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Résolution 1747 (2010) Version finale
Situation de la démocratie en Europe et évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée
1. L’Assemblée parlementaire reconnaît
que la commission pour le respect des obligations et engagements
des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi) apporte
une assistance aux 10 pays faisant actuellement l’objet d’une procédure
de suivi (l’Albanie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Bosnie-Herzégovine,
la Fédération de Russie, la Géorgie, la République de Moldova, le
Monténégro, la Serbie et l’Ukraine) et aux 4 pays engagés dans un
dialogue postsuivi (la Bulgarie, Monaco, «l’ex-République yougoslave
de Macédoine» et la Turquie) dans le processus de consolidation
de leurs institutions démocratiques en vue de garantir le plein
respect des droits de l’homme, de la démocratie et de la prééminence
du droit.
2. Au cours de la période couverte par le rapport (juin 2009-juin
2010), la commission de suivi a réalisé des évaluations du fonctionnement
des institutions démocratiques de l’Albanie, de l’Arménie, de la
Bosnie-Herzégovine, de Monaco, de la République de Moldova, du Monténégro,
de la Serbie et, dans le cadre du dialogue postsuivi, de la Bulgarie.
En outre, la commission a élaboré un rapport intitulé «La guerre
entre la Géorgie et la Russie: un an après». Elle a également été
chargée de réexaminer, pour des raisons substantielles, les pouvoirs
déjà ratifiés de la délégation russe.
3. L’Assemblée se félicite de la rapidité et de l’efficacité
avec lesquelles la commission a réagi aux événements préoccupants
dans les pays couverts par son mandat, et en particulier aux crises
postélectorales en Albanie (Résolution
1709 (2010)), en Arménie (Résolution 1677 (2009)) et en République
de Moldova (Résolutions 1666 (2009) et 1692 (2009)), au
fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine
(Résolution 1701 (2010))
et dans le contexte du besoin urgent d’une réforme constitutionnelle
en Bosnie-Herzégovine (Résolution
1725 (2010)).
4. Grâce à la coopération de la commission avec les autorités
monégasques au cours des cinq dernières années, Monaco a marqué
de nets progrès dans le respect des engagements souscrits lors de
son adhésion au Conseil de l’Europe et a démontré sa détermination
et sa capacité à honorer ses obligations statutaires. Par conséquent,
prenant en considération l’évaluation de la commission sur les progrès
accomplis, l’Assemblée a décidé dans sa Résolution 1690 (2009) sur le respect
des obligations et engagements de Monaco de clore la procédure de
suivi concernant ce pays et a invité la commission à engager un
dialogue postsuivi avec les autorités monégasques.
5. En outre, la commission a engagé une réflexion plus générale
sur un certain nombre de questions de procédure ayant trait à son
action de suivi, et a présenté à l’Assemblée plusieurs propositions
sur le mandat des corapporteurs de la commission de suivi. Ces propositions
ont été adoptées et intégrées dans le Règlement de l’Assemblée et
le mandat de la commission.
6. L’Assemblée note que la contribution de la commission au débat
de 2010 sur la situation de la démocratie en Europe met l’accent
sur l’efficacité des parlements et sur le rôle des partis politiques
des Etats membres du Conseil de l’Europe faisant l’objet d’une procédure
de suivi ou engagés dans un dialogue postsuivi.
7. La démocratie représentative est un principe fondamental du
système démocratique. Des élections libres et équitables fondées
sur le pluralisme politique sont essentielles pour le bon fonctionnement
du processus démocratique. A cet égard, bien que globalement des
progrès substantiels aient été accomplis concernant la réforme électorale,
l’Assemblée exprime son inquiétude à propos des graves insuffisances
qui ont été relevées dans le processus électoral de certains Etats
membres du Conseil de l’Europe.
8. En Albanie, bien que les élections législatives de 2009 aient
été jugées globalement libres et équitables, la politisation du
processus électoral et les violations constatées pendant la campagne,
certaines irrégularités lors du scrutin, ainsi qu’un boycott législatif
et des grèves de la faim de l’opposition ont provoqué la grave crise politique
actuelle. En Arménie, la méfiance de la population à l’égard du
processus électoral lors de l’élection présidentielle de 2008, aggravée
par les conditions de campagne inégales et les problèmes relevés
lors du décompte des votes et de l’élaboration des tableaux de résultats,
ainsi que la gestion des plaintes se rapportant aux élections, a
déclenché une crise politique qui a dominé la vie politique pendant
la plus grande partie de la période couverte par le rapport. En
Fédération de Russie, d’après les observateurs de l’Assemblée, si
les résultats des élections législatives de 2007 et de l’élection
présidentielle de 2008 reflétaient dans l’ensemble la volonté politique
exprimée par les électeurs russes, d’importantes carences ont abouti
à un processus électoral qui a porté atteinte au pluralisme politique
et n’était pas conforme aux normes du Conseil de l’Europe pour des
élections démocratiques. En Azerbaïdjan, les résultats de l’élection
présidentielle de 2008 «reflétaient la volonté de l’électorat du
pays» mais des violations ont été constatées lors du décompte et, en
particulier, de l’élaboration des tableaux de résultats. Il est
regrettable que cinq partis politiques n’aient pas participé à l’élection
et que les programmes et les idées politiques n’aient pas véritablement
été mis en concurrence. L’élection présidentielle qui s’est tenue
en Ukraine en 2010 a été jugée conforme aux normes du Conseil de
l’Europe, bien que diverses forces politiques aient tenté de détourner
à leur avantage le cadre juridique de l’élection jusqu’au jour du
scrutin.
9. Une réforme électorale est nécessaire dans un certain nombre
de pays. L’Assemblée a invité les autorités albanaises à améliorer
le cadre législatif et à renforcer les capacités de l’administration
électorale dans certains domaines. En Arménie, la réforme électorale
est essentielle pour restaurer la confiance des citoyens dans le
processus électoral. En Azerbaïdjan, le Code électoral devrait être
modifié davantage avant les prochaines élections législatives de
2010, car il demeure encore trop complexe en ce qui concerne les dispositions
sur l’inscription des candidats, le financement des campagnes et
d’autres règles relatives aux campagnes électorales. En Bosnie-Herzégovine,
il est urgent de supprimer les restrictions fondées sur l’origine ethnique
au droit de se présenter aux élections à la Chambre des peuples
et à la présidence, qui sont contraires à la Convention européenne
des droits de l’homme (STE no 5). En
Géorgie, il est reproché au Code électoral actuel d’être favorable
au parti au pouvoir. L’Assemblée salue la mise en place d’un groupe
de travail multipartite chargé d’élaborer un nouveau code électoral,
ce qui a conduit à la modification du cadre juridique des élections
locales sur une base consensuelle. L’Assemblée invite instamment
toutes les forces politiques en Géorgie à poursuivre le dialogue
et à se mettre d’accord sur la réforme du code électoral, y compris
le système électoral, bien avant les prochaines élections législatives
dans le pays. En Ukraine, les contradictions du cadre juridique
des élections et le fait que tous les candidats aient tenté de le
détourner à leur avantage montrent clairement qu’un code électoral
unifié est nécessaire, comme l’Assemblée l’a recommandé à plusieurs
reprises. La législation électorale doit être améliorée en République
de Moldova. En particulier, l’Assemblée prend note de l’adoption
par le Parlement moldove en deuxième lecture des amendements au Code
électoral, abaissant le seuil électoral pour les partis politiques
à 4 % et autorisant les blocs préélectoraux. En même temps, elle
souligne que l’exactitude des registres électoraux devrait être
améliorée par la mise en place le plus rapidement possible du registre
national des électeurs et que les dispositions régissant le vote des
citoyens moldoves résidant à l’étranger doivent être améliorées,
afin de prévenir des cas de vote multiple. L’Assemblée a appelé
les autorités monténégrines à adopter dans les meilleurs délais
une nouvelle loi relative à l’élection des membres du parlement,
afin d’accroître l’influence des électeurs sur le choix d’un candidat précis
dans la liste d’un parti. La Fédération de Russie a été encouragée
à demander l’avis de la Commission européenne pour la démocratie
par le droit (Commission de Venise) sur le cadre juridique de ses
élections et à modifier les dispositions ayant un impact négatif
sur le pluralisme politique. En outre, les limitations concernant
l’enregistrement des partis, le fait que le seuil pour obtenir des
sièges au parlement ait été porté de 5 % au pourcentage bien plus
élevé de 7 %, l’interdiction de former des blocs électoraux ainsi
que l’introduction d’un mandat impératif pour les députés sont autant
de sujets de préoccupation.
10. L’efficacité des parlements tient dans une large mesure à
leur représentativité et à leur capacité à servir de plate-forme
de dialogue entre les différentes forces politiques. Il est regrettable
que, dans un certain nombre de pays, le dialogue soit menacé, pour
des raisons diverses: selon les pays, les parlements sont monopolisés en
raison du nombre limité des forces politiques qui y siègent (Azerbaïdjan,
Arménie, Fédération de Russie, Géorgie) et/ou parce que l’opposition
est trop faible et/ou trop fragmentée (Azerbaïdjan, Fédération de
Russie, Géorgie).
11. L’Assemblée s’inquiète du recours abusif des partis d’opposition
aux stratégies de boycott du parlement (Albanie, Géorgie, République
de Moldova) ou de leur refus de participer aux élections (par exemple
en Azerbaïdjan). De tels comportements ne font guère avancer le
processus démocratique.
12. Il convient cependant de souligner qu’une opposition forte
et active est bénéfique pour la démocratie. Le respect des droits
de l’opposition ainsi que l’établissement d’un cadre démocratique
dans lequel l’opposition peut travailler et se développer sont les
caractéristiques nécessaires d’une démocratie stable. Il est regrettable que
ces conditions ne soient toujours pas remplies dans un certain nombre
de pays où l’Assemblée a noté que certaines libertés fondamentales
étaient bafouées, par exemple la liberté de réunion, la liberté
d’expression ou la liberté de la presse.
13. Certains pays ont vu se développer, notamment en raison d’un
processus électoral déficient, une situation où l’opposition politique
existe et agit principalement hors du cadre parlementaire. Dans
ce type de situation, dans l’intérêt du processus démocratique dans
son ensemble, les autorités devraient se donner pour priorité d’entretenir
un dialogue politique avec l’opposition extraparlementaire et veiller
à associer celle-ci aux décisions politiques. Tel est le cas en
Arménie, en Azerbaïdjan et en Géorgie. Cependant, la seule solution
à cette situation sur le long terme est la mise en place d’un cadre
électoral qui permettrait la participation, sur un pied d’égalité,
d’un éventail de forces politiques aussi large que possible, et
où il n’existerait pas de restrictions injustifiées vis-à-vis des
participants au processus électoral.
14. Dans un certain nombre de pays le rôle du parlement en tant
que contrepoids nécessaire au pouvoir exécutif n’est pas toujours
bien établi. Des causes diverses peuvent expliquer cet affaiblissement,
parmi lesquelles certaines déficiences du cadre constitutionnel
aussi bien que l’absence des structures, des personnels et de l’expertise
juridique nécessaires.
15. Le manque d’expertise et de capacités du parlement est particulièrement
criant au Monténégro, en République de Moldova et en Bosnie-Herzégovine.
A cet égard, l’Assemblée se félicite de la mise en place d’un programme
de coopération conjoint entre l’Union européenne et le Conseil de
l’Europe pour la République de Moldova. Ce programme de «soutien
de la démocratie» inclut la dimension parlementaire et vise à renforcer les
capacités législatives du Parlement moldove.
16. Dans certains pays, une réforme constitutionnelle reste encore
à mener pour garantir le bon fonctionnement du système de l’équilibre
des pouvoirs. Tel est le cas en particulier de l’Azerbaïdjan, de
la Géorgie et de l’Ukraine. L’Assemblée prend note des modifications
à la Constitution proposées par la Commission constitutionnelle
d’Etat de la Géorgie avec le but déclaré – entre autres – de renforcer
le rôle du parlement et de mettre en place un système renforcé d’équilibre
des pouvoirs.
17. Le bon fonctionnement du système parlementaire dépend dans
une large mesure de l’existence d’un cadre démocratique favorable.
Certains pays sont cependant déficients de ce point de vue.
18. La liberté et le pluralisme des médias souffrent d’une concentration
excessive de la propriété des médias ou d’un contrôle oligarchique
des organes de presse (Arménie, Fédération de Russie). La liberté
d’expression n’est pas pleinement respectée: des journalistes sont
arrêtés pour des motifs contestables (Azerbaïdjan) et continuent
d’être l’objet de persécutions et même de menaces physiques (Fédération
de Russie, Turquie, Arménie et Azerbaïdjan), et des assassinats
(Fédération de Russie) surviennent encore. Globalement, l’existence
de liens trop étroits entre les intérêts financiers et politiques
est un sujet de préoccupation dans un certain nombre de pays (Fédération
de Russie, Ukraine).
19. En conséquence, l’Assemblée invite instamment:
19.1. en ce qui concerne les élections
et le pluralisme politique:
19.1.1. le Parlement de l’Albanie
à améliorer le cadre législatif du processus électoral et à renforcer
l’autorité de l’administration électorale en ce qui concerne le
registre électoral, la réglementation de la couverture médiatique
et du financement des campagnes, les règles de transparence relatives
à la propriété des médias, les commissions électorales et les listes
de candidats;
19.1.2. le Parlement de l’Arménie à mettre en œuvre sans délai,
bien avant les prochaines élections législatives, une réforme électorale
complète visant à assurer l’égalité et l’équité des conditions pour
tous les candidats, et à accroître la confiance de la population
dans la procédure électorale, notamment par le biais des procédures
de réclamation et de recours;
19.1.3. le Parlement de l’Azerbaïdjan à réviser, dans le Code
électoral de 2008, un certain nombre de dispositions concernant
l’enregistrement des candidats, le financement des campagnes et
les listes de personnes habilitées à mener une campagne électorale;
19.1.4. le Parlement de Bosnie-Herzégovine à mettre la Constitution
et la législation électorale en conformité avec la Convention européenne
des droits de l’homme, afin d’éliminer toute discrimination fondée
sur l’origine ethnique;
19.1.5. le Parlement de Géorgie à poursuivre la réforme électorale
à temps pour les prochaines élections législatives et à renouer
le dialogue avec l’opposition afin de parvenir à un consensus parmi
un éventail aussi large que possible de forces politiques en ce
qui concerne le système électoral du pays;
19.1.6. le Président en exercice de la République de Moldova à
promulguer les amendements au Code électoral récemment adoptés et
le parlement à améliorer la législation électorale en ce qui concerne
l’exactitude des listes d’électeurs par la mise en place du registre
national des électeurs ainsi que le vote des citoyens moldoves qui
résident à l’étranger;
19.1.7. le Parlement du Monténégro à harmoniser avec la nouvelle
Constitution la législation régissant les élections législatives,
conformément aux engagements pris lors de l’adhésion;
19.1.8. le Parlement de la Fédération de Russie à supprimer les
dispositions juridiques qui limitent le pluralisme politique, notamment
les dispositions restrictives pour l’enregistrement des partis et
des candidats, et à baisser le seuil pour entrer au parlement;
19.1.9. les autorités de la Fédération de Russie à demander à
la Commission de Venise un avis sur le cadre juridique des élections,
ainsi que sa coopération pour remédier aux éventuels dysfonctionnements,
et à mettre en œuvre ses recommandations figurant dans cet avis;
19.1.10. le Parlement de la Serbie à réviser le cadre constitutionnel
existant en vue de supprimer le mandat géré par le parti et à réviser
en conséquence la législation électorale, afin d’augmenter pour
les électeurs la transparence concernant la procédure d’attribution
de sièges aux listes de partis;
19.1.11. le Parlement de l’Ukraine à respecter sa promesse faite
de longue date et à adopter, sans plus attendre, un code électoral
unifié conforme aux normes européennes;
19.1.12. les Parlements de la Fédération de Russie, de la Serbie
et de l’Ukraine à abroger les dispositions constitutionnelles et
législatives prévoyant le rappel des représentants du peuple par les
partis politiques (ce qui est appelé le «mandat impératif»), et
les dispositions législatives de la Serbie et du Monténégro permettant
le changement d’ordre des candidats sur les listes des partis après
la tenue des élections;
19.2. en ce qui concerne le dialogue entre les partis politiques
au parlement:
19.2.1. le principal parti d’opposition en
Albanie (le parti socialiste) à cesser de boycotter les travaux
du parlement et à s’engager dans un dialogue politique constructif
avec les autres forces politiques, rappelant la déclaration du Bureau
du 26 avril 2010 à cet égard;
19.2.2. les autorités arméniennes à poursuivre leurs efforts pour
instaurer avec toutes les forces politiques de l’opposition un véritable
dialogue concernant les réformes politiques nécessaires à la normalisation
de la vie politique du pays;
19.2.3. les autorités de l’Azerbaïdjan à instaurer un véritable
dialogue politique avec l’opposition;
19.2.4. les autorités géorgiennes à poursuivre leurs efforts pour
instaurer un véritable dialogue sur l’orientation et la teneur des
programmes des réformes constitutionnelles et électorales qui sont
en préparation;
19.2.5. les forces politiques de la République de Moldova à s’engager
dans un véritable dialogue constructif afin de créer les garanties
nécessaires pour éviter que ne se reproduise la crise institutionnelle
actuelle, notamment en amendant la Constitution à la lumière de
l’expertise et des recommandations de la Commission de Venise;
19.2.6. les forces politiques de Bosnie-Herzégovine à instaurer
un processus institutionnalisé sérieux pour l’élaboration d’un ensemble
complet de réformes constitutionnelles, conformément aux engagements
que le pays devait honorer après son adhésion, tout en ayant recours
le plus largement possible à l’expertise et aux recommandations
de la Commission de Venise;
19.3. en ce qui concerne le contrôle parlementaire des activités
de l’exécutif et le renforcement de la capacité des parlements:
19.3.1. les Parlements de l’Arménie, de l’Azerbaïdjan, de la Géorgie,
de la Fédération de Russie et de l’Ukraine à réviser leurs législations
afin de renforcer leur rôle de contrôle parlementaire des activités
de l’exécutif;
19.3.2. les Parlements de la République de Moldova, du Monténégro
et de la Serbie à renforcer leurs capacités matérielles et structurelles.
20. L’Assemblée invite instamment tous les Etats qui actuellement
font l’objet d’une procédure de suivi ou qui sont engagés dans un
dialogue postsuivi à intensifier leur coopération avec la commission
de suivi et à mettre en œuvre sans délai les recommandations énoncées
dans les résolutions spécifiques adoptées par l’Assemblée. Cette
dernière se tient prête à apporter aux pays concernés tout le soutien
nécessaire par l’intermédiaire de ses programmes de coopération
parlementaire.
21. L’Assemblée est parfaitement consciente du fait que la démocratie
est un processus continu. Par conséquent, il faut aussi rappeler
systématiquement, s’il y a lieu, à tous les pays qui ne font pas
l’objet d’une procédure de suivi ou qui ne sont pas engagés dans
un dialogue postsuivi de respecter leurs obligations statutaires
en tant qu’Etats membres du Conseil de l’Europe. Conformément à
l’usage instauré en 2006, consistant à suivre ce qui se passe dans
ces pays, la commission a annexé à son rapport annuel d’activités des
rapports périodiques concernant 11 Etats membres (la Grèce, la Hongrie,
l’Irlande, l’Islande, l’Italie, la Lettonie, le Liechtenstein, la
Lituanie, le Luxembourg, Malte et les Pays-Bas).
22. L’Assemblée se félicite du fait que, depuis l’adoption de
sa Résolution 1548 (2007) sur l’évolution de sa procédure de suivi
(juin 2006‑juin 2007):
22.1. la Hongrie
ait signé et ratifié la Convention du Conseil de l’Europe relative
au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des
produits du crime et au financement du terrorisme (STCE no 198),
et que la Lettonie, Malte et les Pays-Bas l’aient ratifiée;
22.2. la Lettonie, le Luxembourg, Malte et les Pays-Bas aient
ratifié la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre
la traite des êtres humains (STCE no 197);
22.3. les Pays-Bas aient ratifié la Convention civile sur la
corruption (STE no 174).
23. Constatant qu’un certain nombre d’Etats faisant l’objet de
rapports périodiques ne sont pas soumis à certains mécanismes spécifiques
de suivi de l’Organisation parce qu’ils n’ont pas ratifié les conventions pertinentes,
l’Assemblée invite instamment une fois de plus:
23.1. l’Irlande, le Liechtenstein
et la Lituanie à signer et ratifier, et la Grèce, l’Islande, l’Italie
et le Luxembourg à ratifier la Convention relative au blanchiment,
au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime
et au financement du terrorisme;
23.2. le Liechtenstein à signer et ratifier, et la Grèce, la
Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie et la Lituanie à ratifier
la Convention sur la lutte contre la traite des êtres humains;
23.3. la Grèce, l’Islande et le Luxembourg à ratifier la Convention-cadre
pour la protection des minorités nationales (STE no 157);
23.4. le Liechtenstein à signer et ratifier, et la Grèce, l’Islande,
la Lettonie et le Luxembourg à ratifier la Charte sociale européenne
révisée (STE no 163);
23.5. l’Islande, la Lettonie, le Liechtenstein, la Lituanie,
le Luxembourg et Malte à signer et ratifier le Protocole additionnel
à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations
collectives (STE no 158);
23.6. la Grèce, l’Irlande, la Lettonie et la Lituanie à signer
et ratifier, et l’Islande, l’Italie et Malte à ratifier la Charte
européenne des langues régionales ou minoritaires (STE no 148);
23.7. le Liechtenstein à signer et ratifier, et l’Irlande, l’Islande,
l’Italie et le Luxembourg à ratifier la Convention civile sur la
corruption;
23.8. la Lituanie à signer et ratifier, et la Hongrie, l’Islande,
l’Italie, le Liechtenstein et Malte à ratifier le Protocole additionnel
à la Convention pénale sur la corruption (STE no 191).
24. En établissant ces rapports périodiques, tout en appliquant
sa propre procédure de suivi par pays par l’intermédiaire de sa
commission de suivi, l’Assemblée a continué à bénéficier des travaux
menés par d’autres institutions et organes de suivi du Conseil de
l’Europe. Elle se félicite particulièrement de la coopération et
des synergies que la commission de suivi a établies avec certains
d’entre eux pour gérer des situations de crise, et elle recommande
de développer davantage cette pratique, en mettant en place des
échanges systématiques d’informations.