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Résolution 2279 (2019)
Lessiveuses: faire face aux nouveaux défis de la lutte internationale contre la criminalité organisée, la corruption et le blanchiment de capitaux
1. L’Assemblée parlementaire est profondément
préoccupée par l'ampleur du blanchiment de capitaux dans lequel
sont impliqués des États membres du Conseil de l'Europe. Le système
de «lessiveuse internationale», qui a permis de transférer illégalement
au moins 21 milliards d’US$ et peut-être jusqu’à 80 milliards d’US$,
de la Fédération de Russie à des destinataires situés dans le monde
entier, et le système de «lessiveuse azerbaïdjanaise», qui a transféré
2,9 milliards d’US$ hors d'Azerbaïdjan, ainsi que le système de
«lessiveuse Troika», qui a procédé au transfert supplémentaire de
4,6 milliards d’US$ hors de la Russie, en sont les exemples récents
les plus alarmants. Le blanchiment de capitaux, surtout à une telle
échelle, représente une grave menace pour la stabilité démocratique,
les droits de l'homme et l'État de droit dans les pays à partir
desquels, à travers et vers lesquels des fonds illicites sont transférés,
notamment en facilitant, en encourageant et en dissimulant la corruption
et d’autres formes d’activité criminelle grave.
2. Le système de lessiveuse internationale a été rendu possible
par l’existence de graves problèmes structurels, à différents niveaux.
Il est né de la volonté d'hommes d'affaires russes, de membres du
crime organisé et, apparemment, d'intérêts liés aux organes de l'État
(notamment le Service fédéral de sécurité, FSB) pour transférer
illicitement d'énormes sommes d'argent hors du pays, à un coût de
transaction minimal. Il reposait généralement sur la corruption
des systèmes judiciaire et bancaire moldaves; l'opacité de la propriété
effective des sociétés-écrans, souvent établies au Royaume-Uni ou
dans ses territoires d'outre-mer; et les défaillances et insuffisances
des systèmes de lutte contre le blanchiment de capitaux de nombreuses banques
– notamment la banque ABLV en Lettonie – ainsi que sur l’inefficacité
de régimes nationaux de surveillance en matière de blanchiment de
capitaux. Malgré certaines évolutions encourageantes dans la République
de Moldova et la promesse d'une enquête au Royaume-Uni, le système
de lessiveuse internationale n'a toujours pas fait l'objet d'une
enquête judiciaire véritable. Il est particulièrement préoccupant que
les autorités moldaves aient accusé leurs homologues russes d'entraver
leur travail, selon elles sur instruction du FSB.
3. Le système de lessiveuse azerbaïdjanaise comportait plusieurs
caractéristiques similaires. L'argent provenait souvent de riches
hommes d'affaires et d'autres personnes étroitement associées aux
plus hauts niveaux de gouvernement, y compris les membres de la
famille des ministres du gouvernement et du président. Il passait
par l'intermédiaire de sociétés-écrans dont la propriété effective
était dissimulée et dont les plus importantes étaient, là encore,
établies au Royaume-Uni ou dans ses territoires d'outre-mer. Une grande
partie de ces sommes ont été blanchies par l'intermédiaire d'une
banque balte, en l'occurrence la filiale estonienne de la Danske
Bank; les procédures internes de lutte contre le blanchiment de
capitaux de la Danske Bank, aussi bien au niveau de sa filiale que
du groupe, étaient dramatiquement lacunaires. Les autorités nationales
de lutte contre le blanchiment de capitaux se sont révélées inefficaces,
la répartition des responsabilités entre les autorités estoniennes
et danoises de surveillance financière étant par ailleurs incertaine.
4. Le système de lessiveuse azerbaïdjanaise a également fourni
des sommes d’argent qui ont contribué aux activités de corruption
menées au sein de l’Assemblée parlementaire, comme l’a établi le
rapport du Groupe d’enquête indépendant concernant les allégations
de corruption au sein de l’Assemblée parlementaire (GIAC). Il apparaît
que cinq anciens membres de l'Assemblée ont de toute évidence bénéficié
d’une partie de cet argent; ils ont tous été sanctionnés par l'Assemblée
pour violation de ses règles déontologiques. Luca Volontè est poursuivi
par les autorités italiennes pour corruption et blanchiment de capitaux.
Alain Destexhe a fait l'objet d'une enquête menée par les autorités
belges. Le Parlement allemand a estimé que Karin Strenz avait enfreint
les dispositions de son code de déontologie et lui a infligé une
amende record de 20 000 euros. Transparency International Allemagne
a porté plainte au pénal à la fois contre Mme Strenz
et Eduard Lintner pour délit de corruption d’un agent public. On
ignore toutefois à ce jour si des mesures ont été prises à l'encontre
du dernier de ces cinq membres, Zmago Jelinčič Plemeniti, de Slovénie.
Bien que la Résolution
2185 (2017) de l’Assemblée «Présidence azerbaïdjanaise
du Conseil de l’Europe: quelles sont les suites à donner en matière
de respect des droits de l’homme?» ait tout particulièrement exhorté
les autorités azerbaïdjanaises à ouvrir sans tarder une enquête
indépendante et impartiale sur ces allégations, il semblerait que
rien n’ait été fait et que les deux parlementaires azerbaïdjanais
les plus profondément impliqués dans cette affaire – Elkhan Suleymanov
et Muslum Mammadov – n’aient fait l’objet d’aucune forme de sanction.
5. La lessiveuse Troika a une nouvelle fois fait intervenir de
nombreuses sociétés-écrans, dont trois d’entre elles, établies dans
les îles Vierges britanniques, ont joué un rôle pivot, et la participation
cruciale d’une banque balte, en l’espèce la banque Ukio de Lituanie.
Des personnes proches du cœur du pouvoir central étaient à nouveau
impliquées, y compris cette fois un ami proche du Président Poutine.
La lessiveuse Troika révèle tout particulièrement le fait que les
fonds blanchis proviennent de la criminalité organisée et de la
corruption. Elle illustre également l’importance de la garantie
supplémentaire contre le blanchiment international de capitaux que
représentent les procédures effectives de lutte contre le blanchiment
de capitaux au sein des banques qui fournissent des services de
correspondance bancaire à des partenaires étrangers.
6. L'analyse des systèmes de lessiveuse et d'autres systèmes
de blanchiment de capitaux à grande échelle révélés ces dernières
années fait apparaître un certain nombre de problèmes à différents
niveaux. Il s'agit notamment des éléments suivants:
6.1. au niveau des institutions financières
et des autres entités commerciales:
6.1.1. la mauvaise compréhension
et la mise en œuvre inadéquate des exigences en matière de lutte
contre le blanchiment de capitaux des prestataires de services aux
sociétés et aux établissements fiduciaires, des institutions financières
et des autres entités réglementées, y compris l’absence d’application
des procédures élémentaires visant à connaître les clients et la source
des fonds ou d’une fortune, l'incompatibilité des systèmes informatiques
qui empêche l'application des normes et procédures communes en matière
de lutte contre le blanchiment de capitaux, la rédaction par les
filiales de documents capitaux dans des langues qui ne sont pas comprises
au siège social et le fait de ne pas avoir pourvu des postes essentiels
dans la lutte contre le blanchiment de capitaux;
6.1.2. la minimisation délibérée ou par négligence des risques
de blanchiment de capitaux par la direction et les cadres supérieurs
des institutions financières;
6.1.3. la complicité entre les employés et les auteurs connus
ou les personnes soupçonnées de blanchiment de capitaux;
6.1.4. l'absence ou la faiblesse des procédures prévues pour
lancer l’alerte, et de la protection des lanceurs d’alerte au sein
des institutions financières;
6.2. au niveau national:
6.2.1. l’inadéquation du droit
interne et des politiques nationales en matière de prévention de la
corruption, notamment l’absence de déclarations publiquement accessibles
de patrimoine et de revenus des responsables publics, y compris
des parlementaires et des ministres du gouvernement, ainsi que des
candidats à des mandats électifs, et la possibilité donnée aux personnes
inculpées, voire condamnées, pour des délits de corruption ou de
blanchiment de capitaux de présenter leur candidature et d’être
élues à des fonctions publiques;
6.2.2. l’inadéquation des cadres juridiques de lutte contre le
blanchiment de capitaux, notamment des dispositions qui autorisent
l’opacité de la propriété effective des sociétés et des établissements
fiduciaires;
6.2.3. les ressources insuffisantes allouées aux organes de surveillance
et d’enquête de la lutte contre le blanchiment de capitaux, et la
fragmentation des responsabilités en matière de lutte contre le
blanchiment de capitaux entre de nombreuses instances, dont certaines
ignorent parfois leurs attributions précises;
6.2.4. l’absence de poursuites engagées pour infraction accessoire
ou autonome de blanchiment de capitaux, puisque doit être apportée
tout d’abord la preuve d’une infraction principale, bien souvent
commise dans une juridiction étrangère qui se montre peu coopérative;
6.2.5. l’inadéquation de l’identification et de la recherche
des produits du crime durant les premiers stades des enquêtes judiciaires;
6.2.6. le caractère insuffisamment dissuasif des peines prévues
pour les délits de blanchiment de capitaux;
6.2.7. la répression et la restriction des activités des acteurs
indépendants de la société civile et des médias, qui assurent un
important contrôle démocratique des faits de corruption et des autres
actes pénalement répréhensibles;
6.2.8. l’absence de coopération des autorités nationales dans
les enquêtes de lutte contre le blanchiment de capitaux menées par
les autorités d’autres pays, voire leur obstruction à ces enquêtes;
6.2.9. l’incertitude qui accompagne la répartition des compétences
entre les agences nationales de surveillance financière dans le
domaine du contrôle des institutions financières multinationales
en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux;
6.2.10. la vulnérabilité particulière des systèmes bancaires et
des systèmes de lutte contre le blanchiment de capitaux dans les
États baltes;
6.3. aux niveaux européen et international:
6.3.1. le
fait que la surveillance exercée par l’Union européenne en matière
de lutte contre le blanchiment de capitaux dépende d’autorités nationales
décentralisées, alors même que leur inadéquation dans certains pays
a été démontrée;
6.3.2. la transposition incomplète en droit interne et la mise
en œuvre incomplète des principaux instruments de l’Union européenne,
notamment la 4e directive relative à
la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du
blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (Directive
(UE) 2015/849);
6.3.3. le fait que le Groupe d'action financière (GAFI) et le
Comité d'experts du Conseil de l’Europe sur l'évaluation des mesures
de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du
terrorisme (MONEYVAL) n’aient que récemment renforcé leur attention
portée à l’efficacité et à la mise en œuvre des régimes nationaux
de lutte contre le blanchiment de capitaux, à la suite d’un changement
de méthodologie du GAFI en 2013.
7. L’Assemblée appelle par conséquent:
7.1. la Fédération de Russie:
7.1.1. à mener une enquête
complète et effective sur le système de lessiveuse internationale révélé
par de nombreux médias publics, en tirant pleinement parti des éléments
de preuve obtenus dans le cadre d'autres enquêtes judiciaires, et
à poursuivre et punir tous les auteurs d’infractions en rapport
avec ces faits;
7.1.2. à coopérer pleinement avec les autorités compétentes des
autres pays dans l’enquête sur le système de lessiveuse internationale
et les autres systèmes internationaux de blanchiment de capitaux
dans lesquels la Russie est impliquée;
7.2. la République de Moldova:
7.2.1. à poursuivre
pleinement et de manière effective son enquête sur le système de lessiveuse
internationale, et à poursuivre et punir tous les auteurs d’infractions
en rapport avec ces faits;
7.2.2. à mettre en place des dispositions qui empêchent les personnes
inculpées ou condamnées pour de graves infractions, y compris pour
corruption et blanchiment de capitaux, de prendre ou d’exercer des
fonctions publiques;
7.2.3. à continuer avec diligence les enquêtes et les poursuites
à l’encontre des candidats à une fonction publique et des responsables
publics, y compris des élus, tout en évitant scrupuleusement toute
inégalité de traitement motivée par des considérations politiques;
7.2.4. à envisager d’abroger «l’amnistie fiscale» mise en place
en juillet 2018, car elle risque de faciliter le blanchiment de
capitaux;
7.2.5. à veiller à réglementer rigoureusement son programme de
«visa en or», car il risque lui aussi de faciliter le blanchiment
de capitaux, surtout lorsqu’il est associé à «l’amnistie fiscale»;
7.3. l’Azerbaïdjan:
7.3.1. à mener une enquête complète
et effective sur le blanchiment de capitaux auquel se livre l’Azerbaïdjan,
qui a été révélé par de nombreux médias publics, y compris par le
rapport du GIAC, et à poursuivre et punir tous les auteurs d’infractions
en rapport avec ces faits;
7.3.2. à respecter pleinement les droits fondamentaux et les
libertés fondamentales des organes indépendants de la société civile
et des médias, comme l’a demandé par le passé l’Assemblée à de nombreuses
reprises;
7.3.3. à réagir sans plus tarder à la Résolution 2185 (2017) de l’Assemblée,
en particulier en ouvrant une enquête indépendante et impartiale
sur les allégations de corruption des membres de l’Assemblée formulées
dans le rapport du GIAC et en coopérant pleinement avec les autorités et
instances internationales compétentes en la matière;
7.4. le Royaume-Uni:
7.4.1. à veiller à mettre pleinement
en œuvre la nouvelle obligation faite aux autorités des territoires
britanniques d’outre-mer de mettre en place un registre publiquement
accessible de la propriété effective des sociétés et établissements
fiduciaires sur leur juridiction;
7.4.2. à envisager d’étendre cette obligation aux dépendances
de la Couronne que sont Jersey, Guernesey et l’île de Man;
7.4.3. à envisager d’exiger la pleine transparence de la propriété
effective de l’ensemble des sociétés et établissements fiduciaires
établis au Royaume-Uni, y compris des sociétés en commandite simple,
grâce à un registre publiquement accessible;
7.4.4. à veiller à ce que les prestataires de services aux sociétés
et établissements fiduciaires respectent pleinement les exigences
en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et fassent
l’objet d’une surveillance effective de la part des autorités nationales
compétentes;
7.4.5. à veiller à ce que le nouveau Centre national de lutte
contre la criminalité économique fonctionne de manière effective
pour éviter la fragmentation et l’inefficacité des activités de
lutte contre le blanchiment de capitaux;
7.4.6. à veiller à ce que le potentiel de la nouvelle ordonnance
sur l’enrichissement illicite soit pleinement exploité;
7.4.7. à veiller à ce que la sortie du Royaume-Uni de l’Union
européenne ne s’accompagne pas d’un affaiblissement des normes ou
des activités de lutte contre le blanchiment de capitaux, et à faire
tout ce qui est en son pouvoir pour garantir que le Royaume-Uni
continue à participer aussi pleinement que possible aux instances
pertinentes de l’Union européenne, notamment Europol;
7.5. le Danemark:
7.5.1. à veiller à ce que la Danske
Bank mette en œuvre pleinement et de manière effective toutes les
ordonnances qui lui sont adressées par l’autorité danoise de surveillance
financière;
7.5.2. à prendre les mesures adéquates, notamment sous forme
d’engagement de poursuites pénales, à l’encontre de tout employé
de la Danske Bank – y compris les cadres dirigeants et supérieurs
– susceptible d’avoir enfreint la réglementation et la législation
en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux;
7.6. l’Estonie:
7.6.1. à veiller à ce que la Danske
Bank mette en œuvre pleinement et de manière effective toutes les
mesures que lui indique l’autorité estonienne de surveillance financière;
7.6.2. à prendre les mesures adéquates, notamment sous forme
d’engagement de poursuites pénales, à l’encontre de tout employé
de la Danske Bank – y compris les cadres dirigeants et supérieurs
– susceptible d’avoir enfreint la réglementation et la législation
en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux;
7.7. les États baltes à remédier aux caractéristiques propres
à leurs systèmes bancaires, notamment la prédominance des comptes
de clients non-résidents, qui peuvent les rendre particulièrement vulnérables
au blanchiment international de capitaux;
7.8. la Suède à veiller à ce que les autorités réglementaires
et de police compétentes enquêtent résolument sur les cas signalés
de plus en plus souvent de possible blanchiment de capitaux à grande échelle
à la Swedbank et dans ses filiales des États baltes, qui ont un
lien avec le scandale de la Danske Bank et ont déjà provoqué la
démission du président et du directeur général de la Swedbank;
7.9. l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe:
7.9.1. à enquêter pleinement et de manière effective sur toute
implication dans les systèmes de lessiveuse de personnes physiques
ou morales sur leur territoire; ceux qui sont des États membres
de l’Union européenne devraient demander la création d’équipes communes
d'enquête par Europol pour assurer la conduite d’enquêtes transfrontières
efficaces;
7.9.2. à faire obligation aux élus et aux candidats à une fonction
élective, y compris aux candidats à la présidence, de procéder à
la déclaration publiquement accessible de leur patrimoine et de
leurs revenus;
7.9.3. à veiller à ce que leurs régimes nationaux de lutte contre
le blanchiment de capitaux soient pleinement conformes à l’ensemble
des normes internationales applicables et à ce qu’ils soient mis
en œuvre de manière effective;
7.9.4. à veiller à ce que leurs instances de surveillance de
la lutte contre le blanchiment de capitaux bénéficient de ressources
adéquates et d’un personnel suffisamment qualifié et rémunéré;
7.9.5. à prévoir dans leur droit interne la confiscation sans
condamnation préalable, ainsi que la possibilité de procéder à la
confiscation d’une valeur équivalente et à l’imposition des gains illicites,
tout en établissant des garanties adéquates, comme le recommande
la Résolution 2218 (2018) «Lutter
contre le crime organisé en facilitant la confiscation des avoirs
illicites»;
7.9.6. à veiller à ce que les banques qui fournissent des services
de correspondance bancaire mettent pleinement et correctement en
œuvre les obligations pertinentes en matière de lutte contre le
blanchiment de capitaux;
7.9.7. à rester vigilants et prompts à réagir face au risque
durable de blanchiment de capitaux à grande échelle au niveau international
et à l’évolution constante des formes que ce blanchiment peut prendre;
7.9.8. à mettre rapidement et pleinement en œuvre toutes les
recommandations pertinentes du GAFI, de MONEYVAL et du Groupe d’États
contre la corruption (GRECO) du Conseil de l’Europe;
7.10. l’Union européenne:
7.10.1. à veiller à ce que
ses États membres transposent en droit interne et mettent en œuvre pleinement
et de manière effective les 4e et 5e (Directive
(UE) 2018/843) Directives de l’Union européenne sur la lutte contre
le blanchiment de capitaux;
7.10.2. à veiller à ce que la proposition de modification du règlement
sur la surveillance bancaire permette à l'Autorité bancaire européenne
de coordonner et d’évaluer les autorités nationales compétentes,
de manière à garantir des synergies et à éviter des divergences
dans l’interprétation des règles et des activités pratiques, et
à remédier aux points faibles et à renforcer le fonctionnement du
système général de lutte contre le blanchiment de capitaux;
7.10.3. à veiller à ce que son Plan d’action pour lutter contre
le blanchiment de capitaux de décembre 2018 soit mis en œuvre pleinement
et de manière effective;
7.10.4. à veiller à ce que la proposition de directive sur la
protection des lanceurs d’alerte prévoie la protection effective
des lanceurs d’alerte du secteur financier;
7.10.5. à mieux coordonner ses activités de lutte contre le blanchiment
de capitaux avec celles du Conseil de l'Europe.