Résolution 1387
(2004)1
Monopolisation des médias
électroniques et possibilité d’abus de pouvoir en Italie
1. L’Italie est un membre
fondateur du Conseil de l’Europe et soutient fermement les idéaux qu’il
défend. L’Assemblée parlementaire s’inquiète donc de la concentration des
pouvoirs politique, économique et médiatique dans les mains d’une seule
personne, le Premier ministre Silvio Berlusconi.
2. L’Assemblée
parlementaire ne peut accepter que cette anomalie soit minimisée au motif
qu’elle ne poserait qu’un problème potentiel. Une démocratie se juge à son
fonctionnement quotidien, mais aussi aux principes que le pays défend
vis-à-vis de ses citoyens et de la communauté internationale. L’Assemblée
rappelle que, en vertu de l’article 10 de la Convention de sauvegarde des
Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, et de la jurisprudence de
la Cour européenne des Droits de l’Homme, les Etats ont l’obligation de
protéger le pluralisme des médias et, si nécessaire, de prendre des mesures
concrètes pour le préserver et le promouvoir.
3. L’Assemblée déplore que,
depuis 1994, plusieurs gouvernements italiens consécutifs aient échoué à
résoudre le problème du conflit d’intérêts et que le parlement actuel n’ait
pas encore adopté de mesures législatives adéquates. Elle n’est pas d’avis
que le principe directeur du projet de loi Frattini examiné actuellement –
qui prévoit que seuls les gestionnaires et non les propriétaires peuvent
être tenus responsables – apporte une solution réelle et complète au
problème du conflit d’intérêts concernant M. Berlusconi.
4. Par le biais de Mediaset,
le premier groupe privé de communication et de radiodiffusion d’Italie et
l’un des plus grands groupes du monde, M. Berlusconi détient
approximativement la moitié de l’activité de radiodiffusion du pays. En tant
que chef du gouvernement, il est également en situation d’exercer une
influence indirecte sur le service public de radiodiffusion, la RAI, qui est
le principal concurrent de Mediaset. Etant donné que Mediaset et la RAI
totalisent environ 90 % des parts d’audience de la télévision et plus des
trois quarts des ressources de ce secteur, M. Berlusconi exerce un contrôle
sans précédent sur le média le plus puissant d’Italie.
5. Cette situation de
duopole dans le marché de la télévision constitue en soi une anomalie dans
une perspective antitrust. Le statu quo a été maintenu en dépit du fait que
des dispositions juridiques touchant au pluralisme des médias ont à deux
reprises été déclarées anticonstitutionnelles, et que les autorités
compétentes ont établi que la RAI et les trois chaînes de télévision privées
de Mediaset exercent une position dominante. Cette situation est illustrée
par un récent décret du Premier ministre, approuvé par le parlement, qui a
permis à la troisième chaîne de la RAI et à Retequattro de Mediaset
de continuer à diffuser, en violation des restrictions antitrust existantes,
jusqu’à l’adoption de nouvelles mesures législatives. La distorsion de
concurrence dans le secteur des médias est aggravée par le fait que la régie
publicitaire de Mediaset, Publitalia ’80, exerce une position dominante sur
le marché publicitaire de la télévision. L’Assemblée déplore la poursuite de
l’exclusion d’un radiodiffuseur national potentiel, Europa 7, qui a remporté
un appel d’offres organisé par le gouvernement en 1999 en vue de
l’attribution des fréquences utilisées par Retequattro, chaîne du groupe
Mediaset.
6. L’Assemblée estime que
la récente loi adoptée sur la réforme du secteur de la radiodiffusion («loi
Gasparri») pourrait ne pas garantir effectivement le renforcement du
pluralisme par la simple augmentation du nombre de chaînes de télévision à
l’occasion du passage au numérique. Parallèlement, cette loi permet de toute
évidence à Mediaset de croître encore davantage, car elle donne aux acteurs
du marché la possibilité d’exercer une position de monopole dans un secteur
donné, sans aucun risque d’atteindre la limite antitrust à l’intérieur du
système intégré des communications (SIC). L’Assemblée note que ces problèmes
ont incité le Président de la République à s’opposer à la version précédente
de la loi.
7. L’Assemblée
s’inquiète particulièrement de la situation de la RAI, qui est contraire aux
principes d’indépendance énoncés dans la
Recommandation 1641 (2004)
sur le service public de radiodiffusion. La RAI a toujours été un miroir du
système politique du pays et son pluralisme interne, qui s’exprimait naguère
par le biais d’une représentation proportionnelle des idéologies politiques
dominantes, a fait place au principe du «gagnant rafle tout» propre au
nouveau système politique. L’Assemblée note avec inquiétude les démissions
de la présidente de la RAI et de l’une des journalistes les plus connues du
pays en signe de protestation contre l’absence de représentation équilibrée
des forces politiques au sein du conseil d’administration et contre
l’influence politique exercée sur la programmation de la RAI.
8. Si, en Italie, la presse écrite présente
traditionnellement un pluralisme et un équilibre politique supérieurs à ceux
de la radiodiffusion, la plupart des Italiens s’informent au moyen de la
télévision. Le coût élevé de la publicité dans les journaux par rapport à la
publicité télévisée a un effet destructeur sur la presse écrite italienne.
L’Assemblée souhaite toutefois signaler son approbation à l’égard des
mesures gouvernementales visant à aider les journaux de petite et de moyenne
importance, et d’autres mesures destinées à accroître le lectorat de la
presse.
9. L’Assemblée est
extrêmement préoccupée par le fait que l’image négative projetée à
l’étranger par l’Italie, en raison du conflit d’intérêts concernant
M. Berlusconi, pourrait contrarier les efforts du Conseil de l’Europe visant
à promouvoir l’existence de médias indépendants et neutres dans les jeunes
démocraties. Elle considère que l’Italie, en tant que l’un des principaux
pays contribuant au fonctionnement de l’Organisation, assume une
responsabilité particulière à cet égard.
10. L’Assemblée relève que
plusieurs instances internationales, telles que le représentant de l’OSCE
pour la liberté des médias et, plus récemment, le Parlement européen, ont
exprimé des inquiétudes semblables aux siennes. Elle se félicite des mesures
visant à sauvegarder le pluralisme des médias proposées par le Parlement
européen dans sa Résolution du 22 avril 2004 sur «les risques de violation,
dans l’Union européenne et particulièrement en Italie, de la liberté
d’expression et d’information (article 11(2) de la Charte des droits
fondamentaux)», mesures qui prévoient que la protection du pluralisme des
médias devrait devenir une priorité de la législation de l’Union européenne
en matière de concurrence.
11. En conséquence, l’Assemblée
appelle le Parlement italien:
i. à adopter d’urgence
une loi réglant le conflit d’intérêts entre la propriété et le contrôle
d’entreprises, et l’exercice de fonctions publiques, en prévoyant des
sanctions pour les cas où il y a conflit d’intérêts avec l’exercice de
fonctions publiques au plus haut niveau;
ii. à faire en sorte que
des lois et d’autres mesures réglementaires mettent un terme à l’ingérence
politique, pratiquée de longue date, dans le travail des médias, en tenant
compte notamment de la Déclaration du Comité des Ministres sur la liberté
du discours politique dans les médias, adoptée le 12 février 2004;
iii. à amender la loi
Gasparri conformément aux principes énoncés dans la Recommandation no
R (99) 1 du Comité des Ministres sur des mesures visant à promouvoir le
pluralisme des médias, notamment:
a.
en évitant des positions dominantes dans les marchés pertinents à
l’intérieur du SIC;
b.
en incluant des mesures spécifiques visant à mettre un terme au duopole
existant RAI-Mediaset;
c.
en incluant des mesures spécifiques qui assurent que le passage au
numérique garantira le pluralisme des contenus.
12. L’Assemblée
invite le Gouvernement italien:
i. à engager des mesures
visant à mettre le fonctionnement de la RAI en conformité avec la
Recommandation 1641 (2004) de l’Assemblée sur le service public de
radiodiffusion, la déclaration de la 4e Conférence
ministérielle européenne sur la politique des communications de masse
(Prague), et les Recommandations du Comité des Ministres no R
(96) 10 concernant la garantie de l’indépendance du service public de la
radiodiffusion et Rec(2003)9 sur des mesures visant à promouvoir la
contribution démocratique et sociale de la radiodiffusion numérique;
ii. à donner un exemple
positif au niveau international en proposant et soutenant, au sein du
Conseil de l’Europe et de l’Union européenne, des initiatives visant à
promouvoir le pluralisme des médias en Europe.
13. L’Assemblée demande à
la Commission de Venise de donner un avis sur la compatibilité de la loi
Gasparri et du projet de loi Frattini avec les normes du Conseil de l’Europe
en matière de liberté d’expression et de pluralisme des médias, à la lumière
notamment de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
1
Discussion par l’Assemblée
le 24 juin 2004 (23e séance) (voir
Doc. 10195,
rapport de la commission de la culture, de la science et de l’éducation,
rapporteur: M. Mooney; et
Doc. 10228,
avis de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme,
rapporteur: M. Ates).
Texte adopté par l’Assemblée le 24 juin 2004 (23e séance).
