Retour à l'actualité

Monopolisation des médias électroniques et possibilité d'abus de pouvoir en Italie

28 août 2007

Déclassifié par le Bureau de l’Assemblée lors de sa réunion du 5 octobre 2007

Projet d'avis pour le Bureau de l'Assemblée

Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)

Co-rapporteurs: M. Patrick Breen, Irlande, Groupe du Parti populaire européen et M. Erik Jurgens, Pays-Bas, Groupe socialiste


Projet de décision

1. Le 24 janvier 2006, M. Wodarg et plusieurs de ses collègues ont déposé une proposition de résolution demandant l'ouverture d'une procédure de suivi concernant la monopolisation des médias électroniques et la possibilité d'abus de pouvoir en Italie (Doc. 10811).

2. Conformément au Règlement de l'Assemblée, et notamment à la Résolution 1115 (1997) telle qu'amendée par la Résolution 1431 (2005), cette proposition a été adressée pour avis à la Commission de suivi par le Bureau le 29 mai 2006, après la tenue des élections générales en Italie d'avril 2006. Lors de sa réunion du 6 juin 2006, la Commission de suivi a nommé M. Patrick Breen (Irlande, PPE/CD) et M. Erik Jurgens (Pays-Bas, SOC) co-rapporteurs pour l'Italie et les a autorisés dans ce contexte à effectuer une mission d'inspection en Italie, qui s'est déroulée du 10 au 12 juillet 2007.

3. Les conclusions des co-rapporteurs confirment que le spectre des médias italiens présente une anomalie dans le secteur télévisuel avec l'une des plus fortes concentrations à l'échelon national en Europe. La particularité de cette anomalie est l'existence d'un duopole entre le service public, à savoir la RAI, et l'opérateur commercial privé, Mediaset, au cours de la dernière décennie, la RAI étant par ailleurs soumise à des influences politiques. Jusqu'à début 2006, cette situation était exacerbée par le conflit d'intérêts né du double statut de M. Silvio Berlusconi, à la fois propriétaire de Mediaset et Premier Ministre. Bien que la loi actuelle relative aux conflits d'intérêts (Loi Frattini) soit jugée inadaptée pour remédier à une telle situation, en cela qu'elle n'interdit que la direction et non la propriété d'une entreprise associée à l'exercice d'une charge publique, l'urgence de la situation a été résolue, du moins de facto, par le simple fait que M. Berlusconi n'est plus à la tête du gouvernement.

4. Bien que la RAI et Mediaset se taillent l'essentiel du marché en tant qu'acteurs principaux d'égale importance, un troisième opérateur, Sky Italia, prend actuellement la place de leader sur le marché de la TNT (télévision numérique terrestre) par satellite, récoltant ainsi une partie des recettes de la télévision. En outre, le passage à la Transmission numérique terrestre (actuellement prévu pour 2008) va ouvrir le marché télévisuel à de nouveaux opérateurs et devrait assurer davantage de pluralisme grâce à une diversité des contenus et des sources d'information plus nombreuses.

5. S'agissant de la réglementation des positions dominantes sur le marché télévisuel, il existe plusieurs organes indépendants qui suivent la situation avec vigilance et ont fait usage de leurs pouvoirs réglementaires en appliquant les limites strictes prévues par la loi, sur laquelle la Cour constitutionnelle s'est appuyée dans le passé pour prendre ses décisions. S'agissant des contenus, l'Autorité pour les garanties dans les communications (AGCOM) suit de près l'égalité des temps d'antenne et des espaces publicitaires et a même étendu cette loi pour qu'elle s'applique en dehors des périodes électorales, se fondant sur la Loi sur l'égalité d'accès aux médias («Par Condicio») de 2000.

6. En dépit de la forte concentration dans le secteur de la télévision analogique terrestre, les citoyens italiens ont généralement accès à une grande diversité de sources d'information et de programmes dans le paysage médiatique. Un examen du marché global des médias montre un secteur télévisuel local très actif et diversifié disposant de quelque 600 chaînes et d'autres secteurs pluralistes tels que la radio et la presse écrite, cette dernière étant considérée comme l'une des plus diversifiées d'Europe. Bien que les co-rapporteurs s'accordent avec la Commission de Venise sur le fait que «le pluralisme interne doit être assuré simultanément dans chacun des secteurs des médias», l'anomalie présentée par l'un des médias électroniques ne justifie pas l'ouverture d'une procédure de suivi à part entière concernant l'Italie. En conséquence, on ne peut déclarer que l'Italie a violé ses engagements de pluralisme des médias et de liberté d'expression garantis par l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme à laquelle elle est partie.

7. Toutefois, il convient de noter que la législation principale actuellement en vigueur qui régit ce secteur spécifique est très inadaptée au regard du contexte médiatique unique de l'Italie, ainsi que l'a déclaré la Commission de Venise dans son Avis de 2005. Des projets de loi visant une réglementation systématique accrue du secteur des médias et mettant l'accent sur le pluralisme et la concurrence du marché sont actuellement examinés par la Chambre des députés et le Sénat. En particulier, un important projet de loi traite de la réforme de la RAI dans l'objectif de l'affranchir de l'emprise des politiques et ainsi d'accroître son indépendance et la diversité de ses contenus. Dans ce contexte, les co-rapporteurs souhaitent souligner que, quelle que soit la forme que prenne cette «libéralisation», par une privatisation ou une Fondation publique, il est capital que la RAI exerce ses attributions de service public sans concession, que les fonds servant à financer cette partie de ses activités viennent de sources publiques et qu'elle jouisse d'une indépendance totale par rapport à la sphère politique (gouvernementale ou parlementaire).

8. Selon les co-rapporteurs, ces lois nécessitent un nouvel examen si l'on veut réaliser ces objectifs tout à fait méritoires. En conséquence, la Commission de suivi estime qu'il n'est pas opportun d'ouvrir une procédure de suivi à ce stade mais qu'il conviendrait qu'elle suive les évolutions législatives en Italie dans ses rapports périodiques, assistée, s'il y a lieu, par la Commission de la culture, de la science et de l'éducation ou par la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme.

1. INTRODUCTION

1. Le 24 janvier 2006, M. Wodarg et plusieurs de ses collègues ont déposé une proposition de résolution demandant l'ouverture d'une procédure de suivi concernant la monopolisation des médias électroniques et la possibilité d'abus de pouvoir en Italie (Doc. 10811). La proposition, reprenant la Résolution 1387 (2004) de l'APCE, prend note du fait que «par le biais de Mediaset, le premier groupe privé de communication et de radiodiffusion d'Italie et l'un des plus grands groupes du monde, M. Berlusconi détient approximativement la moitié de l'activité de radiodiffusion du pays. En tant que chef du gouvernement, il est également en situation d'exercer une influence indirecte sur le service public de radiodiffusion, la RAI, qui est le principal concurrent de Mediaset. Etant donné que Mediaset et la RAI totalisent environ 90% des parts d'audience de la télévision, M. Berlusconi exerce un contrôle sans précédent sur le plus puissant média.»

2. La proposition rappelle l'obligation faite aux Etats membres de respecter l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, notamment en protégeant le pluralisme des médias, partie intégrante d'une véritable démocratie. En conséquence, après leur mission d'enquête en Italie mandatée par la Commission, les co-rapporteurs ont voulu évaluer si ce point justifiait l'ouverture d'une procédure de suivi après les élections générales d'avril 2006.

3. Conformément à la Résolution 1115 (1997), telle que modifiée par la Résolution 1431 (2005), une demande d'ouverture de procédure de suivi – qui peut venir notamment d'une proposition de résolution ou de recommandation déposée par au moins dix membres de l'Assemblée, représentant au moins cinq délégations nationales et deux groupes politiques – doit être examinée par la Commission de suivi qui, après la désignation de deux co-rapporteurs et la mission d'inspection requise, prépare un avis écrit pour le Bureau. Cet avis doit contenir un projet de décision d'ouvrir, ou de ne pas ouvrir, une procédure de suivi. Si la Commission de suivi et le Bureau de l'Assemblée s'accordent à ouvrir la procédure de suivi, ou s'ils adoptent des positions divergentes, l'avis écrit adopté par la Commission de suivi devient un rapport contenant un projet de résolution qui sera inscrit à l'ordre du jour ou au calendrier de la prochaine partie de session de l'Assemblée pour y être discuté. Si la Commission de suivi et le Bureau de l'Assemblée s'accordent sur le fait qu'il n'est pas nécessaire d'ouvrir une procédure de suivi, cette décision sera consignée dans le rapport d'activité du Bureau et de la Commission permanente et devra être confirmée par un vote de l'Assemblée lors de la discussion du rapport d'activité.

4. A l'occasion de la séance du 6 juin 2006, la Commission de suivi a nommé M. Patrick Breen (Irlande, PPE/CD) et M. Erik Jurgens (Pays-Bas, SOC) co-rapporteurs pour l'Italie et les autorisés à effectuer une mission d'enquête dans le pays, qui s'est déroulée du 10 au 12 juillet 2007. Le programme de la visite figure dans le document AS/Mon(2007)33.

5. Les co-rapporteurs se sont félicités de la coopération dont ils ont bénéficié de la part des organisations et des personnes rencontrées. Ils souhaitent notamment exprimer leur gratitude aux membres de la délégation italienne auprès de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et à son Président, M. Andrea Rigoni, tous ayant contribué à fournir des informations capitales sur ce sujet, ainsi qu'au secrétariat de la délégation qui a offert un support logistique important dans l'organisation de la visite.

6. Bien que la proposition de résolution demande l'ouverture d'une procédure de suivi concernant la monopolisation des médias électroniques et la possibilité d'abus de pouvoir en Italie, la Résolution 1115 (1997) telle qu'amendée ne prévoit pas expressément l'ouverture de procédures de suivi partielles sur des questions spécifiques pour un pays donné. Dès lors, si l'Assemblée parlementaire doit décider de l'ouverture d'une procédure de suivi relative à l'Italie, cela suppose une procédure de suivi complète au regard du respect des obligations contractées par l'Italie en tant qu'Etat membre du Conseil de l'Europe. Pour les rapporteurs, cela élève le niveau de leur évaluation: ils doivent déterminer si la monopolisation des médias électroniques et la possibilité d'abus de pouvoir en Italie justifient l'ouverture d'une procédure de suivi globale.

2. CONTEXTE

2.1. Evolution de la situation depuis le dépôt de la proposition de résolution (Doc. 10811)

7. Fatalement, la solution immédiate au problème aigu du paysage médiatique italien a été apportée, du moins en partie, par le simple fait qu'après les élections d'avril 2006, M. Berlusconi n'était plus à la tête du gouvernement. Il convient toutefois de garder en mémoire que dans l'état actuel de la législation, cela n'empêcherait pas une résurgence du problème dans le cas où M. Berlusconi, un membre de sa proche famille ou toute autre personne dans une situation analogue, devrait exercer une charge publique. En conséquence, la question fondamentale est de savoir si le nouveau projet de loi sur le conflit d'intérêts offre une réponse plus adaptée pour résoudre des situations analogues susceptibles de se présenter à l'avenir.

8. Le conflit d'intérêts parfaitement illustré par M. Berlusconi n'est cependant qu'un maillon d'une chaîne de facteurs et de singularités profondément ancrés dans l'histoire complexe de l'Italie, notamment dans le secteur des médias . D'autres facteurs caractérisent la situation particulière des médias italiens, tels que la forte concentration du secteur télévisuel, marqué par un duopole entre deux acteurs dominants - le service public de l'audiovisuel, Radiotelevisione Italia (RAI), et la société commerciale Mediaset – et l'emprise des politiciens sur le service public de l'audiovisuel (la RAI). L'examen doit être réalisé en tenant pleinement compte des standards internationaux que le Conseil de l'Europe, et l'Italie en tant que l'un de ses membres, devrait promouvoir et mettre en œuvre avec vigilance.

9. Bien que la liberté d'expression et de la presse semble généralement bien portante en Italie , David Ward observe que le secteur des médias italien est l'un des plus contradictoires et des plus complexes sur les dix pays européens qu'il a examinés dans son étude , la forte concentration du secteur télévisuel étant aggravée par un vide législatif et l'absence de mise en œuvre ou la mise en œuvre partielle des lois actuelles. Il est par ailleurs remarquable que cette forte concentration dans le secteur télévisuel soit en opposition radicale avec les autres secteurs des médias en Italie, tels que la radio, sensiblement moins concernée par ce phénomène et la presse écrite qui affiche de fait l'une des plus faibles concentrations d'Europe . En réalité, le secteur télévisuel italien présente la plus forte concentration d'Europe. Ci-après, le présent avis centrera son analyse essentiellement sur le secteur de la télévision.

2.2. Bref rappel historique

10. L'histoire complexe de l'Italie a contribué à l'anomalie du secteur de la télédiffusion. En conséquence, tout examen de la situation des médias en Italie doit se faire dans le contexte politique plus général de la dernière décennie. Médias et politiciens ont toujours été étroitement liés en Italie. Depuis le tout début, la RAI a été une base de domination politique, au cœur des tensions entre les médias et les politiciens.

11. Bien que la Cour constitutionnelle de l'Italie (Corte Costitzionale) ait rendu une décision (n° 225) en 1974 confirmant le monopole terrestre de la RAI au regard de l'intérêt public en vertu de l'article 43 de la Constitution italienne, dans une décision ultérieure de la même année (n° 226), la Cour a jugé que le monopole de radiodiffusion de la RAI pour le câble et les chaînes étrangères était inconstitutionnel, s'appuyant sur la liberté d'expression visée à l'article 21 de la Constitution. La loi suivante sur la radiodiffusion adoptée par le Parlement en 1975 prévoyait le transfert du contrôle du service public de l'audiovisuel de l'exécutif au législatif, aboutissant à la création d'une Commission parlementaire à deux chambres chargée d'orienter et de superviser les services de radiotélévision . Le Parlement a ensuite désigné le Conseil d'administration de la RAI.

12. Conséquence directe de la loi sur la radiodiffusion, la RAI a été divisée entre différents partis politiques (lottizzazione) . Cela signifie que les principaux partis politiques italiens bénéficiaient de leur propre chaîne de la RAI; ainsi il était généralement admis que la RAI Uno était celle des chrétiens-démocrates, la RAI Duo celle des socio-démocrates et enfin la RAI Tre celle des communistes . Dès lors, «par tradition donc, le "pluralisme" des médias électroniques ne consistait pas nécessairement à disposer d'une plate-forme permettant d'exposer des points de vue indépendants et équilibrés, mais plutôt en l'expression soigneusement cloisonnée et proportionnée des idéologies politiques.»  Une décision de la Cour constitutionnelle de 1976 affirmant qu'un monopole ou un oligopole du secteur local de radiodiffusion était inconstitutionnel a abouti à une redistribution incontrôlée des fréquences locales entre les grands opérateurs régionaux et nationaux.

13. Au cours des années 70 et 80, M. Silvio Berlusconi a commencé à développer un réseau de stations de télévision locales qui devint rapidement, de fait, un réseau national de radiodiffusion avec 45% de parts d'audience et 60% des recettes publicitaires, devenant ainsi un concurrent sérieux de la RAI. Jusqu'alors, la radiodiffusion était exclusivement une activité d'Etat dans un contexte monopolistique. En 1990, la loi Mammi  a été votée, légalisant et réglementant pour la première fois la radiodiffusion privée, notamment en introduisant des dispositions antitrust . Bien que la désignation du Conseil d'administration de la RAI ne relève plus de la Commission parlementaire mais des présidents de la Chambre des députés et du Sénat, en raison de leur position impartiale, il est encore généralement admis que la RAI subit des pressions politiques du parti au pouvoir .

14. Depuis 1994, l'année de création officielle de Mediaset par M. Berlusconi, on estime qu'il existe un duopole RAI/Mediaset. Ces deux opérateurs dominent le secteur télévisuel terrestre gratuit (chacun avec trois chaînes)  et, au moins en 2004, ils se sont partagé le pourcentage le plus élevé de parts d'audience en Europe .

15. En 1997 a été adoptée une nouvelle loi sur la radiodiffusion (Loi Maccanico) visant à réglementer le processus de privatisation partielle de la RAI et instituant l'AGCOM (Autorité pour les garanties dans les communications), un organe de supervision indépendant chargé d'apporter son soutien à cet égard . Une caractéristique fondamentale de cette loi est l'instauration de seuils, tels qu'une limite de 30% des ressources du secteur en question (radio ou télévision) pour les radiodiffuseurs nationaux. Toutefois, en 2002, la Décision n° 466 de la Cour constitutionnelle a jugé l'article 3(7) inconstitutionnel parce qu'il ne prévoyait pas de date limite pour le passage au satellite lorsque les seuils prévus étaient dépassés. S'appuyant sur une décision antérieure de l'AGCOM, la Cour a elle-même fixé la date limite définitive au 31 décembre 2003.

16. En 2003, La loi Gasparri a été votée et est toujours en vigueur, fixant un seuil de 20% pour l'ensemble du marché, connu sous le qualificatif de «Système intégré de communications» (SIC). Après quelques amendements à la suite du refus du Président Ciampi de la signer en raison de l'absence de mesures concrètes anti-concentration, elle a finalement été promulguée en mai 2004. Une Loi sur les conflits d'intérêts (loi «Frattini») adoptée en 2004 et toujours en vigueur vise à réglementer la situation des médias en Italie. Cf. section 2.5 ci-dessous.

2.3. Le paysage médiatique italien aujourd'hui

17. Ainsi qu'il est consigné dans le Rapport 2007 de l'AGCOM, le secteur télévisuel présente toujours une forte concentration des deux acteurs principaux, la RAI et Mediaset, exploitant six chaînes de télévision analogique terrestre nationales et représentant 84% des recettes publicitaires en 2006, Mediaset pour 55% et la RAI pour 29% . David Ward note que l'Italie est le marché de la télévision qui présente la plus forte concentration, la RAI et Mediaset dominant le marché en termes de pourcentage d'audience et des recettes .

18. Les autres acteurs du secteur de la télévision analogique terrestre nationale sont Telecom Italia La 7 avec deux chaînes et le Gruppo Editoriale L'Espresso avec une chaîne. Dans le domaine de la télévision payante via une plateforme satellite, Sky Italia, une filiale de Rupert Murdoch, s'est imposée comme un concurrent sérieux avec 91% des parts des recettes, dépassant ainsi les revenus de la RAI dans ce domaine . S'agissant du montant global des recettes en 2006, la RAI représente 34%, Mediaset 29% et Sky 28% .

19. Bien que la télévision traditionnelle soit toujours la préférée des Italiens (85% de téléspectateurs potentiels), l'Italie commence à s'inscrire dans la tendance économique et sociale grandissante d'une «convergence» entre les télécommunications et la radiodiffusion et le passage de la télévision analogique terrestre à la télévision numérique terrestre (TNT). Dans ce contexte, il convient de noter que dans deux régions du pays, la Sardaigne et la Vallée d'Aoste, le passage au numérique de deux chaînes, la RAI2 et Rete 4 de Mediaset a été réalisé avec succès. L'idée principale qui sous-tend le passage à la TNT est notamment de libérer des canaux pour les nouveaux acteurs du secteur télévisuel, inter alia en transférant une chaîne de la RAI et une de Mediaset sur la plateforme numérique. La loi Gasparri prévoit un passage au numérique d'ici à 2008, tandis que le nouveau projet de loi Gentiloni (cf. ci-dessous) a repoussé la date au 30 novembre 2012. Toutefois, ainsi que le note l'AGCOM, la simple fixation d'une date pour le passage au numérique est insuffisante en l'absence de mesures de mise en œuvre adaptées . Récemment, le ministre Gentiloni a octroyé à la RAI des ressources supplémentaires d'un total de 33 millions d'euros pour 2007 pour l'aider dans cet objectif.

20. Reconnaissant la baisse progressive des programmes télévisuels en termes de qualité, et eu égard à la mission spéciale de service public exercée par la RAI, notamment par la diffusion de programmes culturels et éducatifs, l'AGCOM a demandé à la RAI d'améliorer la qualité de ses programmes, d'augmenter les contenus culturels, d'insister sur les innovations et d'envisager un système de mesure de la qualité des programmes proposés .Une commission scientifique spéciale a récemment été créée pour veiller à la qualité des programmes de la RAI.

2.4. Aperçu de la contribution du Conseil de l'Europe

21. Selon la déclaration de la Commission de Venise, «Le pluralisme des médias peut donc être considéré comme un aspect de la liberté d'expression» . En conséquence, le pluralisme des médias peut être considéré comme un objectif prioritaire non seulement pour les Etats membres du Conseil de l'Europe, mais pour tout système politique social qui prend la démocratie au sérieux . Récemment, en janvier 2007, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a adopté une série de textes relatifs à la situation des médias dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, soulignant que le pluralisme insuffisant des médias demeurait une préoccupation sérieuse dans toute l'Europe d'aujourd'hui:

– Déclaration sur la protection du rôle des médias dans les démocraties dans le contexte de la concentration de ce secteur,
– Recommandation CM/Rec(2007)2 sur le pluralisme des médias et la diversité de leur contenu et
– Recommandation CM/Rec(2007)3 sur la mission des médias de service public dans la société de l'information.

22. La situation des médias en Italie n'est pas une exception. Leur concentration, souvent décrite comme une anomalie, a été examinée avec une grande inquiétude par de nombreuses organisations , notamment le Conseil de l'Europe.

23. L'une des contributions majeures est venue de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) à travers un Avis sur la compatibilité des lois «Gasparri» et «Frattini» de l'Italie avec les standards du Conseil de l'Europe en matière de liberté d'expression et de pluralisme des médias, préparé à la demande de l'Assemblée parlementaire (Résolution 1387). La Commission de Venise a estimé que les lois Gasparri et Frattini étaient alors des réponses inadaptées à la situation italienne.

24. En outre, soulignant l'importance du pluralisme des médias au regard d'une démocratie digne de ce nom, la Commission de Venise a accueilli un séminaire sur le rôle de la liberté et du pluralisme des médias dans le renforcement de la démocratie, et un rapport reprenant plusieurs aspects cruciaux des discussions a ensuite été publié . On trouve une contribution plus récente dans une «évaluation de la diversité des contenus dans les journaux et à la télévision dans le contexte d'une tendance croissante à la concentration des marchés des médias»  demandée par le Groupe de spécialistes sur la diversité des médias (MC-S-MD) qui fait partie de la Division des médias du Conseil de l'Europe.

25. Divers textes de l'Assemblée parlementaire ont également traité la nécessité de la liberté d'expression et du pluralisme des médias  et la Résolution 1387, fondée sur un rapport de M. Pascha Mooney, rapporteur de l'APCE, traite de la situation italienne en particulier, exposant les préoccupations relatives au conflit d'intérêts lié au double statut de M. Silvio Berlusconi, à la fois Premier Ministre d'Italie et propriétaire de l'un des principaux médias. Bien que le conflit d'intérêts direct ait été résolu par le simple fait que M. Berlusconi ne soit plus Premier Ministre, ainsi qu'il est dit plus bas, ceci ne rend pas la loi plus efficace au regard de son objectif global de résoudre les conflits d'intérêts qui se font jour dans des situations analogues.

 
2.5. Aperçu des principaux instruments juridiques garantissant la liberté d'expression et d'information en Italie

2.5.1. La Constitution italienne

26. L'Article 21 de la Constitution italienne formule dans le détail la garantie de la liberté d'expression et d'information. Aux termes de cette disposition, tous les moyens de communication («chacun a le droit de manifester librement sa pensée par la parole, par l'écrit et par tout autre moyen de diffusion») sont garantis (Article 21(1)) et la liberté de «la presse ne peut être soumise à des autorisations ou à des censures» (Article 21(2)).

27. Dans la pratique, malgré ces garanties formelles et les fréquentes décisions de la Cour constitutionnelle sur la nécessité du pluralisme et de l'indépendance du service public de radiodiffusion etc., la situation actuelle des médias a donné lieu à des violations de la Constitution ainsi qu'il est dit plus haut.

2.5.2. Convention européenne des droits de l'homme (CEDH)

28. Outre la Constitution italienne, la situation des médias en Italie renvoie à l'article 10 de la CEDH (traitant de la liberté d'expression, y compris de la liberté d'information et fondement du pluralisme des médias), à laquelle l'Italie est partie. Selon la Division des médias du Conseil de l'Europe, «l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme (CEDH) est d'une importance déterminante pour les questions relatives à la diversité des médias.»  La Cour européenne des droits de l'homme a déclaré dans plusieurs affaires que la pluralité des voix et des opinions est cruciale si les médias doivent contribuer au fonctionnement de la démocratie. Dans l'affaire Jersild, la Cour a fait référence notamment au rôle crucial des médias audiovisuels dans une société démocratique.

2.6. Législation spécifique à la radiodiffusion en vigueur aujourd'hui

29. Les lois qui ont été votées en Italie pour remédier à la situation (exacerbée par le vide juridique d'alors, que l'OSCE attribue à l'inaction des gouvernements successifs), la Loi Frattini (relative aux conflits d'intérêts) et la Loi Gasparri (réglementation des médias électroniques de radiodiffusion) ont été jugées insuffisantes, en particulier par la Commission de Venise dans son Avis de juin 2005. Un examen de leurs spécificités est nécessaire pour mieux évaluer si les projets de loi qui sont actuellement en cours d'examen au Parlement peuvent offrir une réponse plus adaptée à la situation des médias en Italie.

2.6.1. Loi n° 215 de 2004 (Loi Frattini)

30. La Loi Frattini entrée en vigueur en juillet 2004 (relative aux conflits d'intérêts) est la première loi à traiter de l'incompatibilité de situations afin de remédier, inter alia, aux conflits d'intérêts entre la fonction gouvernementale et les intérêts privés, une situation illustrée par le double statut de M. Berlusconi, alors Premier Ministre et détenteur d'intérêts considérables dans les médias.

31. L'un des défauts majeurs semble être que la loi ne cible dans l'ensemble que les conflits d'intérêts entre la fonction publique et la gestion (non la propriété) d'une entreprise. En conséquence, cette loi semble être aisément contournable si un agent public délègue la gestion de son entreprise/ses parts à une autre personne, tout en pouvant continuer à intervenir indirectement, comme cela a été le cas avec l'ancien Premier Ministre Silvio Berlusconi, dont des membres de sa famille proche sont devenus gestionnaires de ses entreprises commerciales. S'agissant du conflit d'intérêts entre la propriété et la fonction publique, la Commission de Venise fait observer:

«Pourtant, en Italie, il semble que ce soit l'aspect le plus important du conflit d'intérêts, celui qui a rendu nécessaire l'adoption de la loi. C'est pourquoi, la loi Frattini devrait apporter une solution adaptée à ce problème.»

32. L'Assemblée parlementaire a également fait savoir qu'elle «n'est pas d'avis que le principe directeur du projet de loi Frattini examiné actuellement – qui prévoit que seuls les gestionnaires et non les propriétaires peuvent être tenus responsables – apporte une solution réelle et complète au problème du conflit d'intérêts concernant M. Berlusconi.» 

 
2.6.2. Loi n° 112 de 2004 (Loi Gasparri)

33. De son côté, la Loi Gasparri (relative à la réglementation des médias électroniques de radiodiffusion) vise à corriger la forte concentration sur le marché de la télévision  notamment de la façon suivante:

– mettre un terme au duopole du marché national de la télévision;
– garantir le pluralisme des médias;
– supprimer le monopole sur les marchés commerciaux et publicitaires;
– mettre en œuvre la demande de la Cour constitutionnelle d'instaurer un seuil de 20% en matière de propriété sur le marché national de la télévision;
– rendre la RAI effectivement plus autonome (dépolitisation).

34. Ces objectifs doivent également réduire le conflit d'intérêts créé par le double statut du Premier Ministre d'alors, principal propriétaire de Mediaset.

35. La Loi Gasparri a été jugée innovante parce qu'elle introduisait plusieurs nouvelles notions, y compris la transposition de l'industrie de la radiodiffusion dans un environnement numérique, l'importance de la convergence entre la radiodiffusion et les télécommunications ainsi que l'obligation pour tous les radiodiffuseurs de passer à la TNT, augmentant ainsi de manière significative le nombre de chaînes disponibles. En outre, elle prévoit la suppression des règles antitrust antérieures (seuil de 30%), et leur remplacement par un cadre permettant à tout acteur du marché d'acquérir jusqu'à 20% des parts de marché de l'ensemble du secteur des médias, de l'information et de la communication - appelé Système intégré de communications (SIC). Le SIC couvre non seulement les informations et les médias généralistes, mais également la production cinématographique et musicale, l'édition, toutes les formes de publications, les services en ligne, la publicité et le marketing ainsi que le secteur de service public, y compris les recettes venant des droits de licence.

36. Ainsi que l'a noté la Fédération européenne des journalistes (FEJ), la création d'un secteur unique recouvrant toute l'activité économique du secteur de l'édition, de la radiodiffusion et de l'information permet, selon les critiques, à Mediaset – l'acteur privé principal et le seul qui retire des bénéfices substantiels – d'étendre ses activités . M. Tesauro, ancien Président de l'Autorité italienne antitrust, indique que le SCI est incompatible avec la loi de l'Union européenne sur la concurrence et qu'il crée une confusion en termes de définition du marché concerné . La Commission de Venise note également qu'un tel seuil «peut permettre à une société d'avoir une part de recettes extrêmement importante sur des marchés particuliers tout en restant en dessous du seuil de 20% pour l'ensemble du secteur.»  S'agissant du nombre de chaînes, la Commission de Venise fait observer:

«En ce qui concerne les dispositions de la loi Gasparri destinées à protéger le pluralisme des médias, la Commission considère tout d'abord que l'augmentation du nombre des chaînes que permet la télévision numérique n'est pas suffisant, en soi, pour garantir le pluralisme des médias. Les nouvelles chaînes peuvent avoir une part d'audience très faible mais des quantités d'émissions similaires. Enfin, les sociétés les plus importantes auront un pouvoir d'achat plus élevé dans de nombreuses activités, comme l'achat de programmes, et disposeront donc d'avantages importants sur les autres fournisseurs de contenus nationaux.» 

37. Elle poursuit ainsi:

«Pour la Commission, la pluralité des médias n'implique pas seulement l'existence d'une pluralité d'acteurs et de vecteurs, mais aussi l'existence d'un large éventail de médias, c'est-à-dire de différentes sortes de médias.»

38. En outre, la Loi Gasparri fixe à 20% maximum le nombre des chaînes exploitables par un opérateur quel qu'il soit. Toutefois, ainsi que le note la Commission de Venise «le seuil de 20% des chaînes n'est pas un indicateur clair de part de marché. Il faudrait l'associer, par exemple, à un indicateur de part d'audience.»

39. Le principal défaut de la Loi Gasparri, parmi d'autres relevés plus haut, est qu'elle se fonde sur l'hypothèse qu'en dehors des réglementations du marché ordinaire et de la technologie, la question du pluralisme des médias n'implique aucune autre considération. Pour l'essentiel, la loi semble faire peu de cas de l'influence exercée par les facteurs politiques et économiques dans l'industrie des médias, ne traitant que superficiellement les questions clés au cœur du phénomène de la concentration des médias.

40. De fait, la loi peut exacerber les problèmes de duopole, de forte concentration du secteur télévisuel et de politisation de la RAI, car la loi reprend, masque et protège ces singularités au lieu de les éliminer .

41. Conséquence de ce qui précède, les deux lois ont été jugées insuffisantes pour apporter une réponse adaptée en matière de réglementation de la concentration des médias et d'élimination des conflits d'intérêts tels qu'illustrés par le régime Berlusconi.

2.6.3. Loi sur l'égalité d'accès (Par Condicio)

42. En 2000 a été adoptée la loi sur l'égalité d'accès (Par condicio) , qui fixe des conditions strictes d'égalité d'accès applicables à tous les radiodiffuseurs, qu'ils soient du secteur public ou privé, pour ce qui concerne les programmes ayant un impact particulier sur l'opinion publique, tels que les émissions électorales et les interventions politiques.

43. En outre, l'Article 7(3) stipule que l'AGCOM fixe des règles spéciales que doivent respecter les radiodiffuseurs nationaux, afin d'assurer l'application de ces principes pendant les émissions d'information et les campagnes électorales. L'une de ces règles se trouve dans le Règlement n° 2000/00 de l'AGCOM qui, au-delà de la règle déjà citée sur l'égalité des conditions d'accès pendant les élections et dans les interventions politiques, réglemente l'égalité d'accès aux médias de l'information à tout moment, même en dehors des campagnes électorales .

44. Se fondant sur la loi sur l'égalité d'accès, l'AGCOM a imposé des sanctions à la RAI pour infraction à l'égalité du temps d'antenne (AGCOM 34/07/CSP).

3. Analyse

45. Vu la situation particulière des médias en Italie et l'incapacité de la législation en vigueur de garantir comme il convient le pluralisme des médias et de réguler et prendre en charge les progrès technologiques constants et la concurrence croissante du marché, trois projets de loi visant à remplacer les lois Frattini et Gasparri ont été proposés. Ils sont à divers stades de lecture à la Chambre des députés ou au Sénat et seront examinés à tour de rôle.

3.1 Conflit d'intérêt

46. L'inefficacité de la loi Frattini relative au conflit d'intérêts s'est particulièrement manifestée devant le double statut de M. Berlusconi comme Premier ministre et propriétaire du plus grand opérateur de télévision commerciale d'Italie. Si la crise de l'ère Berlusconi a été résolue de facto en 2006 avec l'arrivée au pouvoir, avec une très faible majorité, d'un nouveau gouvernement, il est clair qu'un texte législatif plus approprié doit être adopté pour éviter qu'une telle situation se reproduise à l'avenir. De fait, le nouveau projet de loi relative à l'incompatibilité et au conflit d'intérêts (projet de loi relative au conflit d'intérêts) présenté à la Chambre des députés le 7 juillet 2006 dit de la loi Frattini qu'elle est «complètement inadaptée pour résoudre les conflits d'intérêts qui peuvent affecter les titulaires de postes gouvernementaux» . Selon les députés qui ont présenté le texte, il est indispensable d'avoir une loi lorsque des membres du gouvernement possèdent des parts tellement importantes du secteur de l'information et des communications de masse que leur double statut risque de gravement compromettre la libre association politique et la démocratie représentative  .

47. Le projet de loi relative au conflit d'intérêts prévoit la création d'une Autorité de supervision indépendante, chargée de faire respecter l'éthique publique et de prévenir les conflits d'intérêts, ayant compétence d'intervenir efficacement, le cas échéant, pour prévenir ou régler de tels conflits grâce à un ensemble de mesures souples et précises adoptées, au cas par cas, à la lumière de la nature des activités de la personne concernée. Le rôle de l'Autorité antitrust, qui dans le cadre de la loi Frattini agissait comme organe régulateur, se trouve donc aboli.

48. Pour combler l'énorme vide juridique créé par le loi Frattini, qui interdisait aux titulaires d'une fonction gouvernementale de diriger mais pas de posséder une société, la section 2 couvre explicitement diverses formes de direction d'une entreprise. À la différence de la loi Frattini, cette section définit les causes d' «incompatibilité» et se concentre plus sur le risque, plus simple, de conflit d'intérêts pour pouvoir intervenir de manière préventive. Elle dispose que:

«Tout emploi public ou privé et tout poste ou emploi public autre qu'une nomination parlementaire non intrinsèquement liée aux fonctions exercées est jugé incompatible avec un emploi gouvernemental. Les employés du secteur public ou privé qui acceptent un emploi gouvernemental doivent se démettre de leurs fonctions à compter du jour où ils prêtent serment ou, en tout état de cause, à compter du jour où ils entrent en fonction sans préjudice de leur travail ou de leur carrière. Les dispositions des divers règlements sur les nominations parlementaires sont applicables.

Les titulaires de postes gouvernementaux ne peuvent, même par personne interposée, mener d'activité commerciale ou occuper un poste de président, d'administrateur, de receveur ou d'auditeur ou jouir de responsabilités semblables, quel que soit leur nom, dans des entreprises de droit public, y compris des entreprises commerciales, dans des entreprises dont la majorité des actions est détenue publiquement, dans des entreprises exploitées dans le cadre d'une licence des pouvoirs publics, dans des entreprises soumises à un droit de regard public, dans des entreprises ou organismes privés dont un des objectifs mais non nécessairement le principal est de mener des activités commerciales, ou agir comme conseiller ou arbitre dans l'une quelconque de ces entreprises. Ils cessent d'occuper ces postes et de remplir les fonctions susmentionnées à compter du jour où ils prêtent serment et ne peuvent, pendant la durée de leur emploi dans un poste gouvernemental, recevoir la moindre rémunération ou jouir des moindres avantages liés à ces postes et fonctions.

Les titulaires de postes gouvernementaux membres d'une association ou d'une organisation professionnelle ne peuvent pratiquer leur profession, même en tant qu'associé, en Italie ou ailleurs; ils ne peuvent recevoir d'honoraires que pour des services rendus avant leur prise de fonction à leur poste gouvernemental.»

49. En outre, le section 3 dispose que les propriétés immobilières indispensables à la conduite d'une activité commerciale ou les valeurs d'un montant supérieur à 10 millions d'euros, ou des actions importantes dans les secteurs de la défense, de l'énergie ou des médias, détenues «même par un intermédiaire», tombent sous le coup de cette loi.

50. Le section 9 du projet de loi traite aussi du transfert des avoirs à des parents, à des entreprises associées ou à des intermédiaires. L'idée d'interdire le transfert d'actifs à des parents ou à des entreprises associées à des fins de fraude apparaît explicitement dans la loi Frattini mais le projet de loi élargit la catégorie des intermédiaires en y incluant «les conjoints, les parents ou proches par mariage jusqu'au quatrième degré» alors que dans la loi Frattini cette interdiction ne va que jusqu'au second degré de parenté.

51. La lourde responsabilité que la loi Frattini place sur Autorité antitrust de prouver qu'un conflit d'intérêts est «spécifique» et «préjudiciable à l'intérêt public» n'apparaît plus dans le projet de loi relative au conflit d'intérêts.

52. Ce projet de loi relative au conflit d'intérêts ne semble résoudre le difficile problème de prouver les conflits d'intérêts ex ante, c'est-à-dire avant que la personne concernée n'occupe un poste au gouvernement. En même temps, il est clair que toute règle sur les conflits d'intérêt interdisant complètement au propriétaire d'une grande entreprise (dans le secteur des médias ou dans un autre) de se présenter à des élections ou d'occuper un poste dans la fonction publique serait contraire aux droits constitutionnels de la personne. De plus, toute détermination ex ante de ce genre aurait des implications complexes et, sauf dans les cas les plus évidents du ressort de la Cour constitutionnelle, accroîtrait le risque de politisation et aurait des répercussions profondes sur les fondements même d'une société libre et démocratique.

53. Dans le cadre de la loi Frattini et du projet de loi relative au conflit d'intérêts, le titulaire d'un poste gouvernemental est tenu de déclarer ses avoirs et d'indiquer les postes qu'il a occupés par le passé, etc., mais rien ne l'oblige prendre des mesures pour éliminer tout conflit d'intérêt possible. Néanmoins, l'expérience acquise par l'Autorité antitrust dans l'application de la loi Frattini montre que la simple ouverture d'une enquête a généralement un effet dissuasif et encourage la personne en question à essayer d'éliminer immédiatement tout conflit d'intérêts possible.

54. Le Projet de loi relative au conflit d'intérêts introduit un concept entièrement nouveau, celui de trust aveugle (fiducie sans droit de regard). En cas de conflit d'intérêt, les valeurs sont transférées dans un trust aveugle (section 7.1) ou, dans le cas des avoirs, le titulaire du poste gouvernemental suggère des mesures appropriées à l'Autorité ou prend d'autres dispositions jugées acceptables par l'Autorité; elles peuvent aller jusqu'à une offre publique de vente (section 7.2). Si le trust est un concept inconnu en Italie  et si certains peuvent considérer cette vente obligatoire comme une forme d'expropriation, qui est anticonstitutionnelle sauf en cas d'intérêt général dans le cadre de l'article 43 de la Constitution italienne, il n'est pas entièrement nouveau en Europe et est conforme à la Recommandation du Conseil de l'OCDE sur les lignes directrices pour la résolution des conflits d'intérêts dans la fonction publique. Il reste à voir quelles décisions la Chambre des députés va prendre en ce qui concerne ce projet de loi.

55. En conclusion, le projet de loi relative au conflit d'intérêts corrige certaines des grandes faiblesses de la loi Frattini en donnant la priorité à la prévention par le biais de l'évaluation des risques, en élargissant la portée de certaines catégories, en éliminant la lourde responsabilité de prouver l'existence d'un conflit d'intérêt et en offrant des lignes directrices plus claires concernant les situations pouvant donner naissance à un conflit d'intérêt. En dépit de l'existence de ce qui ressemble à un catalogue préexistant de facteurs de risque, il faut espérer que l'Autorité saura évaluer les risques de conflit d'intérêts au cas pas cas, avec suffisamment de souplesse et sans préjudice des autres cas où des conflits d'intérêts pourraient apparaître.

3.2 Règlements antitrust

56. Vu que la loi Gasparri s'est révélée incapable de définir un critère valable permettant d'éviter les positions dominantes dans les secteurs des médias individuels, on ne peut pas dire que celui des SIC est approprié même si, selon la Commission de Venise, «il constitue une tendance moderne»  . Essentiellement, comme le dit encore la Commission, avec cette définition très large, l'utiliser aurait «pour effet de diluer l'efficacité des instruments destinés à protéger le pluralisme». En d'autres termes, «il peut permettre à une société d'avoir une part des recettes extrêmement importante sur des marchés particuliers tout en restant en dessous du seuil de 20% pour l'ensemble du secteur»  . Ou bien encore, la loi Gasparri permet à «n'importe quel média de contrôler à hauteur de 20% du marché global de la publicité. Mais ce marché était défini de manière tellement généreuse que Mediaset ne dépassait pas le seuil avec deux tiers des publicités à l télévision italienne.»

57. Une caractéristique importante du projet de loi Gentiloni relative aux règles régissant la télévision durant la transition à la technologie numérique (projet de loi Gentiloni relative à la TN) , actuellement en cours d'examen à la Chambre des députés, est qu'il remplace le plafond de 20% des systèmes intégrés de communication par un strict maximum de 45% de toutes les recettes générées exclusivement par la publicité. Étant donné que Mediaset contrôle actuellement la majorité des parts de recettes générées par les activités de publicité (près de 60%), la loi l'obligerait à réduire ses recettes d'un quart. Les opérateurs commerciaux qui sont en position dominante (avec plus de 45%) seront obligés de réduire le temps horaire de publicité de 2% , qui est de 16% pour Mediaset et d'autres petits opérateurs privés tels que La 7. Dans le cadre de cette nouvelle loi, la RAI qui est financée en partie par les recettes de ses activités de publicité, conservera son temps de publicité originel, de 12%. Les critiques de cette exclusion de la RAI se fondent sur la crainte que les recettes de publicité «libérées» par les chaînes commerciales n'aillent à la RAI plutôt qu'à un autre opérateur privé.

58. Dans ces conditions, le retour à un critère de «marché pertinent» dans le projet de loi Gentiloni relative à la TN doit être considéré comme approprié compte tenu notamment des objectifs déclarés, d'éviter les positions dominantes, de renforcer le pluralisme et de promouvoir la concurrence. Si le critère des 20% de la loi Gasparri est maintenu, l'obligation de le coupler avec une couverture de 50% de la population reflète mieux le fait que certaines nouvelles chaînes peuvent avoir une part d'audience très faible  .

59. Il faut noter ici que le vague de la législation en vigueur concernant le critère des SIC montre bien qu'il faut y introduire plus de précision. L'examen des positions relatives des acteurs dominants sur le marché est en effet révélateur: si l'on ne pend en compte que les recettes de la publicité, Mediaset jouit sans conteste d'un monopole mais lorsque l'on regarde les parts du marché, on voit que Mediaset, la RAI et Sky Italia se les partagent presque également alors qu'en termes de parts d'audience, la RAI est en tête. De ce fait, l'Autorité antitrust spécifiquement créée pour fait appliquer les règlements antitrust n'a pas jugé nécessaire d'intervenir contre Mediaset pour cause de position dominante du fait de la force de la position de la RAI et de Sky Italia.

60.  S'agissant de la mise en œuvre des mesures antitrust, plusieurs organismes réglementaires indépendants suivent attentivement la situation et ont fait usage de leurs compétences de réglementation en appliquant strictement les règles pour éviter les positions dominantes sur le marché, notamment l'AGCOM sur laquelle la Cour Constitutionnelle s'est fondée par le passé pour arriver à certaines de ses décisions .

61. S'agissant de l'accès, l'Autorité pour les garanties dans les communications (AGCOM) se fondant sur la loi relative à l'égalité d'accès (Par Condicio) de 2000 contrôle strictement l'égalité de l'accès au temps d'antenne et aux espaces publicitaires et a même élargi la portée de la loi pour la faire s'appliquer aux périodes non électorales. Outre son rôle de surveillance et de régulation, l'AGCOM a les compétences voulues pour imposer des sanctions et elle s'en est servi dans le passé. Les amendes sont calculées en fonction de la gravité du délit et non en fonction de la taille de la société qui a violé les règles.

62. En définissant un secteur du marché pertinent, le projet de loi Gentiloni relative à la TN cherche à réguler le passage de la télévision analogue à la télévision numérique en Italie et corrige dans une grande mesure un des principaux défauts de la loi Gasparri. Bien que le Ministre des communications, M. Gentiloni, ait souligné que cette loi n'est pas punitive mais vise à déconcentrer le paysage audiovisuel et à réduire le risque d'un transfert du duopole existant sur la plateforme numérique, Mediaset la considère comme une attaque directe contre elle. Le fait que le gouvernement Prodi ne jouit que d'une très faible majorité au Séant et que la Commission européenne a imposé des dates butoir très serrées  risque de compromettre l'approbation de cette loi sans concession ou dilution majeure.

3.3. Passage à la télévision numérique terrestre

63.  Le passage à la télévision numérique terrestre (TVNT) vise à ouvrir à de nouveaux venus le marché de la télévision actuellement dominé par Mediaset et la RAI en évitant les positions dominantes, renforçant ainsi le pluralisme et la concurrence. Comme le note la Commission de l'Union européenne en anticipation du passage de toute l'Europe à la TVTN d'ici à 2012, «le remplacement des diffusion analogiques par un système fondé sur les techniques numériques présente d'énormes avantages au plan de la meilleure utilisation du spectre des fréquences et de l'augmentation des possibilités de transmission et il permettra de créer de nouveaux services, d'offrir plus de choix aux consommateurs et de renforcer la concurrence ». En 2002, la Cour constitutionnelle italienne a reconnu que la numérisation pourrait accroître le pluralisme des médias et, comme le remarquait l'AGCOM, dans la mesure où la majorité de la population considère la télévision comme le principal moyen d'obtenir des informations, «le maintien d'une législation avec une limite ex ante visant à préserver le pluralisme tout en garantissant les principes de proportionnalité et de libre initiative» est justifié .

64. Le projet de loi Gentiloni relative à la TN qui vise à réguler le passage de la télévision analogue à la télévision numérique contient plusieurs caractéristiques importantes liées les unes aux autres, dont une sera examinée dans le contexte des mesures antitrust et une autre dans celui du processus de transfert.

65. Le projet de loi Gentiloni relative la TN prévoit notamment l'ouverture des fréquences, ce qui obligera Mediaset et la RAI à se défaire d'une de leurs trois chaînes à réception libre en clair soit en l'abandonnant, soit en la vendant soit en la transférant sur plateforme numérique de 12 à 18 mois après le passage de la loi. Les fréquences ainsi libérées pourront alors être vendues à des tierces parties à des fins d'exploitation sur plateforme numérique terrestre et le plafond de 20% du quota de chaînes ou de programmes inclura la télévision à la carte. À terme, l'idée est de faire qu'avec la libération de deux chaînes, 40% des fréquences de télévision puissent être accordées à un radiodiffuseur tiers.

66. Si le projet de loi Gentiloni relative à la TN est adopté et si la date butoir de 2012 est maintenue, la RAI et Mediaset peuvent se voir amenées à faire passer une de leurs chaînes en numérique des années avant le reste du pays. Dans le cas de Mediaset, la loi Gentiloni permettra de corriger la non-exécution d'une décision de la Cour constitutionnelle, ordonnant à Mediaset de fermer Rete 4 d'ici à décembre 2003 ou de la faire passer sur satellite avant l'entrée en vigueur de la loi Gasparri. En fait, la loi Gasparri a permis à M. Berlusconi de tourner la décision de la Cour constitutionnelle.

67. Bien que le projet de loi Gentiloni relative à la TN semble apporter une solution plus efficace à la concentration des médias qui existe aujourd'hui en Italie, des mises en garde s'imposent dans plusieurs domaines importants.

68. Plus précisément, le report de quatre ans de la date de passage au numérique est préoccupant. Comme on l'a dit plus haut, la loi Gasparri, qui visait à faciliter le passage à la télévision numérique terrestre, en avait fixé la date à 2008. Au lieu de conserver cette date limite, le projet de loi Gentiloni relative à la TN la repousse à 2012, maintenant le marché terrestre analogue dans l'imbroglio de sa phase transitoire.

69.  Mediaset a déjà fait des efforts considérables dans ce domaine  et la RAI a annoncé son intention de faire de même afin de faciliter le transfert, bien qu'elle dispose d'un nombre sensiblement moins important de postes numériques que Mediaset . Les difficultés de la RAI de s'adapter aux progrès technologiques requis pour le passage au numérique dans tout le pays ont rendu la date de 2008 de plus en plus irréaliste mais le report de 4 ans risque de prolonger inutilement la phase transitoire. En fait, avançant que la RAI sera en mesure de s'adapter d'ici 2010, les députés de l'opposition ont déposé un amendement visant à rapprocher la date butoir de deux ans. En dépit de la date avancée dans le projet de loi Gentiloni relative à la TN, les choses semblent avancer. Un nouveau contrat de service entre le ministère des communications et la RAI est entré en vigueur le 30 mai 2007: il donne des lignes directrices et fixe les responsabilités de la Rai afin de mieux réguler le passage de la télévision analogue à la télévision numérique. De plus, le ministère des communications a accordé 33 millions d'euros de ressources supplémentaires à la RAI pour 2007 en préparation du transfert . Il n'en reste que l'indépendance de la RAI de la politique, qui serait conforme à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, et un modèle de gouvernance qui séparerait clairement les services publics des activités commerciales contribuerait beaucoup à améliorer les opérations de la RAI .

70. De plus, et il faut le souligner, le passage sur plateforme numérique n'offre que le potentiel de renforcer le pluralisme – un tel renforcement n'est pas automatique. Alors que l'Italie se prépare à passer à la télévision terrestre numérique (TVTN) dans les années qui viennent, passage qui s'inscrit dans une tendance que l'on retrouve partout en Europe et qui est justifié, entre autres choses, par l'idée qu'il renforcera le pluralisme, il faut examiner avec prudence l'hypothèse que la diversité de la propriété garantira la diversité du contenu. Comme le notait l'OSCE à propos de la loi Gasparri:

«ni la numérisation universelle ni les règles d'égalité de la concurrence ne garantissent en elles-mêmes la diversité culturelle et le pluralisme politique dans les médias, surtout si la concentration qui y existe déjà est maintenue voire renforcée par la législation» .

71. Comme l'a noté l'AGCOM, si le passage au numérique accroît la capacité des réseaux, il n'a pas d'effet sensible direct sur les contenus non plus qu'il n'amène une amélioration de la qualité. De ce fait, un élément décisif pour arriver à 40% (de la capacité de radiodiffusion) est que les producteurs de contenus doivent être vraiment indépendants et que les contenus doivent être attirants. Ce ne sont pas les radiodiffuseurs qui choisiront les fournisseurs de contenus: il y aura un processus public de sélection. L'objectif est de lancer une nouvelle plateforme de télévision numérique par le biais de contenus qui se caractériseront, entre autres, par des programmes de meilleure qualité (mettant l'accent sur la créativité et le pluralisme). Il reste à voir si cet objectif pourra être atteint ou restera un vœu pieux. Les co-rapporteurs sont notamment inquiets de la concentration croissante du secteur des fournisseurs de contenus: Mediaset détient maintenant une part importante de l'un des grands fournisseurs de contenus, Endemol, qui vend ses programmes à Mediaset et à la RAI.

72. À ce propos, la Résolution 1387 (2004) de l'Assemblée parlementaire requiert des amendements à la législation incluant des mesures spécifiques qui assurent que le passage au numérique garantira le pluralisme des contenus. En ce sens, l'article 4.1 du projet de loi Gentiloni relative à la TN énonce les principes régissant la collecte des statistiques d'audience et de circulation des moyens de communication et, entre autres choses, charge l'AGCOM d'encourager le pluralisme et la concurrence au sein du système des communications. De plus, le Ministre des communications a signé un décret en vue de la nomination des membres d'une Commission scientifique chargée de la qualité de la télévision qui sera responsable des services de radio et de télévision de la RAI, en application de l'article 3.8 du contrat de service de la RAI .

73. En conclusion, on doit noter que le passage de la télévision analogue à la télévision terrestre numérique, s'il est bien mené, pourra contribuer à déconcentrer le marché des médias dans le secteur de la télévision, à promouvoir le pluralisme et la concurrence et à éviter les positions dominantes qui, comme le souligne la Commission de Venise, sont «interdites en tant que telles» . Malgré certains des problèmes évoqués ci-dessus, le projet de loi Gentiloni relatif à la TN semble sensiblement plus approprié que la loi Gasparri en vigueur qui est largement blâmée pour la forte concentration du secteur de la télévision.

3.4. Privatisation du service public de radiodiffusion (RAI)

74. L'inquiétante main mise de la politique sur le service public de radiodiffusion italien compromet inévitablement l'impartialité et le pluralisme des médias («raison d'être fondamentale du service public») . La situation est compliquée par le fait que la RAI a une structure hybride puisqu'elle est un service public financé presque à égales parties par les fonds publics et les recettes de ses activités commerciales . Pour citer l'AGCOM, la RAI «est trop service public pour être intéressante d'un point de vue commercial mais trop commerciale pour attirer une production de qualité. Elle est prise au piège dans un réseau de règlements à mi-chemin entre le public et le privé (quelquefois imposé par la législation) qui bride l'opérativité de l'entreprise» . Ce mélange des marchés fait qu'aux yeux du public la RAI ne se distingue guère des chaînes de télévision commerciales . Bien que son rôle, sa structure et sa mission soient différents, le fait qu'elle est en partie financée par ses recettes de publicité la met en concurrence directe avec Mediaset pour son public. En conséquence, et sur la base de la demande du marché, elle a aligné sa programmation sur celle de Mediaset, privilégiant surtout les programmes de divertissement de qualité médiocre: son rôle hybride a des répercussions directes sur la qualité de ses programmes.

75. Bien que le RAI travaille dans le secteur de la radiodiffusion commerciale, elle est handicapée par ses caractéristiques de service public: personnel pléthorique (5000 employés), décentralisation de ses bureaux et de centres de service (un bureau régional, un centre de recherche, quatre centres de production et un orchestre) ainsi que par ses obligations de service public, régies par le contrat de service la liant au Ministère de communications qui stipule qu'elle doit présenter un certain quota de programmes culturels, éducatifs et d'information.

76. On reconnaît depuis longtemps en Italie qu'il faut couper le cordon ombilical entre la politique et la RAI pour que celle-ci puisse être vraiment indépendante, équilibrée et à la hauteur de sa lourde mission de service public, qui doit clairement être dans l'intérêt général. Comme le dit la Recommandation 1641 (2004) de l'APCE à propos de la radiodiffusion de service public:  

«Le service public de radiodiffusion, qu'il soit géré par des organismes publics ou par des sociétés privées, se distingue de la radiodiffusion à motivations purement commerciales ou politiques par sa mission spécifique, qui est essentiellement de fonctionner en toute indépendance des centres du pouvoir économique et politique. Il permet à la collectivité tout entière de s'informer, de se cultiver, d'acquérir des connaissances et de se distraire; il renforce la citoyenneté sociale, politique et culturelle, et stimule la cohésion sociale. A ces fins, il a la caractéristique d'être universel en termes de contenu et d'accès; il garantit l'indépendance et l'impartialité rédactionnelles; il fournit des critères de qualité; il offre divers programmes et services répondant aux besoins de tous les groupes de la société, et il doit rendre compte publiquement de ses activités. Ces principes s'appliquent quelles que soient les modifications nécessaires pour faire face aux exigences du XXIe siècle».

77. Dans sa Recommandation R (96) 10 sur la Garantie de l'indépendance du service public de la radiodiffusion, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe recommandait aux États membres «d'inclure dans leur législation nationale ou les textes régissant les organismes de radiodiffusion de service public des dispositions garantissant l'indépendance de ceux-ci» . Dès 1975, une loi prévoyait d'éliminer les influences politiques pesant sur le comité de rédaction de la RAI. Depuis, la Cour constitutionnelle a rendu des décisions qui soulignaient la nécessité pour la RAI de devenir autonome afin d'accroître le pluralisme. La privatisation est le moyen généralement considéré comme le meilleur pour réduire l'influence politique sur la RAI mais la nature et la forme exactes de sa réforme ont fait l'objet de nombreux débats.

78. La loi Maccanico de 1997 sur ce sujet n'a jamais été mise en application. L'article 21 de la loi Gasparri prévoit aussi la privatisation (20-30% du capital de la RAI), fixant un plafond de 1% aux actions détenues par une seule entité et permettant aux investisseurs privés de siéger au Conseil d'administration (mais sans adhérer aux accords des actionnaires) contribuant ainsi à mettre un terme à la logique de la lottizzazione alors en vigueur . Comme l'a noté la Commission de Venise, la réussite de la privatisation dépend de l'intérêt des actionnaires potentiels d'acquérir un si faible pourcentage des actions, les représentants de l'opposition avançant que cet intérêt restera limité . La loi Gasparri prévoit la nomination des neuf membres du Conseil d'administration en deux étapes, l'une avant et l'autre après la vente de 10% du capital de la RAI. La différence essentielle réside dans le fait qu'avant la vente des 10%, bien que la commission parlementaire continue à nommer la majorité de membres, le parti au pouvoir semble bénéficier d'une majorité automatique . Essentiellement, cela signifie que si les 10% d'actions du capital de la RAI ne sont pas vendus, l'influence politique continue à s'exercer sur le Conseil d'administration, soit parce que le Ministre de l'économie en conserve le contrôle, soit parce que les actionnaires appartiennent aux partis de la majorité gouvernementale . En dernière analyse, la désignation du Conseil d'administration par le gouvernement est directement liée à la proportion des actions détenues par l'État, de sorte que, aux termes de la loi Gasparri, le changement dans la situation de la RAI va permettre un contrôle du gouvernement sur l'organisme de radiodiffusion de service public pour une période d'une durée imprévisible.» 

79. Après les élections de 2006, le gouvernement de Romano Prodi, pour essayer de mieux séparer les médias et la politique, a lancé des réformes de la RAI afin de lui donner plus d'autonomie. Selon le Rapport illustratif de la réglementation et de l'organisation du service public de radiodiffusion du ministère des communications portant sur la loi de réforme de la RAI, présenté par le Ministre des communications, M. Gentiloni, et approuvé par le Conseil des Ministres, la loi de réforme […] satisfait cinq objectifs: qualité, garantie par le renouvellement effectif et la valorisation de la mission de la RAI; autonomie, assurée par de nouvelles règles de gouvernance visant à éliminer l'emprise de la politique sur les services publics; efficacité, grâce à un cadre corporatif et organisationnel moderne et une séparation claire entre les fonctions de service public (financées par une redevance), la télévision commerciale (financée par les recettes de la publicité) et l'opérateur du réseau; innovation, garantie par l'investissement dans le numérisation; le tout dans un cadre de séparation collégiale maintenant un service unifié.»

80. La loi de réforme de la RAI prévoit également la création d'une Fondation publique, un genre de trust, qui, conformément à l'article 3.2, «garantira l'autonomie du service public de radiodiffusion vis-à-vis des centres de pouvoir politique et économique, vérifiera la valeur publique de la programmation, garantira la gestion économique de la RAI SpA» etc. L'article 4 compare la nature de la Fondation à celle d'une organisation sans but lucratif. Si la loi Gasparri prévoyait la privatisation de la RAI, la loi de réforme semble abandonner cette idée au profit de celle d'une Fondation publique. Le problème est que cela risque d'aggraver les problèmes actuels liés au statut hybride de la RAI; de plus la loi de réforme ne semble pas résoudre le problème de l'ingérence politique, elle pourrait même l'exacerber en la rendant moins visible.

81. Le Conseil de la Fondation serait composé de 11 membres: quatre nommés par une majorité des 2/3 de la Commission parlementaire; deux nommés par la Conférence permanente pour les relations entre l'État, les régions et les provinces autonomes de Trento et de Bolzano; un chacun par la Commission nationale de l'économie et du travail, la Commission nationale des consommateurs et des usagers, l'Accademia Nazionale del Lincei et la Conférence des présidents des universités italiennes. Le onzième serait élu par les employés de la RAI et de ses filiales. Conformément aux décisions de la Cour constitutionnelle disant que la RAI doit être libre de toute ingérence du pouvoir exécutif, l'article 4.11 déclare inéligible pour un de ces postes quiconque «au cours des deux années précédentes aura été titulaire d'un poste gouvernemental ou d'un poste électif à quelque niveau que ce soit, aura eu un poste ou joué un rôle dans un parti politique, ou aura été président, directeur général ou membre du conseil d'administration d'une société privée de communication». L'article 4.12 donne une liste des activités qui entraîneraient la déchéance immédiate et automatique de leurs acteurs. De prime abord, le problème de cette disposition est qu'elle n'offre pas suffisamment de garanties contre l'ingérence politique, en termes de durée certes mais aussi en termes de «cours d'action pluraliste dans lequel divers organes sont chargés de nommer des membres du Conseil» conformément aux dispositions de l'article 5.6.

82. Le Comité de surveillance «supervise le fonctionnement de la Fondation et veille que la Fondation respecte la législation et les règlements, applique correctement les principes de bonne administration et adopte des méthodes organisationnelles et comptables appropriées». Son Président et ses autres membres (trois permanents et deux remplaçants) sont nommés par le ministère de l'économie et des finances, le ministère des communications et le Conseil d'administration de la Fondation. Toute mention de conflit d'intérêts possible pour cause d'activité ou de position actuelle ou passée ou d'appartenance à un groupe politique brille par son absence. Une telle omission semble bizarre vu que, conformément à l'article 6.2 de la loi de réforme de la RAI., le Conseil peut demander aux administrateurs de la Fondation de lui fournir des informations privilégiées «sur la gestion globale ou des aspects de la gestion de la RAI et de ses filiales».

83. Parlant du processus de réforme de la RAI, l'AGCOM dit: «Nous espérons que l'initiative législative sur la réforme du service public que le Parlement va commencer à examiner supprimera toute ambiguïté quant à l'indépendance de la RAI de la politique, dans le sillage des critères dictés par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et, en même temps,permettra d' identifier un modèle de gouvernance au sein de la société qui amènera une séparation claire entre les activités de service public et les activités commerciales, conformément aux Directives européennes.»

84. L'examen qui précède cherchait à déterminer si, en dépit de quelques uns de ses défauts, le projet de loi de réforme de la RAI pouvait corriger les faiblesses de la loi Gasparri. Essentiellement, si cette loi de réforme va dans une nouvelle direction en choisissant non de privatiser le service public mais d'en faire une Fondation aux statuts relativement complexes, les co-rapporteurs doutent qu'il soit possible d'arriver à mettre la RAI à l'abri des ingérences politiques et de séparer sa mission de service public de ses activités commerciales. En fait, une nouvelle structure pourrait même contribuer à cacher cette influence et la mettre hors de portée de la législation. En conséquence, le projet de loi, qui semble faire retour à «un mécanisme baroque, risque de ne rien changer à la situation».  En tout état de cause, les co-rapporteurs veulent souligner que quelque forme que prenne cette «libéralisation – privatisation ou Fondation publique – il est de la plus haute importance que la RAI s'acquitte résolument de sa mission de service public, que les fonds destinés à financer cette activité viennent de sources publiques et qu'elle soit complètement indépendante de la sphère politique (gouvernement ou Parlement). Cette séparation complète des radiodiffuseurs de service public de la politique a pu être menée à bien dans d'autres pays européens tels que les Pays-Bas et le Royaume Uni où elle s'inscrit dans une longue tradition élaborée dans le cadre d'un consensus (strictement appliqué en pratique) que tout sectarisme politique est inacceptable. Une telle tradition n'existe pas en Italie comme le montre la politisation de la RAI depuis ses débuts. Il n'en reste que le concept de l'indépendance des services publics n'est pas inconnu dans le pays: puisque le Bureau du procureur général, qui est indépendant et se montre tel en toutes circonstances, en donne un bon exemple

4. Conclusions et recommandations

85. Les conclusions des co-rapporteurs confirment que le spectre des médias italiens présente une anomalie dans le secteur télévisuel avec l'une des plus fortes concentrations à l'échelon national en Europe. La particularité de cette anomalie est l'existence d'un duopole entre le service public, à savoir la RAI, et l'opérateur commercial privé, Mediaset, au cours de la dernière décennie, la RAI étant par ailleurs soumise à des influences politiques. Jusqu'à début 2006, cette situation était exacerbée par le conflit d'intérêts né du double statut de M. Silvio Berlusconi, à la fois propriétaire de Mediaset et Premier Ministre. Bien que la loi actuelle relative aux conflits d'intérêts (Loi Frattini) soit jugée inadaptée pour remédier à une telle situation, en cela qu'elle n'interdit que la direction et non la propriété d'une entreprise associée à l'exercice d'une charge publique, l'urgence de la situation a été résolue, du moins de facto, par le simple fait que M. Berlusconi n'est plus à la tête du gouvernement.

86. Bien que la RAI et Mediaset se taillent l'essentiel du marché en tant qu'acteurs principaux d'égale importance, un troisième opérateur, Sky Italia, prend actuellement la place de leader sur le marché de la TNT (télévision numérique terrestre) par satellite, récoltant ainsi une partie des recettes de la télévision. En outre, le passage à la Transmission numérique terrestre (actuellement prévu pour 2008) va ouvrir le marché télévisuel à de nouveaux opérateurs et devrait assurer davantage de pluralisme grâce à une diversité des contenus et des sources d'information plus nombreuses. Néanmoins, la diversité de la propriété et l'augmentation des fréquences ne sont pas en soi suffisantes pour garantir le pluralisme des médias.

87. Les co-rapporteurs soulignent l'importance d'une loi efficace régulant le passage de la télévision terrestre analogue à la télévision terrestre numérique d'une manière garantissant le pluralisme. Dans ce contexte, ils rappellent la Résolution 1387 (2004) de l'APCE requérant des amendements à la législation qui incluent «des mesures spécifiques qui assurent que le passage au numérique garantira le pluralisme des contenus».

88. S'agissant de la réglementation des positions dominantes sur le marché télévisuel, il existe plusieurs organes indépendants qui suivent la situation avec vigilance et ont fait usage de leurs pouvoirs réglementaires en appliquant les limites strictes prévues par la loi, sur laquelle la Cour constitutionnelle s'est appuyée dans le passé pour prendre ses décisions. S'agissant des contenus, l'Autorité pour les garanties dans les communications (AGCOM) suit de près l'égalité des temps d'antenne et des espaces publicitaires et a même étendu cette loi pour qu'elle s'applique en dehors des périodes électorales, se fondant sur la Loi sur l'égalité d'accès aux médias («Par Condicio») de 2000.

89. Dans ce contexte, les co-rapporteurs sont en faveur de l'élimination dans toute future législation du concept de systèmes intégrés de communications (SIC) tel qu'il apparaît dans la loi Gasparri. Comme le note la Commission de Venise, il a «pour effet de diluer l'efficacité des instruments destinés à protéger le pluralisme» en permettant «à une société d'avoir une part des recettes extrêmement importante sur des marchés particuliers tout en restant en dessous du seuil de 20% pour l'ensemble du secteur»  . Le projet de loi Gentiloni, qui revient au concept de «marché pertinent», semble plus approprié pour s'attaquer à la forte concentration des médias et arriver au pluralisme et à la saine concurrence sur le marché.

90. En dépit de la forte concentration du secteur de la télévision terrestre analogue, les Italiens ont généralement accès à une large gamme de sources d'information dans le paysage médiatique. Une étude de l'ensemble du marché des médias fait apparaître un secteur très actif et diversifié de télévisions locales qui offre quelque 600 chaînes, ainsi que d'autres secteurs pluralistes tels que la radio et la presse écrite, laquelle est des secteurs les moins concentrés d'Europe. Bien que les co-rapporteurs conviennent avec la Commission de Venise que «le pluralisme interne doit être atteint dans chacun des secteurs des médias au même moment» une anomalie dans un des secteurs ne justifie pas en soi le lancement d'une procédure complète de suivi en Italie. En conséquence, il n'est pas possible de dire que l'Italie a violé ses engagements en matière de pluralisme des médias et de liberté d'expression, tels que garantis dans l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme, à laquelle elle est partie.

91. Il faut néanmoins noter que la législation en vigueur dans ce secteur est largement incapable de prendre en charge le contexte unique des médias italiens, comme l'a déterminé la Commission de Venise dans son Avis de 2005. Des projets de lois visant à accroître la régulation systématique du secteur et mettant l'accent sur le pluralisme et la concurrence sur le marché sont en cours d'examen à la Chambre des députés et au Sénat. S'agissant des conflits d'intérêts, le projet de loi relative au conflit d'intérêts corrige certaines des grandes faiblesses de la loi Frattini en donnant la priorité à la prévention par le biais de l'évaluation des risques, en élargissant la portée de certaines catégories, en éliminant la lourde responsabilité de prouver l'existence d'un conflit d'intérêt et en offrant des lignes directrices plus claires concernant les situations pouvant donner naissance à un conflit d'intérêt. En dépit de l'existence de ce qui ressemble à un catalogue préexistant de facteurs de risque, il faut espérer que l'Autorité saura évaluer les risques de conflit d'intérêts au cas pas cas, avec suffisamment de souplesse et sans préjudice des autres cas où des conflits d'intérêts pourraient apparaître.

92. Le passage à la télévision numérique terrestre (TVNT) vise à ouvrir à de nouveaux venus le marché de la télévision actuellement dominé par Mediaset et la RAI en évitant les positions dominantes, renforçant ainsi le pluralisme et la concurrence. Bien que le projet de loi Gentiloni relative à la TN semble apporter une solution plus efficace à la concentration des médias qui existe aujourd'hui en Italie, le report de quatre ans de la date de passage au numérique est préoccupant. De plus, et il faut le souligner, le passage sur plateforme numérique n'offre que le potentiel de renforcer le pluralisme – un tel renforcement n'est pas automatique. Alors que l'Italie se prépare à passer à la télévision terrestre numérique (TVTN) dans les années qui viennent, passage qui s'inscrit dans une tendance que l'on retrouve partout en Europe et qui est justifié, entre autres choses, par l'idée qu'il renforcera le pluralisme, il faut examiner avec prudence l'hypothèse que la diversité de la propriété garantira la diversité du contenu.

93. Enfin, un projet de loi s'attaque à la réforme de la RAI en essayant de la libérer de la main mise de la politique sur elle et donc d'accroître son indépendance et la diversité de ses contenus et d'établir une séparation claire entre sa mission de service public et ses activités commerciales. Cela est crucial parce que, comme le dit la Recommandation 1641 (2004) de l'APCE:

«Le service public de radiodiffusion, qui est un élément vital de la démocratie en Europe, se trouve menacé. Il se heurte aux intérêts politiques et économiques, à la concurrence croissante des médias commerciaux, à la concentration des médias et à des difficultés financières. Il est confronté, en outre, au défi de l'adaptation à la mondialisation et aux nouvelles technologies» .

94. Quelle que soit la forme que prendra cette «libéralisation» – privatisation ou création d'une Fondation publique – il est de la plus haute importance que la RAI s'acquitte résolument de sa mission de service public, que les fonds destinés à financer cette activité viennent de sources publiques et qu'elle soit complètement indépendante de la sphère politique (gouvernement ou Parlement). Lorsqu'elle remplira sa mission de service public, la RAI sera en mesure de contribuer à un vrai pluralisme en offrant des programmes que ses concurrents, Mediaset et Sky, ne peuvent pas offrir. Mais comme il se présente actuellement, le projet de loi de réforme de la RAI ne semble pas suffisamment la protéger de tout risque d'ingérence politique. De ce fait, les co-rapporteurs veulent rappeler la Recommandation 1641 (2004) de l'APCE qui invite les pays membres à «définir un cadre juridique, institutionnel et financier pour le fonctionnement du service public de radiodiffusion, ainsi que pour son adaptation et pour sa modernisation, afin de répondre aux besoins du public et aux défis de l'ère numérique pays membres».  Par conséquent, et dans l'optique des problèmes potentiels évoqués plus haut de la loi de réforme de la RAI, les co-rapporteurs souhaitent encourager les autorités italiennes à examiner la question de manière à y trouver une réponse appropriée et viable dès que possible.

95. De l'avis des co-rapporteurs, ces projets de lois vont encore devoir être revus pour atteindre leurs objectifs louables. En tout état de cause, vu la situation politique actuelle et plus précisément la faiblesse de la majorité du gouvernement Prodi au Sénat, il est peu probable que ces projets de loi soient adoptés, s'ils le sont, avant la fin de 2008.

96. En conséquence, la Commission de suivi va devoir se pencher attentivement sur l'évolution de la situation en Italie à l'occasion de ses rapports périodiques, aidée, le cas échéant, par la Commission de la culture, de la science et de l'éducation et la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme. Il pourrait aussi être nécessaire, à terme, de demander un nouvel avis de la Commission de Venise.