Recommandation 1641 (2004)1
Service public de
radiodiffusion
1. Le service
public de radiodiffusion, qui est un élément vital de la démocratie en
Europe, se trouve menacé. Il se heurte aux intérêts politiques et
économiques, à la concurrence croissante des médias commerciaux, à la
concentration des médias et à des difficultés financières. Il est confronté,
en outre, au défi de l’adaptation à la mondialisation et aux nouvelles
technologies.
2. Le service
public de radiodiffusion, qu’il soit géré par des organismes publics ou par
des sociétés privées, se distingue de la radiodiffusion à motivations
purement commerciales ou politiques par sa mission spécifique, qui est
essentiellement de fonctionner en toute indépendance des centres du pouvoir
économique et politique. Il permet à la collectivité tout entière de
s’informer, de se cultiver, d’acquérir des connaissances et de se distraire;
il renforce la citoyenneté sociale, politique et culturelle, et stimule la
cohésion sociale. A ces fins, il a la caractéristique d’être universel en
termes de contenu et d’accès; il garantit l’indépendance et l’impartialité
rédactionnelles; il fournit des critères de qualité; il offre divers
programmes et services répondant aux besoins de tous les groupes de la
société, et il doit rendre compte publiquement de ses activités. Ces
principes s’appliquent quelles que soient les modifications nécessaires pour
faire face aux exigences du XXIe siècle.
3. On constate
avec inquiétude que beaucoup de pays européens n’ont pas jusqu’ici respecté
l’engagement de maintenir et développer un système public de radiodiffusion
fort, engagement pris par les gouvernements européens lors de la 4e Conférence
ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, tenue
à Prague en 1994. Il est également inquiétant de noter que le principe
fondamental de l’indépendance du service public de radiodiffusion, énoncé
dans la Recommandation no R (96) 10 du Comité des Ministres,
n’est pas encore solidement établi dans certains Etats membres. En outre,
dans l’ensemble du continent, des gouvernements sont en train de réorienter
leur politique relative aux médias à la lumière du développement de la
technologie numérique, au risque d’attribuer un soutien insuffisant au
service public de radiodiffusion.
4. Le service
public de radiodiffusion a vu le jour en Europe occidentale et y a évolué en
s’adaptant tout naturellement aux besoins d’une démocratie parvenue à
maturité. En Europe centrale et orientale, il n’est pas encore socialement
enraciné, car il a été «transplanté» dans un environnement où la culture
nécessaire en matière de politique et de gestion faisait défaut, où la
société civile est encore faible, ne dispose que des ressources inadéquates
et n’est pas très attachée aux valeurs du service public.
5. La situation
varie selon les pays européens. A l’un des extrêmes, la radiodiffusion
nationale continue à être strictement contrôlée par le gouvernement et
l’introduction par la voie législative d’un service public de radiodiffusion
n’est guère probable dans un avenir proche. En Fédération de Russie, par
exemple, l’absence de service public de radiodiffusion indépendant a été
mentionnée par la mission internationale d’observation des élections comme
un facteur majeur, qui a contribué à l’absence de débat politique équilibré
dans la campagne menant aux récentes élections parlementaires. Peu de
progrès ont été faits vers l’adoption de la législation nécessaire à un
service public de radiodiffusion répondant aux normes du Conseil de l’Europe
en Azerbaïdjan, en Géorgie et en Ukraine.
6. En
Bosnie-Herzégovine et au Kosovo, le service public de radiodiffusion
continue à fonctionner selon des règles imposées de l’extérieur par la
communauté internationale. L’adoption d’une loi appropriée a été retardée en
Bosnie-Herzégovine en raison de la résistance interne aux changements
structuraux et au Kosovo par des tentatives pour empêcher le financement du
service public de radiodiffusion.
7. Dans d’autres
Etats, des lois sur le service public de radiodiffusion ont été adoptées,
mais certaines dispositions et pratiques sont contraires aux normes
européennes. En Arménie, tous les membres du Conseil de la radiotélévision
publique sont nommés par le Président de la République. Il reste à
déterminer si la Teleradio-Moldova parviendra à l’indépendance dans son
fonctionnement quotidien, après deux modifications de la loi en 2003. La
constitution d’un Conseil serbe de radiodiffusion a été entachée de
scandales, auxquels on n’a pas encore remédié.
8. Des progrès
plus substantiels ont été faits dans d’autres pays, même si des problèmes
continuent à se poser. Des modifications des lois sur la radiodiffusion, en
vue d’améliorer l’indépendance politique et la viabilité financière des
organes compétents, ont été recommandées par le Conseil de l’Europe à la
Bulgarie et à «l’ex-République yougoslave de Macédoine». On relève encore
des tentatives pour modifier les lois, de sorte qu’elles conviennent mieux à
la majorité au pouvoir: tel est le cas de la nouvelle loi sur la
radiotélévision croate. Le service public de radiodiffusion connaît de
graves difficultés financières dans la République tchèque, en Hongrie et en
Slovaquie.
9. En Europe
occidentale, le service public de radiodiffusion est également confronté à
des pressions politiques. Le Gouvernement britannique a critiqué la BBC pour
la manière dont elle avait couvert la guerre en Irak. En Grèce, en Italie,
au Portugal et en Espagne, des situations définies, selon les cas, comme du
«clientélisme politique», du «paternalisme d’Etat» et une «partitocratie»
ont empêché les diffuseurs de service public de se dégager d’un contrôle
politique direct. La manipulation de l’information sous influence politique
a entraîné la condamnation sans précédent de la TVE pour sa couverture de la
grève générale qui a eu lieu en Espagne en juin 2002. La politisation de la
RAI, due à la répartition unique de ses trois chaînes de télévision entre
les principaux partis politiques italiens, s’est encore aggravée sous le
gouvernement actuel.
10. On observe
une tendance croissante à aller au-delà des formes de réglementation du
service public de radiodiffusion qui existaient jusqu’ici et à en définir
les obligations plus précisément, souvent par contrat dont l’observation
fait l’objet d’un rapport au parlement, au gouvernement et/ou à un organe
réglementaire. Les aspects financiers du fonctionnement des diffuseurs de
service public retiennent de plus en plus l’attention. Si de telles
démarches doivent être jugées positives, dans la mesure où elles donnent
plus de stabilité aux organisations de service public de radiodiffusion, il
faut veiller à ce que les gouvernements ne les utilisent pas pour nuire à la
situation financière et statutaire de ces organisations. Les décisions
prises récemment par les Gouvernements des Pays-Bas et de la France ont
sérieusement affecté le financement de leur diffuseur de service public.
11. Certains
gouvernements examinent des changements structurels qui toucheraient à la
nature même du service public de radiodiffusion. Des plans de privatisation
ont été débattus au Danemark, au Portugal et en Italie dans le cadre de la
législation sur la radiodiffusion récemment proposée («loi Gasparri»), qui a
été depuis renvoyée devant le parlement par le Président de la République.
Au Royaume-Uni, l’attitude du gouvernement concernant le renouvellement de
la charte de la BBC provoque une inquiétude croissante, alimentée par la
querelle bien connue du public entre l’organisme de radiodiffusion et le
gouvernement.
12. Dans la
grande majorité des pays, les chaînes numériques ne sont pas encore définies
dans la législation sur la radiodiffusion. De même, les dispositions
juridiques concernant les activités du service public de radiodiffusion sur
Internet font défaut dans la plupart des pays. Tout cela pourrait influer
sur son aptitude à s’élargir à de nouvelles plates-formes.
13. La
coexistence de médias publics et commerciaux a largement contribué à
l’innovation et à la diversification de l’offre de contenus, et a eu un
impact positif sur la qualité. Toutefois, des intérêts commerciaux tentent
de réduire au minimum la concurrence du secteur public. La législation de l’Union
européenne sur la concurrence est souvent utilisée pour s’attaquer aux
modalités de financement du service public de radiodiffusion. A cet égard,
l’Assemblée se félicite de la décision de la Cour européenne de justice dans
l’affaire Altmark, concernant la compensation due au titre des obligations
de service public, et souhaite vivement que cet arrêt contribue à clarifier
la situation des services publics de radiodiffusion. Les radiodiffuseurs
commerciaux tentent également de limiter l’expansion du service public de
radiodiffusion dans de nouveaux domaines et services. On peut citer, parmi
les exemples récents, les activités de la BBC sur Internet et les projets de
la chaîne allemande ARD, désireuse de faire d’Internet son «troisième
pilier», qui ont dû être abandonnés à cause de pressions commerciales.
14. Les
radiodiffuseurs commerciaux prétendent également que la possibilité offerte
par la numérisation de passer à une radiodiffusion à la demande, sur des
chaînes multiples, permettra au marché de répondre à tous les besoins et
donc de remplir également les obligations de service public assignées pour
l’instant aux institutions publiques de radiodiffusion. Or, il n’existe
aucune garantie de la qualité et de l’indépendance de cette offre, et il
n’est pas certain non plus qu’elle soit gratuite, universellement accessible
et constante.
15. Il est admis
qu’il peut y avoir des doubles emplois avec la radiodiffusion commerciale
s’agissant des émissions populaires. Toutefois, la commercialisation et la
concentration croissantes du secteur des médias et l’effondrement général de
la qualité qui en résulte donnent raison, lorsqu’ils touchent les
radiodiffuseurs de service public, à ceux qui critiquent l’utilisation de
l’argent public à de telles fins. Le service public de radiodiffusion
souffre d’une crise d’identité, car souvent il cherche à combiner ses
obligations de service public avec la recherche de taux d’écoute élevés et
la nécessité d’avoir de bons résultats à l’Audimat pour justifier son
caractère «public» ou simplement attirer les recettes publicitaires.
16. Les pays
européens et la communauté internationale en général doivent participer plus
activement aux efforts pour définir des normes et de bonnes pratiques
d’ensemble, en tant que lignes directrices des politiques nationales en la
matière.
17. Par
conséquent, l’Assemblée parlementaire recommande au Comité des Ministres:
i. d’adopter
un nouveau document d’orientation majeur sur le service public de
radiodiffusion, faisant le bilan de l’évolution depuis la conférence
ministérielle de Prague et définissant des normes et des mécanismes de
responsabilité pour le futur service public de radiodiffusion. La
préparation d’un tel document pourrait figurer dans le plan d’action de la
prochaine conférence ministérielle sur la politique des communications de
masse, à Kyiv;
ii. de
mobiliser les structures pertinentes du Conseil de l’Europe pour qu’elles
assurent un suivi approprié et transparent, fournissent une assistance et,
le cas échéant, exercent des pressions, afin que les Etats membres
prennent les mesures législatives, politiques et pratiques voulues pour
soutenir le service public de radiodiffusion;
iii.
d’envisager des dispositions spécifiques pour faire en sorte qu’une
législation conforme aux normes européennes soit adoptée le plus tôt
possible dans ce domaine en Azerbaïdjan, en Géorgie, en Fédération de
Russie et en Ukraine;
iv. de veiller
à une étroite coopération avec les autres organisations internationales
pour maintenir les normes qu’il a établies concernant la liberté
d’expression;
v. de
continuer à demander instamment que les services audiovisuels ne soient
pas considérés comme une simple marchandise dans les négociations de l’Organisation
mondiale du commerce (OMC) et de l’Accord général sur le commerce des
services (AGCS);
vi. de tout
mettre en œuvre pour que le Sommet mondial sur la société de l’information
reconnaisse le service public de radiodiffusion comme un élément important
du développement de cette société, susceptible d’autre part d’amortir le
choc des changements rapides qu’il impliquera;
vii. d’inviter
les gouvernements des Etats membres:
a.
à réaffirmer leur volonté de maintenir un service public de
radiodiffusion indépendant, fort et vivant, tout en l’adaptant aux
demandes de l’ère numérique, par exemple à l’occasion de la prochaine
conférence ministérielle européenne sur la politique des communications
de masse, en 2004, à prendre des mesures concrètes pour réaliser cet
objectif politique et à s’abstenir de toute ingérence dans
l’indépendance éditoriale et l’autonomie institutionnelle des
radiodiffuseurs du service public;
b.
à définir un cadre juridique, institutionnel et financier pour le
fonctionnement du service public de radiodiffusion, ainsi que pour son
adaptation et pour sa modernisation, afin de répondre aux besoins du
public et aux défis de l’ère numérique;
c.
à établir à l’intention des journalistes des programmes d’éducation et
de formation adaptés à l’environnement médiatique numérique.
1.
Discussion par l’Assemblée
le 27 janvier 2004 (3e séance) (voir
Doc. 10029,
rapport de la commission de la culture, de la science et de l’éducation,
rapporteur: M. Mooney).
Texte adopté par l’Assemblée le 27 janvier 2004 (3e
séance).
