Rapport | Doc. 12175 | 26 février 2010

Renforcer l'efficacité du droit des traités du Conseil de l'Europe

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Rapporteur : M. John PRESCOTT, Royaume-Uni, SOC

Résumé

Le Conseil de l’Europe joue un rôle majeur dans la création de normes dans le domaine des droits de l’homme et dans le développement du droit international. L’acquis conventionnel paneuropéen développé par le Conseil de l’Europe marque les fondations d’une Europe sans clivages.

Les Etats membres du Conseil de l’Europe doivent renouveler leur engagement à l’égard de ce corpus normatif dont l’importance et l’indéniable valeur ajoutée sont rappelées dans le rapport.

Pour ce faire, le nombre de ratifications des traités – et notamment des traités les plus fondamentaux – doit augmenter. Par ailleurs, les traités existants doivent être réexaminés et, le cas échéant, mis à jour (voire, dans les cas extrêmes, abrogés).

Le rapport s’interroge également sur le recours croissant aux clauses dites de déconnexion et invite le Comité des Ministres à encadrer strictement cette pratique.

A. Projet de résolution

1. L’Assemblée parlementaire souligne le rôle essentiel du Conseil de l’Europe dans l’élaboration de normes en matière de droits de l’homme ainsi que sa contribution au développement du droit international à travers ses traités. L’Assemblée se fait un devoir que ces normes soient pleinement mises en œuvre.

2. Les traités du Conseil de l’Europe incarnent des valeurs partagées au sein de l’Organisation et constituent un corpus normatif fondamental.

3. L’Assemblée, en sa qualité de moteur politique de l’Organisation, est à l’origine d’une grande partie de ces conventions et se félicite du succès du développement de cet acquis conventionnel européen.

4. L’Assemblée souligne que beaucoup de traités du Conseil de l’Europe traitent de questions pressantes et complètent les normes internationales existantes par des dispositions novatrices.

5. L’Assemblée se félicite que le Conseil de l’Europe ait ainsi mis en place les fondements d’un acquis européen innovant et cohérent, notamment dans son domaine d’excellence qu’est la protection des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit. Cet acquis conventionnel – qui couvre le continent européen – marque les fondations d’une Europe sans clivages.

6. Le droit des traités du Conseil de l’Europe se distingue notamment par des mécanismes indépendants, inhérents à certaines conventions, de contrôle de la mise en œuvre de leurs dispositions; le plus abouti d’entre eux étant la Cour européenne des droits de l’homme. Le droit des traités du Conseil de l’Europe a, notamment grâce aux travaux de ces mécanismes de suivi, prouvé sa valeur ajoutée et son efficacité.

7. L’Assemblée regrette cependant que l’autorité du droit des traités du Conseil de l’Europe souffre de la trop faible participation de ses Etats membres à certains d’entre eux. Elle appelle tous les Etats membres à ratifier en priorité le «noyau dur» des traités de l’Organisation, notamment ceux qui sont assortis d’un mécanisme de suivi.

8. L’Assemblée constate également que certains traités sont dépassés, voire obsolètes, ou encore – pour une minorité d’entre eux – qu’ils ne sont jamais entrés en vigueur même plus de vingt ans après leur adoption.

9. Pour que le droit des traités du Conseil de l’Europe conserve toute sa pertinence et sa richesse, il est essentiel que les traités soient adaptés à la réalité de la société d’aujourd’hui.

10. L’Assemblée considère qu’il est indispensable d’entreprendre deux démarches pour renforcer l’efficacité et la mise en œuvre du droit des traités du Conseil de l’Europe. D’une part, il est nécessaire d’assurer une plus grande participation des Etats membres aux traités, c’est-à-dire un plus grand nombre de ratifications. D’autre part, il faut assurer la pertinence des traités du Conseil de l’Europe en les mettant à jour, en envisageant une procédure d’abrogation des traités manifestement obsolètes ainsi qu’une procédure de retrait des traités jamais entrés en vigueur un certain nombre d’années après leur adoption.

11. L’Assemblée appelle les Etats membres:

11.1. à ratifier en priorité ce que l’Assemblée considère comme le «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe (voir annexe), avec le moins de réserves possibles;

11.2. à retirer les réserves, les dérogations et les déclarations restrictives faites aux traités du Conseil de l’Europe, et notamment à la Convention européenne des droits de l’homme. 

12. L’Assemblée invite les parlements nationaux:

12.1. à charger leur gouvernement de leur soumettre, une fois par législature, un rapport sur leur politique de ratification des conventions du Conseil de l’Europe, comme c’est déjà le cas dans certains Etats membres;

12.2. à charger leur commission des affaires étrangères ou européennes et, le cas échéant, celles des affaires juridiques et des droits de l’homme, de tenir des débats sur les activités du Conseil de l’Europe dans les domaines juridique et des droits de l’homme, et notamment sur la mise en œuvre des instruments juridiques correspondants;

12.3. à lui rendre compte régulièrement de l’état des procédures nationales en vue de la ratification des traités du Conseil de l’Europe et à lui expliquer, le cas échéant et dans un esprit de dialogue, les difficultés rencontrées.

Annexe à la Résolution … (2010) – Le «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe droits de l’homme (y compris droits des minorités)

• Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 5)
• Protocole no 1 (STE no 9 – respect de la propriété)
• Protocole no 4 (STE no 46 – liberté de circulation, interdiction d’expulser un ressortissant et interdiction des expulsions collectives d’étrangers)
• Protocole no 6 (STE no 114 – abolition de la peine de mort)
• Protocole no 7 (STE no 117 – divers: loi sur l’immigration, loi pénale, égalité)
• Protocole no 12 (STE no 177 – interdiction générale de toute forme de discrimination)
• Protocole no 13 (STE no 187 – abolition de la peine de mort en toutes circonstances)
• Protocole no 14 (STCE no 194 – réforme de la Cour)
• Charte sociale européenne/Charte sociale européenne (révisée) (STE no 35 et STE no 163)
• Protocole additionnel à la Charte sociale européenne (STE no 128 – ajout de droits)
• Protocole d’amendement à la Charte sociale européenne (STE no 142 – réforme du mécanisme de contrôle) (non encore entré en vigueur)
• Protocole additionnel à la Charte sociale européenne (STE no 158 – prévoyant un système de réclamations collectives)
• Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (STE no 126) et ses protocoles d’amendements
• Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE no 108)
• Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE no 148)
• Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE no 157)
• Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (STCE no 197)
• Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE no 201)

Coopération juridique en matière criminelle/lutte contre le terrorisme

• Convention européenne d’extradition (STE no 24)
• Protocole additionnel (STE no 86 – interdiction d’extrader pour «infractions politiques» et rappel du principe ne bis in idem)
• Deuxième Protocole additionnel (STE no 98 – dispositions additionnelles)
• Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (STE no 30)
• Protocole additionnel (STE no 99 – redéfinit les dispositions de la Convention)
• Deuxième Protocole additionnel (STE no 182 – criminalité transfrontalière et protection des données)
• Convention européenne pour la répression du terrorisme (STE no 90)
• Protocole d’amendement (STE no 190 – limitant les exceptions aux dispositions du traité)
• Convention pénale sur la corruption (STE no 173)
• Protocole additionnel (STE no 191 – extension de la portée du texte à des personnes exerçant des fonctions quasi judiciaires)
• Convention civile sur la corruption (STE no 174)
• Convention sur la cybercriminalité (STE no 185)
• Protocole additionnel (STE no 189 – incrimination d’actes de nature raciste)
• Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE no 196)
• Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme (STCE no 198)

B. Projet de recommandation

1. L’Assemblée parlementaire, rappelant sa Résolution … (2010) sur «Renforcer l’efficacité du droit des traités du Conseil de l’Europe», considère que l’une des fonctions principales du Conseil de l’Europe est d’élaborer des normes en matière de droits de l’homme et d’Etat de droit constituant un acquis conventionnel européen cohérent. Par conséquent, l’Assemblée invite le Comité des Ministres:

1.1. à adopter un plan d’action visant à promouvoir la ratification rapide par tous les Etats membres du «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe tel que défini dans l’annexe à la résolution de l’Assemblée, avec le moins possible de réserves;

1.2. à demander instamment aux Etats membres de retirer les réserves, les dérogations et les déclarations restrictives faites aux traités du Conseil de l’Europe – et notamment à la Convention européenne des droits de l’homme – et à charger le Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI) d’intensifier ses travaux en cours sur cette question afin de réduire le recours à ce type de clauses;

1.3. à décider d’un programme d’action pour les nouvelles conventions à élaborer en priorité au cours des cinq prochaines années;

1.4. à charger le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH), le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) et le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC), en étroite collaboration avec le Service du Conseil juridique et le Bureau des traités du Conseil de l’Europe, d’étudier les instruments juridiques contraignants relevant de leurs domaines de compétence respectifs en vue d’identifier:

1.4.1. les traités restant pertinents mais devant être mis à jour;

1.4.2. les traités obsolètes qui devraient être abrogés;

1.4.3. les traités ayant perdu leur pertinence et n’étant jamais entrés en vigueur un certain nombre d’années après leur adoption qui devraient être radiés.

1.5. au vu de l’évolution des normes juridiques au niveau de l’Union européenne (notamment l’élaboration de décisions cadres ou d’actes communautaires), à consulter le CAHDI sur la possibilité pour le Conseil de l’Europe d’adopter – en complément des traités – des projets d’«actes modèles paneuropéens».

2. Par ailleurs, l’Assemblée s’inquiète des possibles conséquences de la multiplication du recours aux clauses dites de déconnexion à la demande de l’Union européenne dans les traités du Conseil de l’Europe. En vue de garantir la cohérence du droit des traités du Conseil de l’Europe, et pour éviter la création de nouveaux clivages au sein de l’Europe, elle invite le Comité des Ministres à encadrer rigoureusement cette pratique en développant des lignes directrices à cet effet en s’appuyant sur les travaux du CAHDI. L’Assemblée encourage fortement l’adhésion de l’Union européenne aux conventions du Conseil de l’Europe, et en priorité à la Convention européenne des droits de l’homme, tel que prévu par le Traité de Lisbonne.

C. Exposé des motifs, par M. Prescott, rapporteur

1. Introduction

1. Tel qu’indiqué dans la proposition de recommandation présentée par le rapporteur (Doc. 11425), depuis sa création, le Conseil de l’Europe a élaboré plus de 200 conventions et protocoles y afférents qui, après ratification (ou acceptation), deviennent contraignants pour les Etats membres en vertu du droit international.

2. Le rapporteur note que le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire ont reconnu et défendent le rôle majeur que joue le Conseil de l’Europe dans la création de normes dans le domaine des droits de l’homme au sens large et dans le développement du droit international grâce à ses traités. Ce rôle unique au niveau européen a été rappelé à plusieurs reprises lors des sommets des chefs d’Etat et de gouvernement.

3. Une des faiblesses du système des traités du Conseil de l’Europe est que seulement quelques conventions ont été ratifiées par la totalité des Etats membres; la Convention européenne des droits de l’homme, la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, la Convention culturelle européenne, la Convention européenne d’extradition et la Convention européenne pour la répression du terrorisme [(1) A une exception près: Andorre.].

4. Les traités du Conseil de l’Europe couvrent pratiquement tous les domaines d’activité de l’Organisation. Leur importance et leur nombre de ratifications diffèrent. Il est de la plus haute importance qu’au moins les traités essentiels soient ratifiés par tous les Etats membres et avec le moins possible de réserves.

2. Le Conseil de l’Europe architecte de l’espace juridique européen

5. Comme énoncé dans la Résolution 1547 (2007) de l’Assemblée sur la situation des droits de l’homme et de la démocratie en Europe: «Le Conseil de l’Europe (…) est le point de référence et le gardien des droits de l’homme, de la démocratie et du respect de l’Etat de droit en Europe. Il dispose de toute une panoplie de mécanismes de contrôle efficaces, au premier rang desquels figurent la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5), la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (STE no 126), la Charte sociale européenne (STE no 35) et la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE no 157). Ces instruments disposent d’instances de contrôle indépendantes, telles que la Cour européenne des droits de l’homme (la Cour), garante exceptionnelle de la protection judiciaire internationale des droits de l’homme. Cet arsenal pour la protection des droits de l’homme a été renforcé, notamment par la création de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) et l’institution du Commissaire aux droits de l’homme.»

6. C’est en vertu de l’article 15 du Statut du Conseil de l’Europe que le Conseil de l’Europe crée des normes à travers la conclusion de conventions et d’accords. On constate que «le Conseil de l’Europe a donc vocation à construire l’espace juridique européen» [(2) Malenowsky, Jiri, «L’espace juridique européen et les nouveaux pays membres du Conseil de l’Europe», in Haller, B., Krüger, H.C. et Petzold, H. (éd.), Law in Greater Europe – Towards a Common Legal Area – Studies in Honour of Heinrich Klebes, Kluwer Law International, 2000, p. 362.]. Le droit des traités du Conseil de l’Europe est aujourd’hui constitué de plus de 200 traités.

7. Pour de plus amples détails, voir le rapport «Spécificité et valeur ajoutée de l’acquis découlant du droit conventionnel du droit des traités du Conseil de l’Europe» préparé par M. Jeremy McBride à la demande du rapporteur [(3) Le rapport est disponible à l’adresse internet suivante:] [(3) http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2009/fjdoc40%202009.pdf. Voir également à ce sujet Polakiewicz, J., Treaty-making in the Council of Europe, Editions du Conseil de l’Europe, 1999, et Benoît-Rohmer, F. et Klebes, H., Le droit du Conseil de l’Europe – Vers un espace juridique paneuropéen, Editions du Conseil de l’Europe, 2005.].

8. Preuve de l’importance de l’acquis conventionnel du Conseil de l’Europe: l’Union européenne pose comme condition aux pays candidats à l’adhésion de signer et de ratifier bon nombre de conventions du Conseil de l’Europe. Mais le droit des traités du Conseil de l’Europe ne saurait se résumer à un passe-droit pour l’Union européenne. Ces traités créent un espace juridique européen qui dépasse de manière durable les seuls pays membres et candidats à l’adhésion à l’Union européenne. Certains sont d’ailleurs ouverts à la ratification par des Etats non membres du Conseil de l’Europe.

3. Le «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe

9. A l’occasion du 50e anniversaire du Conseil de l’Europe, le Secrétaire Général de l’époque (M. Daniel Tarschys) avait identifié un «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe, constitué de 51 instruments contractuels, dont les textes devaient être publiés sous la forme d’un volume dans chacun des Etats membres. Déjà à cette époque, la liste régulièrement évoquée par l’Assemblée parlementaire comme étant le «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe s’avérait beaucoup plus restreinte (on le constate aisément dans les avis de l’Assemblée parlementaire relatifs aux adhésions de nouveaux Etats membres).

10. Ces divergences ne facilitent pas nécessairement le processus d’intégration des nouveaux Etats membres, ni la cohérence de l’acquis normatif du Conseil de l’Europe.

11. A la lumière des travaux de l’Assemblée, le rapporteur pense pouvoir identifier les traités suivants [(4) . Etat des ratifications à la date du 18 janvier 2010.] comme constitutifs du «noyau dur» des traités du Conseil de l’Europe.

3.1. Droits de l’homme (y compris droits des minorités)

• Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 5): ratifiée par tous les Etats membres

a. Protocole no 1 (STE no 9 – respect de la propriété): non ratifié par Monaco et la Suisse

b. Protocole no 4 (STE no 46 – liberté de circulation, interdiction d’expulser un ressortissant et interdiction des expulsions collectives d’étrangers): non ratifié par la Grèce, la Suisse, la Turquie et le Royaume-Uni

c. Protocole no 6 (STE no 114 – abolition de la peine de mort): non ratifié par la Russie

d. Protocole no 7 (STE no 117 – divers: loi sur l’immigration, loi pénale, égalité): non signé par le Royaume-Uni, non ratifié par l’Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et la Turquie

e. Protocole no 12 (STE no 177 – interdiction générale de toute forme de discrimination): 17 ratifications uniquement

f. Protocole no 13 (STE no 187 – abolition de la peine de mort en toutes circonstances): non signé par l’Azerbaïdjan et la Russie, non ratifié par l’Arménie, l’Italie, la Lettonie et la Pologne

g. Protocole no 14 (STCE no 194 – réforme de la Cour): non ratifié par la Russie

• Charte sociale européenne (CSE)/Charte sociale européenne (révisée) (STE no 35 et STE no 163): Andorre, le Liechtenstein, Monaco, le Monténégro, Saint-Marin et la Suisse n’ont ratifié aucune des deux

a. Protocole additionnel à la CSE (STE no 128 – ajout de droits): 13 ratifications uniquement sur les 27 qui ont ratifié la CSE

b. Protocole d’amendement à la CSE (STE no 142 – réforme du mécanisme de contrôle) (non encore entré en vigueur): 23 ratifications uniquement

c. Protocole additionnel à la CSE (STE no 158 – prévoyant un système de réclamations collectives): 12 ratifications uniquement

• Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (STE no 126) et ses protocoles d’amendements: ratifiés par tous les Etats membres
• Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE no 108): 41 ratifications, 3 signatures non suivies de ratifications
• Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE no 148): 24 ratifications uniquement
• Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (STE no 157): non ratifiée par Andorre, la Belgique, la France, la Grèce, l’Islande, le Luxembourg, Monaco et la Turquie
• Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (STCE no 197): 15 ratifications, 26 signatures non suivies de ratifications
• Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE no 201): 3 ratifications, 35 signatures non suivies de ratifications

3.2. Coopération juridique en matière criminelle/lutte contre le terrorisme

• Convention européenne d’extradition (STE no 24): ratifiée par tous les Etats membres

a. Protocole additionnel (STE no 86 – interdiction d’extrader pour «infractions politiques» et rappel du principe ne bis in idem): non ratifié par l’Allemagne, l’Autriche, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Royaume-Uni, Saint-Marin et la Turquie

b. Deuxième protocole additionnel (STE no 98 – dispositions additionnelles): non ratifié par Andorre, la France, la Grèce, l’Irlande, le Liechtenstein, le Luxembourg et Saint-Marin

• Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (STE no 30): ratifiée par tous les Etats membres

a. Protocole additionnel (STE no 99 – redéfinit les dispositions de la Convention): non ratifié par Andorre, la Bosnie-Herzégovine, le Liechtenstein, Malte, Monaco, Saint-Marin et la Suisse

b. Deuxième Protocole additionnel (STE no 182 – criminalité transfrontalière et protection des données): 19 ratifications, 17 signatures non suivies de ratifications

• Convention européenne pour la répression du terrorisme (STE no 90): non ratifiée par Andorre

a. Protocole d’amendement (STE no 190 – limitant les exceptions aux dispositions du traité): 29 ratifications, 17 signatures non suivies de ratifications

• Convention pénale sur la corruption (STE no 173): non ratifiée par l’Autriche, l’Allemagne, l’Italie, le Liechtenstein, Saint-Marin et l’Espagne

a. Protocole additionnel (STE no 191 – extension de la portée du texte à des personnes exerçant des fonctions quasi judiciaires): 25 ratifications, 10 signatures non suivies de ratifications

• Convention civile sur la corruption (STE no 174): non ratifiée par 14 Etats membres
• Convention sur la cybercriminalité (STE no 185): 26 ratifications, 20 signatures non suivies de ratifications

a. Protocole additionnel (STE no 189 – incrimination d’actes de nature raciste): 15 ratifications, 19 signatures non suivies de ratifications

• Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE no 196): 22 ratifications; 21 signatures non suivies de ratifications
• Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme (STCE no 198): 11 ratifications, 18 signatures non suivies de ratifications

4. Appel à une impulsion renouvelée des processus de ratification

12. L’Assemblée parlementaire a déjà examiné plusieurs rapports relatifs à la non-ratification par certains Etats membres de traités appartenant au «noyau dur». La commission des questions juridiques et des droits de l’homme se penche régulièrement sur cette question qu’il s’agisse de l’état des ratifications de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ou encore de la non-ratification jusqu’à aujourd’hui par la Russie du Protocole no 14 à la Convention européenne des droits de l’homme. Hélas, trop souvent on constate une certaine absence de volonté politique d’Etats membres de ratifier certains instruments.

13. L’Assemblée devrait appeler tous les Etats membres, et non pas seulement les nouveaux Etats membres, à signer et/ou ratifier dans les meilleurs délais – et en priorité – tous les traités identifiés dans le «noyau dur». Les Etats membres devraient rendre compte régulièrement de l’état des procédures nationales à cet effet, et expliquer – le cas échéant et dans un esprit de dialogue avec l’Assemblée – les difficultés rencontrées.

5. Déclarations, réserves et clauses de déconnexion

14. Comme en a témoigné M. McBride lors de l’audition devant la commission le 1er octobre 2009, les déclarations et réserves sont si nombreuses et variées qu’il est impossible d’en quantifier l’impact général sur l’acquis conventionnel du Conseil de l’Europe (voir également le paragraphe 7).

15. L’Assemblée devrait à nouveau appeler les Etats membres à signer et/ou à ratifier tous les principaux instruments juridiques du Conseil de l’Europe, sans réserves ni déclarations interprétatives restrictives, et à retirer celles qui ont déjà été faites [(5) Voir Résolution 1547 (2007) de l’Assemblée sur la situation des droits de l’homme et de la démocratie en Europe ainsi que la Recommandation 870 (1979) relative à la ratification des conventions et accords du Conseil de l’Europe, et la Résolution 894 (1988) relative à la ratification des conventions du Conseil de l’Europe.]. L’Assemblée devrait aussi réitérer sa demande aux Etats membres de retirer les réserves et dérogations faites aux traités du Conseil de l’Europe, et notamment à la Convention européenne des droits de l’homme [(6) Voir Recommandation 1671 (2004) de l’Assemblée relative à la ratification des protocoles, et retrait des réserves et des dérogations à la Convention européenne des droits de l’homme.].

16. On peut s’interroger sur une pratique relativement nouvelle de l’inclusion, à la demande de l’Union européenne, de clauses dites de déconnexion dans les traités du Conseil de l’Europe. Ainsi que l’a expliqué M. Anderson lors de l’audition devant la commission, il s’agit de clauses dans un traité multilatéral permettant aux membres de l’Union européenne (ou à des parties à d’autres arrangements bilatéraux ou multilatéraux) d’appliquer dans leurs relations mutuelles leurs propres règles, plutôt que celles du traité.

17. Le but de ces clauses n’est néanmoins pas très clair, leur portée encore moins.

18. On est en droit de se demander si cette pratique ne constitue pas un «chèque en blanc» ou encore si les Etats membres de l’Union européenne n’essayent pas d’échapper à leurs obligations en vertu des instruments du Conseil de l’Europe, ou encore de remplacer le système du Conseil de l’Europe par leur propre système. L’idée initiale est de permettre aux Etats de l’Union européenne de se soumettre à des standards plus élevés – mais en réalité le risque existe qu’au contraire ces clauses permettent l’application de standards inférieurs.

19. C’est une question de la plus haute importance et sur laquelle le Comité des conseillers juridiques sur le droit international (CAHDI) s’est déjà penché [(7) Document CM(2008)164, 27 octobre 2008.].

20. Le rapporteur s’inquiète de la généralisation du recours aux clauses de déconnexion dans les conventions récentes du Conseil de l’Europe. Cette pratique, aux conséquences potentiellement importantes et imprévisibles, risque de remettre en cause la cohérence des traités du Conseil de l’Europe et de renforcer les clivages sur le continent européen [(8) La cohérence de l’interprétation des traités du Conseil de l’Europe est une question chère à l’Assemblée qui a déjà exprimé son attachement à leur interprétation uniforme dans sa Recommandation 1458 (2000) «Vers une interprétation uniforme des conventions du Conseil de l’Europe: création d’une autorité judiciaire générale».].

21. Le rapporteur encourage donc en premier lieu l’Union européenne à adhérer aux conventions du Conseil de l’Europe, et en priorité – comme prévu dans le Traité de Lisbonne – à adhérer à la Convention européenne des droits de l’homme. Cela aurait sans doute pour effet de réduire la nécessité du recours aux clauses de déconnexion.

22. Par ailleurs, il encourage le Comité des Ministres à définir des lignes directrices strictes afin d’encadrer le recours aux clauses de déconnexion et l’invite à s’inspirer des critères présentés par M. Anderson lors de l’audition devant la commission [(9) M. Anderson a invité le Conseil de l’Europe:] [(9) à reconnaître la légalité des clauses de déconnexion acceptées par les Parties, ainsi que le fait qu’elles ont un but utile et sont parfois nécessaires pour s’adapter au fait que, dans certains cas, l’Union européenne a pris la place de ses Etats membres en tant qu’acteur international;] [(9) à exiger que les clauses de déconnexion précisent qu’elles ne s’appliquent que lorsque les relations entre les Etats membres de l’Union européenne sont régulées par les règles de l’Union européenne/Conseil de l’Europe;] [(9) à exiger que les clauses de déconnexion précisent qu’elles n’ont pour effet ni de restreindre ni d’accroître les obligations des Etats non membres de l’Union européenne vis-à-vis de l’Union européenne et de ses Etats membres;] [(9) à exiger que les clauses de déconnexion ne soient pas utilisées pour porter préjudice à l’objet et au but du traité;] [(9) à exiger que les Etats parties membres de l’Union européenne informent les autres Parties du contenu des règles de l’Union européenne;] [(9) à exiger que les clauses de déconnexion ne visent que les dispositions du traité eu égard auxquelles elles sont nécessaires;] [(9) à résister dans le cas de dispositions liées aux activités normatives erga omnes en matière de droits de l’homme (voir paragraphe 40 du rapport du CAHDI, et la note de bas de page no 92 du rapport de M. McBride);] [(9) encourager la participation de l’Union européenne aux conventions du Conseil de l’Europe.] ainsi que des conclusions du rapport du CAHDI (précité).

23. Enfin, rappelant la compétence unique du Conseil de l’Europe en matière d’élaboration des normes sur l’ensemble du continent européen en vue du renforcement d’une Europe sans clivage, et vu l’évolution des normes juridiques au niveau de l’Union européenne (notamment l’élaboration de décisions-cadres et d’actes communautaires), le rapporteur invite le Comité des Ministres à consulter le CAHDI sur la possibilité pour le Conseil de l’Europe d’adopter – en complément des traités – des projets d’«actes modèles» paneuropéens. Le développement de tels actes permettrait de compléter de façon adéquate les traités du Conseil de l’Europe. Les traités internationaux souffrent en effet de la lenteur des processus de ratification.

6. Traités éventuellement obsolètes ou inadaptés

24. Il est incontestable que l’Europe s’est profondément transformée entre l’adoption du Statut du Conseil de l’Europe en 1949 et aujourd’hui: «Maints traités de vieille date sont tombés en désuétude parce qu’ils n’étaient plus adaptés à la réalité sociale qui évolue perpétuellement, d’autres ont été soigneusement remplacés par des textes plus modernes.» [(10) Malenowsky, Jiri, op. cit.]

25. Vingt et une conventions du Conseil de l’Europe, vieilles de plus de vingt ans, ne sont jamais entrées en vigueur (faute du nombre nécessaire de ratifications). Douze d’entre elles ont même plus de trente ans.

26. Le Conseil de l’Europe devrait-il envisager une procédure de radiation et/ou de retrait de conventions?

27. L’Organisation internationale du travail (OIT) a déjà procédé à ce type d’exercice en adoptant en 1997 un instrument d’amendement à sa Constitution [(11) Pour plus de détails, voir le site www.ilo.org/public/french/bureau/leg/download/amendmentfr.pdf.]. Ainsi, «Sur la proposition du Conseil d’administration, la Conférence peut, à la majorité des deux tiers des voix des délégués présents, abroger toute convention adoptée conformément aux dispositions du présent article s’il apparaît qu’elle a perdu son objet ou qu’elle n’apporte plus de contribution utile à l’accomplissement des objectifs de l’Organisation.» La décision d’abroger une convention est entourée de conditions de procédure qui visent à garantir qu’aucune convention ne sera abrogée sans un très large soutien. L’abrogation s’applique aux conventions en vigueur.

28. Mais l’OIT a également une procédure de retrait de conventions qui s’appliquent aux conventions qui ne sont jamais entrées en vigueur. Il a été considéré que la conférence de l’OIT n’avait pas besoin d’une habilitation formelle pour procéder au retrait d’une convention qui n’est pas en vigueur, puisque, dans cette hypothèse, il n’existe pas d’obligations constitutionnelles entre membres ou de l’Organisation à l’égard des membres. Cinq conventions ont ainsi été retirées en 2000 par la Conférence internationale du travail (nos 1, 46, 51, 61 et 66).

29. Une réflexion de ce type devrait être envisagée au sein du Conseil de l’Europe et inclure la question de la mise à jour de certains textes déjà entrés en vigueur. Une/des réunions jointes entre la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée et le CAHDI et/ou des comités directeurs concernés pourrai(en)t être envisagée(s). Pour que l’acquis conventionnel du Conseil de l’Europe conserve sa valeur ajoutée, et pour éviter toute atteinte à la crédibilité de toutes les autres conventions du Conseil de l’Europe, il est indispensable que les traités restent adaptés à la situation actuelle.

7. Conclusions et recommandations

30. Dans sa Résolution 1547 (2007) sur la situation des droits de l’homme et de la démocratie en Europe, l’Assemblée constatait: «Tout en reconnaissant que des progrès importants ont été accomplis dans les Etats membres, l’écart entre les normes définies sur le papier et la réalité sur le terrain doit encore être réduit. La pleine mise en œuvre des droits de l’homme existants, dans la vie quotidienne, est une mission inachevée.»

31. L’Assemblée devrait s’engager en faveur d’une large campagne de ratification des traités principaux du Conseil de l’Europe. Ce faisant, les Etats membres (y compris les plus anciens) renouvelleraient avec force leur engagement envers les valeurs de l’Organisation.

32. L’Assemblée attire l’attention sur le fait que si les traités majeurs tels que la Convention contre la traite des êtres humains et celle sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels, qui complètent les normes internationales existantes par des dispositions novatrices, n’obtiennent par le nombre suffisant de ratifications des Etats membres, ils ne peuvent avoir les effets qu’attendent de toute urgence les pays les plus affectés par ces problèmes.

33. Par ailleurs, des dispositions pourraient être prises afin d’améliorer l’efficacité du système des traités du Conseil de l’Europe. L’Assemblée devrait donc encourager le Comité des Ministres à engager une réflexion profonde, suivie d’une action concrète, sur la possible radiation de traités jamais entrés en vigueur après de nombreuses années, voire de l’abrogation de conventions devenues obsolètes mais également de mises à jour de conventions encore importantes mais nécessitant certaines adaptations. Par ailleurs, dans le souci d’assurer la cohérence du droit des traités du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres devrait encadrer rigoureusement le recours aux clauses de déconnexion.

* * *

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Renvoi en commission: Doc. 11425, Renvoi 3395 du 21 janvier 2008

Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à l’unanimité par la commission le 26 janvier 2010

Membres de la commission: M. Christos Pourgourides (Président), M. Christopher Chope, M. Christoph Strässer, M. Serhiy Holovaty (Vice-Présidents), Mme Marieluise Beck, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, M. Petru Călian, M. Erol Aslan Cebeci, Mme Ingrida Circene, Mme Ann Clwyd (remplaçant: M. John Prescott), M. Agustín Conde Bajén, M. Telmo Correia, M. Joe Costello, M. Arcadio Díaz Tejera, Mme Lydie Err, M. Renato Farina, M. Valeriy Fedorov, M. Joseph Fenech Adami, Mme Mirjana Ferić-Vac, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana Goryacheva, M. Neven Gosović, Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach (remplaçante: Mme Anette Hübinger), Mme Gultakin Hajibayli, M. Johannes Hübner, M. Michel Hunault, M. Rafael Huseynov, M. Shpetim Idrizi, M. Aliosman Imamov, M. Željko Ivanji, Mme Kateřina Jacques, M. Mogens Jensen, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Franz Eduard Kühnel, Mme Darja Lavtižar-Bebler, M. Pietro Marcenaro, Mme Milica Marković, M. Dick Marty, Mme Ermira Mehmeti Devaja, Mme Chiora Taktakishvili (remplaçant: M. Akaki Minashvili), M. Philippe Monfils, M. Felix Müri, M. Philippe Nachbar (remplaçant: M. Yves Pozzo di Borgo), M. Adrian Năstase, Mme Anna Ntalara, Mme Steinunn Valdís Óskarsdóttir, M. Valery Parfenov, M. Peter Pelegrini (remplaçant: M. József Berényi), Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Valeriy Pysarenko, M. Janusz Rachoń, Mme Mailis Reps (remplaçant: M. Aleksei Lotman), Mme Marie-Line Reynaud, M. François Rochebloine, M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi, Mme Marina Schuster, M. Yanaki Stoilov, M. Fiorenzo Stolfi, Lord John Tomlinson, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Viktor Tykhonov (remplaçant: M. Ivan Popescu), M. Øyvind Vaksdal, M. Giuseppe Valentino, M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis, M. Miltiadis Varvitsiotis, M. Luigi Vitali, M. Klaas de Vries, Mme Nataša Vučković, M. Dmitry Vyatkin, M. Marek Wikiński, Mme Renate Wohlwend, M. Jordi Xuclà i Costa

N.B. Les noms des membres ayant participé à la réunion sont indiqués en gras

Secrétariat de la commission: M. Drzemczewski, M. Schirmer, Mme Szklanna, Mme Heurtin