1. Introduction
1. La promotion et le renforcement de la démocratie
pluraliste constituent l’un des principaux objectifs de l’action
du Conseil de l’Europe. La critique politique et l’existence d’une
opposition politique organisée sont essentielles à la démocratie.
Les parlements ont notamment pour fonction essentielle de débattre
et de permettre l’expression des désaccords, de manière civilisée
et dans les limites de l’éthique démocratique. L’existence d’une
opposition politique véritable est nécessaire à la démocratie; elle
témoigne de la confiance de l’Etat dans la capacité des citoyens
à dépasser leurs différences par des moyens pacifiques
.
2. C’est donc à juste titre que l’on a pu affirmer que le caractère
démocratique des «institutions» peut se mesurer à la liberté qu’elles
accordent à l’opposition, notamment en matière de contrôle de l’activité gouvernementale.
La qualité démocratique d’un parlement se mesure d’après les moyens
dont l’opposition dispose pour jouer son rôle
. Le plus grand dénominateur
commun de ce que l’on appelle les démocraties occidentales est la
reconnaissance de l’opposition, qu’elles ont expressément intégrée
dans leur ordre constitutionnel sous la forme d’une opposition parlementaire
. L’opposition est un élément nécessaire de
toute démocratie constitutionnelle, car elle limite et contrôle
le pouvoir exécutif. Toutefois, contrairement aux autres pouvoirs,
par exemple le pouvoir judiciaire dont la fonction unique dans un
système d’équilibre des pouvoirs est de limiter ceux de l’exécutif,
l’opposition parlementaire peut aussi proposer des alternatives
politiques au pouvoir majoritaire
.
3. Afin de permettre à des membres de l’Assemblée parlementaire
et à des experts de débattre du rôle de l’opposition dans un parlement
démocratique, la commission du Règlement et des immunités a organisé
une audition à ce sujet le 10 décembre 2004, à Stockholm. Cette
audition leur a permis d’échanger leur expérience de la pratique
de l’opposition parlementaire. Il est rappelé qu’en préparation
de ce séminaire un questionnaire sur les droits et ressources de
l’opposition dans un parlement démocratique avait été adressé aux
parlements nationaux des Etats membres. Les réponses sont analysées
dans le document AS/Pro (2004) 32. L’une des conclusions de l’audition
de Stockholm a été qu’il pourrait être utile d’élaborer des lignes
directrices sur le statut de l’opposition parlementaire.
4. Des membres de l’Assemblée parlementaire ont rédigé une proposition
de résolution sur ce thème (
Doc. 10488).
Le Bureau de l’Assemblée a ensuite chargé la commission du Règlement
et des immunités d’élaborer des lignes directrices de procédure
sur les droits et devoirs de l’opposition dans un parlement démocratique.
5. On trouvera dans le présent rapport un rappel des activités
de l’Assemblée concernant les questions relatives à l’opposition.
Il souligne en particulier les nouvelles mesures prises au sein
des parlements nationaux pour le renforcement des droits de l’opposition.
Enfin, il présente les principaux aspects des droits et devoirs procéduraux
de l’opposition dans un parlement démocratique. A cet égard, les
informations collectées au moyen des études comparatives sur les
droits de l’opposition menées par le Centre européen de recherche
et de documentation parlementaire sont prises en considération.
6. Le rapporteur s’inspire aussi des activités analogues menées
par l’UIP – Union interparlementaire – (par exemple les conclusions
du Séminaire de Libreville, au Gabon, sur les relations entre les
partis majoritaires et les partis minoritaires au sein des parlements
africains) et l’APC – Association parlementaire du Commonwealth
– (par exemple les conclusions du séminaire organisé à Marlborough
House, à Londres, sur les droits et responsabilités de l’opposition).
2. Activités du Conseil de l’Europe concernant
les questions relatives à l’opposition
2.1. L’importance du droit de former une opposition
et la Convention européenne des Droits de l’Homme
7. Dans son avis sur le rapport relatif à la situation
des droits de l’homme et de la démocratie en Europe (
Doc. 11221 (2006),
paragraphes 59 à 61), M. Čekuolis rappelle que «les pères fondateurs
du Conseil de l’Europe accordaient une importance fondamentale au
rôle de l’opposition dans une démocratie en bon état de marche».
Il avait été proposé d’inclure dans la Convention européenne des
Droits de l’Homme (CEDH) une disposition politique formulée comme
suit: «Les Etats parties à la Convention européenne des Droits de l’Homme
s’engagent sincèrement à respecter les principes fondamentaux de
la démocratie politique et, en particulier, à (...) ne rien entreprendre
qui puisse entraver le droit d’émettre des critiques politiques
et le droit d’organiser une opposition politique.» Cependant, cette
proposition n’a été suivie que partiellement dans l’article 3 du
premier protocole à la CEDH.
2.2. La contribution du Conseil de l’Europe aux travaux
de l’opposition parlementaire
2.2.1. La Cour européenne des Droits de l’Homme
8. La Cour européenne des Droits de l’Homme a examiné
de nombreuses affaires traitant de questions relatives à l’immunité
parlementaire, aux élections et aux lois électorales, ainsi que
d’autres affaires impliquant des questions juridiques concernant
le parlement ou les parlementaires, par exemple l’arrêt du 27 septembre 2001 (Demicoli c. Malte) ou la décision
du 24 janvier 2006 (Marchiani c. France).
2.2.2. La Commission européenne pour la démocratie par
le droit (Commission de Venise)
9. De même, la Commission européenne pour la démocratie
par le droit du Conseil de l’Europe a intensifié ses travaux sur
les questions juridiques relatives aux parlements, et notamment
aux droits de l’opposition. En mars 2007, elle a adopté un avis
préliminaire sur le projet de loi de l’Ukraine relatif à l’opposition
parlementaire (document CDL-AD (2007) 015). L’élaboration d’une
loi sur l’opposition (comme celles du Portugal, de l’Ukraine et
de la Moldova) est un fait exceptionnel. La Commission de Venise
a formulé les observations générales suivantes concernant l’opposition
parlementaire:
- l’opposition
est une composante intrinsèque de tout système politique démocratique,
et il est vital qu’elle puisse opérer sans entraves;
- le statut juridique de l’opposition est défini par le
cadre constitutionnel, le système électoral et des facteurs historiques,
politiques, sociaux et culturels;
- même s’il est difficile de dégager des normes européennes
communes, il est du moins unanimement considéré que l’opposition
parlementaire doit disposer de garanties et de moyens de procédure équitables;
- l’instauration d’une «Journée de l’opposition», au cours
de laquelle l’opposition peut établir l’ordre du jour, permet à
celle-ci d’exercer une influence accrue sur les travaux parlementaires .
2.2.3. Forum pour l’avenir de la démocratie
10. Du 13 au 15 juin 2007, les autorités suédoises ont
accueilli à Stockholm/Sigtuna une réunion du Forum du Conseil de
l’Europe pour l’avenir de la démocratie. Entre autres thèmes, ce
forum a porté sur le rôle et les responsabilités de l’opposition
(voir les conclusions des rapporteurs généraux MM. Gross, Whitmore
et Tarschys, pages 2 et 3), et il y a notamment été observé ce qui
suit:
- si tous les pays ont
un gouvernement, seules les démocraties ont une opposition;
- la mise en place d’un cadre juridique et de conditions
matérielles équitables permettant aux partis d’opposition représentés
au parlement de remplir leurs fonctions est une condition indispensable
au bon fonctionnement de la démocratie parlementaire;
- l’opposition devrait en permanence évaluer l’action du
gouvernement, car ce contrôle contribue à la qualité du débat politique
et améliore par conséquent la capacité du gouvernement à régler
les questions politiques;
- l’absence d’une opposition forte au parlement peut aboutir
à une forme d’opposition extraparlementaire dont les revendications
peuvent s’exprimer violemment dans la rue; un moyen d’éviter les
situations où l’opposition est essentiellement extraparlementaire
est d’abaisser le seuil de la représentation parlementaire; dans
une démocratie développée, ce seuil devrait être bas, afin que les
droits de tous les citoyens, toutes les opinions politiques et tous
les intérêts soient représentés au parlement.
2.3. L’Assemblée et les droits de l’opposition
11. L’Assemblée, par le passé, s’est penchée sur les
questions relatives à l’opposition à l’occasion de débats sur les
institutions démocratiques, ainsi que lors de ses conférences de
Strasbourg sur la démocratie parlementaire. Ces questions jouent
aussi un rôle dans les activités concrètes de l’Assemblée:
- les délégations nationales auprès
de l’Assemblée doivent refléter correctement le poids des partis d’opposition
au sein des parlements nationaux; les pouvoirs des délégations ont
par le passé été contestés systématiquement lorsque l’opposition
n’y était pas représentée ou si elle l’était insuffisamment;
- l’existence d’une opposition forte et efficace au sein
des parlements nationaux est contrôlée, si nécessaire, dans les
rapports de l’Assemblée sur le respect des obligations et engagements
par les Etats membres (voir par exemple le rapport sur l’évolution
de la procédure de suivi de l’Assemblée, Doc. 11214 (2007), paragraphe 104;
voir aussi les exemples fournis dans l’avis de M. Čekuolis (Doc. 11221, paragraphe
66)).
12. Toutefois, l’Assemblée n’a jamais examiné de rapport portant
spécifiquement sur l’opposition, ses droits et ses obligations.
13. Plus récemment, outre l’audition organisée en 2004 à Stockholm
sur le rôle de l’opposition dans un parlement démocratique, cette
question a été évoquée lors du débat de l’Assemblée sur l’état des
droits de l’homme et de la démocratie en Europe. L’avis de M. Čekuolis
pour ce débat (voir le paragraphe 7) contient un chapitre sur l’opposition.
Le rapport de M. Gross sur l’état de la démocratie en Europe (
Doc. 11203) souligne (voir
le paragraphe 104) que les droits de l’opposition au sein et en
dehors du parlement sont un autre indicateur d’une démocratie saine.
Toutefois, dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe, comme l’Azerbaïdjan
et l’Arménie, l’opposition est pratiquement inexistante; dans d’autres
Etats, le rôle qu’elle peut jouer en termes de contrôle démocratique
de la majorité n’est pas compris. Se borner à boycotter les débats parlementaires
(comme en Albanie) ne fait pas avancer la démocratie, bien au contraire.
Le rapport sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée
(
Doc. 11214)
fait référence à la situation de l’opposition dans plusieurs Etats
membres du Conseil de l’Europe (par exemple aux paragraphes 5, 66,
95, 106, 110, 116 et 207).
3. Evolution au niveau des parlements nationaux
14. L’extension des droits de l’opposition joue un rôle
au sein des parlements nationaux de quatre pays au moins: l’Autriche,
la France, l’Allemagne et l’Ukraine (voir le paragraphe 9 ci-dessus).
Il est à noter que les Services de recherche des parlements autrichien
et allemand ont adressé, en avril 2007, des demandes d’informations
comparatives à d’autres parlements nationaux, sous l’égide du Centre
européen de recherche et de documentation parlementaires
. Il est rappelé par ailleurs qu’en
2005 la Chambre des députés italienne avait collecté des informations
similaires
.
3.1. Autriche
15. La commission constitutionnelle du Conseil national
autrichien a adopté le 24 mai 2007 des modifications majeures du
Code électoral et décidé du rallongement, de quatre à cinq ans,
de la durée de la législature.
16. Cette dernière décision a donné lieu à des propositions visant
à élargir les droits de la minorité parlementaire. Elles comprennent
notamment: la mise en place de commissions d’enquête en tant que
droit de la minorité; des réformes du droit de poser des questions;
la tenue de réunions publiques des commissions; l’examen des rapports
gouvernementaux; la modification du temps de parole en plénière.
Ces propositions sont examinées actuellement par une commission
sur le règlement du Conseil national.
3.2. France
17. Plusieurs initiatives ont été lancées en France en
2006 et 2007 afin de renforcer les droits de l’opposition. En relation
avec la décision du Président Sarkozy de moderniser les institutions
de la Ve République avant les élections
municipales de mars 2008, un Comité des sages a été créé afin d’élaborer,
pour le 1er novembre 2007, des propositions
de réforme.
18. Il est en particulier demandé à ce comité de présenter des
propositions concernant les pouvoirs du Président de la République
et le contrôle du budget de la présidence, mais aussi des propositions
visant à définir clairement le statut de l’opposition parlementaire.
Il semble que de nombreux parlementaires français conviennent qu’il
est nécessaire de donner au parlement les moyens de jouer efficacement
son rôle de contre-pouvoir face aux prérogatives du Président de
la République (Le Monde des
5 et 6 août 2007). Cela est également perçu comme une modernisation
nécessaire, et longtemps attendue, du débat politique (voir l’article
de Bernard Rullier dans Le Monde du
21 juin 2007).
19. Le 19 octobre 2007, le «Comité Balladur» a présenté au Président
de la République française, Nicolas Sarkozy, son rapport sur «une
Ve République plus démocratique»
.
Le rapport contient 77 propositions dont 43 servent à renforcer
le parlement. S’agissant de l’opposition, le comité propose un «système
flexible» selon lequel les groupes parlementaires peuvent déclarer
leur appartenance à la majorité ou s’abstenir de la déclarer. Le
comité propose entre autres les droits suivants pour l’opposition:
- élaborer une «charte des droits
de l’opposition» (proposition no 61);
- donner à l’opposition la possibilité d’établir, à des
intervalles réguliers, l’ordre du jour des séances plénières qui
traitent des propositions de loi concernant le contrôle de l’action
gouvernementale et l’évaluation des politiques publiques (propositions
nos 21 et 22);
- accorder un temps de parole équivalent à l’opposition
et à la majorité dans les séances de questions au gouvernement (proposition
no 44);
- donner à chaque groupe le droit d’obtenir la création
d’une commission d’enquête par an (proposition no 58);
- systématiser la pratique selon laquelle un parlementaire
de l’opposition est nommé soit rapporteur, soit président de chaque
commission d’enquête (proposition no 57);
- répartir les présidences des commissions parlementaires
à la proportionnelle des groupes (proposition no 35);
- introduire une part de proportionnelle pour l’élection
des députés (20 à 30 sièges) pour assurer la représentation des
formations politiques minoritaires (proposition no 62).
20. Antérieurement à cette initiative, en janvier 2006, le Président
de l’Assemblée nationale française avait présenté des propositions
pour la réforme du parlement, concernant notamment les droits de
l’opposition (Le Monde du 18 janvier 2006). En mai 2006, la commission
compétente de l’Assemblée nationale avait approuvé six des onze
propositions du président. Le rapport note une première étape vers
l’adoption d’un statut de l’opposition. Une proposition de résolution
portant notamment sur l’opposition a été adoptée le 7 juin 2006
par la commission concernée. Selon cette proposition, chaque parti
politique devrait, au début d’une législature, décider s’il appartient
à la majorité ou à l’opposition (article 1). L’opposition obtiendrait
de nouveaux droits, parmi lesquels la fonction de président d’une
des six commissions permanentes (article 2), la fonction de président
ou de rapporteur des commissions d’enquête et des missions d’information
(articles 7 et 8) et le droit de se faire remettre des rapports
sur l’application des lois. Toutefois, le Conseil constitutionnel
français a déclaré le 22 juin 2006 que cette proposition était contraire
à la Constitution, car elle reviendrait à instaurer entre les groupes
politiques une «différence de traitement injustifiée»
.
21. Le Premier ministre français, François Fillon, a déclaré le
3 juillet 2007, dans son discours de politique générale, que la
décision consistant à laisser la présidence de la commission des
finances à un membre de l’opposition constituait une avancée considérable.
M. Fillon a souligné qu’il croyait à la synergie des différences et
des intelligences et que l’opposition n’était pas un adversaire,
mais un contradicteur nécessaire.
3.3. Allemagne
22. Entre décembre 2005 et janvier 2007, les trois groupes
politiques de l’opposition au sein du Bundestag allemand ont présenté
des propositions sur le renforcement des droits de l’opposition/la
minorité au Bundestag et sur la démocratie vivante sous la grande
coalition. Le 10 mai 2007, la Commission du règlement du Bundestag
a tenu une audition sur cette question, pour laquelle sept experts
avaient préparé des interventions écrites (procès-verbal G 17 et
documents de commission 16 G 13/1 à 13/7). Ces interventions concernaient en
particulier le rôle de l’opposition pour:
- demander le contrôle de constitutionnalité d’une loi;
- créer des commissions d’enquête;
- demander l’organisation d’auditions des commissions;
- demander une séance spéciale du Bundestag;
- demander l’organisation d’un débat d’actualité.
23. Il est intéressant de noter que, au cours de la législature
actuelle, un des trois groupes de l’opposition (Bündnis 90/Grünen)
est à l’origine d’un tiers des débats d’actualité du Bundestag et
qu’il a déposé la moitié des Große Anfragen au
gouvernement fédéral. Un autre groupe de l’opposition (Die Linke)
a posé la moitié des Kleine Anfragen adressées
au gouvernement. La Commission du règlement du Bundestag n’a pas
encore préparé de rapport.
24. Le Président du Bundestag, Norbert Lammert, s’est exprimé
en plusieurs occasions sur les droits de l’opposition en Allemagne.
Selon lui, la majorité et l’opposition devraient, en principe, avoir
les mêmes droits et obligations (séance du Bundestag du 18 octobre
2005). Il affirme que deux groupes politiques devraient suffire
pour demander la convocation d’une session plénière du Bundestag,
ainsi que le contrôle de constitutionnalité d’une loi adoptée par
le Bundestag et le Bundesrat (7 octobre 2007, Deutschlandfunk; 26 septembre
2007, Spiegel en ligne). Il
souligne aussi que le temps de parole en plénière devrait continuer
d’être réparti en proportion du poids des différents groupes, plutôt
que divisé à parts égales entre la majorité et l’opposition (17
septembre 2006, Deutschlandfunk).
3.4. Ukraine
25. Un projet de loi sur l’opposition parlementaire en
Ukraine a été adopté en première lecture par le Parlement ukrainien
le 12 janvier 2007 (voir le paragraphe 9). La Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) a examiné
et commenté ce projet de loi, qui sera inscrit à l’ordre du jour de
la nouvelle Verkhovna Rada, élue le 30 septembre 2007.
4. Résumé des activités de l’APC et de l’UIP concernant
les droits de l’opposition
26. L’Association parlementaire du Commonwealth (APC)
a organisé en juin 1998 un séminaire sur le rôle de l’opposition.
Outre l’importance d’un accord aussi large que possible entre le
gouvernement et l’ensemble de la société sur les «règles du jeu
démocratique», les participants ont souligné, entre autres points,
que l’opposition devrait:
- se
présenter, sauf lorsqu’un gouvernement de coalition est la norme,
en tant que «gouvernement d’alternance», et par conséquent être
capable de gagner la confiance de la population;
- avoir accès à un financement, aux médias et aux sources
d’information, afin de pouvoir remplir son rôle convenablement;
- avoir la capacité d’influer sur la politique du gouvernement
dès le début du processus législatif, grâce à des contacts «en coulisse»
avec le gouvernement et lors des débats en commission;
- entretenir des contacts hors du parlement afin d’avoir
une meilleure compréhension des besoins de la population.
27. L’Union interparlementaire (UIP) a organisé en mai 1999 un
séminaire à Libreville, au Gabon, sur les relations entre les partis
majoritaires et minoritaires au sein des parlements africains. Il
y a été affirmé que la surveillance et la critique de l’activité
gouvernementale par l’opposition garantissent la transparence, l’intégrité et
l’efficacité de la conduite des affaires publiques, et contribuent
ainsi à la défense de l’intérêt public, et notamment des droits
de l’homme et des libertés fondamentales. Le séminaire a adopté
en conclusion des lignes directrices souples sur les droits et les
devoirs de l’opposition, soulignant notamment que les membres de
l’opposition devraient être protégés contre toute mesure portant
atteinte à leur intégrité personnelle ou à leurs biens, avoir un
accès équitable aux médias, aux financements publics et aux sources
d’information, et disposer d’une représentation proportionnelle
au sein des commissions. Il a aussi été souligné qu’il est important
qu’un président d’assemblée soit impartial. Tous les membres du
parlement devraient avoir un droit égal de poser des questions au
gouvernement et de recevoir des réponses. En ce qui concerne les responsabilités,
il a été souligné que l’opposition devrait présenter une contradiction
responsable et constructive, et offrir par conséquent une alternative
crédible au pouvoir majoritaire.
5. Portée des lignes directrices de procédure à préparer
28. On rappellera tout d’abord que le présent document
traite uniquement de l’opposition parlementaire dans un régime démocratique,
les lignes directrices étant destinées aux parlements des Etats
membres du Conseil de l’Europe, c’est-à-dire de pays attachés aux
valeurs et aux principes de la gouvernance démocratique, des droits
de l’homme, de la prééminence du droit et de la paix. Toutefois,
il n’est pas facile d’élaborer des lignes directrices qui soient
utiles aux diverses démocraties européennes, tant le statut de l’opposition
parlementaire peut varier d’un pays à l’autre en fonction, notamment,
du cadre constitutionnel, du système électoral et de nombreux autres
facteurs politiques, sociaux et culturels. Les réponses au questionnaire
de la Chambre des députés italienne (paragraphe 14 ci-dessus) font
apparaître des différences de degré d’institutionnalisation de l’opposition
entre les parlements des Etats membres, depuis une simple mention
informelle dans le règlement de l’Assemblée jusqu’à une reconnaissance
formelle dans la Constitution de l’Etat membre.
29. Les lignes directrices concernent exclusivement l’opposition
au sein de l’institution représentative (parlement), et non l’opposition
extraparlementaire, qui – il faut le souligner – a pris une importance
croissante, notamment lorsque des décisions capitales pour le pays
sont prises hors des circuits parlementaires
.
Dans ces circonstances, il est de plus en plus difficile à l’opposition
parlementaire d’examiner et d’influencer les actions du gouvernement.
Le recours accru à des moyens extraparlementaires pour résoudre
les problèmes du pays favorise inévitablement les formes d’opposition
extraparlementaires. Bien entendu, le déclin de l’opposition parlementaire
reflète le déclin du parlement en général.
30. Aucune distinction ne sera faite ici entre les systèmes parlementaires
monocaméraux et bicaméraux, bien qu’une comparaison soit éventuellement
possible entre les fonctions de «chien de garde» remplies par la Chambre
haute et celles que remplit l’opposition; en effet, de même que
l’on attend des membres de la Chambre haute qu’ils conçoivent celle-ci
comme un lieu de «débats sereins et avisés» et comme un garant des
droits de la minorité et des intérêts sectoriels, il est attendu
des membres de l’opposition siégeant à la Chambre basse qu’ils freinent
la hâte gouvernementale. Par ailleurs, ils devraient veiller à ce
que tous les textes soient dûment soumis à l’examen parlementaire
et que des points de vue divers et opposés puissent être exprimés
et défendus
.
31. Du seul fait de sa présence au parlement, l’opposition susmentionnée
reconnaît la légitimité du système démocratique. Elle admet qu’il
existe une autorité donnée – le gouvernement national, le plus souvent
– à laquelle elle s’oppose, mais dont elle ne conteste pas l’existence
.
32. L’opposition parlementaire doit avoir les moyens procéduraux
de remplir les importantes fonctions qui sont les siennes dans une
démocratie, c’est-à-dire de faire valoir les intérêts de son électorat,
d’examiner les actions du gouvernement et de présenter des contre-propositions
face à la politique gouvernementale. Le génie du processus parlementaire
tient à ce que la politique d’opposition n’est pas simplement négative,
mais peut jouer un rôle important dans l’élaboration de la politique
gouvernementale. D’ailleurs, sans une opposition de qualité, le
consensus politique serait une formalité sans véritable signification.
La meilleure garantie d’un bon gouvernement demeure la vigilance
d’une opposition parlementaire efficace. La Cour suprême du Canada a
ainsi pu déclarer: «Le bon fonctionnement de la démocratie exige
un processus de discussion continu. La Constitution confie le gouvernement
à un pouvoir législatif démocratique et à un exécutif responsable
devant lui, le premier s’appuyant en dernier ressort sur l’opinion
publique sortie du débat et du jeu réciproque des idées. (…) Par
nature, l’obligation de constituer une majorité appelle des compromis,
des négociations et des délibérations. Nul n’a le monopole de la
vérité, et notre système a pour fondement la conviction que, sur
le marché des idées, les meilleures solutions aux problèmes publics
finissent par être les plus cotées. Il y a inévitablement des voix
dissonantes. Un système de gouvernement démocratique est tenu de
prendre ces voix en considération, et d’en tenir compte dans les
lois sous lesquelles la collectivité tout entière doit vivre.»
6. Les différents types d’opposition parlementaire
33. Il n’est pas facile de donner une définition exacte
de l’opposition parlementaire. Les formes d’opposition varient beaucoup,
en effet, selon la nature et le fonctionnement du système politique.
En outre, la notion d’opposition a évolué au fil des ans et elle
continue de le faire aujourd’hui. Dans les monarchies constitutionnelles,
il existait un antagonisme entre le parlement et le gouvernement;
aujourd’hui, le gouvernement connaît à la fois des tensions avec
les groupes qui le soutiennent et avec l’opposition.
6.1. Le «modèle de Westminster»
34. Dans les systèmes régis par la règle majoritaire,
l’opposition se compose de partis (groupes politiques) minoritaires;
le principal parti d’opposition qui siège au parlement constitue
l’«Opposition officielle» de Sa Majesté, et il est prêt à succéder
au gouvernement lorsque celui-ci démissionne. Il s’agit là du modèle
de démocratie parlementaire dit «de Westminster». Dans un système
majoritaire, qui est souvent bipolaire, les deux principaux partis
alternent au gouvernement et dans l’opposition. L’opposition a alors
un statut reconnu, et même semi-officiel, et forme un «gouvernement
d’attente», un «gouvernement fantôme». Le parlement est un forum
dont les membres peuvent non seulement critiquer les actions et
propositions du gouvernement, mais aussi débattre des propositions
qui pourraient être adoptées, soit par le gouvernement en place,
soit dans un avenir proche ou éloigné
. L’opposition doit être
capable de présenter, sous le contrôle des citoyens, des contre-propositions
face aux projets du gouvernement et, par conséquent, de se substituer
à celui-ci le moment venu.
6.2. Le modèle de la représentation proportionnelle
35. Dans un système de représentation proportionnelle,
l’opposition parlementaire se compose des partis ou groupes politiques
et des individus qui ne sont pas membres de la majorité gouvernementale
et qui ont déclaré publiquement ne pas vouloir soutenir le gouvernement.
Plus un système représentatif est proportionnel, plus il y a de
chances que de multiples partis politiques soient présents au parlement.
Cela peut aboutir à une multiplicité de partis d’opposition n’ayant
pas forcément grand-chose en commun et ne souhaitant guère former
un bloc unifié face au gouvernement. Il peut arriver aussi que le
groupe politique le plus nombreux au parlement soit dans l’opposition.
6.3. Le cas des gouvernements minoritaires
36. On peut mentionner, concernant l’opposition parlementaire,
le cas particulier des pays où existent des gouvernements minoritaires.
Ces gouvernements sont souvent soutenus au parlement par un ou plusieurs groupes
politiques appartenant officiellement à l’opposition. Leur succès
dépend du respect par toutes les parties concernées des accords
qu’elles ont conclus. De tels accords sont très intéressants pour
les petits groupes politiques, qui peuvent alors exercer le pouvoir
politique sans devoir pour autant adhérer entièrement à l’action
du gouvernement. Il est rappelé que le problème des gouvernements
minoritaires et de l’opposition extraparlementaire a déjà été examiné
en relation avec les droits de l’opposition lors d’un colloque du Parlement
européen organisé au Luxembourg en juin 1975. Le professeur Manzella,
vice-président de la commission du Règlement et des immunités, participait
à ce colloque en tant qu’expert du Parlement italien.
6.4. Le cas particulier de la Suisse
37. La Suisse est ce qu’on appelle une
Konkordanz-demokratie. Les principaux
partis politiques sont représentés au sein du gouvernement fédéral,
et il n’existe donc pas, comme dans les autres Etats européens, de
majorité ni d’opposition gouvernementale. Il est à noter que, d’après
un article récent du
Neue Zürcher Zeitung (du
5 octobre 2007), cette notion de
Konkordanzdemokratie connaît
actuellement certaines adaptations
.
6.5. Les types d’approches de l’opposition
38. Les droits de l’opposition correspondent parfois
à une logique de conflit, d’autres fois à une logique de coopération
et d’influence sur la politique gouvernementale. L’une et l’autre
logiques sont du reste fructueuses. Elles peuvent être appliquées
différemment l’une de l’autre selon que c’est le gouvernement ou
le parlement qui décide de l’ordre du jour parlementaire (contrôlé
par le gouvernement dans un cas, centré sur le parlement dans l’autre).
39. L’opposition constitue dans tous les cas un dispositif parlementaire
permettant de limiter et de contrôler le pouvoir gouvernemental.
L’opposition, toutefois, n’est pas seulement un mécanisme, un processus
politique, car elle incarne le droit de chaque parlementaire de
formuler et d’exprimer son point de vue. Ce droit prend une importance
particulière lorsqu’un membre du parlement se déclare en désaccord
avec la politique gouvernementale. Au sein d’un parlement démocratique
dont tous les membres sont égaux, aucun individu, aucun parti politique
ne peut prétendre avoir le monopole de la vérité ni être titulaire
d’un mandat spécial pour exprimer la volonté supposée du peuple.
7. Eléments pour des lignes directrices concernant
les droits et devoirs procéduraux de l’opposition parlementaire
7.1. Généralités
40. L’existence d’une opposition effective et responsable
est indispensable pour que la démocratie parlementaire soit viable.
Un équilibre doit être trouvé entre, d’une part, la volonté légitime
de la majorité d’agir et de mettre en œuvre le programme sur lequel
elle a été élue et, d’autre part, la possibilité pour l’opposition d’exprimer
son point de vue sur les projets de loi présentés par le gouvernement
– et sur les autres actions gouvernementales – d’une manière qui
lui permette d’exercer une influence sur les textes adoptés.
41. Par ailleurs, il faut se rappeler qu’une opposition dotée
de responsabilités et disposant d’instruments de procédure adéquats
aura moins facilement recours à des moyens traditionnels de blocage
du processus parlementaire tels que le dépôt de milliers d’amendements
(Le Monde du 21 juin 2007,
article de Bernard Rullier).
42. Les privilèges et immunités parlementaires, qui sont en règle
générale définis et établis par les Constitutions et les lois nationales,
sont importants, comme l’est aussi le financement des activités
politiques (celui des campagnes électorales, des partis politiques,
etc.). Le versement aux parlementaires d’une indemnité mensuelle
décente est un des éléments essentiels de la démocratisation des
systèmes parlementaires, car il permet à chaque citoyen – quelle
que soit sa fortune personnelle – de se porter candidat à des fonctions
électives et de les remplir. Cette indemnité peut aussi être perçue,
en partie, comme une compensation du risque que l’intéressé a pris
en mettant sa carrière «entre parenthèses» pendant la durée de son
mandat parlementaire. Tous les parlementaires ont également besoin
d’un défraiement pour la rémunération de leurs secrétaires et documentalistes,
ainsi que du remboursement de leurs frais divers (voyage, séjour,
téléphone, etc.). Toutefois, ces questions ne sont généralement
pas couvertes par les règlements des parlements ou leurs textes
complémentaires. Comme elles concernent aussi bien la majorité que
l’opposition, elles n’ont pas leur place dans les lignes directrices
relatives aux droits et devoirs procéduraux de l’opposition parlementaire.
43. Le principe d’opposition politique légitime est une des caractéristiques
les plus fondamentales de toute démocratie libérale. La liberté
de parole et le droit de s’opposer publiquement et légitimement
à la politique et aux mesures du gouvernement en place sont aussi
essentiels à la notion générale de démocratie libérale que l’existence
même d’élections libres et équitables. La démocratie est une idéologie
d’opposition autant que de gouvernement
.
44. L’opposition parlementaire dispose de droits et de devoirs
procéduraux importants. Lorsqu’un gouvernement s’appuie sur une
majorité parlementaire, les groupes politiques de l’opposition ne
sont normalement pas en mesure de réunir assez de voix pour le mettre
en minorité sur une proposition quelconque. Ces groupes doivent
donc élaborer d’autres instruments et employer des méthodes plus
subtiles pour peser sur la politique du gouvernement, mais aussi
pour préserver leur visibilité en tant qu’alternative au pouvoir
en place. Les possibilités d’action de l’opposition et, en particulier,
des groupes politiques parlementaires sont déterminées essentiellement
par les règles procédurales et les pratiques. Ces règles devraient
être appliquées équitablement, en veillant à la protection de la
minorité, sans négliger cependant la nécessité d’un bon fonctionnement
du parlement.
45. Il convient de souligner aussi que le président d’un parlement
est le premier garant des droits de l’opposition. Pour assurer l’égalité
de traitement entre les membres de la majorité au pouvoir et ceux
des partis d’opposition, le président doit faire preuve d’impartialité
dans l’exercice de ses fonctions. Dans certains parlements (par
exemple en Finlande), l’usage veut que pendant les questions au
gouvernement, le président privilégie les membres des partis de
l’opposition, qui peuvent poser plus de questions que les membres
de la majorité. Dans un discours qu’il a prononcé avant d’être réélu
président de la Chambre des communes (Royaume-Uni), Michael Martin
a déclaré:
«Je l’ai dit par le
passé, et je le répète aujourd’hui, le président a clairement des
obligations vis-à-vis de tous les membres de la chambre, et en particulier
vis-à-vis des membres ordinaires. Le président doit être au service
de la chambre, non de l’exécutif... Les membres dont ce n’est pas
le premier mandat le savent, j’ai toujours pensé que si un membre
du Cabinet, ou tout autre ministre, doit faire une déclaration,
c’est au sein de notre chambre qu’il doit la faire. L’opposition
officielle de Sa Majesté dispose de droits et de privilèges intrinsèques
que la chambre lui a à juste titre accordés. Pour autant, je tiens
à dire aux membres des partis minoritaires représentés ici aujourd’hui
que leurs voix doivent être entendues. [Interruption] Le président
nouvellement élu peut les entendre» (Opposition de Sa Majesté, note
ordinaire SN/PC/3910, dernière mise à jour le 8 février 2006).
Le statut de l’opposition
46. Plus de 30 chambres parlementaires ont répondu aux
questionnaires autrichien et italien distribués aux membres du CERDP
(Centre européen de recherche et de documentation parlementaires)
(demandes nos 757 et 421 respectivement).
Les réponses montrent que trois Etats membres seulement (le Portugal,
la Turquie et la Croatie) mentionnent expressément le statut de
l’opposition dans leur Constitution
. Au
Portugal, il y a depuis mai 1998 une loi sur le statut de l’opposition.
En Ukraine, une loi sur l’opposition est en préparation. Le Comité
Balladur (voir ci-dessus le paragraphe 19) propose dans son rapport
l’élaboration d’une charte des droits de l’opposition au sein du
Parlement français. Les règlements des parlements de Belgique (Chambre des
représentants), de Croatie, de Géorgie, de Lituanie et du Portugal
régissent le statut de l’opposition. D’après l’article 40 du Règlement
du Parlement lituanien (la Seimas), les groupes parlementaires dont
le nombre de membres représente au total plus de la moitié des membres
du parlement, et qui ont signé un accord ou une déclaration de coalition,
sont considérés comme constituant la majorité, et les autres groupes sont
considérés comme constituant la minorité. Le doyen du groupe d’opposition,
ou le chef d’une coalition regroupant plus de 50 % des membres de
la minorité, est nommé à la tête de l’opposition de la Seimas et perçoit
un salaire.
47. Au Parlement géorgien, si une majorité existe, une opposition
peut être établie, bénéficier du statut de mino rité et être enregistrée
par le Bureau du parlement. En 2005, cependant, il n’a pas été constitué
de minorité malgré l’existence d’un groupe d’opposition. Au Portugal,
les pouvoirs des membres du parlement et des groupes parlementaires
sont mentionnés dans la Constitution. A la Chambre des communes
(Royaume-Uni), le plus grand parti de la minorité, qui est prêt
à succéder au gouvernement en cas de démission, est appelé l’«Opposition
officielle». Son importance est depuis longtemps reconnue dans la
procédure du Parlement britannique. Depuis 1937, le chef de l’opposition
reçoit un salaire. Il est à souligner que, dans la quasi-totalité
des parlements (chambres) où l’opposition n’est pas formellement
reconnue en tant que telle, des dispositions existent concernant
les droits de la minorité.
7.2. Le principe d’égalité
48. L’égalité de traitement des parlementaires
, aussi bien
en tant qu’individus que comme membres d’un groupe politique, doit
être assurée sous chaque aspect de l’exercice de leur mandat et
du fonctionnement du parlement. Les parlementaires de l’opposition
doivent pouvoir exercer leur mandat dans les mêmes conditions que
leurs collègues qui soutiennent le gouvernement. Cela vaut à la
fois pour les activités politiques (temps de parole, accès aux commissions,
droit d’amendement, droit de présenter des propositions de loi,
contrôle de l’exécutif) et pour les privilèges matériels, administratifs
et financiers (espace de bureau, assistance parlementaire, indemnités,
etc.)
.
Concernant le principe d’égalité, le Tribunal de première instance
des Communautés européennes a considéré que «les conditions dans
lesquelles des membres démocratiquement investis d’un mandat parlementaire
exercent celui-ci ne sauraient être affectées par la non-appartenance
des intéressés à un groupe politique au-delà de ce que requiert
la poursuite des objectifs légitimes de l’organisation du parlement
en groupes politiques»
.
49. Les droits des membres du parlement doivent être clairement
définis dans son règlement (ou dans les textes complémentaires).
En toute rigueur, les parlementaires de l’opposition doivent avoir
au moins les mêmes droits que ceux qui soutiennent le gouvernement.
Les dispositions en la matière ne doivent pas être modifiées après
chaque scrutin législatif afin de les adapter aux résultats de celui-ci,
car cela pourrait aboutir à l’exclusion de tel ou tel groupe politique
(par exemple, au sein des organes directeurs du parlement). Dans un
souci de continuité et de stabilité du système, il est par conséquent
souhaitable d’énoncer des règles qui garantissent des droits aux
minorités quels que soient les résultats des élections et les coalitions
formées entre les partis ou les groupes politiques.
50. Chaque parlementaire doit être en mesure de décider librement
de la manière dont il entend exercer ses fonctions
et
représenter ses électeurs. Les membres élus du parlement doivent
exercer leur mandat en toute indépendance et ne doivent être liés
par aucune instruction et ne recevoir aucune consigne contraignante.
Nul ne peut imposer à un parlementaire telle ou telle conception
de la société. Au contraire, la juxtaposition des membres du parlement
a pour but d’assurer la représentation, au sein d’une assemblée
parlementaire, de différentes visions de la société
. Un parlementaire
ne peut être contraint à la neutralité politique; ainsi, on ne saurait
lui reprocher de défendre des idées qui vont à l’encontre de la
politique officielle du gouvernement ou qui sont mal perçues par
la majorité de la population
.
Selon la Cour européenne des Droits de l’Homme, «il est de l’essence
de la démocratie de permettre la proposition et la discussion de
projets politiques divers, même ceux qui remettent en cause le mode
d’organisation actuel d’un Etat et ceux qui heurtent, choquent ou inquiètent
une partie de la population (…). Une personne ou une association
peut promouvoir un changement de la législation ou même des structures
légales ou constitutionnelles de l’Etat à deux conditions: premièrement,
les moyens utilisés à cet effet doivent être légaux et démocratiques;
deuxièmement, le changement proposé doit lui-même être compatible
avec les principes démocratiques fondamentaux»
. La Cour européenne des Droits
de l’Homme a considéré aussi qu’un parlementaire ne pouvait être
exclu d’un parlement au motif exclusif qu’il est membre d’un certain
parti, ce dernier fût-il interdit; seuls les actes individuels de
ce parlementaire peuvent justifier une telle décision à son encontre
.
51. Chaque parlementaire a le droit de participer de manière effective
et active aux activités de l’assemblée législative à laquelle il
appartient. Qu’il soit membre de la majorité ou de l’opposition,
il doit être en mesure d’exercer pleinement son mandat parlementaire.
Ce principe, joint au principe de délibération, impose l’existence
d’un droit d’initiative
,
d’un droit d’amendement
et
d’un droit à la parole
,
ainsi que du droit de poser des questions aux membres de l’exécutif
ou
d’exercer un autre type de contrôle sur l’exécutif. Bien que ces
droits puissent être soumis à réglementation (les propositions de
loi, amendements ou questions doivent être présentés en bonne et
due forme, le temps de parole peut être limité, il peut être fixé
des délais pour le dépôt des amendements), de telles restrictions
ne sont acceptables que si elles sont nécessaires pour établir un
juste équilibre entre l’efficacité de l’assemblée concernée et la
possibilité pour ses membres de défendre les intérêts de leurs électeurs.
7.3. La constitution de groupes politiques, base formelle
de l’opposition parlementaire
52. Aussi importante soit-elle, l’action isolée d’un
membre ne peut à elle seule «menacer» le gouvernement. C’est pourquoi
il faut qu’existent des partis politiques et, plus particulièrement,
que des groupes politiques soient créés au sein des parlements afin
d’être prêts à succéder au gouvernement en place et à sa majorité parlementaire
lorsque ceux-ci auront perdu la confiance des électeurs. Les groupes
politiques permettent aux parlementaires de travailler de manière
plus efficace.
53. D’une manière générale, l’institutionnalisation de l’opposition
passe par la notion – politiquement neutre – de «groupe parlementaire»,
notion qui recouvre des réalités très diverses d’un parlement à
l’autre, d’où la grande diversité, également, des statuts juridiques
de l’opposition
.
54. Les règlements parlementaires doivent préciser comment des
membres peuvent former des groupes parlementaires et sous quelles
conditions ceux-ci doivent être reconnus par les organes directeurs
du parlement. Pour les petits partis politiques, il peut se révéler
très difficile de s’organiser et de se faire reconnaître comme groupe
politique au sein du parlement. Il importe donc que les conditions
requises pour la formation des groupes politiques ne soient pas
trop rigoureuses. En tout état de cause, ces conditions ne doivent
pas être modifiées ou rendues plus strictes après une élection à
seule fin d’empêcher des forces nouvelles de former un groupe parlementaire
selon les conditions existantes. A cet égard, il convient aussi
de noter que la législation de certains pays impose déjà un nombre
minimal de suffrages (5 %, par exemple) pour pouvoir former un groupe
politique, afin d’empêcher que les représentants de petites formations
politiques aient des représentants au parlement.
55. D’après l’enquête autrichienne menée dans le cadre du CERDP,
22 chambres requièrent un pourcentage de 5 % ou moins des membres
pour constituer un groupe; pour trois parlements, ce pourcentage est
compris en 5,1 et 12 %. Un maximum de 20 membres est exigé dans
ces chambres. Dans certains pays, des partis politiques majeurs
ont perdu une grande partie de leur électorat et risquent, à terme,
de ne plus être en mesure de constituer des groupes politiques au
parlement. Des solutions ont parfois été trouvées afin de permettre
aux parlementaires concernés de former une sorte de groupe de coordination
disposant de droits moins nombreux que ceux des groupes politiques.
La question des droits des membres indépendants a reçu des réponses
différentes selon les parlements. En France, les membres non inscrits
de l’Assemblée nationale sont réunis au sein d’un regroupement dont
les propositions sont prises en compte en ce qui concerne, par exemple,
la répartition du temps de parole lors de la séance de questions
au gouvernement.
7.4. Le contrôle politique exercé par l’opposition
sur l’activité gouvernementale; la participation de l’opposition
au travail législatif
56. Les fonctions essentielles des parlementaires – de
la majorité comme de l’opposition – sont le contrôle de l’activité
gouvernementale, y compris le contrôle du budget, la participation
à l’élaboration des lois et le rôle dans le contrôle de la constitutionnalité
des textes parlementaires. C’est sous cet angle que l’on analysera
ci-après les principaux droits de l’opposition
. En
particulier le Comité Balladur (voir le paragraphe 19) est très critique
sur la faiblesse de l’opposition dans les organes de contrôle du
Parlement français. Selon le comité, c’est cette faiblesse qui rend
difficile au parlement l’exercice de ses droits de contrôle constitutionnel.
7.4.1. Le contrôle politique du gouvernement
57. Les membres des groupes politiques d’opposition doivent
disposer de divers moyens de superviser, d’examiner et de contrôler
l’action et la politique du gouvernement.
7.4.1.1. Le droit d’être informé (accès à l’information)
Le droit de poser des questions écrites et orales (parfois
suivies d’un débat)
58. Tous les parlementaires doivent avoir le droit de
poser des questions, bien que le nombre de celles-ci puisse être
limité durant une période donnée. Ces questions prennent des formes
très diverses, allant des questions écrites posées au gouvernement
aux questions orales suivies d’un véritable débat. Naturellement, cette
dernière catégorie requiert souvent des moyens plus lourds. Lorsqu’un
trop grand nombre de questions orales a été déposé, le temps de
réponse est habituellement réparti entre les groupes politiques.
Les questions ordinaires – la séance des questions au
gouvernement
59. Presque tous les parlements ont des séances de questions.
Dans les parlements qui se réunissent chaque semaine, cette séance
de questions est généralement hebdomadaire. A la Chambre des communes, lors
des questions au gouvernement, les porte-parole des groupes d’opposition
peuvent poser plusieurs questions, tandis que les parlementaires
«ordinaires» ne peuvent en poser qu’une seule chacun. Au sein de l’Assemblée
nationale slovène, les quatre premières questions de la séance sont
posées par des députés de l’opposition et par un député de la majorité
(coalition de gouvernement); ensuite, deux membres de l’opposition sont
suivis d’un membre de la majorité. En Lituanie, le chef de l’opposition
parlementaire peut poser les deux premières questions. De nombreux
parlements appliquent un roulement entre les différents groupes
politiques lors de la séance de questions (en France, à la Chambre
des communes au Royaume-Uni).
Les questions avec débat – les interpellations
60. En France, au Sénat, un sénateur peut déposer une
question orale avec débat. Il y sera généralement répondu plus rapidement
si elle a le soutien de 30 sénateurs. Au Bundestag allemand, un
nombre de parlementaires équivalent à celui qui est nécessaire pour
constituer un groupe politique peut déposer une question avec débat (Große Anfrage). Le gouvernement
y répond par écrit et le débat a lieu en plénière.
61. Pour les interpellations (ou, en Allemagne et en Autriche,
les Kleine Anfragen), un quorum
est habituellement nécessaire; ainsi, en Albanie: 7 parlementaires
ou un groupe politique; en Pologne: 15 parlementaires; dans «l’ex-République
yougoslave de Macédoine»: 5 parlementaires; en Géorgie: 10 parlementaires;
en Finlande: 15 parlementaires; en Allemagne (Bundestag): un nombre
de parlementaires équivalent à celui qui est nécessaire pour constituer
un groupe politique.
Le droit de demander la tenue d’un débat, y compris un
débat d’urgence et un débat d’actualité
62. Un nombre minimal de parlementaires peut être requis
pour demander l’organisation de débats, y compris les débats d’urgence
et les débats d’actualité. Parfois, l’opposition a la possibilité,
certains jours, de choisir les thèmes de débat, par exemple un jour
de la semaine parlementaire («temps de l’opposition»). Dans certains
pays européens, les parlementaires peuvent demander la tenue de
débats d’actualité. Le quorum exigé est extrêmement bas: en Autriche,
il est de cinq parlementaires; au Bundestag allemand, il est de
5 % des membres d’un groupe politique. D’après les réponses aux
questionnaires communiquées par le Centre européen de recherche
et de documentation parlementaires, la plupart des parlements qui
ont répondu autorisent les débats d’urgence. En Autriche et au Danemark,
de tels débats peuvent être organisés à la demande de 5 et 17 parlementaires,
respectivement.
Le droit de demander la tenue d’une séance plénière (convocation
du parlement)
63. Seuls certains parlements précisent dans leur règlement
le nombre de parlementaires nécessaire pour demander la convocation
d’une séance plénière du parlement ou d’une chambre. Il est d’un
tiers des parlementaires au Bundestag allemand, de deux cinquièmes
au parlement danois et d’un cinquième (ou 2 groupes politiques)
au Congrès espagnol. Dans ce dernier, cependant, l’ordre du jour
de la séance demandée doit avoir été approuvé préalablement par
le conseil des porte-parole. Dans d’autres parlements, le bureau
(par exemple au sein de la Chambre des représentants, en Belgique)
ou un organe similaire (la Commission permanente, au Portugal) peut
demander la tenue d’une séance plénière sur proposition de groupes
politiques ou de parlementaires. En Allemagne, un Land peut demander
la tenue d’une séance plénière du Bundesrat.
7.4.1.2. Le droit de sanctionner (déposer des motions de
censure et des interpellations)
64. Tous les parlementaires doivent avoir le droit de
soumettre des interpellations, à l’issue desquelles des motions
peuvent être déposées.
65. La Constitution définit parfois les modalités du vote des
motions de censure au parlement. Dans ces cas, le règlement du parlement
contient parfois des détails supplémentaires tels que le quorum.
Celui-ci peut être d’un quart, d’un cinquième ou d’un dixième des
parlementaires: par exemple en Suède, en Italie (Chambre des députés)
et en France (Assemblée nationale). Dans certains parlements (Norvège),
un seul parlementaire peut déposer une motion de censure. Naturellement,
la motion ne sera approuvée que si elle est votée à la majorité. A
cet égard, il est à noter que, dans les systèmes bicaméraux, les
deux chambres du parlement ne partagent pas nécessairement la faculté
générale de déposer une motion de censure. En Belgique, par exemple,
la Chambre des représentants peut contester la responsabilité politique
du gouvernement et voter une motion de confiance ou de censure,
tandis que le Sénat ne peut plus infliger de sanction politique
au gouvernement
. Le Comité Balladur (voir le paragraphe
19) adopte une position assez réservée quant à l’utilité de cette «arme»,
compte tenu de la difficulté apparente pour l’opposition de mettre
en minorité le gouvernement.
7.4.1.3. Les droits relatifs aux procédures budgétaires
66. Il ne faut pas sous-estimer l’importance du contrôle
du budget, qui doit être considéré comme un des aspects principaux
du contrôle que l’opposition exerce sur l’action du gouvernement.
La présidence de la commission responsable des questions budgétaires
pourrait être accordée à un membre de l’opposition, comme c’est
le cas à la Chambre des communes britannique, à l’Assemblée nationale
française et au Bundestag allemand. Ce principe doit être considéré
comme une mesure propre à favoriser la confiance et à réduire les
objections de l’opposition concernant les chiffres budgétaires communiqués.
Le récent rapport du Comité Balladur propose (voir le paragraphe
19 ci-dessus):
- la création
d’une commission d’audit parlementaire;
- une coopération étroite entre la commission du budget
(d’audit) et la cour des comptes.
7.4.1.4. Le droit d’enquête
67. Les parlementaires doivent avoir le droit de demander
la création d’une commission d’enquête et d’en devenir membres (c’est
le cas au Bundestag allemand, par exemple). La création de ces commissions
obéit à des règles diverses. En Autriche, en Espagne, en Estonie,
en France et aux Pays-Bas, la demande prend la forme d’une motion;
en Italie, elle se fait au moyen d’une proposition de loi devant
être adoptée par une majorité des membres de la Chambre des députés.
Dans d’autres parlements, les quorums suivants sont appliqués:
- un cinquième des membres de
la chambre (Portugal, Hongrie);
- un quart des membres de la chambre (Albanie, Bundestag
allemand);
- un tiers des membres de la chambre (Slovénie, Norvège
(un tiers des membres de la commission constitutionnelle));
- 20 membres («l’ex-République yougoslave de Macédoine»);
- 15 membres (le Sejm polonais).
68. La composition des commissions d’enquête reflète
habituellement le poids des groupes politiques. En Géorgie et en
Estonie, l’opposition et la majorité sont représentées à égalité
au sein des commissions d’enquête parlementaires. La présidence
des commissions d’enquête est parfois accordée à l’opposition (par exemple
en Croatie). En France et en Slovénie, la présidence de la commission
d’enquête (ou, en France, la fonction de rapporteur, tout aussi
importante) est confiée au groupe politique qui a demandé et obtenu
la création de la commission. Selon le Comité Balladur (voir le
paragraphe 19), la minorité devrait avoir la possibilité de demander
la création d’une commission d’enquête par an.
7.4.1.5. Le droit d’organiser des auditions
69. Relativement peu d’informations ont été reçues concernant
l’organisation d’auditions par les commissions parlementaires et
les organes analogues. Le quorum appliqué à ces demandes semble
peu élevé: au Danemark, trois membres d’une commission; en Norvège
et en Slovénie, un tiers des membres d’une commission. En Belgique,
une audition peut être organisée à la Chambre des représentants
avec l’accord du bureau ou du président. De telles auditions parlementaires
devraient être publiques sauf décision contraire (voir dans le contexte
la proposition 39 du Comité Balladur, paragraphe 19 ci-dessus).
En outre, si un quorum d’un quart est obtenu, la minorité devrait
être en mesure d’imposer l’organisation d’une audition parlementaire.
7.4.1.6. Le droit d’informer le public
70. Les parlementaires doivent avoir accès aux chaînes
publiques de radio et de télévision. Il est donc important qu’une
réglementation garantisse la couverture équitable et équilibrée
du débat politique par les médias.
7.4.2. L’activité législative
7.4.2.1. La participation aux travaux parlementaires et
aux commissions du parlement
71. L’implication de l’opposition dans les mécanismes
législatifs se mesure en premier lieu à sa participation et à son
pouvoir de négociation au sein des organes directeurs et des commissions
du parlement.
La participation aux travaux parlementaires
72. Ainsi qu’il est indiqué plus haut, le président du
parlement doit exercer ses fonctions de manière impartiale et équitable.
Si le parlement comporte des vice-présidents, une part équitable
de ces postes doit être réservée à des membres de l’opposition.
Dans certaines chambres n’ayant qu’un nombre limité de groupes politiques,
chacun d’eux compte un vice-président.
73. Des membres des groupes politiques de l’opposition doivent
se voir attribuer des positions de responsabilité au sein du parlement
(délégués parlementaires). Ils doivent être membres des organes directeurs
(bureau, conférence des présidents, collège des questeurs) et y
disposer d’un pouvoir de négociation. Par conséquent, la composition
de ces organes doit respecter le principe de proportionnalité et refléter
ainsi la composition politique de la chambre.
74. Les réponses au questionnaire de 2004 de la commission du
Règlement et des immunités (voir le paragraphe 3) montrent que:
- plus du tiers des vice-présidents
de 25 parlements nationaux d’Europe appartiennent à l’opposition; cependant,
à l’automne 2005, seule la Norvège possédait un président du parlement
membre de l’opposition;
- moins d’un tiers des membres du bureau (ou de la conférence
des présidents) de ces parlements appartiennent à l’opposition.
7.4.2.2. La participation aux commissions et la nomination
des rapporteurs
La participation aux travaux des commissions (composition,
présidence et règles)
75. En général, la composition des commissions repose
sur le principe de la représentation proportionnelle des groupes
politiques, et les fonctions principales sont réparties en proportion
du poids de ces groupes. Toutefois, afin de favoriser dans une certaine
mesure l’opposition, toutes les fonctions ne sont pas attribuées selon
une application stricte du principe de majorité. Les membres de
l’opposition doivent pouvoir être membres des bureaux des commissions,
ce qui leur permet d’exercer une certaine influence sur l’établissement
des ordres du jour des réunions des commissions. En particulier,
l’opposition devrait se voir attribuer la présidence des commissions
parlementaires qui surveillent l’action du gouvernement, telles
que les commissions des questions budgétaires.
76. Traditionnellement, les commissions d’audit ou celles du budget
et des finances sont attribuées à l’opposition parlementaire en
Lituanie, en Estonie (commission de contrôle du budget de l’Etat),
en Slovénie (commission du budget et du contrôle des finances publiques)
et dans «l’ex-République yougoslave de Macédoine» (commission des
finances et du budget). Les commissions des services spéciaux sont
présidées par des membres de l’opposition parlementaire en Pologne
(Sejm), en Slovaquie (commissions de surveillance des services du
renseignement) et en Slovénie (commission de contrôle des activités
des services de la sûreté et du renseignement).
77. Au sein d’une commission, les membres de l’opposition devraient
avoir, comme les autres membres de la commission, le droit de prendre
la parole, le droit de vote, et le droit de présenter des amendements
et de déposer des motions de procédure en commission. En règle générale,
ces droits ne doivent pas faire l’objet de restrictions en commission.
Toutefois, un certain nombre de membres peut être nécessaire pour
demander une vérification du quorum et la tenue d’une réunion. Ainsi,
il peut être établi que les demandes de tenue d’une réunion doivent
être déposées par un tiers des membres de la commission, et les
demandes de vérification de l’existence du quorum par le président
par un sixième des membres de la commission.
La nomination des rapporteurs et le contenu des rapports
78. Tous les membres d’une commission, y compris s’ils
appartiennent à l’opposition, devraient à titre de règle générale
pouvoir être nommés rapporteurs en commission. Pour les commissions
considérées comme les plus importantes pour l’opposition, telles
que celles qui contrôlent les services secrets, les commissions d’enquête
ou les commissions budgétaires, il pourrait être prévu d’accorder
la présidence à un membre de l’opposition et le poste de rapporteur
à un parlementaire de la majorité, ou inversement.
79. L’opposition, en cas de désaccord avec le rapport d’une commission
ou avec un projet de texte contenu dans le rapport, doit avoir la
possibilité de joindre une opinion dissidente au rapport ou d’y
faire intégrer cette opinion. Une autre solution peut être d’autoriser
la présentation de «rapports minoritaires».
80. Tous les membres d’une commission doivent avoir le droit de
demander l’audition d’un ou plusieurs experts, notamment lors de
l’examen de questions complexes ou controversées.
7.4.2.3. La participation à l’organisation des travaux
parlementaires
Le droit de demander la tenue de sessions/débats extraordinaires
81. Le quorum nécessaire pour demander la tenue de sessions
extraordinaires est généralement d’un cinquième des membres, mais
il est aussi parfois d’un tiers ou d’un quart.
L’établissement de l’ordre du jour
82. Les ordres du jour des sessions plénières sont généralement
préparés par le bureau, la conférence des présidents ou des organes
consultatifs auprès du président du parlement, au sein desquels
les groupes politiques d’opposition sont représentés. Les membres
de l’opposition doivent aussi, à titre individuel, pouvoir contribuer
à l’établissement de l’ordre du jour. Leurs droits et intérêts doivent
être reconnus dans la procédure parlementaire. Ces principes sont
à l’origine d’une disposition incluse dans le règlement de certains
corps législatifs, qui prévoit d’inscrire dans le calendrier des
travaux une séance ou un créneau réservé à l’examen des propositions
de loi émanant des parlementaires – y compris ceux de l’opposition
– et non du gouvernement, les propositions de ce dernier monopolisant
parfois toute l’attention du parlement
.
Une disposition formelle à cet effet n’est toutefois pas toujours
nécessaire. Une pratique informelle permettant à un parlementaire
– y compris de l’opposition – de demander l’inscription de sa proposition
de loi à l’ordre du jour suffit (à condition, bien entendu, que
cette demande ait une chance réelle d’être acceptée).
83. Certains parlements ont adopté des dispositions instituant
des journées de l’opposition au cours des sessions plénières. Au
Parlement de Géorgie, un groupe politique de la majorité ou de l’opposition
peut demander qu’une journée soit consacrée à des débats politiques,
et une telle journée est en général organisée une fois par session
plénière du parlement. Lors de ces débats, la majorité et l’opposition
disposent du même temps de parole (quarante-cinq minutes chacune).
Les parlementaires non inscrits à un groupe politique disposent
de cinq minutes. Dans le système parlementaire français, huit séances
peuvent chaque année être réparties entre les groupes politiques,
en fonction de leur poids. Au cours de la session 2004-2005, trois
de ces séances ont été accordées à l’opposition. Au Portugal, les
groupes de l’opposition composés d’un maximum de 10 parlementaires
peuvent fixer l’ordre du jour d’une séance plénière par session
du parlement; les groupes de l’opposition qui comprennent plus de
10 membres et jusqu’à un dixième de l’ensemble du parlement peuvent
faire de même pour deux séances; au-delà, pour chaque dixième de
l’ensemble du parlement, un groupe dispose de deux séances supplémentaires.
84. Si des séances spéciales sont réservées pour l’examen des
propositions de loi déposées par les membres ou pour le contrôle
de l’action gouvernementale, un «jour de l’opposition» devrait être
prévu lors duquel la minorité pourrait soumettre ses propres propositions.
85. A la Chambre des communes (Royaume-Uni), 20 jours par session
sont réservés à l’examen des questions soulevées par l’opposition:
sur ce nombre, 17 sont à la disposition du leader de l’opposition,
et 3 journées sont accordées au deuxième parti d’opposition; les
questions choisies par l’opposition priment sur celles du gouvernement.
A la Chambre des Lords, un jeudi par mois (jusqu’aux vacances de
la Pentecôte) est réservé pour deux débats n’excédant pas deux heures
et demie. Les thèmes sont proposés par des membres ordinaires ou
non inscrits de la Chambre des Lords et tirés au sort.
7.4.2.4. La participation aux procédures législatives
86. Les parlements votent chaque année de nombreuses
lois et les débats parlementaires sont pour les membres de l’opposition
l’occasion d’exposer leurs idées.
Le droit de présenter des propositions de loi et des
motions traitant de questions législatives
87. A titre de principe général, tous les membres – de
la majorité comme de l’opposition – doivent pouvoir présenter des
propositions de loi et des motions traitant de questions législatives.
Il convient de souligner que la fonction législative est peut-être
plus importante encore pour les membres de l’opposition que pour
ceux de la majorité, qui sont parfois davantage disposés à attendre
les initiatives du gouvernement. Pour renforcer ce droit, le règlement
pourrait par exemple prévoir que les commissions se réunissent au
moins une fois par mois pour examiner les propositions de loi de
leurs membres, ou qu’une proposition de loi rejetée par une commission
puisse néanmoins être soumise à la session plénière à la demande
de son auteur, qui sera entendu par la chambre.
Les droits en session plénière
Le droit de prendre la parole et le droit de vote
88. Le débat parlementaire peut être très utile aux membres
de l’opposition pour rendre publique leur position. Il est donc
essentiel que ces membres puissent intervenir dans le débat et participer
au vote.
89. Chaque membre du parlement doit avoir le droit de prendre
la parole et de voter dans tous les débats en plénière. Tous les
parlementaires doivent pouvoir exprimer leurs idées librement. Dans
une société démocratique, le parlement est un forum indispensable
au débat politique. La Cour européenne des Droits de l’Homme a souligné
à plusieurs reprises que, «précieuse pour chacun, la liberté d’expression
l’est tout particulièrement pour un élu du peuple; il représente
ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts.
Partant, des ingérences dans la liberté d’expression d’un parlementaire
de l’opposition (...) commandent à la Cour de se livrer à un contrôle
des plus stricts»
.
90. Néanmoins, ce droit de parole peut être restreint, sur la
base de critères objectifs, par la nécessité de limiter la durée
des débats et de leur conserver leur efficacité. L’enquête du CERDP
mentionnée dans le paragraphe 46 ci-dessus a montré que la répartition
du temps de parole obéit à des règles très diverses. Dans sept Etats
membres du Conseil de l’Europe (parmi lesquels l’Autriche, la Belgique
et l’Allemagne), le temps de parole est réparti entre tous les groupes
politiques, en fonction de leur taille. Dans huit autres (parmi
lesquels la République tchèque, la Finlande et les Pays-Bas), le
temps de parole est généralement réparti plus librement entre les
parlementaires qui souhaitent s’exprimer. D’autres parlements (par
exemple, en France, l’Assemblée nationale) accordent à tous les
groupes politiques un même temps de parole minimal, le temps supplémentaire
disponible étant réparti entre les groupes en fonction de leur poids.
Un des avantages de la répartition proportionnelle du temps de parole
est qu’elle permet de refléter les résultats des élections. D’un autre
côté, l’absence de règles spécifiques ou l’instauration d’un temps
de parole égal pour la majorité et l’opposition (approche qui a
été proposée en France et en Ukraine et qui, d’après les informations
disponibles, est appliquée par les parlements de Géorgie et de Turquie)
peuvent être avantageuses pour l’opposition, en particulier dans
les Etats membres où celle-ci est relativement faible.
91. Il convient aussi d’éviter que les débats ne soient toujours
lancés par un représentant du groupe politique majoritaire, et un
système de rotation peut donc se révéler préférable.
92. Dans ce contexte, il convient de mentionner les pratiques
d’obstruction parlementaire qui, bien entendu, ne constituent pas
des méthodes constructives et utiles au travail parlementaire. Néanmoins,
elles peuvent parfois être considérées comme un moyen de dernier
recours de l’opposition pour empêcher le déroulement normal du débat
parlementaire. Par ailleurs, l’opposition doit veiller à ce que
les manœuvres de retardement du processus législatif et les interventions
théâtrales n’offrent pas au grand public une image peu flatteuse
du parlement.
93. Il peut également être utile de fixer par un accord le temps
de parole réservé au chef du gouvernement et aux ministres, ainsi
qu’aux principaux dirigeants de l’opposition parlementaire.
Le droit de présenter des motions de procédure, y compris
en vue de s’assurer du quorum requis pour un débat
94. Il peut parfois être utile à l’opposition parlementaire
d’obtenir soit l’ajournement d’un débat en cours jusqu’à ce qu’une
ou plusieurs conditions soient remplies, soit la clôture pure et
simple de ce débat. Dans d’autres cas, il peut être préférable d’obtenir
le renvoi en commission d’un rapport en cours d’examen. Une demande
à cet effet peut se révéler appropriée s’il s’agit d’empêcher un
vote sur le projet de texte contenu dans le rapport. La majorité
parlementaire mais aussi, a minima,
le principal groupe d’opposition doivent avoir la possibilité de
formuler une telle demande.
95. L’enquête du CERDP mentionnée plus haut montre que dans tous
les parlements qui ont répondu les motions peuvent être déposées
par un seul parlementaire. Toutefois, pour certains types de motions
de procédure, un soutien supplémentaire est nécessaire. Tel est
notamment le cas pour les objections contre l’ordre du jour d’une
session plénière: en Irlande, le soutien d’un groupe parlementaire
est nécessaire; au Sénat italien, celui de huit sénateurs; au Sejm
polonais, celui de 15 députés (ou d’un groupe politique); en Belgique,
à la Chambre des représentants, le soutien de huit membres est nécessaire
pour les motions visant à modifier une proposition d’ordre du jour,
tandis que, lorsque l’ordre du jour est adopté, le soutien d’un
tiers des membres de la chambre est nécessaire.
96. Le règlement peut prévoir que les demandes visant à vérifier
l’existence du quorum doivent être formulées par un certain nombre
de membres (par exemple un sixième des membres). Une telle disposition peut
jouer un rôle important lorsque, alors que peu de membres sont présents,
l’opposition souhaite empêcher l’adoption d’un texte controversé.
Le droit de déposer des amendements
97. Dans un souci de bon déroulement des débats, les
parlements peuvent limiter la recevabilité des amendements dans
les débats pléniers. Le règlement des chambres parlementaires dispose
souvent que la commission compétente, un groupe politique ou un
certain nombre de membres (très souvent un quorum relativement faible)
peuvent présenter des amendements.
7.4.3. Le contrôle de la constitutionnalité des textes
législatifs
98. Plusieurs parlements n’ont ni contrôle de légalité
ni contrôle de constitutionnalité (Danemark, Finlande, Irlande,
Lituanie, Norvège, Pays-Bas, «l’ex-République yougoslave de Macédoine»
et Royaume-Uni). Dans d’autres parlements (par exemple en Suède
et en Estonie), il est possible de demander un contrôle de la légalité
des projets de loi ou d’autres textes législatifs avant leur adoption,
mais il n’est pas possible de saisir la Cour constitutionnelle afin
qu’elle vérifie si un projet de loi est pleinement conforme à la
Constitution. En Pologne, en Géorgie et en Espagne, les parlements
ont uniquement la possibilité de demander un contrôle de la constitutionnalité
des lois adoptées.
99. Plusieurs situations particulières peuvent être soulignées.
Le Bundesrat allemand peut saisir la Cour constitutionnelle en cas
de litige avec un autre organe constitutionnel du pays ou concernant
l’interdiction d’un parti politique; par ailleurs, les gouvernements
des Länder peuvent demander un contrôle de la constitutionnalité
des lois adoptées. Pour plusieurs parlements, le recours devant
les tribunaux est limité: en Suède, une commission parlementaire
(ou cinq de ses membres) peut demander au Conseil suédois sur la législation
un avis sur une proposition de loi; en Estonie, un parlementaire
qui estime qu’une décision du bureau constitue une violation de
ses droits peut faire appel de cette décision auprès de la Cour
suprême; en France, le règlement et ses modifications peuvent être
soumis à un contrôle de constitutionnalité.
100. Le Bundestag allemand examine actuellement les conditions
dans lesquelles les parlementaires de l’opposition peuvent déposer
une demande de contrôle de la constitutionnalité d’une loi adoptée.
Il a été proposé d’abaisser le quorum d’un tiers à un quart. Quatre
des sept experts invités à une réunion de la Commission du règlement
du Bundestag, en mai 2007, se sont exprimés en faveur d’une telle
réduction du quorum.
101. Le quorum nécessaire pour le contrôle de la constitutionnalité
d’une loi est parfois d’un tiers des membres de la chambre, comme
en Autriche, en Allemagne ou en Slovénie. Il peut aussi être inférieur:
il est d’un cinquième des membres en Albanie, en Bulgarie, en Lituanie,
en Slovaquie et en Turquie; de 50 députés ou 30 sénateurs en Pologne;
de 50 députés ou sénateurs en Espagne; d’un dixième des membres
au Portugal. En Belgique, les présidents du Sénat et de la Chambre
des représentants peuvent déposer une demande de contrôle de constitutionnalité
si les deux tiers des membres de la chambre concernée le demandent.
8. Responsabilités de l’opposition parlementaire
102. Le séminaire de la commission du Règlement et des
immunités qui s’est tenu à Stockholm en décembre 2004 avait pour
but d’examiner le rôle de l’opposition dans un parlement démocratique,
et plus particulièrement les droits et les moyens qui déterminent
en grande partie la capacité de l’opposition d’accomplir sa mission essentielle
au bon fonctionnement de la démocratie parlementaire.
103. L’opposition a pour principale fonction, dans une démocratie
effective, d’offrir une alternative crédible au parti au pouvoir.
Dans cette perspective, le meilleur entraînement consiste pour elle
à se préparer à exercer à terme les responsabilités auxquelles elle
aspire légitimement. Elle doit pratiquer une opposition responsable et
constructive en proposant des alternatives valables aux choix politiques
faits par le gouvernement. Il n’est d’aucune utilité d’opposer à
l’action du gouvernement une résistance dépourvue de sens; il est
plus utile d’encourager le gouvernement à améliorer son action dans
le sens de l’intérêt général.
104. En outre, l’opposition a un devoir important de critique et
de surveillance de l’action du gouvernement.
105. Comme le souligne à juste titre la déclaration de Libreville
de l’UIP (voir ci-dessus les paragraphes 6 et 27), les responsabilités
de l’opposition sont essentiellement définies par les règles de
la vie politique et sociale, non par des normes constitutionnelles
ou des textes parlementaires. Le principe général est que tous les membres
du parlement, de la majorité comme de l’opposition, sont tenus d’exercer
leurs responsabilités dans le respect de la Constitution et des
lois en vigueur (conformément à la formule employée pour prêter
serment dans la plupart des parlements nationaux).
106. Lors du séminaire de Stockholm, il a été souligné que les
membres de l’opposition ne peuvent pas se limiter à réclamer des
droits et des moyens; ils doivent aussi être disposés à en user
et à faire de leur mieux pour accroître l’efficacité du parlement
tout entier, sans se borner à jouer leur rôle naturel mais peut-être insuffisant
de critiques du pouvoir en place. Donner des droits à l’opposition,
c’est aussi lui donner des responsabilités. Ces considérations ont
aussi été incluses dans la
Résolution
1547 (2007) de l’Assemblée parlementaire sur la situation
des droits de l’homme et de la démocratie en Europe.
107. Il n’est pas indispensable que les droits et les devoirs soient
inscrits dans le règlement. Ils peuvent, dans une certaine mesure,
figurer dans un code de conduite à l’usage des membres du parlement.
108. Il peut être utile, cependant, que le règlement contienne
des garanties procédurales en prévision des cas où l’obstruction
des groupes politiques d’opposition entrave le bon déroulement des
travaux parlementaires.
9. Conclusions
109. Si certains parlements, en Europe, ont un système
reposant essentiellement sur une opposition à la majorité parlementaire,
il est plus fréquent que les parlements soient organisés autour
de groupes politiques. Toutefois, les parlements de tous les Etats
membres du Conseil de l’Europe accordent des droits à la minorité parlementaire.
110. L’existence de règles adéquates et d’arrangements appropriés
est une condition importante du bon fonctionnement du parlement
en général, et de l’opposition parlementaire (ou de la minorité
au parlement) en particulier. D’autres aspects ont aussi leur importance
dans l’activité parlementaire, notamment l’attitude à l’égard des
autres membres, la capacité de distinguer les questions de fond
des considérations personnelles, ou encore le respect mutuel du
rôle de chacun.
111. En règle générale, les parlementaires sont conscients d’assumer
une responsabilité au nom de la nation tout entière, et ils s’efforcent
par conséquent de faire preuve de maturité politique et d’esprit
de compromis. Ils doivent avoir à l’esprit que le parti qui est
au pouvoir aujourd’hui peut être dans l’opposition demain.
112. On peut se féliciter que la question des droits procéduraux
de l’opposition suscite aujourd’hui l’intérêt de plusieurs parlements
nationaux, notamment en ce qui concerne le quorum requis pour l’exercice
de certains de ces droits. Par ailleurs, on peut noter que la notion
d’opposition connaît une évolution en vue d’une modernisation du
débat politique. On observe une tendance non seulement à privilégier
les membres de l’opposition (par exemple pour le temps de parole),
mais aussi à viser à une égalité parfaite entre la majorité et l’opposition
concernant certains droits (par exemple les questions d’actualité
au gouvernement), quel que soit leur poids respectif (voir l’article
de Bernard Rullier, paragraphe 18 ci-dessus). Une attention plus
grande est aussi accordée aux droits de l’opposition au sein des
deuxièmes chambres. Trois parlements ont indiqué travailler à l’élaboration
d’un statut de l’opposition.
Commission chargée du rapport: commission du Règlement et
des immunités.
Renvoi en commission: Doc. 10488 et
Renvoi no 3069 du 24 avril 2005 (prolongé
le 16 mars 2007).
Projet de résolution approuvé unanimement par la commission
le 16 novembre 2007.
Membres de la commission: M. Andreas Gross (Président),
M. Andrea Manzella (1er Vice-Président) (remplaçant:
M. Andrea Rigoni), Mme Maria
Postoico (2e Vice-Présidente), M. Erol
Aslan Cebeci (3e Vice-Président),
M. Miloljub Albijanić, M. Lars Barfoed, M. Ivan Brajović, Mme Anne
Brasseur, M. Jonas Čekuolis, Mme Helen
d’Amato, M. Miljenko Dorić, M. Vangjel Dule, M. Herbert Frankenhauser,
M. John Greenway, M. Attila Gruber,
M. Sefer Halilović, M. Gerd Höfer, M. Serhiy Holovaty, M. Ali Huseynov,
M. Luchezar Ivanov, M. Morgan Johansson, M. Armand Jung, M. Erik Jurgens, Mme Mojca
Kucler-Dolinar, Mme Irine Kurdadzé, M. Jan
Filip Libicki, M. Noël Mamère, M. Alan Meale, M. Miloš Melčák, Mme Ana
Catarina Mendonça, M. Peter Mitterer, M. Nikolaos Nikolopoulos,
Mme Kristiina Ojuland, M. Alexey Ostrovsky,
Mme Eli Sollied Øveraas, M. Julio Padilla,
M. Christos Pourgourides, M. Armen Rustamyan, M. Ellert B. Schram,
M. Yuri Sharandin, Mme Tuulikki
Ukkola, M. Vasile Ungureanu,
M. Giuseppe Valentino, M. Karim Van
Overmeire, M. G. V. Wright, M. Blagoj Zasov.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués
en gras.
Voir 6e séance, 23 janvier 2008
(adoption du projet de résolution); et Résolution 1601.