de l'Europe dispose cependant d'un instrument juridique qui pourrait garantir une protection adéquate à ces communautés: la Charte des langues régionales ou minoritaires. Il conviendrait de recommander vivement sa signature et sa ratification par le Royaume de Belgique.

F.       Conclusion et recommandations

66.        Dans sa Recommandation 1492 (2001) relative aux droits des minorités, l'Assemblée a déjà affirmé que la protection adéquate des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et de leurs communautés faisait partie intégrante de la protection des droits de l’homme. Il me semble donc évident que tous les Etats membres du Conseil de l'Europe sont tenus de garantir aux minorités nationales les droits minimaux énoncés dans la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. En effet, depuis quelques années, l'engagement d'un Etat à signer et ratifier la convention-cadre, et à appliquer la Recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme sur les droits des minorités nationales, est une condition préalable à son adhésion au Conseil de l'Europe. Il incombe tout particulièrement aux Etats fondateurs du Conseil de l'Europe de s'acquitter des obligations dont ils attendent des nouveaux Etats membres qu'ils les respectent.

67.        Le Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l'homme relatif à l'interdiction générale de la discrimination peut jouer un rôle important dans ce domaine, puisqu'il permettra aux requérants individuels de faire valoir devant les tribunaux leur droit à ne pas être traités de façon discriminatoire, lorsque le Protocole sera entré en vigueur.

68.        Par conséquent, l'Assemblée se réjouit de la signature du Protocole n° 12 le 4 novembre 2000 et de la convention-cadre par le Royaume de Belgique le 31 juillet 2001, même si elle regrette que les autorités belges aient jugé nécessaire d'accompagner cette signature de la convention-cadre d'une réserve très large.

69.        Il est dans l'intérêt de l'Etat belge que toutes les minorités du pays, à quelque niveau que ce soit, bénéficient d'une protection adéquate. A la demande de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, la Commission de Venise a étudié la question de savoir à quels groupes la convention-cadre pourrait s'appliquer en Belgique. Elle a conclu que, vu la répartition des pouvoirs au niveau de l'Etat, les francophones ne constituent pas une minorité nécessitant la protection de la convention-cadre à ce niveau, bien qu'ils représentent environ 40 % de la population. En revanche, la communauté germanophone, qui n'est pas mise sur un pied d'égalité avec les communautés francophone et néerlandophone au niveau de l'Etat, devrait être considérée comme une minorité à ce niveau.

70.        La Commission de Venise explique dans son avis que la convention-cadre décrit des engagements à prendre par les Etats. Ainsi, les Etats parties s'engagent à veiller à ce que les minorités bénéficient d'une protection adéquate sur leur territoire; il leur incombe donc de veiller à ce que les institutions et les autres organes compétents dans les domaines pertinents respectent les obligations énoncées dans la convention-cadre. La Commission est arrivée à la conclusion suivante : « Dans le cadre d’un transfert vers le bas du pouvoir politique, il est inévitable que le nombre de lois et de décisions - affectant les droits de personnes appartenant à des minorités nationales et prises, non plus au niveau de l’Etat, mais à celui des collectivités locales - augmente régulièrement. Il peut même arriver que l’Etat abandonne au profit de ces collectivités toute compétence dans des domaines intéressant les minorités. Tout en continuant à devoir répondre, sur le plan international, du respect de ses engagements, il doit cependant tenir compte des effets de la décentralisation pour décider de la portée de l’application de la Convention-cadre. […] Ce sont normalement les collectivités territoriales qui jouissent de compétences dans les domaines intéressant directement les minorités : exclure ces circonscriptions du champ d’application de la Convention-cadre serait par conséquent contraire au but et à l’objet de cette dernière. »

71.        La Commission de Venise a conclu son avis ainsi : « Au niveau régional, eu égard à la répartition des compétences entre les diverses régions et communautés et à la division territoriale du pays, la Commission considère que les francophones de la région de langue néerlandaise et de la région de langue allemande peuvent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre de même, d’ailleurs, que les néerlandophones et les germanophones de la région de langue française. »

72.        En se fondant sur la définition des mots "minorités nationales" contenue dans la Recommandation 1201 (1993), citée ci-dessus, l'Assemblée parviendrait à la même conclusion. L'Assemblée devrait donc souscrire pleinement à l'analyse et aux conclusions de la Commission de Venise, et devrait donc recommander que la Belgique ratifie la convention-cadre sans tarder, en veillant à ce que toutes les minorités soient dûment reconnues comme telles, à la fois au niveau de l'Etat et au niveau régional. L'Assemblée devrait estimer donc que les groupes suivants sont à considérer comme des minorités en Belgique dans le contexte de la convention-cadre: au niveau de l'Etat, la communauté germanophone; au niveau régional, les francophones vivant dans la région de langue néerlandaise et dans la région de langue allemande, et les néerlandophones et les germanophones vivant dans la région de langue française.

73.        Les autorités belges devraient aussi considérer comme une priorité la signature et la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, ainsi que la ratification du Protocole n° 12 à la Convention européenne des droits de l'homme.

74.        L'Assemblée devrait également recommander que le Royaume de Belgique prenne des mesures effectives pour promouvoir la tolérance et la dialogue entre les groupes linguistiques et leurs cultures respectives. Le rôle de l'éducation, des échanges culturels et des media est donc primordial, en particulier pour la mise en œuvre des objectifs de la Convention-cadre. Un accord de coopération culturelle devrait donc être conclu d'urgence entre les communautés francophone et néerlandophone.

75.        Enfin, l'Assemblée devrait appeler le Royaume de Belgique à mettre en œuvre pleinement, sans plus tarder, l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme rendu le 23 juillet 1968 selon lequel inter alia les enfants de parents qui ne résident pas dans les six communes de la périphérie bruxelloise à facilités linguistiques doivent néanmoins être autorisés à aller dans les écoles francophones de ces communes.

ANNEXE I

Strasbourg, le 12 mars 2002

CDL-AD (2002) 1

Or. Eng.

COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT

(COMMISSION DE VENISE)

AVIS SUR

LES GROUPES DE PERSONNES AUXQUELS

LA CONVENTION-CADRE

POUR LA PROTECTION DES MINORITÉS NATIONALES

POURRAIT S’APPLIQUER EN BELGIQUE

adopté par la Commission

lors de sa 50^ème Session plénière

(Venise, les 8 et 9 mars 2002)

sur la base des commentaires formulés par

M. Franz MATSCHER [Autriche], Membre,

M. Giorgio MALINVERNI [Suisse], Membre,

M. Pieter VAN DIJK [Pays-Bas], Membre,

M. Sergio BARTOLE [Italie], Membre suppléant

Introduction

Par une lettre datée du 4 octobre 2001, le président de la Commission des affaires juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire, M. Gunnar Jansson, a informé la Commission de Venise que sa Commission avait sollicité son avis sur les groupes de personnes auxquels la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales pourrait s’appliquer en Belgique.

Un groupe de travail - composé de MM. Franz Matscher, Giorgio Malinverni, Pieter Van Dijk et Sergio Bartole - fut constitué pour étudier la question. Après s’être réuni à Venise le 13 décembre 2001 et à Bruxelles le 19 janvier 2002, ce groupe a rédigé l’avis suivant qui fut adopté par la Commission de Venise lors de sa 50e session plénière (Venise, 8-9 mars 2002).

Application personnelle de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

1. La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (ci-après désignée sous l’abréviation «la Convention-cadre») ne contenant aucune définition de la notion de «minorité nationale», il revient aux Etats parties d’examiner le champ de son application personnelle dans leurs frontières. Ils disposent dans ce domaine d’une certaine marge d’appréciation, de manière à pouvoir tenir compte des circonstances particulières prévalant sur leur territoire. Ils ne peuvent, cependant, exercer ce pouvoir discrétionnaire que conformément aux principes généraux du droit international et aux principes fondamentaux énoncés dans l’article 3 de la Convention-cadre. Ils doivent, en outre, s’inspirer des pratiques internationales observées dans ce domaine et, notamment, s’abstenir de toute distinction arbitraire ou injustifiée dans la mise en œuvre de cet instrument.

C’est en vue de prévenir de telles distinctions que le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, avec l’aide du Comité consultatif de la Convention-cadre ¹¹, contrôle les modalités de l’application personnelle de cet instrument dans le cadre de sa mise en œuvre par les différents pays.

2. Certains Etats ont jugé bon de faire une déclaration¹² exposant leur interprétation de la notion de «minorité nationale» lors de leur ratification de la Convention-cadre¹³ : l’Autriche, l’Estonie, le Luxembourg, la Pologne, la Suisse et l’«ex-République yougoslave de Macédoine». D’autres¹⁴, comme le Danemark, l’Allemagne, la Slovénie, la Suède et l’«ex-République yougoslave de Macédoine», ont explicitement énuméré les groupes de personnes auxquels la Convention-cadre s’applique sur leur territoire. Quant au Liechtenstein, au Luxembourg et à Malte, ils ont déclaré qu’aucune minorité nationale au sens de la Convention-cadre ne résidait sur leur territoire.

3. Lors de sa signature de la Convention-cadre, le 31 juillet 2001, la Belgique a formulé la réserve suivante :

«Le Royaume de Belgique déclare que la Convention-cadre s'applique sans préjudice des dispositions, garanties ou principes constitutionnels et sans préjudice des normes législatives qui régissent actuellement l'emploi des langues. Le Royaume de Belgique déclare que la notion de minorité nationale sera définie par la conférence interministérielle de politique étrangère.» [les italiques sont de nous]

4. La Belgique a donc l’intention et le droit, dans le cadre des limites susmentionnées (au paragraphe 1), de déterminer le champ de l’application personnelle de la Convention-cadre sur son territoire. La Commission de Venise désire donner son avis sur la manière dont cet Etat devrait s’acquitter de cette tâche. Elle s’efforcera de fournir une méthodologie pour ce faire, et procédera donc à un examen ex ante de la situation belge. Les conclusions auxquelles elle parviendra ne s’appliquent qu’au cas belge.

A. Détermination de la portée de l’application personnelle de la Convention-cadre : méthodologie

5. La Commission estime que, pour examiner la portée de l’application de la Convention-cadre dans un pays donné, il convient d’évaluer d’abord l’objet et le but de cet instrument à savoir : assurer le respect et la protection de l’identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des personnes appartenant à une minorité nationale, ainsi que créer des conditions propices à l’expression, la préservation et le renforcement de cette identité¹⁵. La protection assurée par la Convention-cadre est conçue pour éviter qu’un groupe de personnes, numériquement inférieur au reste de la population, ne soit contraint de céder à la pression de la majorité des habitants - par le simple jeu des institutions démocratiques - et d’abandonner ses particularités religieuses, linguistiques, culturelles et historiques.

6. Une interprétation téléologique¹⁶ de la Convention-cadre suggère que seuls les groupes de personnes véritablement exposés au risque de domination par la majorité méritent une protection. L’infériorité numérique ne constitue donc pas toujours un élément suffisant, même s’il est nécessaire, pour qualifier un groupe de personnes de «minorité» au sens de la Convention-cadre.

7. Aux yeux de la Commission, il faut exclure du domaine d’application de la Convention-cadre les groupes de personnes qui, bien qu’inférieurs en nombre au reste ou à d’autres groupes de la population, occupent, de jure ou de facto, une position dominante ou codominante.

8. Les situations de «position codominante» sont caractéristiques des Etats composés de plusieurs groupes ethniques - dont l'un est supérieur, ne fût-ce que légèrement, en nombre - gérant ensemble et sur un pied d’égalité les principaux éléments structurels de l’Etat. Dans ce cas, des mécanismes - tels que l’octroi d’un nombre égal de sièges à chaque groupe dans les organismes ou institutions étatiques - peuvent être prévus par la Constitution, afin de corriger et de neutraliser le jeu du principe de la majorité dans l’intérêt du groupe ou des groupes numériquement inférieurs. Par conséquent, aucun des groupes codominants ne risque de se retrouver systématiquement en minorité dans les institutions de l’Etat et n’a besoin d’une protection.

9. Le statut juridique d’un groupe codominant diffère sensiblement de celui d’une minorité protégée, dans la mesure où cette dernière jouit en fait de certaines garanties contre la simple application de la règle de la majorité sans pouvoir pour autant gérer les institutions sur un pied d’égalité avec la majorité.

10. Une autre question risque de se poser dans le contexte de la décentralisation : doit-on apprécier l’existence d’une «minorité» au sens de la Convention-cadre (y compris la codominance éventuelle d’un groupe donné) au niveau du seul Etat ou aussi à celui des collectivités territoriales pertinentes ?

11. Il convient de rappeler à cet égard que la Convention-cadre impose des devoirs aux Etats parties. Ceux-ci s’engagent à assurer une protection adéquate des minorités sur leur territoire et sont donc tenus de veiller à ce que leurs divers organismes ou institutions domestiques compétents respectent les obligations énoncées dans la Convention-cadre.

12. Dans le cadre d’un transfert vers le bas du pouvoir politique, il est inévitable que le nombre de lois et de décisions - affectant les droits de personnes appartenant à des minorités nationales et prises, non plus au niveau de l’Etat, mais à celui des collectivités locales - augmente régulièrement. Il peut même arriver que l’Etat abandonne au profit de ces collectivités toute compétence dans des domaines intéressant les minorités. Tout en continuant à devoir répondre, sur le plan international, du respect de ses engagements, il doit cependant tenir compte des effets de la décentralisation pour décider de la portée de l’application de la Convention-cadre.

13. Le découpage du territoire en collectivités territoriales confère parfois aux groupes minoritaires concentrés géographiquement une influence accrue sur les décisions affectant leurs membres en les rapprochant du centre du pouvoir et du service de l’Etat¹⁷. En Belgique, par exemple, la mise en place de structures décentralisées visait essentiellement à désamorcer la querelle linguistique¹⁸.

14. Dans les environnements décentralisés, il peut arriver qu’un groupe n’étant pas une minorité (au sens conféré à ce terme dans le paragraphe 6 ci-dessus) au niveau de l’Etat se retrouve en position minoritaire au niveau d’une collectivité et, par le simple jeu des mécanismes démocratiques, soumise à la domination d’un autre groupe (parfois lui-même minoritaire au niveau de l’Etat). Il convient surtout de signaler que les corrections mises en place pour corriger les effets de la règle de la majorité afin de protéger un groupe codominant (voir le paragraphe 8 ci-dessus) n’existent pas forcément au niveau des collectivités territoriales.

15. Pour les raisons évoquées ci-dessus, la Commission considère qu’il est nécessaire d’évaluer si un groupe de personnes constitue une minorité au sens conféré à ce terme dans le paragraphe 6 ci-dessus, à tous les niveaux où ledit groupe risque d’avoir besoin d’une protection en raison de la décentralisation de certaines fonctions : l’Etat, mais aussi les collectivités régionales et locales. En fait, comme nous l’avons souligné ci-dessus (voir le paragraphe 12), ce sont normalement les collectivités territoriales qui jouissent de compétences dans les domaines intéressant directement les minorités : exclure ces circonscriptions du champ d’application de la Convention-cadre serait par conséquent contraire au but et à l’objet de cette dernière.

16. La Commission considère cette approche comme conforme à l’esprit de la Convention-cadre qui prévoit elle-même le cas où une minorité s’est muée en majorité sur le plan local et la contraint alors à respecter «les droits d’autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorit黹⁹.

17. La Commission se réfère également au «Schéma pour les rapports devant être soumis conformément à l’article 25, paragraphe 1, de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales»²⁰ qui prévoit l’inclusion, dans lesdits rapports, d’«informations sur l’existence de ‘minorités au sein de minorités’ dans certaines régions». En outre, la Commission a noté l’avis du Comité consultatif sur la Convention-cadre concernant la population de langue finnoise de la province d’Åland²¹ qui considère que cette dernière, étant «une minorité dans une minorité» peut «se réclamer de la protection de la Convention-cadre dans la mesure où les questions examinées relèvent de la compétence de la Province d'Åland », compte tenu «du niveau d'autonomie dont jouit la Province d'Åland et/ou de la nature des prérogatives qu’elle exerce». Il convient également de signaler la déclaration faite par la Suisse lors de la ratification de la Convention-cadre : «La Suisse déclare que constituent en Suisse des minorités nationales au sens de la présente Convention-cadre les groupes de personnes qui sont numériquement inférieurs au restant de la population du pays ou d'un canton [...]» [le soulignement est de nous].

18. La Commission a pris connaissance de la décision prise par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies en l’affaire MacIntyre et autres c. Canada et dans laquelle celui-ci soutient que les «minorités», au sens de l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, sont des groupes de personnes constituant une minorité au niveau de l’Etat et non de telle ou telle collectivité territoriale²². Le Comité fit observer à ce propos que l’article 27²³ du Pacte concerne les minorités au sein des «Etats» : un terme qui, dans la terminologie de cet instrument, désigne toujours les Parties.

19. La Commission estime cependant que la Convention-cadre, contrairement à l’article 27 du Pacte tel qu’il a été interprété par le Comité des droits de l’homme, n’énonce aucune limitation territoriale de la notion de minorité : au contraire, elle prévoit expressément la protection des minorités dans des minorités (voir le paragraphe 16 ci-dessus). En outre, l’application de l’interprétation restrictive de l’article 27 du Pacte par le Comité à la Convention-cadre pourrait amener certains à déduire que les Etats parties ne sont pas tenus d’assurer la protection d’une minorité au sein des collectivités territoriales dès lors que cette minorité n’en est pas une au niveau national²⁴ : une conclusion manifestement incompatible avec l’objet et le but de la Convention-cadre.

B. Description succincte de l’ordre constitutionnel belge²⁵

20. La Belgique (qui compte une population d’environ 10,2 millions de personnes) est un Etat fédéral composé de trois communautés²⁶ (un concept se référant aux personnes concernées et aux liens qui les unissent, en l’occurrence la langue et la culture) : la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone ; trois régions²⁷ (basées sur des critères économiques) : la Région wallonne (englobant la région de langue française et la petite région de langue allemande), la Région flamande (monolingue) et la Région bruxelloise (bilingue) ; quatre régions linguistiques²⁸ : la région de langue française, la région de langue néerlandaise, la région bilingue de Bruxelles-Capitale et la région de langue allemande²⁹.

21. Les francophones représentent environ 40 % de la population, les néerlandophones environ 58 % et les germanophones environ 0,7 %³⁰.

22. Les trois régions sont des entités purement territoriales rattachées à des communautés. La Région wallonne inclut les régions de langue française et de langue allemande, la Région flamande correspond à la région de langue néerlandaise et la Région bruxelloise à la région bilingue de Bruxelles-Capitale. La région de langue allemande est donc à la fois une partie de la Région wallonne (sur le plan économique) et une communauté autonome : celle de la Communauté germanophone (sur le plan culturel). Les trois régions sont chargées des questions relatives à l’environnement, au transport, à l’économie, etc. Les communautés sont compétentes en matière linguistique, culturelle, éducative et sociale (pour certaines questions uniquement).

23. La compétence des communautés n’est pas strictement territoriale : les pouvoirs des Communautés française et flamande s’étendent non seulement aux Régions wallonne (à l’exception de la petite région de langue allemande) et flamande respectivement, mais aussi, conjointement, à la Région de Bruxelles-Capitale. En l’absence de sous-nationalité francophone ou néerlandophone (juridiquement, il n’y a pas de citoyenneté wallonne, bruxelloise, francophone, germanophone ou néerlandophone), les compétences des communautés ne peuvent pas concerner des catégories d’individus et se fondent plutôt sur la langue utilisée dans les théâtres, les bibliothèques, les écoles ou même les hôpitaux. Par conséquent, Bruxelles relève à la fois de la compétence de la Région bruxelloise (sur le plan économique) et de la compétence concurrente des Communautés française et flamande (sur le plan culturel et aussi pour certaines questions sociales).

24. Le fédéralisme belge n’est donc ni complètement territorial (en raison de cette compétence spéciale des communautés), ni complètement personnel (dans la mesure où il ne reconnaît aucune sous-nationalité).

25. L’utilisation des diverses langues dans le cadre administratif est soumise au régime du monolinguisme dans les trois régions monolingues et à celui du bilinguisme dans la région de Bruxelles-Capitale (où les néerlandophones représentent environ 15 % de la population des dix-neuf communes³¹).

26. Depuis 1962-1963, les personnes appartenant à un groupe linguistique minoritaire dans la région dans laquelle ils habitent mais majoritaire dans la région qui la jouxte peuvent bénéficier d’un statut spécial dit «des communes à facilités». Ils ont le droit de demander à effectuer leurs démarches administratives dans une langue autre que celle de leur région de résidence. Depuis 1988, le statut de ces communes à facilités ne peut être modifié que par une loi fédérale adoptée à une majorité spéciale.

27. Les communes à facilités linguistiques sont :

- l’ensemble des neuf communes de la Communauté germanophone (des facilités sont accordées aux francophones) ;

- six communes situées en région de langue néerlandaise à la périphérie de Bruxelles (des facilités sont accordées aux francophones, très nombreux, voire majoritaires, dans certaines des localités concernées) ;

- certaines communes situées à la frontière entre les Régions wallonne et flamande (des facilités sont accordées aux néerlandophones et aux francophones respectivement) ;

- deux communes limitrophes de la Région wallonne (des facilités sont accordées aux germanophones).

28. La Belgique abrite également des Italiens (environ 280 000 dont 75 % habitent la Région wallonne), des Marocains (approximativement 105 000 dont 55 % habitent à Bruxelles), des Turcs (approximativement 63 000 dont 50 % habitent en Flandre) et des Espagnols (approximativement 58 000 dont 50 % habitent à Bruxelles), ainsi que des communautés algérienne, portugaise et congolaise.

29. Au niveau de l’Etat central, la structure de la Belgique est dualiste. Le Conseil des ministres doit ainsi compter autant de ministres d'expression française que d'expression néerlandaise³². Aux termes de la Constitution, un nombre croissant de lois ne peuvent être adoptées ou modifiées qu’avec une «majorité spéciale». Il faut dans ce cas réunir la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des Chambres, à la condition que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés. En exigeant une majorité dans chaque groupe linguistique, la Constitution consacre l’idée de gestion conjointe, sur un pied d’égalité, des éléments structurels essentiels de l’Etat belge par les Communautés française et flamande.

30. Ce dualisme se reflète également dans une procédure spéciale, dite de la «motion motivée», qui permet de contester n’importe quelle loi, à l’exception des budgets et des lois requérant une majorité spéciale. Les trois quarts au moins des membres d'un des groupes linguistiques de la Chambre des représentants ou du Sénat peuvent ainsi déclarer que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de loi qu'ils désignent sont de nature à porter gravement atteinte aux relations entre les communautés³³. Cette procédure est suspensive et le texte de la motion est déféré au Conseil des ministres (dans laquelle les langues sont également représentées) qui doit alors jouer les arbitres politiques.

31. Enfin, la Cour constitutionnelle belge, dite «Cour d’arbitrage» (Arbitragehof), a vu ses compétences élargies en 1989. Composée de six juges néerlandophones et de six juges francophones et présidée en alternance par un néerlandophone et un francophone, elle est chargée, non plus seulement de résoudre les conflits de compétences opposant l’Etat, les communautés et les régions, mais toutes les questions relatives au respect du principe d’égalité par les législatures successives.

32. Les germanophones, quant à eux, bénéficient de certaines garanties. Au Sénat, par exemple, les soixante-dix sénateurs sont répartis en deux groupes linguistiques (composés respectivement de quarante et un néerlandophones et de vingt-neuf francophones), tandis qu’un sénateur est élu par le Conseil de la Communauté germanophone pour représenter la population belge d’expression allemande. Les germanophones font donc davantage figure de minorité protégée que de partenaire ayant vraiment son mot à dire dans l’élaboration des politiques de l’Etat fédéral.

33. Bruxelles constitue en quelque sorte une image inversée de la Belgique. Alors que dans le pays, le groupe linguistique francophone est protégé, dans la capitale, c’est le groupe néerlandophone qui fait l’objet de mesures protectrices (d’ailleurs assez semblables). Ainsi, au sein du gouvernement de cinq membres de la Région bruxelloise, les néerlandophones disposent de deux mandats et d’un des trois portefeuilles de ministre. Ils sont donc surreprésentés dans l’exécutif bruxellois, tout comme les francophones le sont dans l’exécutif fédéral en raison de la parité au sein du Conseil des ministres.

D.       Détermination des groupes de personnes représentant une minorité au sens de la Convention-cadre en Belgique

34. La Commission a été priée en particulier de donner son avis sur la possibilité de considérer les néerlandophones, les francophones et les germanophones belges comme des minorités au sens de la Convention-cadre. La Commission n’a pas été priée d’examiner la question de l’applicabilité de la Convention-cadre aux autres groupes vivant en Belgique (voir le paragraphe 29 ci-dessus) indépendamment de la citoyenneté de leurs membres : un débat qui n’est pas propre à la Belgique.

35. La Belgique étant une fédération constituée de trois groupes linguistiques (ou «communautés»), la Commission doit appliquer les critères décrits plus haut (aux paragraphes 9 et 17 respectivement). Elle est donc tenue d’établir :

a) si les francophones et les germanophones doivent être considérés comme des minorités (codominante pour le premier groupe) au niveau de l’Etat et

b) si l’un des trois groupes linguistiques peut être considéré comme une minorité aux niveaux régional et local.

36. Bien que moins nombreux que les néerlandophones (40 % contre 58 %), les francophones participent à la gestion des institutions étatiques sur un pied d’égalité avec ces derniers (voir les paragraphes 29 à 31 ci-dessus). La Commission estime par conséquent qu’au niveau de l’Etat ce groupe ne constitue pas une minorité au sens de la Convention-cadre.

37. La communauté germanophone, par contre, tout en jouissant d’une autonomie interne comparable, n’a pas été mise sur un pied d’égalité avec les deux autres communautés linguistiques lors de l’élaboration des règles régissant la composition et le fonctionnement des organismes étatiques centraux (voir le paragraphe 32 ci-dessus). Les germanophones doivent donc être considérés comme une minorité au niveau de l’Etat³⁴.

38. Aux niveaux régional et local, il convient d’examiner la répartition des compétences entre les diverses régions et communautés, ainsi que la division territoriale du pays. La Commission estime que les francophones peuvent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre dans la région de langue néerlandaise et dans la région de langue allemande, de même que les néerlandophones et les germanophones de la région de langue française³⁵.

39. Concernant la Région bruxelloise, la Commission note que les néerlandophones, bien que représentant seulement 15 % de la population, bénéficient de garanties substantielles et sont placés, dans de nombreux domaines, sur un pied d’égalité avec les francophones (voir le paragraphe 33 ci-dessus). Par conséquent, ils semblent occuper une position codominante et ne sauraient être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre.

E.       Résumé et conclusions

40. Un groupe de personnes numériquement inférieur au reste de la population, partageant une identité ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse commune et désireux de la préserver ne saurait être considéré comme une minorité au sens de la Convention-cadre si et dans la mesure où il occupe une position dominante ou codominante.

41. Dans le contexte de la décentralisation, l’existence d’une «minorité» au sens de la Convention-cadre et, en particulier, la question de savoir si un groupe est dominant ou codominant, doivent être évaluées à la fois au niveau de l’Etat et à celui des collectivités territoriales.

42. Par conséquent, dans leur définition de la notion de minorité au sens de la Convention-cadre, les autorités belges devraient tenir compte de la position éventuellement dominante ou codominante de chaque groupe linguistique à la fois au niveau fédéral et local.

43. La Commission estime qu’en Belgique, au vu de la répartition équilibrée des pouvoirs entre les néerlandophones et les francophones au niveau de l’Etat, les francophones, malgré leur infériorité numérique, occupent une position codominante et ne constituent dès lors pas une minorité au sens de la Convention-cadre.

44. Les germanophones, en revanche, doivent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre au niveau de l’Etat.

45. Au niveau régional, eu égard à la répartition des compétences entre les diverses régions et communautés et à la division territoriale du pays, la Commission considère que les francophones de la région de langue néerlandaise et de la région de langue allemande peuvent être considérés comme une minorité au sens de la Convention-cadre de même, d’ailleurs, que les néerlandophones et les germanophones de la région de langue française.

ANNEXE II

Résolution 1172 (1998)1

Situation de la population francophone vivant dans la périphérie bruxelloise

1. Les communes de la périphérie bruxelloise sont caractérisées par des conditions linguistiques spécifiques. La situation de la population francophone vivant dans cette périphérie doit être appréciée dans le contexte général du développement constitutionnel de la Belgique et de son régime linguistique complexe qui résulte de l’évolution historique et de compromis obtenus à l’issue de longues négociations.

2. La Constitution belge garantit l’emploi facultatif des langues usitées en Belgique; cet usage ne peut être réglementé que par la loi, et seulement pour les actes des autorités publiques et pour les affaires judiciaires. A la suite de plusieurs réformes législatives et constitutionnelles successives, à partir du début des années 60, l’Etat belge est passé d’une structure décentralisée unitaire à un Etat fédéral constitué de trois communautés, de trois régions et de quatre régions linguistiques (trois unilingues, une bilingue).

3. Depuis 1932, en ce qui concerne la législation linguistique, le principe de territorialité a été appliqué, lequel stipule que, dans les régions unilingues, l’usage de la langue de cette région est obligatoire pour tous les actes administratifs publics. Les lois linguistiques de 1962-1963 ont fixé la frontière linguistique encore valable aujourd’hui. Les mêmes lois ont également instauré des facilités linguistiques pour les habitants des vingt-sept communes contiguës à une région linguistique différente, qui ont le droit de demander que, dans leurs relations avec les autorités (concernant, par exemple, les questions administratives, l’enseignement et les relations sociales entre les employeurs et leur personnel), une autre langue que celle de la région dans laquelle les communes sont situées soit utilisée. Depuis un amendement constitutionnel adopté en 1988, les facilités linguistiques dans ces vingt-sept communes ne peuvent être changées, sauf par une loi fédérale et avec une majorité spéciale.

4. Six des vingt-sept communes "à facilités" sont situées sur le territoire flamand dans la périphérie bruxelloise, et comptent une proportion importante, parfois majoritaire, d’habitants francophones. Bien que la langue officielle de ces communes soit le néerlandais, ces habitants ont le droit de demander que, dans leurs relations avec les pouvoirs publics, le français soit utilisé. Ce droit s’étend également à la communication écrite, à l’enseignement maternel et primaire, aux relations entre partenaires sociaux, et à certaines affaires judiciaires.

5. Un conflit a surgi, impliquant les six communes bénéficiant de facilités linguistiques dans la périphérie bruxelloise (et, dans une moindre mesure, les autres communes ne bénéficiant pas de facilités dans la périphérie bruxelloise), à propos du traitement des habitants francophones. Le conflit actuel semble avoir été déclenché par une tendance accrue de la part du Gouvernement flamand à restreindre autant que la législation le lui permet le recours à ces facilités afin de renforcer le caractère flamand et néerlandophone de la région, y compris dans les six communes en question. Cette tendance du Gouvernement flamand semble elle-même être due à ce qui est considéré comme une "francisation" de la périphérie bruxelloise, crainte à laquelle certains responsables politiques francophones ont probablement contribué.

6. L’Assemblée parlementaire considère que ce conflit et d’autres conflits linguistiques en Belgique ne peuvent être résolus que si toutes les parties intéressées (et surtout les responsables politiques) font preuve de bonne volonté, d’ouverture, de tolérance, de pragmatisme et de souplesse pour promouvoir une cohabitation paisible des différents groupes linguistiques, et s’abstiennent d’attiser ou d’utiliser ces conflits à des fins politiques. Elle constate que depuis longtemps la très large majorité, tant dans la population que dans les assemblées fédérales et le gouvernement fédéral, responsables en matière de loi linguistique, fait preuve de pragmatisme et de souplesse pour promouvoir cette cohabitation paisible.

7. L’Assemblée rappelle à toutes les parties intéressées que les décisions des différents mécanismes de résolution des conflits (comme la Commission permanente de contrôle linguistique, le vice-gouverneur de la province du Brabant flamand) et des tribunaux (comme la Cour d’arbitrage, le Conseil d’Etat, la Cour européenne des Droits de l’Homme) devraient être respectées. Il en va ainsi de l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme rendu le 23 juillet 1968 inter alia, selon lequel les enfants de parents qui ne résident pas dans les six communes de la périphérie bruxelloise à facilités linguistiques doivent néanmoins être autorisés à aller dans les écoles francophones de ces communes.

8. Dans le cas particulier de la situation de la population francophone vivant dans la périphérie bruxelloise, l’Assemblée recommande au Gouvernement flamand:

i. d’essayer d’intégrer, mais non d’assimiler, les locuteurs d’autres langues (en particulier les citoyens belges francophones) en Flandre;

ii. de reconnaître que les membres de la minorité francophone en Flandre ont le droit de conserver leur identité et leur langue propres, et de développer la culture qui est la leur.

9. L’Assemblée recommande aux habitants francophones de la périphérie bruxelloise, et en particulier à leurs représentants politiques:

i. d’essayer de s’intégrer à la région dans laquelle ils habitent, c’est-à-dire en Flandre, par exemple en essayant d’apprendre le néerlandais ou d’améliorer leur connaissance de cette langue, et en participant à la vie culturelle de la Flandre;

ii. de reconnaître qu’ils habitent dans des communes à facilités linguistiques situées dans une région unilingue, et non bilingue, et de respecter les droits des habitants néerlandophones;

iii. de cesser d’essayer d’élargir les facilités linguistiques en un bilinguisme de fait.

10. L’Assemblée recommande, en outre, au Gouvernement belge:

i. d’encourager la communication et la coopération culturelles au-delà des frontières linguistiques au sein de l’Etat belge, par exemple par la conclusion d’accords de coopération culturelle entre les différentes communautés et les différentes régions, portant, par exemple, sur la création de certaines écoles bilingues dans les trois communautés;

ii. d’envisager de signer et de ratifier la Convention-cadre européenne pour la protection des minorités nationales.

__________

1. Discussion par l’Assemblée le 25 septembre 1998 (32e séance) (voir Doc. 8182, rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, rapporteur: M. Columberg).

Texte adopté par l’Assemblée le 25 septembre 1998 (32e séance).

ANNEXE III

Recommandation 1492 (2001)^[1]

Droits des minorités nationales

1. L’Assemblée souligne une fois de plus l’importance que revêt une protection efficace des droits des minorités en Europe. A cet égard, elle affirme que la protection adéquate des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et de leurs communautés fait partie intégrante de la protection des droits de l’homme, et constitue le seul moyen permettant aux Etats de réduire les tensions ethniques susceptibles d’engendrer des conflits à plus grande échelle. 

2. L’Assemblée s’élève contre la négation de l’existence de minorités et des droits des minorités dans plusieurs Etats membres du Conseil de l'Europe, et contre le fait que beaucoup de minorités en Europe ne se soient pas vu garantir un niveau de protection suffisant.

3. L’Assemblée reconnaît que la majorité a des obligations à l’égard de la minorité, et que la minorité, pour sa part, a la responsabilité de participer à la vie politique et publique du pays qu’elle habite, et de contribuer, avec la majorité, à la cohésion et au pluralisme démocratiques des Etats auxquels elle a prêté allégeance.

4. L’Assemblée note qu’il est fondamental que la langue et la culture des minorités soient mieux connues de la majorité, et que des actions en vue de faire connaître les cultures minoritaires soient entreprises par les pouvoirs publics, avec le soutien d’organisations non gouvernementales.

5. L’Assemblée réitère son appel à tous les Etats membres pour qu’ils garantissent les droits des minorités nationales, qui peuvent être considérés comme minimaux, tels qu’ils sont fixés par la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE n° 157). Elle proclame que la protection des minorités est essentielle à la mise en œuvre des droits fondamentaux de l’homme, à la stabilité, à la sécurité démocratique et à la paix sur le continent. Elle avertit que le prix de l’incapacité à répondre positivement aux besoins des minorités nationales pourrait être une aggravation des tensions sociales, de nouvelles demandes d’asile, une réticence à renforcer l’unité entre les Etats membres du Conseil de l'Europe et une insécurité nuisible aux échanges et aux investissements. 

6. Andorre, la Belgique, la France et la Turquie n’ont toujours pas signé ni ratifié la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, et cette situation réduit l’effet véritable de la convention-cadre sur l’ensemble du continent. Ces pays ont des minorités significatives qui doivent être protégées et dont les droits ne sont pas officiellement reconnus. D’autres pays n’ont pas encoreratifié la convention-cadre, à savoir la Géorgie, la Grèce, l’Islande, la Lettonie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal.

7. L’Assemblée rappelle sa Recommandation 1201 (1993), dans laquelle elle demandait au Comité des Ministres d’élaborer un protocole additionnel sur les droits des minorités à la Convention européenne des Droits de l’Homme, et exprimait le vœu que les Etats membres du Conseil de l'Europe appuient leur législation et leur politique en matière de minorités sur le projet de protocole qui figurait en annexe à cette recommandation et qui comportait la définition la plus acceptable au plan européen de «minorité nationale».

8. L’Assemblée rappelle, en outre, que les engagements politiques et les normes contenus dans le projet de protocole annexé à cette même recommandation ont été érigés en obligations juridiques dans des traités d’amitié conclus entre différents Etats membres du Conseil de l'Europe. Ces obligations conventionnelles pourraient, à terme, acquérir un caractère coutumier au plan régional.

9. L'Albanie, l'Andorre, la Belgique, la Bulgarie, l'Estonie, la Géorgie, la Grèce, l'Irlande, la Lettonie, la Lituanie, la Moldova, la Pologne, le Portugal, la Fédération de Russie, Saint-Marin, la Slovaquie et la Turquie n'ont, à ce jour, ni signé ni ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE n° 148).

10. L’Assemblée note que la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, telle qu’adoptée lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000, n’aborde pas la question des droits des minorités et se limite à déclarer, dans l’article 22, que «l’Union respecte la diversité culturelle, religieuse et linguistique».

11. L’Assemblée reconnaît que les populations immigrées dont les membres sont citoyens de l’Etat où elles sont implantées constituent des catégories particulières de minorités, et recommande qu’elles se voient appliquer un instrument spécifique du Conseil de l'Europe.

12. Pour ces raisons, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres:

i. de demander aux Etats membres de faire preuve d’une attitude plus généreuse dans l’application de leurs politiques spécifiques relatives aux minorités et dans la mise en œuvre des instruments du Conseil de l’Europe dans le domaine des minorités;

ii. de demander aux Etats membres de renforcer et, le cas échéant, de développer davantage la coopération internationale quant à la protection des droits des minorités, tant dans les relations bilatérales qu’au niveau des organisations internationales européennes;

iii. de demander aux quatre Etats qui n’ont pas signé la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales de mettre leur Constitution et leur législation en harmonie avec les normes européennes en vigueur, afin de lever tout obstacle à la signature et à la ratification de ladite convention;

iv. de demander aux Etats mentionnés au paragraphe 6 de la présente recommandation de signer et/ou ratifier au plus vite et sans réserves ni déclarations la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, et à ceux qui l’ont déjà ratifiée de la mettre en œuvre et d’abolir les réserves et déclarations;

v. d’inciter les Etats qui ne l’auraient pas encore fait à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, et d’inciter les Etats et futurs Etats parties à l’appliquer correctement;

vi. d’augmenter les ressources humaines et financières des directions générales du Conseil de l’Europe concernées par l’application des deux instruments cités plus haut;

vii. de demander aux Etats membres de signer et ratifier au plus vite le Protocole n° 12 à la Convention européenne des Droits de l’Homme, dans l’espoir que les personnes appartenant à des minorités nationales puissent voir leurs droits spécifiques sanctionnés par la Cour européenne des Droits de l’Homme;

viii. de demander au Comité des Ministres de donner la priorité aux discussions et adoptions des avis et des rapports émanant du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et du Comité d’experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, et d’établir une procédure appropriée en vue de leur parution rapide et de leur large diffusion;

ix. de renforcer les mécanismes de suivi au sein du Conseil de l’Europe et d’appliquer les mêmes principes et normes à l’ensemble des Etats membres;

x. d’entamer la rédaction d’un protocole additionnel à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales donnant compétence à la Cour européenne des Droits de l’Homme ou à une autorité judiciaire générale du Conseil de l’Europe pour donner des avis consultatifs concernant l’interprétation de cette convention-cadre;

xi. d’entamer la rédaction d’un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme sur les droits des minorités nationales, en s’inspirant des principes contenus dans la Recommandation  1201 (1993) et en tentant d’y inclure la définition de la minorité nationale retenue par cette même recommandation;

xii. de placer auprès du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l'Europe, en prenant les dispositions financières appropriées, une personne chargée spécialement des questions de protection des droits des minorités;

xiii. de donner aux différentes langues des signes en usage en Europe une protection semblable à celle conférée par la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, éventuellement par l'adoption d'une recommandation aux Etats membres;

xiv. de rendre publics les rapports du Comité d’experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

[1] Discussion par l’Assemblée le 23 janvier 2001 (3e séance) (voir Doc. 8920, rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, rapporteur: M. Bindig; Doc. 8939, avis de la commission des questions politiques, rapporteur: M. Gjellerod; Doc. 8943, avis de la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie, rapporteur: M. Tabajdi; et Doc. 8941, avis de la commission de la culture et de l’éducation, rapporteur: M. de Puig) Texte adopté par l’Assemblée le 23 janvier 2001 (3e séance).

ANNEXE VI

RECOMMANDATION 1201 (1993)^[1]

relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales

1. L'Assemblée rappelle ses Recommandations 1134 (1990) et 1177 (1992), et ses Directives n°^s 456 (1990) et 474 (1992) relatives aux droits des minorités. Dans les deux textes adoptés le 5 février 1992, elle demandait au Comité des Ministres :

i. de conclure dans les meilleurs délais les travaux en cours pour l'élaboration d'une charte des langues régionales ou minoritaires, et de faire tout son possible pour une mise en œuvre rapide de la charte ;

ii. d'élaborer un protocole additionnel sur les droits des minorités à la Convention européenne des Droits de l'Homme ;

iii. de doter le Conseil de l'Europe d'un outil de médiation approprié.

2. En adoptant, le 22 juin 1992, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires - une convention du Conseil de l'Europe - le Comité des Ministres a donné satisfaction à l'Assemblée sur le premier de ces points. La charte, qui devra être à la base de la législation dans nos États membres, pourra également guider bien d'autres États dans une matière difficile et délicate.

3. Reste la mise en œuvre rapide de cette charte. Il est encourageant que, lors de son ouverture à la signature, le 5 novembre 1992, onze États membres du Conseil de l'Europe l'aient déjà signée. Mais il faut aller plus loin.

4. L'Assemblée lance donc un appel aux États membres qui n'ont pas encore signé la charte de le faire et à tous de la ratifier rapidement, en acceptant le maximum de ses clauses.

5. L'Assemblée se réserve le droit de revenir, à une occasion ultérieure, sur la question de l'outil de médiation approprié du Conseil de l'Europe, dont elle a proposé la création.

6. Elle a été informée du mandat donné par le Comité des Ministres au Comité directeur pour les droits de l'homme et à son Comité d'experts pour la protection des minorités nationales, et désire apporter son appui total à ces travaux et les promouvoir activement.

7. Par l'introduction dans la Convention européenne des Droits de l'Homme de certains droits des personnes appartenant à une minorité, ces personnes, ainsi que les organisations qualifiées pour les représenter, pourraient bénéficier des voies de recours proposées par la Convention, notamment le droit de soumettre des requêtes à la Commission et à la Cour européennes des Droits de l'Homme.

8. Par conséquent, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres d'adopter un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme sur les droits des minorités nationales, s'inspirant du texte figurant ci-dessous, qui fait partie intégrante de la présente recommandation.

9. Comme cette question est d'une extrême urgence et l'une des affaires les plus importantes actuellement traitées par le Conseil de l'Europe, l'Assemblée recommande également au Comité des Ministres d'accélérer le calendrier des travaux pour permettre au Sommet des chefs d'État et de gouvernement (Vienne, 8 et 9 octobre 1993) d'adopter un protocole sur les droits des minorités nationales et de l'ouvrir à la signature à cette occasion.

Proposition de protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales concernant les personnes appartenant à des minorités nationales

Préambule

Les États membres du Conseil de l'Europe, signataires du présent Protocole,

1. Considérant que la diversité des peuples et des cultures qui l'ont fécondée est une des sources essentielles de la richesse et de la vitalité de la civilisation européenne ;

2. Considérant la contribution importante des minorités nationales à la diversité culturelle et au dynamisme des États européens ;

3. Considérant que seules la reconnaissance des droits des personnes appartenant à une minorité nationale à l'intérieur d'un État et la protection internationale de ces droits sont susceptibles de mettre durablement un terme aux affrontements ethniques et de contribuer ainsi à garantir la justice, la démocratie, la stabilité et la paix ;

4. Considérant qu'il s'agit de droits que toute personne peut exercer aussi bien seule qu'en association avec d'autres ;

5. Considérant que la protection internationale des droits des minorités nationales est une composante essentielle de la protection internationale des droits de l'homme et, comme telle, un domaine de la coopération internationale,

Sont convenus de ce qui suit :

Titre 1 — Définition

Article 1

Aux fins de cette Convention^[2], l'expression « minorité nationale » désigne un groupe de personnes dans un État qui :

a. résident sur le territoire de cet État et en sont citoyens ;

b. entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet État ;

c. présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques ;

d. sont suffisamment représentatives, tout en étant moins nombreuses que le reste de la population de cet État ou d'une région de cet État ;

e. sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue.

Titre 2 — Principes généraux

Article 2

1. L'appartenance à une minorité nationale relève du libre choix de la personne.

2. Aucun désavantage ne doit résulter du choix de cette appartenance, ou de la renonciation à ce choix.

Article 3

1. Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit d'exprimer, de préserver et de développer en toute liberté son identité religieuse, ethnique, linguistique et/ou culturelle, sans être soumise contre sa volonté à aucune tentative d'assimilation.

2. Toute personne appartenant à une minorité nationale peut exercer ses droits et en jouir individuellement ou en association avec d'autres.

Article 4

Toute personne appartenant à une minorité nationale a droit à l'égalité devant la loi. Toute discrimination fondée sur l'appartenance d'une personne à une minorité nationale est interdite.

Article 5

Des modifications délibérées dans la composition démographique de la région d'implantation d'une minorité nationale, au détriment de cette dernière, sont interdites.

Titre 3 - Droits matériels

Article 6

Toutes les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de créer leur(s) propre(s) organisation(s), y compris un parti politique.

Article 7

1. Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit d'utiliser librement sa langue maternelle en privé comme en public, aussi bien oralement que par écrit. Ce droit s'applique aussi à l'utilisation de sa langue dans les publications et l'audiovisuel.

2. Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit d'utiliser son nom et ses prénoms dans sa langue maternelle et a droit à la reconnaissance officielle de son nom et de ses prénoms.

3. Dans les régions d'implantation substantielle d'une minorité nationale, les personnes appartenant à cette minorité ont le droit d'utiliser leur langue maternelle dans leurs contacts avec les autorités administratives ainsi que dans les procédures devant les tribunaux et les instances juridiques.

4. Dans les régions d'implantation substantielle d'une minorité nationale, les personnes appartenant à cette minorité ont le droit d'afficher dans leur langue des dénominations locales, enseignes, inscriptions et autres informations analogues exposées à la vue du public. Cela ne fait pas obstacle au droit des autorités d'afficher les informations mentionnées ci-dessus dans la ou les langue(s) officielle(s) de État

Article 8

1. Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit d'apprendre sa langue maternelle et de recevoir un enseignement dans sa langue maternelle dans un nombre approprié d'écoles et d'établissements d'enseignement public et de formation dont la localisation doit tenir compte de la répartition géographique de la minorité.

2. Les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de créer et de gérer leur(s) propre(s) école(s) et établissement(s) d'enseignement et de formation dans le cadre du système juridique de État

Article 9

En cas de violation alléguée des droits protégés par le présent Protocole, toute personne appartenant à une minorité nationale, ou toute organisation représentative d'une minorité nationale, a droit à un recours effectif devant une instance de État

Article 10

Toute personne appartenant à une minorité nationale a le droit, dans le strict respect de l'intégrité territoriale de État, d'avoir des contacts libres et sans entraves avec les ressortissants d'un autre pays avec lesquels cette minorité partage des caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques, ou une identité culturelle.

Article 11

Dans les régions où elles sont majoritaires, les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, ou d'un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique, et conformes à la législation nationale de État

Titre 4 - Conditions de mise en œuvre du Protocole

Article 12

1. Aucune des dispositions du présent Protocole ne peut être interprétée comme limitant ou restreignant un droit individuel d'une personne appartenant à une minorité nationale ou un droit collectif d'une minorité nationale, inséré dans la législation de État contractant ou dans un accord international auquel ce dernier est partie.

2. Les mesures prises à seule fin de protéger les minorités nationales, de favoriser leur développement approprié et de leur assurer l'égalité de droits et de traitement avec le reste de la population dans les domaines administratif, politique, économique, social, culturel et autres ne seront pas considérées comme discriminatoires.

Article 13

L'exercice des droits et libertés énoncés dans ce Protocole s'applique intégralement aux personnes appartenant à un groupe majoritaire dans l'ensemble de État, mais minoritaire dans une ou plusieurs de ses régions.

Article 14

L'exercice des droits et libertés énoncés dans ce Protocole ne saurait limiter les devoirs et les responsabilités qui s'attachent à la citoyenneté d'un État Toutefois, cet exercice ne peut être soumis qu'à des formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi et nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

Titre 5 — Clauses finales

Article 15

Aucune dérogation au titre de l'article 15 de la Convention n'est autorisée aux dispositions du présent Protocole, à l'exception de l'article 10 de celui-ci.

Article 16

Aucune réserve n'est admise aux dispositions du présent Protocole au titre de l'article 64 de la Convention.

Article 17

Les États parties considèrent les articles 1 à 11 du présent Protocole comme des articles additionnels à la Convention et toutes les dispositions de la Convention s'appliquent en conséquence.

Article 18

Le présent Protocole est ouvert à la signature des États membres du Conseil de l'Europe, signataires de la Convention. Il sera soumis à ratification, acceptation ou approbation. Un État membre du Conseil de l'Europe ne pourra ratifier, accepter ou approuver le présent Protocole sans avoir simultanément ou antérieurement ratifié la Convention. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.

Article 19

1. Le présent Protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit la date à laquelle cinq États membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par le Protocole conformément aux dispositions de l'article 18.

2. Pour tout État membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par le Protocole, celui-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit la date du dépôt de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.

Article 20

Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera aux États membres du Conseil :

a. toute signature ;

b. le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation ;

c. toute date d'entrée en vigueur du présent Protocole ;

d. tout autre acte, notification ou communication ayant trait au présent Protocole.

En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent Protocole.

Fait à Strasbourg, le ,en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacun des États membres du Conseil de l'Europe.

[1] Discussion par l'Assemblée le 1^er février 1993 (22^e séance) (voir Doc. 6742, rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, rapporteur : M. Worms ; et Doc. 6749, avis de la commission des questions économiques, rapporteur :M. de Puig).
Texte adopté par l'Assemblée le 1^er février 1993 (22^e séance).

[2] Le mot « Convention » dans ce texte renvoie à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales.

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Renvoi n° 2718 du 24 avril 2002

Projet de résolution et projet de directive adoptés par la commission le 2 septembre 2002 avec respectivement 22 votes pour, 2 votes contre et 9 abstentions et 19 votes pour, 2 votes contre et 11 abstentions

Membres de la commission: M. Lintner (Président), M. Magnusson, Mme Gülek, M. Marty (Vice-présidents), M. Akçali, M. G. Aliyev, M. Andican, M. Arabadjiev, Mme van Ardenne-van der Hoeven, M. Attard Montalto, M. Barquero Vázquez, M. Bindig, M. Brejc, M. Bruce, M. Bulavinov (remplaçant: M. Khripel), M. Chaklein (remplaçant: M. Shishlov), Mme Christmas-Møller, M. Clerfayt, M. Contestabile, M. Davis, M. Dimas, Mme Domingues, M. Engeset, M. Enright, Mme Err, M. Fedorov (remplaçant: M. Zavgayev), Mme Frimansdóttir, M. Frunda, M. Guardans, M. Gustafsson, Mme Hajiyeva, M. Holovaty (remplaçant: M. Shybko), M. Jansson, M. Jaskiernia, M. Jurgens, M. Kastanidis, M. Kelemen, M. S. Kovalev, M. Kresák, M. Kroll, M. Kroupa, Mme Libane (remplaçant: M. Cilevics), M. Lippelt, M. Manzella, Mme Markovic-Dimova, M. Martins, M. Mas Torres, M. McNamara, M. Meelak, M. Michel, M. Mitterrand, Mme Nabholz-Haidegger, M. Nachbar, M. Olteanu, Mme Pasternak, M. Pellicini (remplaçant: M. Budin), M. Penchev, M. Piscitello, M. Poroshenko, Mme Postoica, M. Pourgourides, Mme Roudy, M. Rustamyan, M. Skrabalo, M. Solé Tura (remplaçante: Mme Lopez Gonzalez) M. Spindelegger (remplaçant: M. Jung), M. Stankevic, M. Stoica (remplaçant: M. Coifan), Mme Stoisits, Mme Süssmuth, M. Svoboda, M. Symonenko, M. Tabajdi, M. Tepshi, Mme Tevdoradze, M. Tokić, M. Vanoost (remplaçant: M. Goris), M. Volpinari, M. Wilkinson (remplaçant: M. Lloyd), Mme Wohlwend

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: Mme Coin, M. Sich, Mme Kleinsorge, M. Ćupina, M. Milner

¹ La Commission de Venise a résumé la différence entre une réserve et une déclaration à la page 2 de son avis contenu dans le document CDL/AD (2002) 1.

² MM. R. Ergec, Y. Lejeune, L. Neycken, J.-C. Scholsem, R. Senelle, E. Suy et J. Velaers.

³ «Comme de bons voisins; la Flandre et la législation linguistique», Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Bruxelles, 1998, p. 35.

⁴ “Note à l’attention de Madame Nabholz-Haidegger relative à l’existence de minorités nationales en Belgique”, Parlement de la Communauté Française, 17 septembre 2001.

⁵ Dans sa définition du terme "minorités nationales", la Suisse s'est basée sur la définition contenue dans la Recommandation 1201 (1993) de l'Assemblée.

⁶ Les communes à facilités linguistiques sont les suivantes:

- toutes les neuf communes de la Communauté germanophone (des facilités linguistiques sont accordées aux francophones);

- six communes situées dans la périphérie bruxelloise, c'est-à-dire dans la Région flamande (des facilités linguistiques sont accordées aux francophones);

- dix communes situées sur la frontière entre les provinces wallonnes et les provinces flamandes (des facilités sont accordées aux néerlandophones vivant dans les communes situées dans la Région wallonne, et aux francophones vivant dans les communes situées dans la Région flamande);

- deux communes frontalières situées dans la Région wallonne (des facilités linguistiques sont accordées aux germanophones).

⁷ Par exemple, il pourrait être difficile, pour les autorités flamandes, de continuer à mener une politique consistant à entraver la diffusion publique d'informations en français (concernant de futurs événements culturels organisés en français, par exemple), ou à réserver aux néerlandophones l'accès à des lieux publics (tels que des centres culturels appartenant à la région ou à la commune).

⁸ Souvent, des raisons autres que la langue sont invoquées pour refuser l'accès à un lieu public ou pour dissuader des cafés, des restaurants ou d'autres entreprises privées de libeller leurs enseignes en français ou de diffuser des informations rédigées en français.

⁹ Toutefois, il n'est pas exclu que la Flandre soit obligée de subventionner (dans une certaine mesure) la vie culturelle des minorités présentes en Flandre, et donc notamment la vie culturelle francophone.

¹⁰ Par ailleurs, j'ai reçu des lettres et de la documentation de la «Ligue Wallonne de l’Arrondissement de Nivelles», qui revendique le statut de minorité pour la Région wallonne et demande que lui soit accordée une autonomie culturelle. De fait, la Communauté flamande et la Région flamande ont fusionné pour former la Flandre, alors que la Communauté française et la Région wallonne ont choisi de rester des entités distinctes, dotées de pouvoirs différents. Cette question étant me semble-t-il une question constitutionnelle interne, je ne vais pas m'étendre davantage sur cette revendication particulière.

¹¹ Le Comité consultatif aide le Comité des Ministres à contrôler la mise en oeuvre de la Convention-cadre par les Etats parties (voir l’article 26 de la Convention-cadre).

¹² Il paraît utile de rappeler la différence entre une réserve et une déclaration. «L'expression ‘réserve’ s'entend d'une déclaration unilatérale, quel que soit son libellé ou sa désignation, faite par un Etat quand il signe, ratifie, accepte ou approuve un traité ou y adhère, par laquelle il vise à exclure ou à modifier l'effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet Etat» (article 2 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités). Les déclarations interprétatives, par contre, sont «des déclarations, quels qu'en soient le libellé ou la dénomination» faites par un Etat «notamment en vue d'harmoniser ses lois et règlements avec la Convention» mais qui «ne visent pas à exclure ou à modifier l'effet juridique des dispositions de la Convention dans leur application à cet Etat» (article 310 de la Convention des Nations Unies de 1982 sur le droit de la mer). C’est avec une déclaration de ce type que, dans la pratique, un Etat explique l’interprétation particulière qu’il entend donner à certaines dispositions du traité. Il n’en reste pas moins que la distinction entre «réserve» et «déclaration interprétative» n’est pas toujours aisée, comme il ressort de l’arrêt de la CEDH en l’affaire Belilos c. Suisse (arrêt du 29 avril 1988, Série A n° 132, paragraphes 40 et suivants).

¹³ Pour plus de détails, voir le site Web Affaires Juridiques - Bureau des Traités du Conseil de l’Europe à l’adresse : convention.coe.int.

¹⁴ Certains Etats (tels que l’«ex-République de Macédoine») ont fait plusieurs déclarations.

¹⁵ Voir le préambule de la Convention-cadre.

¹⁶ Voir l’article 31 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités.

¹⁷ Voir A. Eide, «Minorities in a decentralized environment”, document de travail préparé pour la Conférence internationale du PNUD sur les droits de l’homme, septembre 1998.

¹⁸ Voir l’arrêt rendu par la CEDH en l’affaire Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique le 2 mars 1987, Série A n° 113, paragraphe 56.

¹⁹ Voir l’article 20 de la Convention-cadre.

²⁰ Adopté par le Comité des Ministres le 30 septembre 1998, lors de la 642^e réunion des Délégués des Ministres.

²¹ Avis sur la Finlande adopté le 22 septembre 2000. Voir le document Doc CM (2000) 177 du 23 novembre 2000.

²² Voir la décision du Comité des Droits de l’Homme des Nations Unies du 31 mars 1993 dans l’affaire McIntyre et autres c. Canada, paragraphe 11.2. Revue universelle des droits de l'homme, 28 septembre 1993, vol. 5. pp.  156-164.

²³ L’article 27 du Pacte se lit comme suit : «Dans les Etats où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d'employer leur propre langue.».

²⁴ Voir l’opinion individuelle de Melle Elizabeth Evatt et de MM. Nisuke Ando, Marco Tullio Bruni Celli et Vojin Dimitrijevic dans la décision rendue par le Comité des droits de l’homme en l’affaire McIntyre et autres c. Canada telle qu’elle est citée ci-dessus.

²⁵ Pour plus de détails, voir J-C Scholsem, «La situation en Belgique», in «Autonomies locales, intégrité territoriale et protection des minorités ­ Actes (Lausanne, 25-27 avril 1996) », Collection Science et technique de la démocratie n° 16, 1997, pp. 68-76, Conseil de l’Europe.

²⁶ Voir l’article 2 de la Constitution de Belgique.

²⁷ Voir l’article 3 de la Constitution.

²⁸ Voir l’article 4 de la Constitution.

²⁹ Un certain nombre de dialectes (gaumais, champenois, wallon, picard, lëtzebuerguesch, limbourgeois ripuaire, francique mosellan, brabançon, ouest-flamand, marollien) sont parlés en Belgique.

³⁰ Il n’y a pas de recensement officiel en Belgique ; en conséquence, ces chiffres ne sont que des estimations.

³¹ En l’absence de recensements officiels, ce chiffre n’est qu’une estimation basée sur les dernières élections au Conseil régional : 14,19 % des électeurs votèrent pour des candidats néerlandophones qui obtinrent onze sièges sur les soixante-quinze à pourvoir (soit 14, 67 %).

³² Le Premier Ministre éventuellement excepté : voir l’article 99 de la Constitution.

³³ Voir l’article 54 de la Constitution.

³⁴ Si et dans la mesure où ils le désirent : voir l’article 3 de la Convention-cadre.

³⁵ Voir la note 24 ci-dessus