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Rapport d'information | Doc. 13282 | 05 juillet 2013
La démocratie et la limitation de mandats
Commission des questions politiques et de la démocratie
Résumé
Ce rapport s’appuie sur une étude concernant «La démocratie, la limitation des mandats et l’incompatibilité de fonctions politiques» élaborée par la Commission de Venise à la demande de la commission des questions politiques et de la démocratie.
La commission estime que cette étude est une source précieuse d’informations sur les dispositions constitutionnelles et légales concernant les restrictions du nombre des mandats présidentiels en Europe et dans certains autres pays.
Elle recommande cette étude aux délégations nationales, observatrices et partenaires pour la démocratie auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, ainsi qu’à leurs parlements respectifs, afin que cela leur donne matière à réflexion pour leurs activités destinées à améliorer la démocratie.
Toutefois, compte tenu de la diversité des configurations constitutionnelles et législatives dans toute l’Europe, le rapport conclut qu’il ne serait pas approprié de soumettre un projet de résolution sur ce sujet.
1. Introduction
1. Une proposition intitulée «La démocratie et la limitation
de mandats» avait été déposée par M. João Bosco Mota Amaral en avril
2009. Cette proposition mettait en lumière des cas où des leaders
politiques élus, au pouvoir, cherchaient à abroger, par référendum,
les dispositions constitutionnelles imposant la limitation du nombre
de mandats qu’une personne peut exercer à une haute fonction exécutive.
2. Selon les signataires de la proposition:
«La limitation des mandats pour les plus hautes fonctions, soit présidentielles soit gouvernementales, est un mécanisme efficace contre la concentration du pouvoir dans les mains d’une seule personne et de son groupe ou parti politique, et devrait donc être considérée comme une garantie pour la démocratie.
L’abolition de toute disposition constitutionnelle en ce sens devrait être considérée comme une menace pour la démocratie, absolument opposée aux principes et valeurs du Conseil de l’Europe.
L’Assemblée doit débattre de ce sujet et prendre des mesures adéquates afin de prévenir cette sorte d’atteinte à la démocratie – qui est en train de se répandre dans les pays Tiers Monde – dans les pays membres du Conseil de l’Europe.»
3. La commission des questions politiques et de la démocratie,
saisie de cette proposition, avait nommé rapporteur M. Hendrik Daems
(Belgique, ADLE) en octobre 2009. Ce faisant, la commission avait
pris acte de l’intention du rapporteur d’aller au-delà du champ
d’application étroit prévu par la proposition, à savoir la limitation
des mandats consécutifs des titulaires des plus hautes fonctions
de l’exécutif, pour s’intéresser aussi à toute limitation analogue
concernant les élus à différents niveaux, ainsi qu’à la limitation
de la possibilité de cumuler des mandats à différents niveaux de
pouvoir.
4. En novembre 2010, M. Daems a quitté l’Assemblée. J’ai été
nommé nouveau rapporteur en janvier 2011. En octobre 2011, la commission
a procédé à un échange de vues préliminaire sur cette question et
elle s’est accordée à reconnaître qu’il fallait consulter à ce sujet
la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise).
5. En décembre 2012, la Commission de Venise a adopté un rapport
sur «La démocratie, la limitation des mandats et l’incompatibilité
de fonctions politiques» 
. En mars 2013, la commission des
questions politiques et de la démocratie a entendu un exposé oral
des principales conclusions du rapport par M. Thomas Markert, secrétaire
de la Commission de Venise, et elle a réfléchi à la possibilité
de présenter un rapport d’information.
. En mars 2013, la commission des
questions politiques et de la démocratie a entendu un exposé oral
des principales conclusions du rapport par M. Thomas Markert, secrétaire
de la Commission de Venise, et elle a réfléchi à la possibilité
de présenter un rapport d’information.2. Vue d’ensemble du rapport de la Commission de Venise
6. Le rapport adopté par la Commission de Venise contient
des généralités concernant la démocratie et la représentation (partie
II) et un rappel théorique sur la limitation des mandats et le droit
à la réélection des titulaires de fonctions politiques (partie III).
Il retrace aussi l’historique de la limitation des mandats (partie
IV).
7. La partie V du rapport donne un aperçu comparatif des aspects
constitutionnels et légaux de la limitation des mandats présidentiels
dans un certain nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe ainsi
que dans certains Etats non européens (par exemple, Brésil, Israël,
Corée, Mexique, Etats-Unis, etc.). La partie VI mentionne les principaux
arguments pour ou contre la limitation des mandats des titulaires
de fonctions politiques.
8. Les parties VII à IX traitent de différents aspects de la
limitation de la possibilité de cumuler plusieurs mandats en occupant
différentes fonctions politiques. Il est fait référence aux dispositions
constitutionnelles et légales d’un certain nombre de pays.
9. Enfin, la partie X s’efforce de résumer la diversité des situations
dans toute l’Europe et de tirer quelques conclusions des données
recueillies. Elle précise (au paragraphe 119) que «[c]onsidéré à
travers le prisme des normes constitutionnelles de la plupart des
Etats membres du Conseil de l’Europe, le mandat de Président de l’Etat
est étroitement lié au droit d’être élu pour deux mandats consécutifs
seulement».
10. Le rapport conclut ensuite (même paragraphe 119) que «[t]outefois,
en ce qui concerne la fonction de député, la situation est bien
différente car, dans les Etats membres du Conseil de l’Europe comme
au-delà, la Constitution ne limite pas en général le droit d’être
(ré)élu comme dans le cas de la fonction présidentielle».
11. En ce qui concerne l’incompatibilité de fonctions politiques,
le rapport constate aussi que la pratique constitutionnelle est
assez variée (paragraphe 120).
12. De manière générale, le rapport conclut (paragraphe 122) que
«[l]a limitation des mandats vise à renforcer la démocratie, tout
comme l’incompatibilité entre les fonctions politiques».
13. Cette conclusion doit cependant être lue en combinaison avec
l’observation (au paragraphe 117) selon laquelle «[l]es effets des
principes de limitation des mandats et d’incompatibilité des fonctions
politiques dans un pays donné varient fortement non seulement selon
son cadre constitutionnel et législatif, mais surtout en fonction
de son modèle de séparation des pouvoirs».
3. Conclusions
14. La commission des questions politiques et de la démocratie
estime que l’étude comparative élaborée par la Commission de Venise
est une source précieuse d’informations sur les dispositions constitutionnelles
et légales concernant les restrictions du nombre des mandats présidentiels
en Europe et dans certains autres pays.
15. En conséquence, elle recommande cette étude aux délégations
nationales, observatrices et partenaires pour la démocratie auprès
de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, ainsi qu’à
leurs parlements respectifs, afin que cela leur donne matière à
réflexion pour leurs activités destinées à améliorer la démocratie.
16. En même temps, la commission n’estime pas opportun de présenter
à l’Assemblée, à ce stade, un projet de résolution à ce sujet. En
effet, l’étude indique clairement qu’il n’existe, dans les domaines
concernés, aucun exemple de meilleures pratiques qui soit applicable
à tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Des discussions
supplémentaires sont nécessaires pour déterminer dans quelle mesure
des normes communes seraient possibles, réalisables et utiles.
17. Dans ces conditions, et compte tenu aussi de la diversité
des configurations constitutionnelles et législatives dans toute
l’Europe, une résolution de l’Assemblée destinée à s’appliquer à
tous ne semble guère avoir la moindre utilité concrète.
18. En outre, la commission estime qu’il y a lieu d’analyser attentivement
les tendances récentes à la limitation du nombre des mandats des
parlementaires dans un certain nombre d’Etats membres du Conseil
de l’Europe. Les débats réguliers de l’Assemblée sur l’état de la
démocratie en Europe pourraient offrir un cadre approprié pour cela.
19. La commission remercie la Commission de Venise de sa précieuse
contribution et envisage de poursuivre sa coopération avec elle.