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Résolution 1506 (2006)
Relations extérieures du Conseil de l’Europe
1. Le Conseil de l’Europe a été la mise en oeuvre pratique du principe selon lequel les nations partageant les mêmes valeurs démocratiques et organisées autour d’institutions comparables n’ont aucune raison de se faire la guerre et sont plus à même de défendre leur mode de vie face aux menaces et défis extérieurs.
2. Fondé par des Etats attachés aux valeurs de la démocratie, de la prééminence du droit et du respect des droits de l’homme, le Conseil de l’Europe a joué un rôle clé dans l’affirmation et la protection, parmi ses Etats membres, de ces valeurs qui forment aujourd’hui une part essentielle de l’identité européenne partagée.
3. Cette communauté de valeurs partagées a permis de réconcilier les animosités séculaires en Europe occidentale et a largement contribué à la paix entre les nations européennes et à leur prospérité. Par la force de son exemple, elle a également contribué à l’effondrement des régimes européens totalitaires, à l’est comme à l’ouest.
4. L’ouverture du Conseil de l’Europe aux Etats de l’Europe centrale et orientale aspirant à adhérer à la communauté des démocraties européennes a été un instrument essentiel de la transformation démocratique de ces Etats et a permis aux valeurs démocratiques de triompher dans l’ensemble des Etats européens, à l’exception du Bélarus.
5. Aujourd’hui, les limites de l’expansion territoriale du Conseil de l’Europe, telles que définies par la Recommandation 1247 (1994) relative à l’élargissement du Conseil de l’Europe, sont atteintes, et son élargissement est près d’être terminé.
6. Cependant, la progression de la démocratie ne saurait être limitée par les frontières géographiques de l’Europe. La démocratie n’est pas le privilège exclusif des Européens et ses avantages devraient devenir accessibles à tous les peuples attirés par les succès des nations démocratiques. Il importe toutefois de souligner que la démocratie n’a de chances de prendre racine que si elle est le fait d’un choix libre du peuple.
7. L’Assemblée parlementaire estime que le Conseil de l’Europe, fort de son expérience en matière de transition vers la démocratie et de la mise en place d’institutions démocratiques à travers l’Europe, est bien placé pour contribuer à la propagation au-delà de ses frontières des valeurs que ses Etats membres considèrent comme universelles.
8. Le Conseil de l’Europe, à travers ses relations extérieures, peut faire en sorte que ces valeurs soient mieux connues, comprises, acceptées et partagées, et multiplier de ce fait le nombre de nations attachées à la démocratie, à la prééminence du droit et au respect des droits de l’homme. Ainsi, le Conseil de l’Europe contribuerait à la stabilité et à la paix de ses Etats membres et de ses partenaires extérieurs.
9. Le modèle démocratique européen, fondé sur les valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe, continue à exercer son pouvoir d’attraction bien au-delà de l’Europe. Un certain nombre de pays non européens, y compris ceux qui bénéficient du statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe, cherchent à renforcer leurs relations avec notre Organisation et à participer davantage à ses activités. Le Conseil de l’Europe doit tirer parti de cet intérêt pour élargir son cercle de partenaires et renforcer ses relations avec ses partenaires actuels. En même temps, il doit trouver des moyens de faire participer à l’application de ses stratégies de mise en place de la démocratie des acteurs nationaux et internationaux qui, pour l’instant, se montrent peu désireux de coopérer avec lui, voire sceptiques vis-à-vis d’une telle coopération.
10. Les principaux partenaires institutionnels du Conseil de l’Europe, en particulier l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), sont engagés dans une promotion active de leurs valeurs par des actions extérieures, notamment dans les zones limitrophes du territoire des Etats membres du Conseil de l’Europe. Dans la mesure où ces activités portent sur des domaines d’expertise du Conseil de l’Europe, il importe que l’Organisation trouve des solutions adaptées pour mettre ses connaissances et ses savoir-faire à la disposition de ses partenaires et voisins. Cela créerait une synergie dans les actions menées par les différentes organisations européennes et renforcerait la présence, la visibilité et l’efficacité, à l’échelle internationale, du Conseil de l’Europe. A cet égard, l’Assemblée se réfère à sa Recommandation 1724 (2005) sur le Conseil de l’Europe et la politique européenne de voisinage de l’Union européenne.
11. Pour rendre le Conseil de l’Europe plus lisible pour ses partenaires, éviter des rivalités improductives et asseoir la coopération avec eux sur les bases les plus solides, il est nécessaire de redéfinir plus distinctement le champ d’action du Conseil de l’Europe et la répartition des responsabilités entre les principales organisations européennes. L’Assemblée souligne à cet égard que l’espace démocratique européen, fondé sur les valeurs du Conseil de l’Europe et s’appuyant sur ses normes et ses instruments, doit rester indivisible.
12. Enfin, le modèle démocratique européen n’est pas le seul qui existe dans le monde. De nombreux pays dotés d’un régime démocratique ont une vision des valeurs fondamentales différente de celle du Conseil de l’Europe. Tout en reconnaissant qu’à l’exception des quelques principes démocratiques qui doivent être universels la démocratie est susceptible de varier, il faut observer que cette variabilité constitue souvent une source de rivalité internationale, et risque en fin de compte de compromettre la sécurité et le caractère démocratique des relations internationales ainsi que de l’ordre international. A mesure que la nécessité de transformations démocratiques devient plus manifeste dans de nombreuses régions du monde, ainsi qu’aux niveaux transnational et global, il importe que le Conseil de l’Europe se fasse toujours plus présent dans les différentes alliances démocratiques mondiales et veille à ce que ses valeurs fondamentales soient partagées par le plus grand nombre possible de démocraties. Du moins faut-il parvenir à une compréhension et un respect mutuels des différents modèles démocratiques, créant ainsi le cadre international de leur coexistence pacifique.
13. L’Assemblée prend donc position en faveur d’un engagement plus actif du Conseil de l’Europe dans l’action extérieure, qui mette l’accent sur:
13.1. le développement de partenariats et de réseaux entre organisations européennes sur la base de leurs avantages comparés;
13.2. le développement de partenariats et de réseaux avec des organisations régionales non européennes sur la base de leur complémentarité et dans les limites de leur compatibilité;
13.3. l’aide à l’édification de nations démocratiques;
13.4. le dialogue et l’intégration interculturels, interethniques et interreligieux;
13.5. la mise en place graduelle des éléments de la démocratie et de la prééminence du droit au niveau transnational.
14. Dans ce contexte, l’Assemblée salue les activités déjà menées par les différents organes et institutions du Conseil de l’Europe, en particulier le Comité des Ministres, la Cour européenne des Droits de l’Homme, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, le commissaire aux droits de l’homme, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) et le Centre Nord-Sud, dans le but d’assurer la promotion des valeurs de l’Organisation à l’extérieur. Elle estime cependant que, pour être plus efficaces, ces activités devraient être intensifiées, disposer des instruments adaptés et s’inscrire dans une stratégie cohérente et coordonnée.
15. La stratégie du Conseil de l’Europe en matière de relations extérieures devrait viser:
15.1. à renforcer les partenariats existants, notamment avec les Etats observateurs, et à chercher à en créer de nouveaux avec des pays partageant des valeurs démocratiques identiques ou similaires;
15.2. à promouvoir, dans le cadre d’un dialogue interculturel intensifié avec les pays voisins du Conseil de l’Europe, les valeurs démocratiques européennes, en particulier dans le Bassin méditerranéen, au Proche- Orient et en Asie centrale, et à aider certains pays voisins, en particulier ceux participant à la politique européenne de voisinage de l’Union européenne, à évoluer vers la démocratie grâce à une politique de coopération;
15.3. à établir un réseau de relations, un dialogue permanent et structuré et un modus operandi spécifique avec des organisations oeuvrant à la promotion des principes démocratiques.
16. En ce qui concerne les relations avec les Etats non membres du Conseil de l’Europe, l’Assemblée:
16.1. attache la plus grande importance au développement des relations avec les Etats observateurs auprès du Conseil de l’Europe et estime qu’il est essentiel que toutes les possibilités offertes par ce statut soient pleinement mises en oeuvre;
16.2. considère qu’il est important d’intensifier et, le cas échéant, d’institutionnaliser les relations de coopération existant avec les Etats aux régimes démocratiques bien établis ou en développement (République de Corée, Afrique du Sud, Argentine, Chili et Uruguay) et d’établir de telles relations avec les Etats démocratiques qui n’ont pas déjà de relations avec le Conseil de l’Europe (Australie, Nouvelle- Zélande, Inde, Brésil et certains autres Etats d’Amérique latine);
16.3. réitère les propositions contenues dans la Recommandation 1724 (2005) pour ce qui est des relations avec les Etats du sud de la Méditerranée et du Proche-Orient;
16.4. estime également important que les Etats d’Asie centrale puissent évoluer vers la démocratie sans basculer dans le chaos, rappelle que ces Etats font partie de l’OSCE et sont tenus de respecter les principes de la démocratie et du respect des droits de l’homme, et se déclare d’avis que, en coordination avec l’OSCE, le Conseil de l’Europe est en mesure d’apporter sa contribution à l’évolution démocratique de ces Etats, ladite contribution devant reposer sur un partage des responsabilités conforme à ce qui est préconisé au paragraphe 21.2 ci-dessous;
16.5. déplore que le Bélarus n’ait fait jusqu’à ce jour aucun progrès en matière de respect des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, auquel ce pays s’est porté candidat, et propose que cet Etat soit invité à signer la Convention européenne des Droits de l’Homme (STE no 5) et à accepter la juridiction de la Cour européenne des Droits de l’Homme avant de devenir membre du Conseil de l’Europe;
16.6. note l’importance grandissante de la Chine, et estime opportun d’engager le dialogue avec cet Etat sur la base du respect des valeurs universelles et, à cet effet, d’examiner la possibilité de lui offrir un statut conforme à ce qui est préconisé au paragraphe 17.2 ci-dessous.
17. L’Assemblée estime que, afin de motiver davantage les partenaires extérieurs à travailler en collaboration avec le Conseil de l’Europe, il serait utile:
17.1. de réexaminer le mode de fonctionnement du statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe, dans le but de le rendre plus efficace;
17.2. d’envisager la création d’un nouveau statut pour les Etats non membres désireux de nouer des relations de coopération avec le Conseil de l’Europe, afin de leur permettre de profiter de l’expérience de notre Organisation en matière d’établissement de la démocratie, voire de s’appuyer sur ses instruments et ses mécanismes juridiques, sans que ces pays soient pour autant tenus à une totale conformité à ses principes;
17.3. d’ouvrir certains instruments du Conseil de l’Europe à certains Etats non membres, en fonction du statut de ces derniers.
18. Les instruments du Conseil de l’Europe dans le domaine de la protection des droits de l’homme – accessibles uniquement aux personnes relevant de la juridiction des Etats membres – constituent l’un des principaux atouts de l’Organisation, et méritent de servir d’exemple. L’Assemblée encourage la Cour européenne des Droits de l’Homme à poursuivre ses activités visant à promouvoir l’expérience européenne en matière de protection judiciaire des droits de l’homme.
19. L’Assemblée estime cependant qu’il conviendrait de réfléchir, en vue de toute réforme éventuelle de la Convention européenne des Droits de l’Homme et de la Cour européenne des Droits de l’Homme, sur la possibilité de rendre la Convention ouverte et la Cour accessible aux Etats non membres et aux personnes relevant de leur juridiction. Un tel accès pourrait être accordé en premier lieu aux voisins immédiats du Conseil de l’Europe, à savoir le Bélarus et les pays du sud de la Méditerranée, être restreint aux différends d’une nature clairement définie, et sujet au versement d’une contribution financière par les Etats concernés. En outre, on pourrait étudier la possibilité d’établir un réseau de cours régionales ou nationales des droits de l’homme opérant comme des cours européennes de première instance, celle de Strasbourg faisant office de cour d’appel ou de cour suprême.
20. Par ailleurs, les partenaires ayant des relations de coopération avec le Conseil de l’Europe pourraient se voir offrir l’accès à certains de ses mécanismes non judiciaires, comme le bureau du commissaire aux droits de l’homme.
21. En matière de relations interinstitutionnelles, l’Assemblée:
21.1. attache une importance particulière aux relations avec l’Union européenne, et se réfère à cet égard à sa Recommandation 1743 (2006) sur le mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Elle se félicite des propositions formulées dans le rapport présenté par M. Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Luxembourg, visant à mettre ces relations sur une base solide, avec une perspective d’adhésion de l’Union européenne au Conseil de l’Europe. Elle estime en outre que le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, qui est son «voisin intérieur», devraient concevoir une vision commune d’un organe confédéral paneuropéen au sein duquel les deux partenaires s’intégreraient sur la base de valeurs partagées et qui serait à même de défendre, d’approfondir et de promouvoir ces valeurs à l’intérieur et à l’extérieur de la Grande Europe. Pour que cela soit possible, elle juge indispensable:
21.1.1. de délimiter clairement les compétences de chacun des partenaires en tenant compte de leurs spécialités et de leur expertise, et notamment en reconnaissant la responsabilité spécifique du Conseil de l’Europe dans l’établissement des normes européennes en matière de démocratie, de prééminence du droit et de respect des droits de l’homme, et son rôle de premier plan pour ce qui est tant de faciliter et de garantir leur mise en oeuvre que d’organiser le dialogue interculturel et interreligieux au niveau mondial; 21.1.2. de prévoir un fusionnement
21.1.2. de prévoir un fusionnement des normes et des juridictions dans le domaine des droits fondamentaux en Europe, y compris l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des Droits de l’Homme;
21.1.3. de mettre en place un mécanisme approprié de subsidiarité s’agissant de la promotion de politiques destinées à consolider et à défendre le respect des principes démocratiques, la prééminence du droit et les droits de l’homme;
21.1.4. de créer un système structuré et permanent de communication, de consultation, de coordination et de coopération pour la définition et la promotion des normes et des politiques dans le domaine des droits fondamentaux en Europe;
21.1.5. d’établir un mécanisme approprié de mobilisation conjointe de moyens et d’identification conjointe de méthodes en vue de la promotion et de la défense des droits fondamentaux en Europe;
21.1.6. de coordonner les actions extérieures du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne en tenant compte des compétences de chaque partenaire, de manière à parvenir à une efficacité maximale grâce à une synergie optimale;
21.1.7. de veiller à ce que toutes ces idées soient dûment incluses, précisées et développées dans le futur mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, qui devrait fixer la vision politique d’un avenir commun pour les deux partenaires. Le cas échéant, un protocole préliminaire devrait être arrêté afin d’organiser le processus d’élaboration du mémorandum d’accord, de prévoir des consultations et des négociations à la fois au niveau politique et à celui des experts, et de définir les procédures et les modalités devant conduire à la conclusion du mémorandum d’accord;
21.2. rappelle sa position en faveur d’une coopération étroite avec l’OSCE fondée sur la définition d’objectifs communs et sur l’analyse des avantages comparés de l’une et l’autre organisations dans les domaines de compétence respectifs de celles-ci, le Conseil de l’Europe s’occupant principalement d’aider à l’adoption des législations nécessaires à la mise en place d’institutions démocratiques, à la sensibilisation et à l’éducation à la démocratie, et, d’une manière plus générale, à la construction de nations démocratiques, tandis que l’OSCE s’intéresse essentiellement à la prévention des conflits, à la gestion des crises et au retour à l’ordre après les crises;
21.3. préconise d’intensifier la coopération avec l’Organisation des Nations Unies (ONU) et ses institutions spécialisées afin que chacun des partenaires bénéficie de l’expérience et de l’expertise de l’autre, la priorité étant accordée à la promotion et la défense des valeurs universelles, à l’accomplissement des objectifs du Millénaire pour le développement et à la contribution à des initiatives d’établissement de la paix et de la démocratie, et, rappelant ses résolutions et recommandations pertinentes, estime qu’il serait utile de réfléchir à la création d’un comité consultatif auprès du Secrétaire général de l’ONU, composé de représentants des organisations régionales, ainsi que d’un conseil consultatif auprès de l’Assemblée générale des Nations Unies, composé de représentants des parlements nationaux et des assemblées parlementaires régionales;
21.4. est en faveur du développement des relations de coopération avec les organisations européennes, transatlantiques et euro-asiatiques dans la mesure où elles reposent sur les valeurs partagées ou qu’elles sont susceptibles de contribuer à la promotion des principes fondamentaux du Conseil de l’Europe;
21.5. estime qu’il serait opportun que les Etats membres du Conseil de l’Europe s’efforcent d’adopter une position coordonnée au sein des différents organes internationaux qui étudient les questions dont s’occupe l’Organisation – en particulier l’ONU et l’OSCE –, ce qui leur permettrait de défendre avec plus d’efficacité une position cohérente du Conseil de l’Europe;
21.6. considère qu’une présence du Conseil de l’Europe dans les grandes capitales internationales (par exemple New York, Genève, Vienne) permettrait également de renforcer la coopération avec l’ONU et l’OSCE, et de mieux faire connaître les réalisations de l’Organisation à ces dernières, de sorte qu’elles en tiennent davantage compte dans leurs activités.
22. L’Assemblée estime que, en tant que moteur politique du Conseil de l’Europe, elle a la responsabilité de promouvoir une politique plus active en matière d’ouverture de l’Organisation à de nouveaux partenaires, de manière à faire avancer les valeurs qu’elle défend.
23. S’agissant de ses propres activités, l’Assemblée considère qu’il convient à cette fin d’envisager:
23.1. la tenue à intervalles réguliers de débats sur les relations extérieures du Conseil de l’Europe en général et sur les activités des différentes instances du Conseil de l’Europe concernées par les activités extérieures, dans le but d’analyser les relations actuelles – notamment leur efficacité –, de formuler des orientations stratégiques et de définir les partenaires privilégiés avec lesquels la coopération sera renforcée;
23.2. l’organisation de débats sur des zones géographiques, pays, groupes de pays ou organisations précis, définis comme partenaires privilégiés, afin de formuler des positions et des objectifs politiques les concernant, ainsi que l’invitation systématique des principaux acteurs politiques de ces pays ou organisations aux débats de l’Assemblée;
23.3. l’élargissement du cercle de partenaires de l’Assemblée parmi les parlements démocratiques grâce, notamment, aux contacts établis par son Président;
23.4. l’établissement, le cas échéant, de relations institutionnalisées, sous forme d’accords de coopération, avec les partenaires privilégiés, et le développement de relations de travail sur cette base;
23.5. le maintien d’un dialogue politique suivi avec les parlementaires des pays définis comme partenaires privilégiés;
23.6. une participation accrue des représentants des pays et organisations définis comme partenaires privilégiés aux travaux de l’Assemblée et de ses commissions (conférences thématiques, auditions, tables rondes, etc.);
23.7. la poursuite des efforts visant à établir des réseaux parlementaires aux niveaux régional et interrégional, en tant que structures d’interaction politique;
23.8. la promotion de son expérience en tant que modèle de coopération parlementaire régionale;
23.9. la reprise de l’organisation, à intervalles réguliers, des Conférences de Strasbourg sur la démocratie parlementaire;
23.10. la participation accrue de l’Assemblée à l’observation des élections dans les Etats non membres et aux grandes initiatives internationales dans le domaine de la définition des normes électorales.
24. L’Assemblée juge nécessaire de réviser l’article 60 de son Règlement relatif au statut d’observateur afin de renforcer le rôle des observateurs et de les associer plus étroitement aux activités de l’Assemblée et de ses commissions, en octroyant, entre autres, aux membres des délégations d’observateurs, le droit:
24.1. de déposer et de signer des propositions de recommandations et de résolutions;
24.2. d’être désignés comme membres observateurs de commissions et de commissions ad hoc;
24.3. de participer aux missions d’observation des élections;
24.4. de devenir membres de groupes politiques.
25. L’Assemblée estime par ailleurs qu’il convient de modifier les clauses de son Règlement relatives au statut des invités spéciaux (article 59) de manière à permettre aux parlements des Etats non européens de bénéficier de ce statut.
26. L’Assemblée décide d’accorder plus d’attention qu’elle n’en a accordé auparavant aux développements internationaux, notamment en matière de promotion des valeurs du Conseil de l’Europe. Elle continuera de définir sa stratégie relative à ses relations extérieures et d’évaluer son efficacité. Elle compte sur le Bureau pour la mise en oeuvre de cette stratégie dans le cadre de ses responsabilités définies au paragraphe 12.1 de son Règlement, et sur les commissions générales pour promouvoir la coopération extérieure dans le cadre de leurs compétences. Cependant, l’Assemblée estime qu’une commission spécifique (ou sous-commission) est nécessaire pour suivre étroitement, selon un mandat clairement défini, les développements internationaux et pour faire des propositions en faveur d’une action extérieure cohérente et efficace.