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Résolution 1527 (2006)
Droits des minorités nationales en Lettonie
1. La spécificité démographique de
la Lettonie, liée à la composition ethnique de sa population, ainsi
que sa politique particulière en matière de minorités nationales
et de relations interethniques, lui ont valu de focaliser l’attention
du Conseil de l’Europe depuis qu’elle y a adhéré en 1995, mais aussi
celle d’autres organisations internationales. Sur ses 2,3 millions
d’habitants, on compte 59 % de Lettons et 41 % de personnes de différentes
minorités ethniques, les Russes constituant 28,5 % de la population
totale. Au vu du caractère multiethnique et multiculturel de la
société lettonne, la mise en place d’une société cohésive et d’une nation
civique solide représente un énorme défi.
2. A cette situation démographique s’ajoute une particularité
juridique: un cinquième environ des habitants du pays, soit 418
440 personnes (selon les chiffres au 1er février 2006), ne possèdent
ni la nationalité lettonne ni une autre nationalité, même si ces
personnes résidaient en Lettonie et étaient citoyens soviétiques
lorsque le pays est devenu indépendant. Pour des raisons parfois
liées aux réalités de leur existence (notamment les différences
entre leurs droits et les droits des citoyens lettons) ou pour des
raisons de nature psychologique (comme on peut le comprendre chez
des populations autrefois majoritaires et devenues minoritaires),
ces non-citoyens se sentent discriminés, marginalisés et humiliés.
3. Cette particularité juridique découle de la façon dont le
pays a regagné son indépendance en 1991, dans le contexte de la
dissolution de l’Union soviétique. D’un point de vue technique,
l’indépendance est le résultat d’un référendum et d’élections parlementaires,
organisés dans le cadre d’une législation soviétique modernisée,
au cours desquels un grand nombre de personnes appartenant à différentes
minorités ont voté en faveur de l’indépendance et ont soutenu le
Front populaire, parti d’opposition. Cependant, en substance, le retour
à l’indépendance de la Lettonie est parti du principe d’une continuité
de l’actuel Etat letton postsoviétique, non avec l’ancienne Union
soviétique, mais avec l’ancien Etat letton tel qu’il existait avant
son inclusion dans l’URSS.
4. Dans ces circonstances, il reste maintenant à établir une
nation lettonne moderne, à la fois civique et multiculturelle. La
spécificité de cette mission a d’inévitables répercussions sur la
manière, tout aussi spécifique, avec laquelle les relations interethniques,
le statut des minorités et l’intégration interculturelle se développent
et sont perçus en Lettonie. L’Assemblée parlementaire considère
que ses exigences envers la Lettonie doivent être formulées en partant
de cette spécificité, en mettant en balance le plein respect des normes
européennes communes et la nécessité de parfaire la cohérence et
la cohésion de la société et de l’Etat lettons.
5. Dans le cas d’une succession d’Etats, la citoyenneté figure
au nombre des questions sensibles dans lesquelles s’inscrivent tous
les problèmes liés au statut des minorités. Conformément aux instruments juridiques
du Conseil de l’Europe, il est nécessaire de prévenir l’apatridie,
et toute personne qui, au moment de la succession d’Etats, possédait
la nationalité de l’Etat prédécesseur a droit à une nationalité.
Aux yeux de l’Assemblée, quelles que soient les raisons conduisant
à ce qu’un Etat succède à un autre, le principe qui doit être respecté
est celui du libre choix de leur nouvelle nationalité par les ressortissants
de l’Etat prédécesseur. L’existence de doutes fondés quant à la
loyauté de certains ressortissants de l’Etat prédécesseur envers
l’Etat successeur ne saurait justifier qu’on leur refuse de choisir
librement leur citoyenneté (nationalité); elle peut uniquement constituer
un argument en faveur de l’application de procédures de «lustration»,
qui doivent cependant toujours rester en accord avec les droits
fondamentaux des intéressés, comme prévu par la Résolution 1096 (1996) de l’Assemblée parlementaire relative aux mesures de
démantèlement de l’héritage des anciens régimes totalitaires communistes.
Par ailleurs, lorsque la succession d’Etats intervient dans le contexte
d’un processus de libération, seuls ceux qui, en tant que représentants
de l’Etat prédécesseur, ont violé les droits fondamentaux de ceux
qui ont soutenu l’autodétermination conduisant à la formation de
l’Etat successeur peuvent être privés du libre choix de leur citoyenneté
(nationalité).
6. L’existence et la coexistence de communautés ethniques, culturelles
et linguistiques diverses dans une société qui est à la recherche
de ses critères de cohésion nationale, ainsi que l’extrême prégnance
du contexte historique contemporain qui domine dans une large mesure
la conscience collective et l’opinion publique, transforment souvent
les relations interethniques et le statut des minorités, malgré
les efforts en faveur de l’intégration interethnique, en une source
d’incompréhension mutuelle et de méfiance que chaque partie contribue
à alimenter. Ces facteurs nourrissent également depuis plus d’une
décennie un débat politique interne et international autour de la
situation des minorités en Lettonie, y compris dans le pays voisin,
la Fédération de Russie. L’Assemblée elle-même a déjà soulevé ce
problème en de nombreuses occasions (notamment dans sa Résolution 1236 (2001) sur le respect des obligations et engagements de la
Lettonie).
7. La question des droits des minorités nationales doit être
abordée dans son contexte politique, social et historique, et il
est nécessaire de se demander comment les principes, valeurs et
normes défendus par le Conseil de l’Europe, conçus comme un modèle
universel, devraient être appliqués pour encourager une coexistence
interethnique équilibrée, l’intégration des différentes communautés
dans la société et, au-delà et avant tout, le développement d’un
pays uni par une vision commune de l’avenir. L’Assemblée considère
que l’objectif final de la politique à l’égard des minorités est
la cohésion de la société et la coexistence interethnique, fondées
sur le respect de la diversité et sur un système de droits, d’obligations
et de responsabilités négocié dans un esprit rationnel et positif
entre les parties directement concernées.
8. L’Assemblée constate que la Lettonie s’est engagée à respecter
les normes, principes et exigences de l’Organisation en vigueur,
tels qu’établis notamment par la Convention européenne des Droits
de l’Homme (STE no 5) et la jurisprudence de la Cour européenne
des Droits de l’Homme ainsi que par la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales (STE no 157). La ratification
de la convention-cadre par la Lettonie en 2005 représente donc un
progrès bienvenu. Il appartient aux mécanismes de supervision de
ces conventions ainsi qu’à la Cour européenne des Droits de l’Homme,
s’il y a lieu, d’en suivre la mise en œuvre et d’en apprécier l’application
en Lettonie, apportant ainsi à la cause de la protection des minorités
la seule garantie internationale légitime qui soit libre de tout
intérêt partisan ou de motivations politiques orientées.
9. Le Conseil de l’Europe, rejoint par d’autres instances internationales,
a établi un corpus de lignes directrices générales qui définit le
cadre des droits des minorités nationales. L’Assemblée considère
que la politique des Etats membres dans ce domaine devrait s’inscrire
dans ce cadre global. Le respect des recommandations générales du
Conseil de l’Europe doit donc être évalué et mis en œuvre dans le
contexte particulier de chaque Etat. Il importe donc que le passage
de ces recommandations à des dispositions juridiques concrètes se
fasse à travers un dialogue politique interne constructif entre
les différents acteurs directement concernés. Aussi longtemps qu’il
existe une volonté politique de respecter ces recommandations, le
rôle du Conseil de l’Europe doit être d’encourager le bon déroulement
de ce processus et d’apporter son expertise. Dans le cas de la Lettonie,
malgré les retards et les hésitations identifiés, on ne peut nier
que la volonté politique évolue dans la bonne direction. L’Assemblée
espère que ces retards et ces hésitations n’aboutiront ni à ralentir
ni à entraver la volonté politique concernant les progrès attendus.
10. L’Assemblée estime que des efforts constructifs et réels doivent
continuer d’être entrepris par toutes les parties prenantes pour
résoudre au mieux la question de la non-citoyenneté, à la fois par
une politique de naturalisation et par des mesures d’accompagnement
de ce processus, telles que des campagnes d’information et de sensibilisation.
Elle se félicite que la démarche suivie ait eu pour effet de faire
passer le pourcentage de non-citoyens de 29 % à 18 % en l’espace
de dix ans. Dans les circonstances actuelles, les naturalisations
individuelles semblent constituer une solution durable au problème
de l’apatridie. Cependant, l’Assemblée constate que le pourcentage
des non-citoyens dans la population est toujours assez élevé et
se déclare préoccupée par la baisse récente du taux de naturalisation.
11. L’Assemblée considère que les réglementations en matière de
naturalisation en Lettonie ne présentent pas d’obstacles insurmontables
à l’acquisition de la nationalité lettonne et que la procédure applicable
ne comprend aucune exigence excessive ou allant à l’encontre des
normes européennes existantes. Cependant, s’agissant de la situation
très particulière des non-citoyens, qui est sans précédent et ne
permet donc pas de s’appuyer directement sur des normes ou pratiques
européennes, l’Assemblée estime que des progrès supplémentaires
sont possibles pour éviter d’imposer des exigences superflues aux
personnes souhaitant acquérir la nationalité lettonne. Par ailleurs,
l’Assemblée encourage les personnes résidant en Lettonie et qui n’ont
pas encore la citoyenneté lettonne – en particulier celles qui ont
été réticentes à demander leur naturalisation – à la demander dans
les meilleurs délais.
12. Dans ce contexte, l’Assemblée prend note des préoccupations
exprimées par les observateurs internationaux de l’Organisation
pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) lors des élections législatives
du 7 octobre 2006, selon lesquelles le fait qu’un pourcentage significatif
de la population adulte ne possède pas le droit de vote représente
une lacune permanente en matière de démocratie. Le pays accomplirait
donc un grand pas vers l’intégration des minorités en accordant,
comme le recommande l’Assemblée, le droit de vote aux non-citoyens,
au moins aux élections locales.
13. Afin d’encourager la cohésion nationale et de renforcer la
stabilité de l’Etat, et au regard des normes existantes, l’Assemblée
considère que les autorités de l’Etat letton, les dirigeants politiques
du pays et la société civile lettonne devraient élaborer des moyens
d’intégrer les membres des communautés ethniques minoritaires. Cela
suppose notamment d’assurer la participation de ces minorités aux
décisions politiques aux niveaux national et local.
14. Dans ce contexte, l’Assemblée estime qu’il conviendrait d’adopter
une feuille de route officielle, élaborée par le Gouvernement letton
et approuvée par les représentants des minorités, qui définirait
les étapes menant à la pleine application des bonnes pratiques européennes
dans le domaine des droits des minorités et de l’intégration interethnique.
Le rythme de mise en œuvre des mesures prévues par cette feuille
de route devrait être accéléré à mesure que se consolideront l’Etat
et la nation civique en Lettonie.
15. L’éducation et la langue font partie des questions les plus
délicates s’agissant de minorités nationales. Chaque pays devrait
définir une politique d’éducation ouverte à l’intégration des différentes
communautés et à la promotion de la diversité linguistique. C’est
l’objectif déclaré de la réforme de l’éducation actuellement en cours
en Lettonie, et l’Assemblée salue tous les progrès accomplis dans
ce sens. Cependant, il conviendrait d’apporter une juste réponse
– sur la base d’un dialogue intensifié et structuré entre les pouvoirs
publics et les représentants des minorités – aux préoccupations
de ces dernières, qui prétendent notamment que la nouvelle politique
a abouti à une détérioration de la qualité de l’enseignement. Afin
d’assurer une qualité d’enseignement élevée, et donc de garantir
la compétitivité des jeunes appartenant à des minorités en ces temps
de mondialisation, des mesures ciblées devraient être prises pour
concilier, d’une part, la nécessité objective et l’obligation constitutionnelle
de maîtriser la langue officielle en tant qu’élément de cohésion
d’un Etat civique et, d’autre part, le bilinguisme et une flexibilité
dans le choix et la proportion des matières enseignées dans la langue
maternelle.
16. Comme en témoignent les bonnes pratiques en Europe, la possibilité
pour les minorités de communiquer avec les autorités dans leur langue
maternelle dans les lieux où elles sont fortement représentées donnerait
un immense élan à l’intégration des minorités et à l’instauration
d’un climat de dialogue et de compréhension mutuelle. Les autorités
lettonnes pourraient donc envisager de modifier en conséquence la
législation existante. Ces amendements devraient être effectués
dans le but de promouvoir la confiance entre les minorités et la
majorité, et de manière à ne pas porter atteinte au statut de la
langue lettonne, qui est déjà bien établie en Lettonie comme élément
d’identité et comme langue de communication de l’Etat civique, et
non ethnique.
17. En conséquence, l’Assemblée parlementaire invite les autorités
lettonnes:
17.1. à ratifier dans
les meilleurs délais le Protocole no 12 à la Convention européenne
des Droits de l’Homme, qui porte interdiction générale de la discrimination
(STE no 177);
17.2. à signer et à ratifier la Charte européenne des langues
régionales ou minoritaires (STE no 148);
17.3. à mettre en œuvre de bonne foi la Convention-cadre pour
la protection des minorités nationales, et à examiner la possibilité
de retirer les deux déclarations consignées dans l’instrument de
ratification ayant trait aux articles 10.2 et 11 de la convention-cadre,
en accord avec la Recommandation
1766 (2006) de l’Assemblée relative à la ratification de la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales par les Etats membres
du Conseil de l’Europe;
17.4. à élaborer et à adopter, en coopération avec la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise),
une législation garantissant l’interdiction de toute discrimination
pour des motifs ethniques et qui aboutirait à une réelle égalité
entre toutes les communautés ethniques et culturelles vivant en
Lettonie, qu’elles soient majoritaires ou minoritaires, tout en
excluant que l’une de ces communautés s’identifie à l’Etat au détriment
des autres;
17.5. à envisager toutes les possibilités et à examiner tous
les moyens appropriés de mettre en œuvre les recommandations formulées
en la matière par l’Assemblée, le commissaire aux droits de l’homme du
Conseil de l’Europe ainsi que les organes concernés de l’OSCE et
des Nations Unies, afin d’accorder à tous les résidents permanents
le droit de vote aux élections locales;
17.6. à renforcer les relations entre communautés ethniques
et le dialogue interculturel sur la base du principe de la participation
effective, tel que stipulé dans l’article 15 de la convention-cadre
et, à cette fin, à remettre sur pied le conseil consultatif des
minorités auprès du Président de la Lettonie afin de coopérer de
façon constructive avec les organisations non gouvernementales et
les associations représentatives;
17.7. à poursuivre leurs efforts de sensibilisation afin de
promouvoir la politique d’acquisition de la nationalité lettonne
par la naturalisation, notamment auprès des personnes actives et
des jeunes;
17.8. à réfléchir à la possibilité d’accorder une naturalisation
automatique aux personnes qui sont âgées, qui sont nées en Lettonie
ou qui ont contribué de façon notable à la mise en place du nouvel
Etat indépendant letton;
17.9. à éviter les exigences qui peuvent nuire à la dignité
ethnoculturelle de ceux qui sollicitent leur naturalisation en leur
demandant d’exprimer des convictions contraires à leur vision de
l’histoire de leur communauté ou nation culturelle;
17.10. à réfléchir à la possibilité d’assouplir les conditions
liées aux procédures actuelles de naturalisation afin d’accroître
le taux de naturalisation et d’accélérer le processus;
17.11. à concevoir et à mettre en place des moyens d’encourager
et de garantir l’intégration civique des communautés ethniques,
y compris leur intégration dans le processus politique et la fonction
publique, notamment:
17.11.1. en modifiant
la législation afin de rendre possible l’usage des langues minoritaires
dans les relations entre les minorités nationales et les administrations
dans les zones où ces minorités sont fortement représentées;
17.11.2. en passant en revue les différences existant entre les
droits des citoyens et ceux des non-citoyens afin de supprimer celles
qui ne se justifient pas ou qui ne sont pas strictement nécessaires,
au moins en faisant en sorte que les non-citoyens jouissent des
mêmes droits que les ressortissants d’autres Etats membres de l’Union
européenne vivant sur le territoire letton;
17.12. à poursuivre leurs efforts dans la mise en œuvre de leur
politique en matière d’éducation, de développement du respect de
la diversité et de promotion de la diversité linguistique, dans
un esprit d’ouverture; à mettre en œuvre la législation en matière
d’éducation et, si nécessaire, à envisager de la modifier en accord
avec les dispositions et l’esprit de la Convention-cadre pour la
protection des minorités nationales et dans le respect des recommandations
pertinentes du Conseil de l’Europe, notamment en assurant une formation
adéquate des enseignants qui doivent être capables d’enseigner dans
les langues minoritaires.
18. L’Assemblée demande, en outre, aux différents acteurs de la
vie politique lettonne de s’abstenir de tenir des discours fondés
sur l’intolérance, le racisme ou la haine et d’exploiter à des fins
purement politiciennes les tensions intercommunautaires. Elle rappelle
sa Résolution 1495 (2006), «Combattre la résurgence de l’idéologie nazie», et
sa Résolution 1481 (2006), «Nécessité d’une condamnation internationale des crimes des
régimes communistes totalitaires», et espère que les autorités lettonnes
continueront à adopter une attitude stricte devant les tentatives
de justification des crimes commis en Lettonie par les troupes nazies
et le régime totalitaire communiste.
19. L’Assemblée appelle l’Union européenne à veiller à ce que
le statut des minorités et les progrès de l’intégration interethnique
soient assurés au plus haut niveau dans tous ses Etats membres.
Le fait d’accorder aux non-citoyens de Lettonie les mêmes droits
qu’aux citoyens de l’Union européenne dans toute l’Union représenterait
une avancée concrète dans cette direction.
20. Enfin, l’Assemblée, tenant compte de l’historique des relations
russo-lettonnes et de l’importance qu’exerce pour le présent et
l’avenir de la Lettonie le voisinage d’un marché et d’une culture
aussi importants que ceux de la Fédération de Russie, vis-à-vis
desquels la minorité russe peut jouer le rôle de passerelle, considère
que les progrès vers la réconciliation sociale et l’intégration
interethnique en Lettonie pourraient être grandement facilités par
la relance du dialogue politique bilatéral entre la Lettonie et
la Fédération de Russie. Elle propose que des contacts à haut niveau
soient noués entre les Gouvernements letton et russe, dans le cadre
d’une politique de bon voisinage qui reste encore à construire dans
la région.