Rapport | Doc. 4 | 07 août 1950
Changements dans la structure politique de l'Europe qui pourrait être nécessaires pour réaliser une union plus étroite entre les Membres du Conseil de l'Europe et une coopération effective dans les différents domaines spécifiés à l'article 1er du Statut
Commission des questions politiques et de la démocratie
1. PREMIÈRE PARTIE - Exposé des motifs
1.1. Introduction
1. L'Assemblée Consultative avait ainsi fixé à la fin de sa première session la mission qu'elle confiait à sa Commission des Affaires Générales :
« L'Assemblée,
« Convaincue que les problèmes d'intérêt commun des États membres dans les domaines indiqués à l'article 1e r , § b, du Statut, ne pourront être résolus dans le cadre de la structure actuelle de l'Europe,
« Désirant qu'une étude approfondie et objective soit faite des propositions tendant à réaliser une union politique plus étroite des États membres,
« Décide de charger sa commission pour les Affaires Générales d'examiner :
a. La position générale des États membres du Conseil de l'Europe considérés comme un tout ;
b. La situation actuelle des organismes intergouvernementaux existants ;
c. Les diverses propositions visant à une collaboration étendue dans les domaines politique, économique, social et culturel ;
d. Les modifications dans la structure politique et constitutionnelle des États membres qu'une telle collaboration entraînerait ;
e. Les propositions de nature federative ou autre en vue du développement futur de l'Europe ;
f. Les répercussions pour chaque État membre de toute proposition de cet ordre.
« La Commission formulera des propositions précises et concrètes en ce qui concerne les questions mentionnées et qui lui seront déférées; elle établira des recommandations concrètes en ce qui concerne les modifications dans la structure politique des États membres qu'elle jugera désirables pour réaliser une union plus étroite entre eux. »
(Doc. 87, Titre I).
« L'Assemblée renvoie, pour étude, à la Commission des Affaires Générales, deux projets d'amendement à l'article 20 du Statut tendant à envisager les cas où le Comité des Ministres ne croirait pas pouvoir tenir compte des recommandations de l'Assemblée Consultative. La Commission des Affaires Générales inscrira ses observations dans le rapport qu'elle doit établir avant le 30 avril. »
(Doc. 87, Titre III, § 6).
« L'Assemblée charge sa Commission des Affaires Générales de dresser, avant le 30 avril 1950, pour être soumis à l'Assemblée, un Pacte Européen qui définira les principes directeurs du Conseil de l'Europe, sur les plans politique, économique, social et culturel, qui liera tous les États membres ou associés, et qui, notamment en ce qui les concerne, préviendra les cas de conflits éventuels en confirmant leur volonté commune de mettre la guerre hors la loi. »
(Doc. 87, Titre III, § 7).
D'autre part, la Commission des Affaires Générales, en accord avec M. le Président de l'Assemblée, s'est préoccupée de diverses résolutions, primitivement renvoyées à la Commission Permanente, mais qui ont paru rentrer, dans le cadre de ses travaux. Il s'agit :
d'une résolution relative à l'information des masses populaires sur les avantages d'une union de l'Europe ;
de « deux projets d'amendements à l'article 13 du Statut du Conseil de l'Europe et de diverses propositions tendant à créer une autorité politique européenne ayant des buts délimités, mais des pouvoirs précis, à doter le Comité des Ministres de pouvoirs et de droits intergouvernementaux ou supranationaux; à créer un corps de fonctionnaires européens ».
(Doc. 87, Titre III, § 4 et 5).
2. La Commission des Affaires Générales s'est réunie le 6 septembre 1949 pour fixer ses méthodes de travail. Elle convint alors de tenir trois autres sessions, jusqu'au 30 avril 1950, terme initialement fixé à ses études. Le report de la session de l'Assemblée au mois d'août permit d'espacer les réunions prévues.
A sa seconde session (21-23 décembre 1949), la Commission procéda à un large échange de vues sur les études préparatoires communiquées par plusieurs de ses membres, et définit les principaux thèmes de son rapport, se réservant de les préciser au cours de ses sessions suivantes. Elle décida de consulter les Organismes intergouvernementaux européens, les Organisations représentatives des milieux économiques et professionnels, ainsi que les Mouvements pour l'union européenne. Elle demanda enfin au Président de l'Assemblée d'effectuer une démarche auprès du Gouvernement britannique, afin d'être informée de la position du Contmonwealth vis-à-vis de l'union européenne.
3. A sa troisième session (21-24 mars 1950), la Commission reçut M. Star Busman, Secrétaire Général de la Commission Permanente du Traité de Bruxelles, ainsi que des délégations de la Chambre de Commerce Internationale, de la Fédération Internationale des Producteurs Agricoles et de la Confédération Internationale des Syndicats Chrétiens. La Confédération Internationale des Syndicats Libres, qui était encore à un stade d'organisation, s'était fait excuser.
La Commission se consacra, d'autre part, à l'examen de propositions tendant à un renforcement politique du Conseil de l'Europe (cf. Deuxième Partie, titre II). L'une de ces résolutions, relative à la création d'un organisme mixte, formé de représentants de l'Assemblée et du Comité des Ministres, devait pratiquement aboutir peu après (cf. ci-dessous, § 58 ) .
A sa quatrième session, enfin (20-23 juin 1950), la Commission mit au point ses « propositions d'ordre général tendant à une union politique plus étroite » (cf. Deuxième Partie, titre I), compléta celles relatives au renforcement politique du Conseil de l'Europe, et adopta le Préambule de son Rapport.
4. La Commission a siégé, durant l'Assemblée, sous la présidence de M. le Président Bidault. Par la suite, celui-ci fut retenu par ses hautes fonctions à la tête du Gouvernement français. Il tint cependant à venir ouvrir les débats de la troisième session (mars 1950).
La présidence de la Commission fut assurée par M. le Président Ohlin, Vice-Président, et par M. van der Goes van Naters qui fut chargé de présider les réunions du mois de mars.
En dehors de MM. Bidault (France), Président et Ohlin (Suède), Vice-Président, la Commission a bénéficié pendant l'intersession de la participation des représentants suivants :
MM. BALTA (Turquie), BOHY (Belgique), suppléant M. LAROCK, BONNEFOUS (et BASTID et VIARD, France), CAPPI (et MONTINI, Italie), DALTON (Royaume-Uni), DROSSOS (Grèce), ERTEN (et GULEK, Turquie), van dcr GOES van NATERS (et BURGER, Pays-Bas), JAKOBSEN (Danemark), Mlle KLOMPE (Pays-Bas), suppléant M. SERRARENS, MM. KNUDSEN (Norvège), suppléant M. WOLD, LOESCH (Luxembourg), MACCAS (Grèce), MACICAY (Royaume- Uni), MACMILLAN (Royaume-Uni), MARCONCINI (Italie), suppléant M. CINGOLANI, NORTON (et CROSBIE, Irlande), SCHERER (France), suppléant M. BIDAULT, STRUYE (Belgique), TREVES (Italie), WISTRAND (Suède) et Guy MOLLET (France), Rapporteur Général.
5. Un important effort de préparation a été Assemfourni par tous les membres de la Commission. De très nombreuses études ont été communiquées par eux. Complétées par une correspondance active avec le bureau, elles ont considérablement facilité le travail de la Commission.
Celle-ci put également bénéficier de l'apport des Organisations non gouvernementales venues témoigner devant elle (Chambre de Commerce Internationale, Confédération Internationale des Syndicats Chrétiens, Fédération Internationale des Producteurs Agricoles), et de la contribution notable que représentent les rapports et les déclarations de M. Star Busman, Secrétaire Général de la Commission Permanente du Traité de Bruxelles, et un memorandum établi par le Secrétaire Général de l'O. E. C. E.
M. le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe a bien voulu nous faire profiter de sa grande expérience des questions européennes, et ses suggestions furent une aide précieuse pour le progrès des travaux de votre Commission.
6. Telle a été notre base de travail. Elle a rassemblé les points de vue d'hommes politiques éminents, de nationalités et d'opinions diverses — et des grandes organisations européennes, gouvernementales et privées. Elle a permis, après examen approfondi de tous les textes soumis, de dégager un vaste terrain d'entente.
De nombreuses résolutions qui, nous l'espérons, forment un ensemble cohérent et équilibré, ont été approuvées et sont soumises ici à l'Assemblée (cf. Deuxième Partie).
Sans doute, nos discussions ont parfois été longues et animées, mais je puis dire que, grâce à la volonté d'accord constructif de tous nos collègues, nous avons toujours réussi à surmonter nos divergences en sorte que, à deux exceptions près, nos résolutions ont toutes été adoptées unanimement et sans réserves.
C'est que, écartant toute discussion purement théorique où elle aurait pu s'épuiser en controverses stériles, votre Commission s'est attachée à dégager une attitude commune devant les grandes questions d'intérêt européen et à présenter, à l'appui, des mesures pratiques. Ainsi, l'Assemblée, si elle veut bien prendre nos travaux en considération, aurait l'occasion à la fois de dire clairement aux gouvernements et à l'opinion la ligne politique qu'elle souhaite voir suivre, et de leur suggérer des dispositions concrètes pour progresser dans ce sens.
N'est-ce pas un programme conforme à la vocation de l'Assemblée, à la fois expression de l'opinion publique et de l'opinion parlementaire européenne, et conseil — et môme guide — des gouvernements dans la voie de coopération et d'union qu'ils ont adoptée ?
7. Le présent Rapport s'efforce de répondre avant tout à la demande de « propositions précises et concrètes » visant à réaliser « une union politique plus étroite » qu'avait formulée l'Assemblée.
A l'occasion de sa préparation, ont également été prises en considération les diverses propositions de résolutions renvoyées en commission (cf. § 1 ci-dessus). Le titre II couvre sensiblement les principales préoccupations de leurs auteurs, dont la plupart ont participé à nos débats. Il a donc semblé moins nécessaire de présenter des observations particulières pour chacune d'entre elles.
Le titre I, C § 42 répond à la demande d'examen de mesures tendant à l'information des masses populaires sur les avantages de l'union européenne. Votre Commission a défini les grandes lignes de deux rapports qu'elle a demandé à M. le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe de bien vouloir établir et soumettre à l'Assemblée.
8. L'Assemblée avait demandé que lui soit présentée une « étude approfondie et objective » sur l'union européenne. Votre Commission a fixé les lignes générales et l'esprit d'une telle étude, et a demandé à M. le Secrétaire Général de la faire réaliser. Un premier projet lui a été communiqué à sa session de juin. Il consiste en une brochure de large information, dont une vaste diffusion serait souhaitable. Sa mise au point se poursuit actuellement.
En ce qui concerne le projet de « Pacte Européen », votre Commission a reçu une étude de M. Jacques Bardoux, des observations de plusieurs de ses membres et un memorandum du Secrétariat Général. L'examen de ces documents lui a fait apparaître de nombreuses difficultés, d'ordre aussi bien politique que juridique. Elle n'a pas été en mesure de les résoudre entièrement et demande que la question soit maintenue à son ordre du jour.
Les résolutions adoptées à la suite de nos débats constituent la deuxième partie de ce Rapport. Votre Commission a bien voulu confier à son Rapporteur la responsabilité de rédiger P « Exposé des Motifs » et de vous le présenter en son nom. Ce travail a été fait sur la base des « rapports préparatoires » que le Rapporteur avait été amené à soumettre à chacune des sessions, et en tenant compte évidemment des observations présentées pendant les discussions.
10. Qu'il me soit enfin permis, au début de ce commentaire, de dire à M. le Président Bidault combien j'ai apprécié l'intérêt que, malgré ses lourdes tâches, il a bien voulu apporter aux travaux de la Commission — de dire à M. le Président Ohlin et à tous mes collègues, membres de là Commission, mes bien sincères remerciements pour la confiance qu'ils ont bien voulu me témoigner, et pour avoir rendu la tâche du Rapporteur si facile et si agréable.
1.2. Préambule du rapport général
11. Il nous a semblé que leur proclamation solennelle serait une démarche importante. A l'opinion publique, elle permettrait de dégager la signification des propositions « techniques » formulées ensuite qui, par leur caractère même, restent peu évocatrices. Au Comité des Ministres, porte-parole des gouvernements européens pris dans leur ensemble, elle donnerait l'occasion de se prononcer clairement sur certains aspects de sa politique européenne, sans que les travaux d'experts, que nécessite tout examen d'une proposition pratique, ne servent de prétexte pour différer indéfiniment toute réponse.
Aussi, votre Commission demande-t-elle à l'Assemblée, si elle adopte ses propositions, de recommander au Comité des Ministres, agissant alors au nom du Conseil de l'Europe tout entier, de faire sienne cette déclaration.
12. La résolution qui vous est soumise 
reprend
des préoccupations qui se sont fréquemment manifestées pendant la première session
de l'Assemblée. Elle se présente comme :
un rappel des objectifs de l'union européenne, sur le plan européen et le plan mondial ;
l'affirmation de la solidarité de l'Europe avec ses prolongements d'outre-mer, ce qui précise « l'extension » que l'on entend donner à l'union européenne ;
le rappel de la structure vers laquelle doit tendre l'union européenne (création d'une autorité politique européenne) ;
l'indication de la méthode générale susceptible d'être suivie pour réaliser de nouveaux progrès vers cet objectif.
Cette résolution a été adoptée unanimement.
1.2.1. (i) Objectifs de l'union européenne
13. Votre Commission a tenu à souligner le
rôle que le resserrement de l'union européenne
et la réalisation de ses objectifs économiques,
sociaux et culturels (tels que les définit l'article
1e r du Statut) doivent permettre de
jouer à une Europe unie dans le monde : être
un facteur d'entente et, partant, un facteur de paix.
Comment se délimite cette « Europe unie »?
Votre Commission rappelle qu'il s'agit de l'Europe
démocratique. L'acceptation des principes
fondamentaux précisés dans le Préambule du
Statut est indispensable pour s'y associer. Mais cette Europe démocratique reste ouverte
à tous les peuples, actuellement opprimés par
un régime non démocratique, du jour où ils
s'en seront libérés. Nous ne désespérons pas
de recréer l'intégralité de l'Europe.
Est-il utile de rappeler combien d'interventions au cours du débat général de la première session de l'Assemblée, ont marqué à quel point l'union de l'Europe, en assurant son indépendance politique et économique, donnerait force à son message de paix et de civilisation ? Je crois qu'il n'était pas inopportun de le souligner devant le déchaînement de certaines propagandes.
Précisons tout de suite qu'indépendance ne veut pas dire un impossible isolement. Une autre résolution (cf. § 25) marque d'ailleurs la nécessité d'une « coopération étroite » entre l'Europe démocratique prise dans son ensemble, et les nations nord-américaines.
1.2.2. (ii) L'union européenne, et ses prolongements d'outre-mer.
14. L'important problème des rapports des pays d'Europe avec leurs territoires d'outremer, leurs pays associés, et avec le Commonwealth, n'a pas échappé à votre Commission. Cela l'avait amenée à créer, au cours de sa session de décembre, un « Groupe d'Études pour les Territoires d'Outre-Mer », et à s'inquiéter de l'attitude du Commonwealth vis-à-vis de l'union européenne.
Il n'est pas inutile de citer ici la réponse faite à M. le Président de l'Assemblée, à la suite de cette dernière demande :
« M. le Ministre Bevin m'a chargé de vous faire savoir que, lors de la Conférence de Colombo, il a présenté à ses collègues les commentaires sur la situation politique actuelle en Europe. Il a exposé les mesures qui sont actuellement prises pour promouvoir une coopération plus étroite entre les pays de l'Europe Occidentale, tant sur le plan politique que dans le domaine économique, et évoqué les liens qui se forgent entre une Europe Occidentale unie et les démocraties de l'Amérique du Nord. Les représentants des autres gouvernements du Commomvealth ont indiqué qu'à leur avis on ne doit voir aucune incompatibilité entre la politique suivie par le gouvernement du Royaume-Uni en ce qui concerne l'Europe Occidentale, et le maintien des liens traditionnels entre le Royaume-Uni et le Commonwealth. »
15. Le Groupe d'Études pour les Territoires d'Outre-Mer s'est attaché à la rédaction de la partie du Préambule relative à cette question (cf. § 61, ii). Cela l'a amené à préciser :
a. que les progrès vers l'union européenne ne sauraient entraîner un affaiblissement quelconque des liens existant entre certaines nations d'Europe et tous territoires ou pays d'outremer qui leur sont unis par des liens politiques — ce qui s'applique au cas du Commonwealth, de l'Union Française, de l'Union Néerlando- Indonésienne, comme aux territoires rattachés à la Belgique ou à l'Italie.
b. qu'une participation active de ces territoires ou pays à l'union européenne est, au contraire, particulièrement nécessaire au progrès de celle-ci.
Les formes de cette participation devraient faire l'objet d'études spéciales du Conseil de l'Europe. Le Groupe d'Études a suggéré que ces études pourraient se faire en liaison avec ces pays ou territoires, dans la mesure où ils jouissent d'une personnalité de droit international public, et suivant les formes où se manifeste cette personnalité.
On se souviendra qu'au cours de la session de 1949, l'Assemblée avait formulé, clans le cadre de sa Recommandation économique, des suggestions du môme ordre.
Votre Commission a décidé de maintenir en activité son Groupe d'Études pour les Territoires d'Outre-Mer, en lui demandant de poursuivre l'examen des conditions dans lesquelles pourrait s'effectuer la « participation active » évoquée plus haut, et de les préciser.
1.2.3. (iii) Nécessité d'une autorité politique européenne.
16. Après avoir exposé les objectifs et lo caractère de l'union européenne et son extension, grâce aux États et Territoires qui en sont solidaires, il reste à caractériser sa structure. Votre Commission a unanimement estimé que l'Assemblée ne pourrait mieux faire que reprendre et préciser sa résolution historique de 1949, et réaffirmer qu'un des objectifs du Conseil de l'Europe est « la création d'une autorité politique européenne, dotée de fonctions limitées, mais de pouvoirs réels. »
Le quatrième point du Préambule précise les principes des mesures pratiques susceptibles de faire progresser vers cet objectif.
1.2.4. (iv) Premières étapes vers la création d'une autorité politique européenne.
17. Il est clairement apparu à votre Commission qu'il fallait utiliser au mieux les organismes existants et que le Conseil de l'Europe était à même de constituer le point de départ le meilleur pour le renforcement de l'union politique de l'Europe et la création d'une autorité politique européenne. Par delà toute opposition de doctrine, le Statut actuel, avec ses possibilités d'amendement, fournit un terrain pratique d'entente.
Cette première indication est précisée par l'énoncé des quelques lignes directrices suivantes qui annoncent les principales mesures préconisées dans la suite du Rapport :
(1) Réaliser une coordination étroite entre tous les accords, ententes et organismes européens. La disparité présente est à la fois désorientante pour l'opinion publique et peu favorable à une action efficace. Ce principe a été concrétisé par l'adoption des diverses résolutions du titre I (A).
(2) Assouplir les règles de fonctionnement des organismes européens. La Commission a préconisé que la conclusion d' « accords à effet restreint » soit rendue possible dans le cadre du Conseil de l'Europe (cf. § 48). Mais elle a aussi souligné qu'un renforcement de la coordination européenne devait aller de pair (cf. § 27 à 29) si l'on voulait éviter tout risque de désagrégation.
Une action conforme à ces deux règles permettrait d'aboutir progressivement à la mise en place d'un exécutif européen, quelle qu'en soit la structure.
(3) Instaurer un « contrôle parlementaire européen » efficace. Il est bien évident que, dans les conditions actuelles, l'autorité effective permettant de procéder à un contrôle réel n'appartient qu'aux Parlements nationaux. Votre Commission a toutefois estimé qu'il fallait tendre, à plus ou moins brève échéance, vers un contrôle parlementaire européen, le seul vraiment efficace. Elle vous propose donc d'en affirmer le principe général.
Notre Assemblée, en exerçant son droit de regard sur l'activité des organismes intergouvernementaux, est d'ailleurs dès à présent susceptible de faciliter considérablement l'action de nos Parlements nationaux et de les aider à définir une ligne commune (cf. titre I, B). Des responsabilités accrues vont donc incomber au Conseil de l'Europe, s'il doit assumer de semblables tâches. Votre Commission rappelle que cela nécessite que son autorité politique et morale et son efficacité soient renforcées (cf. titre II).
1.3. I. Propositions d'ordre général tendant à une union politique plus étroite
18. Les propositions contenues dans ce Titre, comme dans le suivant (consacré au seul fonctionnement du Conseil de l'Europe), constituent une mise en application des principes exposés dans le « Préambule ».
Trois séries de mesures ont été envisagées :
sur le plan gouvernemental et intergouvernemental : coordination, unification et assouplissement de la coopération ;
sur le plan parlementaire : premières étapes vers la création d'un contrôle parlementaire européen ;
sur le plan de l'opinion parlementaire et de l'opinion publique : renforcement de la liaison entre l'Assemblée et les Parlements nationaux; efforts d'information ou d'éducation.
Les résolutions adoptées par la Commission sont présentées dans la Deuxième Partie, titre I, § 62 à 66.
1.3.1. A. Resserrement de la coopération intergouvernementale
19. La coopération européenne, sur le plan intergouvernemental, se réalise par divers organismes « européens » créés depuis la guerre. Elle peut s'exercer aussi dans le cadre plus vaste d'organismes « mondiaux », comme ceux rattachés aux Nations Unies, et égaloment par le moyen d'ententes ou d'accords à caractère partiel entre tel ou tel groupe de nations européennes. Ce schéma, bien que grossier, semble permettre une présentation commode des propositions formulées par votre Commission.
1.3.1.1. (a) REFONTE DES ORGANISMES INTERGOUVERNEMENTAUX EUROPÉENS
20. La coexistence, dans une autonomie complète, des trois grandes Organisations européennes que sont l'O. E. C. E., la Commission Permanente du Traité de Bruxelles et notre Conseil de l'Europe, n'est certes pas un facteur d'efficacité et ne témoigne pas d'une méthode de travail parfaitement cohérente. Votre Commission a accordé une attention toute particulière à ce problème.
1.3.1.1.1. (i) A l'égard de la commission permanente du traité de Bruxelles.
21. Votre Commission a pu interroger son Secrétaire Général, M. Star Busman, qui lui a fourni avec une grande obligeance des renseignements détaillés sur la structure et les activités de son Organisation.
Il en ressort qu'elle dispose de services administratifs extrêmement réduits. Ce sont seulement des réunions périodiques d'experts gouvernementaux qui sont à la base de son fonctionnement.
L'étude des rapports communiqués à votre Commission a fait apparaître, d'autre part, le caractère concret, mais relativement limité, des résultats qu'elle a obtenus.
Aucune différence fondamentale n'existe enfin entre ses méthodes de travail et celles pratiquées par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.
Votre Commission demande donc (résolution adoptée à l'unanimité) que les organismes sociaux et culturels du Traité de Bruxelles soient, dans un délai raisonnable, incorporés au Conseil de l'Europe, et que leurs activités soient poursuivies dans son cadre.
Elle considère qu'il n'y a pas d'obstacle
majeur qui s'oppose à une telle intégration.
De plus, si l'Organisation des Cinq a été, à ses
débuts, le « moteur » de la coopération européenne
(création du Conseil de l'Europe) et de
l'organisation de la défense (préparation du
Pacte de l'Atlantique), elle voit maintenant son
rôle s'amenuiser. La proposition de votre Commission
va dans la logique de cette évolution .
1.3.1.1.2. (ii) A l'égard de l'O. E. C. E.
22. Infiniment plus importante — et plus complexe — est l'étude des mesures relatives à l'O. E. C. E.
Si une refonte de l'O. E. C. E. est délicate avant 1952, des propositions ne sont cependant pas prématurées. La question est à l'ordre du jour des délibérations gouvernementales et intergouvernementales, et au sein de l'O. E. C. E. elle-même.
Votre Commission a estimé indispensable — après d'autres Commissions, telle la Commistion des Questions Économiques — l'établissement d'une liaison organique entre l'O. E. C. E. et le Conseil de l'Europe, et s'est attachée à préciser les formes que pourrait revêtir cette liaison, de manière à éviter toute perturbation au bon fonctionnement actuel des mécanismes de ces deux Organisations.
Les attributions du Conseil de l'Europe sont plus larges que celles de l'O. E. C. E. En revanche, l'O. E. C. E. jouit, sur le plan intergouvernemental, d'une certaine exclusivité pour les questions économiques. Elle étend même son champ d'action à des questions culturelles et sociales.
La composition des deux organisations n'est pas identique. Cependant, tous les États membres du Conseil de l'Europe appartiennent à l'O. E. C. E. (les intérêts de la Sarre y sont représentés par la France). Seuls, l'Autriche, le Portugal et la Suisse (et la zone anglo-américaine du Territoire Libre de Trieste) sont Membres de l'O. E. C. E. sans appartenir au Conseil de l'Europe.
Dans leur composition, comme dans leurs attributions, il existe donc des analogies considérables entre le « Conseil » de l'O. E. C. E. et le « Comité des Ministres » du Conseil de l'Europe.
Il n'en est que plus surprenant de voir le raffinement des précautions dont se sont entourées les négociations récentes entre les deux Organisations. En leur nom, deux « Sous-Comités » distincts se rencontraient, formés de représentants d'États qui, à une exception près, appartenaient à la fois à l'une et à l'autre.
23. Aussi, votre Commission suggère-t-elle un regroupement qui s'inspirerait des principes suivants :
(1) les deux Organisations seraient placées sous la direction d'un « Conseil » commun, formé des Ministres des Affaires Étrangères de tous les Membres. Il remplacerait les actuels « Conseil » de l'O. E. C. E. et « Comité des Ministres » du Conseil de l'Europe, et remplirait leurs attributions.
(2) sous l'égide de ce « Conseil» subsisteraient, avec toute l'autonomie désirable, les services administratifs et les structures spécialisées créés pour la bonne marche de chacune des Organisations, sous réserve des simplifications rendues possibles par la suppression de doubles emplois.
Il serait sans doute relativement aisé de préciser, dans le cadre de règlements intérieurs, dans quelles conditions les questions internes relatives, par exemple, au seul fonctionnement de l'Assemblée, pourraient être réglées au sein du Conseil commun par les seuls États intéressés.
Dans une matière aussi complexe, il ne s'agit évidemment pas pour notre Assemblée de trancher définitivement sur de telles propositions, mais plutôt de recommander au Comité des Ministres de mettre la question à l'étude, en indiquant la ligne générale qu'elle souhaite voir adopter.
24. Un débat approfondi a précédé l'approbation
unanime de la résolution qui vous est
soumise .
Il y a été notamment souligné que, s'il est urgent d'entreprendre à bref délai la mise au point — longue sans doute — des mesures suggérées (ou de toutes autres dans le même sens), il est indispensable que soit dès maintenant réalisée une association étroite entre les travaux de l'Assemblée (et de sa Commission Économique) et ceux de l'O. E. C. E. Votre Commission a considéré que les dispositions déjà prises en ce domaine étaient nettement insuffisantes. Certaines d'entre elles revêtent même un caractère désobligeant pour l'Assemblée.
Il a semblé nécessaire aussi que l'Assemblée (et sa Commission Permanente) soient tenues informées de l'évolution des pourparlers. Votre Commission a pensé que cette information se ferait le plus utilement par le canal du « Comité Mixte ».
Par la suite, lorsque fonctionnerait un « Conseil » commun à la tête de l'O. E. C E . et du Conseil de l'Europe, il appartiendrait sans doute au « Comité Mixte » de continuer à assurer la liaison entre ce « Conseil » et notre Assemblée.
1.3.1.1.3. (iii) Rapports des Organismes européens avec les Etats-Unis et le Canada.
25. Des conférences internationales récentes ont mis en évidence la question d'un resserrement des liens économiques entre l'Europe Occidentale et les États-Unis et le Canada, et le rôle que jouerait l'O. E. C. E. dans cette perspective.
Sans empiéter pour cela sur le domaine propre à la Commission des Questions Économiques, il a semblé à votre Commission qu'elle devait examiner le problème général de cette collaboration « atlantique » et de ses formes.
Une large discussion s'est ouverte à ce sujet,
et a abouti à la rédaction d'un texte unanimement
approuvé . La complémentarité des civilisations
américaine et européenne — dans leur
diversité môme — la nécessité d'une action
commune des nations démocratiques d'Europe
et d'Amérique dans de nombreux domaines
(sécurité, redressement économique, etc..) ont
été longuement évoquées. En môme temps, il a
été souligné que les nations d'Europe ne
devraient traiter avec les États-Unis d'Amérique
que comme des partenaires libres et égaux en
droit.
L'Europe démocratique doit affirmer sa volonté d'indépendance politique —c'est le souhait même des démocraties nord-américaines, et c'est aussi la meilleure réponse à certaines propagandes tendancieuses. Cela nécessite le maintien et le renforcement d'Organismes purement européens. La création d'une autorité politique européenne l'assurerait mieux encore.
Le resserrement de l'union européenne, loin d'être préjudiciable à la communauté atlantique, entraînera au contraire son renforcement et permettra l'établissement d'une collaboration plus étroite encore. C'est ce que votre Commission a tenu à préciser, en préconisant l'instauration d'une « liaison organique » entre les Organismes européens et les nations nord-américaines — ceci sans préjudice des relations propres que peuvent avoir certaines nations d'Europe avec les États- Unis et le Canada.
Ne faut-il pas donner la même signification à la Recommandation — peut-être trop ambiguë dans sa rédaction et prêtant ainsi à contestation — adoptée en 1949 par l'Assemblée, que le Comité des Ministres désigne une « délégation du Conseil de l'Europe » pour « entrer en négociations avec le Gouvernement des États-Unis d'Amérique, en vue d'exprimer la politique commune des États membres » (en matière économique) ?
L'Assemblée devrait dégager clairement la pensée européenne sur cet important problème, et demander au Comité des Ministres de reprendre sa déclaration au nom des gouvernements d'Europe.
Votre Commission a de plus estimé qu'il convenait que l'Assemblée — et sa Commission Permanente — puissent constamment suivre les progrès et les formes de la coopération avec les nations nord-américaines. Elle a jugé que cette information indispensable aurait à être fournie par le canal du « Comité Mixte ».
1.3.1.2. (b) ACTION DANS LES AUTRES ORGANISMES INTERNATIONAUX
26. Le rapport communiqué à votre Commission par M. Star Busman sur la coopération sociale dans le cadre du Traité de Bruxelles décrivait l'action concertée qu'avaient décidé de mener les Cinq au sein de certains organismes internationaux. Des préoccupations semblables avaient été formulées au cours de la discussion générale à la première session de l'Assemblée.
Votre Commission propose de recommander
au Comité des Ministres que, avant chaque session
ou conférence plénière de ces organismes
internationaux, les Membres organisent dans le
cadre du Conseil de l'Europe des réunions de
préparation ou tout autre système convenable
de consultation, soit pour examiner la possibilité
éventuelle de positions communes, soit, plus
simplement, pour confronter leurs points de
vues — et s'en informer mutuellement (résolution
adoptée à l'unanimité).
Ces échanges de vues préparatoires se limiteraient aux problèmes d'intérêt commun, particulièrement en rapport avec les buts du Conseil de l'Europe. Ainsi, sans risquer de provoquer la création d'un « bloc européen » au sein des Organismes internationaux, ils permettraient de susciter ou de faciliter de nouveaux progrès dans la coopération européenne. Leurs participants auraient à être choisis parmi les membres mêmes des délégations de chaque pays aux Conférences internationales visées — il a été en effet noté que, fréquemment, les délégations nationales ne sont pas composées uniquement d'experts gouvernementaux.
Il a semblé que l'O.I.T., l'U.N.E.S.C.O. et la Commission Économique pour l'Europe étaient actuellement les organismes auxquels devait s'appliquer spécialement cette recommandation, sous réserve de l'avis des Commissions « techniques » de l'Assemblée.
1.3.1.3. (c) « ACCORDS PARTIELS » ET « ENTENTES RÉGIONALES »
27. La conclusion d'accords « partiels » n'intéressant qu'un nombre limité de Membres peut être, dans certains cas, un facteur de progrès vers l'union européenne. Un accord multilatéral sur la Sécurité Sociale était relativement facile à mettre au point entre les Cinq du Traité de Bruxelles. Son extension au Conseil de l'Europe s'avérera sans doute un travail de très longue haleine.
Votre Commission s'est préoccupée à plusieurs reprises de cette question. Faisant sien le point de vue exprimé ci-dessus, elle a notamment proposé que les règles de fonctionnement du Comité des Ministres soient assouplies pour rendre possible la conclusion d '« accords à effet restreint » dans son cadre (cf. ci-dessous, § 48).
La multiplication de tels accords pourrait cependant présenter certains dangers, qui ont été soulignés avec force à la Commission. Aussi bien, la question était de toute première actualité.
Votre Commission a donc jugé utile d'examiner une procédure qui permettrait, en tout état de cause, de garantir les progrès vers l'union de l'ensemble de l'Europe.
28. La discussion a permis de dégager les points suivants :
Diverses suggestions avaient été mises en avant, les unes tendant à ce que la préparation de tels accords soit assurée dans le cadre des organismes européens existants (tels l'O. E. C. E. ou le Conseil de l'Europe), les autres se contentant de réclamer une sorte d ' « enregistrement » de ces accords après leur conclusion, auprès du Secrétariat du Conseil de l'Europe ou de l'O. E. C. E. Ces procédures soulevaient toutes deux des objections graves, l'une parce qu'elle risquait de causer des lenteurs excessives dans l'élaboration des accords, l'autre parce qu'elle pouvait se réduire à une simple clause formelle.
Votre Commission a finalement constaté que, si l'unanimité se faisait facilement sur deux principes :
a. laisser les accords partiels de portée européenne « ouverts » à tous les États membres ;
b. les soumettre à l'examen ou à la supervision des Organismes européens ;
la formulation d'un texte détaillé d'application
soulevait de nombreuses difficultés, dont
la solution était plutôt du ressort d'experts (délimitation
précise des accords envisagés, clauses
additionnelles dont l'insertion pourrait être
recommandée, modalités d'examen par les organismes
intéressés, e t c . ) . C'est ce travail d'experts
que sa résolution adoptée unanimement
vous suggère de demander, et dont elle
précise l'esprit.
Remarque. — Nécessité d'une coordination à l'échelon national
29. La coordination réclamée ici sur le plan intergouvernemental ne peut se réaliser réellement et être pleinement efficace, que si elle est précédée d'une étroite coordination, au sein de chaque gouvernement, des activités de coopération. Ces considérations ont amené votre Commission à préconiser la création de postes de Secrétaires (ou Sous-Secrétaires) d'État aux Affaires Européennes dans le gouvernement de chaque Membre. Cette dernière question est étudiée en détail plus loin (titre II, § 46).
30. Les diverses mesures envisagées ci-dessus tendent non seulement à assurer une plus grande cohérence aux efforts vers l'union européenne, mais à constituer une instance européenne unique — instance gouvernementale — capable d'exercer avec toute la souplesse désirable un rôle de contrôle (ou de direction, suivant les cas) sur l'ensemble des formes de la coopération européenne. Aussi peut-on estimer que leur mise en application représenterait un progrès essentiel vers la création de 1' « exécutif européen » dont nombre de nos collègues — et votre Rapporteur le premier — ont proclamé la nécessité.
1.3.2. B. Premières étapes vers la création d'un contrôle parlementaire européen
31. Ce resserrement de la coopération intergouvemementale doit aller de pair avec l'établissement d'un contrôle parlementaire efficace à l'échelon européen. Votre Commission a attaché une grande importance à ce problème, dont l'étude a occupé une place notable tant dans les rapports préparatoires de ses membres que dans ses débats. La question la plus importante c'est, évidemment, que la « part d'autorité » dévolue à un organisme international échappe en fait à tout contrôle parlementaire. Les Parlements nationaux n'ont que la possibilité d'une action « en ordre dispersé », sans efficacité réelle.
Cette situation favorise la création d'une « technocratie internationale », danger qui fait hésiter bien des parlementaires à appuyer les propositions de transfert de souveraineté à des organismes supranationaux.
Aussi, votre Commission a-t-elle affirmé la nécessité impérieuse de créer un contrôle parlementaire européen. Sans doute, aucun organisme n'a-t-il encore aujourd'hui l'autorité indispensable pour l'assurer. Mais votre Commission a estimé que, dès maintenant, des dispositions pratiques pouvaient être prises qui tendent vers cet objectif.
Notre Assemblée a en effet la possibilité statutaire d'exercer un droit de regard sur le fonctionnement des Organisations intergouvernementales, et ce serait sans doute, si elle était mise pratiquement en mesure de le faire, une de ses fonctions essentielles dans le présent. Ses débats et les travaux de ses commissions ne pourraient qu'y gagner en précision et en réalisme, et ses Recommandations en actualité et efficacité.
Certes, son caractère consultatif demeurerait — mais, en matière de contrôle parlementaire, la distinction entre Assemblée simplement délibérante et Assemblée réellement législative est moins accentuée que pour d'autres attributions parlementaires. De plus, l'établissement d'une liaison plus étroite et .plus suivie entre l'Assemblée et les Parlements nationaux, sujet qui a aussi préoccupé votre Commission (cf. ci-dessous §§ 37 à 40), donnerait toute leur efficacité à ses conclusions.
1.3.2.1. (a) CAS DES ORGANISMES INTERGOUVERNEMENTAUX EUROPÉENS
32. L'expérience des relations entre l'Assemblée et le Comité des Ministres a permis de dégager quelques modalités pratiques. Les communications faites, pendant l'intersession, par le Comité des Ministres à la Commission Permanente et le Rapport statutaire du Comité des Ministres constituent les bases concrètes à partir desquelles l'Assemblée est à même de suivre l'activité du Comité et de formuler des conclusions en pleine connaissance de cause.
Dans sa résolution (adoptée à l'unanimité),
votre Commission propose qu'une procédure
analogue soit envisagée, à bref délai, pour les
organismes intergouvernementaux européens,
jusqu'au moment où sera réalisé le regroupement
envisagé plus haut (§ 20 à 24). En même
temps que son Rapport statutaire, le Comité
des Ministres aurait à présenter un bilan des
mesures en faveur de l'union européenne, prises
dans le cadre des autres organismes intergouvernementaux
européens sur l'activité desquels l'Assemblée désirerait particulièrement se pencher
(actuellement, par exemple, l'O. E. C. E. et
l'Organisation du Traité de Bruxelles, pour son
action dans le domaine social et culturel, éventuellement
la Haute Autorité du Charbon et de
l'Acier, e t c . ) . Il appartiendrait aux Commissions
« techniques » de l'Assemblée de formuler des
demandes précises. En particulier, des informations
pourraient être réclamées sur les résultats
obtenus dans le cadre de certains accords partiels,
ou accords régionaux.
Ce nouveau Rapport aurait évidemment à être préparé avec l'assistance du Secrétariat des Organismes intéressés, et en utilisant les « bilans » annuels que ces derniers établissent régulièrement déjà.
Quand on pense à ce que sera sans doute le Rapport statutaire du Comité des Ministres à cette session, ce n'est pas être malveillant d'estimer qu'il ne pourrait que gagner à être étoffé par quelque document complémentaire, tel que celui proposé ici...
La mise au point de ce Rapport nouveau, qui engagerait chaque Gouvernement devant son Parlement et son opinion publique, autant qu'il engagerait le Comité des Ministres devant l'Assemblée, serait une occasion supplémentaire de coordonner les formes de la coopération intergouvernementale européenne.
Pendant l'intersession il serait laissé à l'appréciation du Comité des Ministres ou de son Président, de décider de l'opportunité de soumettre des faits nouveaux à l'examen de la Commission Permanente ou d'une commission spécialisée.
33. L'Assemblée, en adoptant les Recommandations motivées par l'étude de ces Rapports, pourrait demander que, sous le couvert du Président du Comité des Ministres, elles soient transmises immédiatement aux Organismes visés, pour prise en considération et examen approfondi. Ces Organismes auraient ensuite à faire connaître au Comité des Ministres la suite donnée aux Recommandations ainsi transmises. Ce dernier en informerait ensuite l'Assemblée, en y joignant éventuellement ses commentaires.
Ainsi commenceraient à s'établir progressivement entre l'Assemblée et les hautes instances des Organisations intergouvernementales européennes, des liens analogues à ceux qui rattachent l'Assemblée au Comité des Ministres. L'établissement ultérieur d'une liaison plus étroite encore en serait facilité. L'Assemblée pourrait veiller aussi au respect des principes de coopération qui sont à la base de la résolution présentée ci-dessus (§§ 27 et 28) sur.les accords partiels.
34. Cette procédure présente une analogie de forme avec celle effectivement employée pour l'étude des Recommandations économiques de l'Assemblée, et que le Comité des Ministres semble vouloir rendre définitive d'après sa résolution du 1e r avril dernier :
« Le Comité des Ministres décide... d'examiner avec le Conseil de l'O. E. C. E. selon quelles modalités les propositions d'ordre économique et financier émanant de l'Assemblée Consultative ou de ses commissions, et transmises par le Président du Comité des Ministres au Conseil de l'O. E. C. E., pourront être examinées par cette organisation et faire l'objet d'un rapport aù Comité des Ministres. »
La manière dont elle avait été appliquée jusqu'ici justifie malheureusement toutes les critiques. Il a fallu attendre de longues semaines que le Comité des Ministres se réunisse, avant que soit autorisée par lui la communication officielle des Recommandations de l'Assemblée à l'O. E. C. E. De la sorte, des textes votés en septembre n'ont été transmis qu'en novembre ! Le Conseil de l'O. E. C. E. lui-même, entraîné sans doute par l'exemple, a mis cinq mois à faire connaître ses conclusions...
N'y aurait-il pas lieu d'éviter au moins ces pertes de temps, provoquées par les abus d'un formalisme exagéré ?
35. Pour permettre un meilleur exercice de ce « contrôle » de l'Assemblée, certaines autres suggestions pratiques ont été formulées dans la Commission. Il a été notamment préconisé que l'Assemblée constitue pour certains Organismes des Commissions spéciales, chargées particulièrement de suivre leur activité et de faire rapport devant elles.
La création de ces Commissions nouvelles, qui comprendraient moins de membres que nos Commissions « traditionnelles », faciliterait l'instauration de méthodes de travail moins rigides que celles actuellement prévues par notre Règlement, qui cloisonne exagérément les fonctions attribuées à chaque Représentant.
Faisons également mention ici d'une autre résolution (cf. ci-dessous, § 57) relative à la possibilité qu'ont les Représentants de poser des questions écrites au Comité des Ministres. Ce serait là une méthode efficace d'action parlementaire, et votre Commission demande que soient précisées les conditions dans lesquelles ce droit s'exercerait pendant les intersessions.
1.3.2.2. (b) LIAISON AVEC LES ORGANISMES INTERNATIONAUX
36. Vis-à-vis des organismes internationaux proprement dits (comme ceux dépendant des Nations Unies, par exemple), il n'est pas possible d'employer la même procédure. Votre Commission a cependant jugé souhaitable que l'Assemblée soit tenue informée de l'action menée au sein de ces Organismes et des progrès qui y sont accomplis (dans la mesure où ils concernent les affaires européennes).
A cette fin, elle demande que le Comité des Ministres, éventuellement sur proposition des « conférences préparatoires » déjà prévues (§ 26), saisisse régulièrement l'Assemblée de demandes d'avis sur celles des questions dont la discussion est entreprise par ces Organismes, et sur lesquelles il lui paraîtrait que l'Assemblée ou ses commissions spécialisées soient particulièrement compétentes, ou aient intérêt à se prononcer. Les Recommandations (ou les avis donnés palles Commissions) seraient soumises au Comité des Ministres et aux « conférences préparatoires ».
Le Comité des Ministres aurait ensuite à tenir informée l'Assemblée des mesures finalement adoptées par les Organismes intéressés.
Une telle procédure est certes imparfaite. Elle permettrait cependant de donner satisfaction partielle aux demandes fréquemment formulées qu'une liaison soit établie entre les travaux de l'Assemblée et ceux de certaines Organisations internationales (O. I. T., U. N. E. S. C. 0., C. E. E., e t c . ).
On trouvera le texte de la Résolution adoptée à l'unanimité dans la deuxième partie, § 63 (ii).
1.3.3. C. Action sur l'opinion parlementaire et l'opinion publique
1.3.3.1. (a) RENFORCEMENT DE LA LIAISON ENTRE L'ASSEMBLÉE ET LES PARLEMENTS NATIONAUX
37. Le rôle de l'Assemblée est consultatif, et on peut craindre que Je double écran du Comité des Ministres et des Gouvernements nationaux ne la condamne à l'inefficacité. Avant qu'une convention — ou toute autre mesure pratique — présentée par l'Assemblée ne soit mise en application, il y a tant d'accord à obtenir, une procédure si lente et compliquée à suivre que, malgré la vigilance des Représentants, il y a toute chance que la recommandation de l'Assemblée soit « enterrée »
De même, les conclusions que tirerait l'Assemblée de l'examen de l'activité des Organisations intergouvernementales ne seront que des « Recommandations » sans valeur d'obligation. Le Conseil de l'O. E. C. E. ne sera en rien « responsable » devant notre Assemblée. Ce n'est même pas vrai pour le Comité des Ministres lui-même.
38. Il est apparu à votre Commission qu'il était prématuré — et sans doute irréalisable, dans la conjoncture présente — de demander que l'Assemblée ait un véritable pouvoir législatif, et partant, un droit de censure (même sur le Comité des Ministres). Par contre, elle a pensé, comme cela a déjà été dit plus haut (§31), qu'un large progrès peut être réalisé dans cette direction grâce à un renforcement de la solidarité déjà existante entre l'Assemblée et les Parlements nationaux.
Ainsi, les Parlements nationaux, devant lesquels chacun des gouvernements est responsable, seraient à même de reprendre ultérieurement les propositions, les critiques ou les avis formulés par l'Assemblée.
Cette pression parlementaire renforcerait considérablement l'autorité de ceux-ci et. alerterait en même temps l'opinion publique sur eux. Les Parlements, de leur côté, auraient dans les études de l'Assemblée des éléments d'information et de travail particulièrement précieux, puisque résultant de larges confrontations d'opinions et d'informations entre hommes politiques avertis de tous les pays d'Europe.
1.3.3.1.1. (i) Transmission aux Parlements des recommandations de l'Assemblée
39. Le premier objectif à atteindre est d'obtenir le déclenchement d'une action politique d'envergure dans les Parlements.
Votre Commission a estimé qu'elle pourrait prendre la forme d'un débat dans chaque Parlement national, sur les principales Recommandations de l'Assemblée. Pour celles dont nous souhaiterions que les Parlements se saisissent ainsi, nous devrions demander au Comité des Ministres de les faire soumettre, avec le résultat de sa propre délibération, aux Parlements nationaux dans un délai limité.
Il est proposé que le Comité des Ministres n'ait à se prononcer sur cette dernière demande que suivant la procédure de l'article 20 (d) du Statut : majorité des deux tiers des voix exprimées, et majorité des représentants ayant le droit de siéger. Sa conclusion ne revêtirait donc pas le caractère d'une « recommandation » aux Gouvernements, dont ceux-ci auraient à lui rendre compte (article 15-6), mais celui d'une simple résolution.
Il est cependant vraisemblable que la plupart des Gouvernements s'y conformeraient. Dans le cas contraire, il appartiendrait aux représentants, comme c'est le cas maintenant, de provoquer de tels débats dans leur Parlement suivant la procédure en usage dans leur pays.
Votre Commission a adopté à l'unanimité
cette résolution à laquelle elle a attaché une
très grande importance.
40. Dans quels cas cette procédure s'appliquerait- elle? Votre Commission n'a pas entrepris de les codifier, mais quelques indications ont été données dans la discussion :
L'Assemblée voudra sans doute, si elle approuve la proposition de sa Commission, mettre en oeuvre la procédure préconisée par celle-ci dès la présente session.
1.3.3.1.2. (ii) Information régulière des Parlements sur les travaua de l'Assemblée
41. Votre Commission a pensé que la mesure capitale présentée ci-dessus serait utilement complétée par certaines dispositions matérielles, mineures certes, mais de nature à créer un « climat » favorable. Elles consisteraient à tenir les membres des Parlements nationaux régulièrement au courant des travaux de l'Assemblée et de ses commissions et aussi, peut-être, à provoquer des échanges d'information sur l'action de chaque Parlement dans le domaine de l'union européenne ou sur les réactions de l'opinion parlementaire devant certaines mesures.
Votre Commission a prié M. le Secrétaire
Général de préparer un rapport sur les moyens
pratiques à mettre en oeuvre, en s'inspirant des
observations formulées. Elle demande à l'Assemblée
de procéder, au cours de sa session, à l'étude
des propositions contenues dans ce rapport
(résolution adoptée à l'unanimité).
1.3.3.2. (b) ACTION SUR L'OPINION PUBLIQUE EUROPÉENNE
52. L'extension de l'influence de notre Assemblée nécessite le développement d'une opinion européenne avertie. Si l'on se réfère à un « sondage de l'opinion publique » accompli récemment sur l'initiative du Mouvement Européen, la caractéristique principale de l'état de l'opinion sur les questions européennes est l'importance de la fraction du public qui les ignore ou leur est indifférente. Une telle indifférence est peutêtre plus inquiétante encore que le serait une hostilité déclarée.
Il est donc important que soit entreprise systématiquement l'information du public sur les motifs et les avantages de l'union européenne. Déjà, à la session de 1949, une motion dans cet esprit avait été déposée et considérée par l'Assemblée.
Votre Commission a estimé qu'une double action était à recommander : d'une part, mettre en oeuvre toute mesure, même de faible envergure, tendant à rendre directement sensible au grand publie la réalité de l'union européenne (avantages postaux, simplification des formalités de passeports et visas, e t c . ) ; d'autre part, développer l'information proprement dite de l'opinion (émissions radiophoniques, par exemple). La Direction de l'Information de notre Secrétariat aurait à jouer un rôle important dans ce domaine et devrait étendre son activité en vue de l'exercer, non plus seulement de Strasbourg, mais dans les différents Etats avec, évidemment, la collaboration des services gouvernementaux compétents.
Votre Commission a prié M. le Secrétaire Général
de préparer sur ce point aussi un rapport précis, et de formuler des propositions pratiques.
Elle demande à l'Assemblée de procéder à leur
étude et de recommander au Comité des Ministres
de fournir au Secrétariat Général les moyens
nécessaires pour mettre en oeuvre ces activités.
(résolution adoptée à l'unanimité).
1.4. II. Propositions tendant à un renforcement politique du Conseil de l'Europe
43. Les propositions contenues dans ce Chapitre sont étroitement liées à celles du Chapitre précédent. L'accroissement que nous demandons des responsabilités confiées au Conseil de l'Europe, implique des mesures renforçant effectivement son autorité. Si, d'autre part, l'efficacité politique du Conseil est accrue, des progrès plus rapides vers l'union de l'Europe peuvent être escomptés.
Il a paru cependant utile, pour la clarté de l'exposé, de grouper ici toutes les propositions tondant spécialement à des aménagements de structure du Conseil. Leur caractère plus « technique » les différencie de celles déjà présentées, et dont certaines ont une portée politique plus grande.
Votre Commission a successivement envisagé les points suivants :
extension de la compétence du Conseil de l'Europe ;
Comité des Ministres : extension de ses attributions et assouplissement de sou fonctionnement ;
Assemblée Consultative : affermissement de son autorité et amélioration de ses conditions de travail ;
conditions générales du fonctionnement du Conseil de l'Europe.
1.4.1. A. Extension de la compétence du Conseil de l'Europe
44. La compétence du Conseil de l'Europe serait illimitée s'il n'y avait l'interdiction contenue dans l'article 1 (d) du Statut :
« Les questions relatives à la Défense nationale ne sont pas de la compétence du Conseil de l'Europe. »
Votre Commission s'est longuement préoccupée de cette interdiction. Certains de ses membres ont même préconisé, à un moment, de demander la suppression pure et simple de cette clause restrictive, ce qui soulevait chez d'autres des objections extrêmement sérieuses.
L'unanimité (sous réserve de deux abstentions)
s'est finalement retrouvée sur une formule
plus souple que traduit la résolution, due
à l'ingéniosité de M. le Président Ohlin, qui vous
est soumise .
Il a paru difficile à votre Commission que l'Assemblée ne puisse discuter de la « politique extérieure » de l'Europe, c'est-à-dire de la position politique commune que sont de plus en plus amenés à prendre les États européens devant les problèmes mondiaux. Aborder de tels sujets — ce qui n'est pas interdit par le Statut — conduit immédiatement à poser la question de la sécurité, argument majeur dans tout débat de cette sorte. A ce moment, devonsnous nous considérer en domaine interdit ?
Il faut se souvenir ici que l'un des motifs qui ont provoqué la création du Conseil de l'Europe a été un réflexe de défense devant les menaces qui pèsent sur la sécurité de l'Europe démocratique. Or le maintien de cette sécurité a des implications politiques, économiques, sociales chaque jour plus pressantes, au point que l'on ne peut envisager, par exemple, un débat économique approfondi sans que ce problème ne soit évoqué — et nous avons déjà commencé à le faire en 1949. Devons-nous nous contenter de cette méthode allusive d'aborder des questions d'une telle gravité? Ce ne serait pas conforme à la dignité de notre Assemblée.
Enfin, si, comme l'a généralement considéré votre Commission, le Conseil de l'Europe est destiné à devenir l'organisme politique européen qui coordonnera et supervisera l'action de tous les autres et garantira la réalisation de l'union de l'ensemble de l'Europe, il serait anormal qu'il soit d'emblée diminué par une limitation exagérée de sa compétence.
45. Aussi, votre Commission a-t-elle considéré que l'article 1 (d) du Statut devait s'interpréter comme la simple constatation du fait que le Conseil de l'Europe, au contraire de l'organisation du Pacte de l'Atlantique, n'avait pas à se préoccuper des questions touchant l'organisation technique de la défense. C'est un fait d'évidence que l'établissement de plans stratégiques ou tactiques n'est pas de la compétence d'une Assemblée.
Notre Assemblée est en droit de délibérer des problèmes politiques liés à la sécurité de i l'Europe dans son ensemble, mais en s'abstenant d'entreprendre des débats techniques sur l'organisation militaire proprement dite.
Pour reprendre la formule d'un des membres de la Commission, seraient exclues de nos débats toutes les questions auxquelles, d'ordinaire, dans nos Parlements nationaux, le ministre de la I Défense Nationale se charge de répondre. Seraient ! admises, au contraire, toutes celles auxquelles | se charge de répondre le ministre des Affaires j Étrangères.
Ainsi, serait-il possible à l'opinion parlemenj taire européenne de s'exprimer sur les préoccupations les plus angoissantes des peuples d'Europe.
Puis-je ajouter qu'à plusieurs reprises a été exprimé le voeu que l'Assemblée prévoie un tel débat à l'ordre du jour de sa prochaine session de 1951 ?
1.4.2. B. Le Comité des Ministres
1.4.2.1. (a) LES « SECRÉTAIRES D'ÉTAT AUX AFFAIRES EUROPÉENNES »
46. Votre Commission s'est trouvée devant une double constatation :
(i) nécessité que, dans chaque pays, toutes les activités en vue de la coopération européenne soient étroitement coordonnées et reçoivent une impulsion énergique d'un homme politique responsable. Ce point a déjà été évoqué plus haut (§ 29) dans une perspective plus générale ;
(ii) difficulté pour les ministres des Affaires Étrangères, actuellement surchargés, de consacrer un temps suffisant pour suivre l'action des organismes européens, et particulièrement du Conseil de l'Europe. Il n'est pas douteux que les réunions très espacées du Comité des Ministres et par suite la lenteur avec laquelle ont été examinées les recommandations de l'Assemblée, ont été préjudiciables à l'efficacité du Conseil de l'Europe et à son crédit.
Ces observations nous ont conduits à demander
unanimement que soit créé, dans le Gouvernement
de chaque Membre, un poste de Secrétaire
(ou Sous-Secrétaire) d'État aux Affaires
Européennes .
Cette mesure faciliterait également l'exercice j du contrôle exercé par chaque Parlement sur la | politique européenne de son pays et sur l'activite du Conseil de l'Europe, et aurait sans doute un effet favorable en faveur de l'union européenne sur l'opinion publique de chaque pays.
47. Comment envisager les modalités d'application? Votre Commission a souligné, au cours de ses débats, les aspects suivants : (i) aucun risque d' « éclatement » des ministères des Affaires Étrangères. Le titulaire des Affaires Européennes serait placé sous l'autorité du ministre des Affaires Étrangères ;
(ii) possibilité d'une mise en application très souple, en conformité avec les habitudes constitutionnelles ou gouvernementales de chaque pays : le titulaire du poste pourrait être, par exemple, un Ministre d'État, un Secrétaire d'État — ou même un Secrétaire Parlementaire, comme il fut expressément précisé. Le point essentiel, aux yeux de votre Commission, est qu'il soit un homme politique responsable devant le Gouvernement et le Parlement ;
(iii) la création d'un poste nouveau n'est pas forcément nécessaire. Dans plusieurs pays, par exemple, le titulaire des Affaires Étrangères a déjà un ou plusieurs adjoints au sein du Gouvernement et il suffirait que l'un d'entre eux assume plus particulièrement la charge des Affaires Européennes.
Votre Rapporteur peut-il ajouter que le fonctionnement du « Comité Mixte », organisme aux réunions fréquentes, a fait clairement apparaître la nécessité de telles désignations ou spécialisations que, en fait, plusieurs gouvernements semblent avoir déjà envisagées ?
1.4.2.2. (b) ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DU COMITÉ DES MINISTRES. CONCLUSION « D'ACCORDS A EFFET RESTREINT »
48. Votre Commission n'a pas abordé la question de la suppression de la règle d'unanimité. Il lui est apparu qu'une telle discussion risquait de rester très académique, puisque l'abandon de cette règle, si souhaitable qu'il fût, suppose au préalable des décisions d'ordre plus général — les mesures préconisées au titre I n'en seraient que les premières étapes — qui dépassent singulièrement le seul cadre du Statut du Conseil de l'Europe.
Par contre, votre Commission a jugé indispensable
qu'il soit apporté à cette règle tous les
assouplissements possibles dans les limites du Statut. Tel est le sens de la modification du
Règlement intérieur du Comité des Ministres
qu'elle vous propose unanimement de recommander
.
Cette modification permettrait la conclusion, dans le cadre du Conseil de l'Europe, d '« accords à effet restreint », qui, tout en restant ouverts à tous les Membres, et ayant la valeur d'une « loi européenne » suivant l'expression d'un de nos collègues, ne s'appliqueraient immédiatement qu'à ceux qui n'auraient pas formulé de réserves préalables.
49. Cette mesure présenterait les avantages suivants :
(i) sans porter atteinte à l'article 20 du Statut, elle ferait bénéficier le Conseil de l'Europe des assouplissements à la règle d'unanimité déjà admis à l'O. E. C. E. notamment.
(ii) elle encouragerait la conclusion, dans le cadre du Conseil de l'Europe, d'accords « partiels » qui ne seraient pas susceptibles de gôner les progrès ultérieurs dans la coopération européenne. Même les Membres qui ne seraient pas partie à de tels accords seraient associés à leur préparation, ce qui faciliterait une adhésion ultérieure éventuelle.
On peut rapprocher cette dernière considération de la résolution exposée plus haut (§§ 27 et 28) tendant à faire soumettre aux organismes intergouvernementaux européens, et notamment au Conseil de l'Europe, les accords partiels d'importance majeure, et qui intéressent l'unité européenne.
Ainsi, cette résolution, comme celle sur les « Secrétaires aux Affaires Européennes », tend à garder à l'organisation européenne son unité nécessaire, tout en évitant une rigidité incompatible avec la variété des situations de chaque pays.
1.4.2.3. (c) ATTRIBUTION AU COMITÉ DES MINISTRES D'UN POUVOIR DE DÉCISION
50. Les deux propositions précédentes, si elles permettent d'améliorer le fonctionnement du Comité des Ministres, ne modifient cependant en rien le caractère même du Conseil de l'Europe : le Statut actuel en fait un organisme essentiellement consultatif. Les conclusions du Comité des Ministres n'ont que la valeur de « Recommandations ».
Si notre objectif est la création d'une autorité politique supranationale à partir du Conseil de l'Europe, obtenir la modification de ce caractère purement consultatif doit être notre première étape.
Votre Commission a estimé qu'il fallait d'abord obtenir un accroissement des pouvoirs et de l'autorité du Comité des Ministres. Elle propose donc que ses conclusions, prises sur recommandation de l'Assemblée, puissent revêtir le caractère de décisions qui lieraient les États membres.
Cette disposition serait semblable à celle en vigueur à l'O. E. C. E. Le Conseil de l'O. E. C. E. peut « prendre des décisions que les Membres exécuteront » (art. 13 (a) de la Convention de Coopération Économique Européenne). Certes, ces décisions résultent de 1' « accord mutuel de tous les Membres » (avec certains aménagements), mais elles sont exécutoires immédiatement par eux, sans que soit nécessaire une intervention nouvelle de leur part pour les approuver (ratification ou acceptation). Elles lient absolument les Membres, ce qui n'est en rien le cas d'une « Recommandation ».
51. L'extension de telles prérogatives au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe serait un geste d'une portée considérable. Il accroîtrait l'efficacité du Comité et sa rapidité d'action. De plus, il renforcerait singulièrement son prestige, et celui de notre Assemblée, et rendrait le Conseil tout entier mieux apte à jouer le rôle de coordination que votre Commission voudrait lui voir assumer.
Aussi cette mesure a-t-elle fait l'objet de nombreuses études dans les rapports préparatoires soumis par nos collègues, ce qui témoigne de l'intérêt qui y a été attaché.
Son importance même fait qu'elle nécessitera un remaniement assez important de plusieurs parties du Statut et la solution préalable de diverses difficultés politiques.
C'est pourquoi, au lieu de vous présenter le
texte d'un amendement ou d'une série d'amendements
au Statut, votre Commission vous propose
plus simplement de recommander au
Comité des Ministres de prendre une décision de principe et de faire procéder rapidement aux
études nécessaires.
Il serait souhaitable que l'Assemblée en soit tenue régulièrement informée et que les échanges de vues nécessaires aient lieu au sein du Comité Mixte.
1.4.2.4. (d) RECONSIDÉRATION DES RECOMMANDATIONS
52. Le retard important avec lequel le Comité des Ministres a examiné les Recommandations de l'Assemblée a évidemment suscité un vif mécontentement. L'impression a été que le Comité des Ministres avait littéralement enterré ces Recommandations.
Parmi les suggestions qui lui étaient présentées
pour remédier à ces lenteurs, votre Commission
a retenu celle que les représentants
d'Irlande avaient demandé de faire porter à
l'ordre du jour de notre session, et qui tend à
établir une « navette » entre le Comité des
Ministres et les Commissions compétentes de
l'Assemblée, en vue du réexamen des Recommandations
qui n'auraient pas rencontré l'approbation
entière du Comité des Ministres .
Il faut signaler qu'une procédure semblable a été déjà employée dans certaines circonstances. C'est ainsi que le rapport établi par la réunion des Hauts Fonctionnaires chargée d'étudier le projet de convention des Droits de l'Homme adopté par l'Assemblée, a été transmis à notre Commission Juridique. De môme, pour les Recommandations culturelles, le Comité des Ministres a renvoyé à la Commission compétente de l'Assemblée un rapport approuvé par lui et contenant divers commentaires sur ces Recommandations.
Ces faits ont amené certains des membres de la Commission à juger la présente résolution moins utile, et à ne pas l'appuyer pour ce motif. Elle a été cependant adoptée à une très forte majorité, votre Commission estimant qu'il fallait donner un caractère systématique à cette démarche, et ne pas la rendre quasi-inopérante par des délais excessifs.
1.4.3. C. L'Assemblée Consultative
1.4.3.1. (a) REPRISE DE RECOMMANDATIONS DÉJÀ ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE A SA DERNIÈRE SESSION
53. Votre Commission a examiné les suites données par le Comité des Ministres aux demandes d'amendement au Statut formulées à notre session de 1949.
(i) Elle a considéré comme satisfaisante dans l'immédiat la résolution du Comité des Ministres autorisant l'Assemblée « à nommer, sur recommandation du Comité des Ministres, un Chef des Services Administratifs de l'Assemblée » qui aurait « rang de Secrétaire Général Adjoint et serait placé sous l'autorité du Secrétaire Général ».
En conséquence, elle propose à l'Assemblée d'approuver cette décision et de ne pas reprendre sa précédente Recommandation sur ce point.
(ii) Elle a noté que l'amendement de l'article 41 (d) du Statut demandé par l'Assemblée (suppression du délai imposé pour mettre en jeu la procédure simplifiée d'amendement) devenait sans objet à la présente session.
(iii) Elle demande au contraire à l'Assemblée de reprendre ses Recommandations
relatives aux amendements aux articles 4 et
5 du Statut (modalités d'admission de nouveaux
Membres) et à l'article 23 (modalités de fixation
de l'ordre du jour de l'Assemblée), afin de
souligner l'importance qu'elle attache à ces deux
questions.
La libre fixation de son ordre du jour est une question primordiale pour la dignité de notre Assemblée. De plus, l'article 23 peut être amendé dès la fin de notre session suivant la procédure simplifiée prévue à l'article 41 (d).
Quant à la décision prise par le Comité des Ministres de « demander l'avis de la Commission Permanente sur toute proposition concernant l'admission de nouveaux Membres et de nouveaux Membres Associés, et de ne prendre de décision définitive, à ce sujet, qu'après avoir pris connaissance de l'avis de la Commission », cette procédure était peut-être rendue nécessaire par l'urgence. Elle présente cependant le caractère anormal d'accorder à une Commission, certes importante, des privilèges refusés à l'Assemblée.
Ces diverses propositions ont toutes été adoptées à l'unanimité.
1.4.3.2. (b) ORGANISATION INTÉRIEURE DE L'ASSEMBLÉE
1.4.3.2.1. (i) Procédure de désignation des Représentants
54. Le Statut (art. 25, a) laisse à chaque Gouvernement le soin de fixer la procédure de désignation des Représentants. Il résulte des renseignements communiqués par le Secrétariat Général que les modes de désignation suivants ont été employés en 1949 :
(1) dans trois pays seulement (Belgique, Grèce et Turquie), les Représentants ont été désignés purement et simplement par le Gouvernement. Encore cela était-il dû, soit à des circonstances particulières (Belgique), soit au court délai séparant l'admission au Conseil du début de la session de l'Assemblée (Grèce et Turquie). Le choix des délégués témoigne, en général, d'un réel souci d'assurer une représentation équitable des diverses tendances ;
(2) dans cinq pays (Irlande, Luxembourg, Pays- Bas, Royaume-Uni et Danemark), la désignalion officielle est faite par le Gouvernement ou le Chef de l'État, mais sur proposition ou après consultation des milieux parlementaires ;
(3) dans quatre pays (France, Italie, Norvège, Suède), les Représentants sont directement élus par les Parlements.
Ces indications montrent que les Gouvernements ont fait preuve d'un grand libéralisme dans l'application de l'article 25 (a).
Il a paru cependant indispensable à votre Commission, pour affermir l'autorité de l'Assemblée, que l'indépendance des Représentants soit absolument assurée, et que leur nomination ne dépende que de leur Assemblée Parlementaire, cette nomination pouvant se faire suivant des modalités techniques diverses, en fonction des habitudes de chaque pays.
Aussi, la Commission unanime vous proposet-
elle de présenter une Recommandation en
ce sens, que le Comité des Ministres aurait à
transmettre à chaque Membre. Cette procédure
a semblé préférable à une demande d'amendement
de l'article 25 (a). Il n'est pas impossible,
en effet, qu'un jour les Représentants soient
élus, dans certains pays, au suffrage universel
(direct ou indirect) et il serait regrettable de gêner une telle mesure par une nouvelle rédaction
trop restrictive du Statut.
Peut-être l'Assemblée estimera-t-elle opportun
d'indiquer également combien elle juge souhaitable
une telle initiative ?
1.4.3.2.2. (ii) Fréquence des sessions
55. La résolution de « politique générale » de 1949 manifestait clairement le désir de l'Assemblée de tenir deux sessions en 1950, par le biais de la convocation d'une session extraordinaire. L'Assemblée avait considéré qu'il lui était sans cela impossible de suivre d'assez près l'actualité européenne. L'accroissement de ses tâches rendra cette procédure encore plus nécessaire dans l'avenir.
Des difficultés diverses, tant politiques que matérielles, ont fait que la Commission Permanente n'a pas jugé utile de demander au Comité des Ministres la convocation d'une telle session. L'aurait-elle fait que là décision serait restée à ce dernier...
Votre Commission unanime a jugé que le Président
de l'Assemblée devait avoir, dans ce
domaine, des prérogatives égales à celles du
Comité des Ministres. Elle vous propose donc
de demander un amendement en ce sens de
l'article 34, amendement pour lequel il serait
possible d'appliquer la procédure simplifiée de
l'article 41 (d).
Notre Règlement Intérieur pourrait ensuite fixer dans quelles conditions le Président exercerait son droit de convocation.
1.4.3.3. (c) FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLÉE MISE A SA DISPOSITION D'EXPERTS
56. Le Comité des Ministres a insisté à de nombreuses reprises sur son désir d'éviter que le Conseil de l'Europe ne s'alourdisse d'organismes « techniques » qui auraient fait double emploi avec les organisations existantes, et notamment l'O. E. C. E. L'Assemblée (et ses Commissions) devrait donc pouvoir user effectivement, pour les besoins de ses études, des services des experts de l'O. E. C. E., et aussi des autres organisations « techniques » européennes...
Aussi votre Commission, à sa session de mars, appuyant les précédentes demandes de la Commission Économique, avait-elle unanimement réclamé que les démarches nécessaires soient entreprises auprès des Organisations intéressées.
Le Comité des Ministres a débattu de cette question par la suite, tout au moins en ce qui concerne les experts de l'O. E. C. E., et un premier accord est intervenu. Comme on l'a déjà signalé plus haut (§ 24), il entoure les auditions éventuelles d'experts d'un tel amoncellement de formalités procédurières qu'il serait douteux qu'il fût longtemps applicable sous cette forme.
Aussi, votre Commission a-t-elle maintenu sa
précédente résolution et vous la soumet-elle,
en lui donnant la valeur d'une protestation
contre le caractère restrictif des dispositions
prises conjointement par le Comité des Ministres
et par le Conseil de l'O. E. C. E.
1.4.3.4. (d) QUESTIONS ÉCIUTES AU COMITÉ OES MINISTRES
57. Ce sujet a déjà été évoqué quand ont été étudiées les conditions dans lesquelles l'Assemblée pourrait exercer son « droit de regard » sur les organismes intergouvernementaux (§ 35). Dans cette perspective, votre Commission a pensé qu'il y aurait intérêt à ce que le droit, pour chaque Représentant, de poser des « questions écrites » pût s'exercer sans obstacles en dehors des sessions.
Une telle disposition nécessitera sans doute que soit complété l'article 45 du Règlement Intérieur de l'Assemblée et surtout que soient examinées, en liaison avec le Comité des Ministres, les conditions dans lesquelles une réponse pourrait être effectivement fournie par le Comité.
Notre Commission du Règlement, puis le
Comité Mixte, auront sans doute à être saisis
du problème que la résolution de votre Commission se contente de poser (résolution
adoptée à l'unanimité).
1.4.4. D. Fonctionnement général du Conseil de l'Europe
1.4.4.1. (a) LE « COMITÉ MIXTE »
58. Au cours de sa session de mars, votre Commission avait adopté une résolution demandant la création d'une « Commission Executive du Conseil de l'Europe », organisme mixte composé de représentants du Comité des Ministres et de représentants de l'Assemblée Consultative.
Elle avait en outre demandé que cette résolution soit prise en considération par la Commission Permanente et le Comité dés Ministres dès leur prochaine réunion.
Les résultats obtenus à la suite de ces délibérations
sont déjà connus de l'Assemblée.
Une contre-proposition fut déposée par M. Bevin,
et un Comité « ad hoc » formé de quatre représentants
du Comité des ministres (MM. Bevin,
Lange, Schuman et Sforza). et de cinq représentants
de la Commission Permanente (MM. Drossos,
Jacini, Sir David Maxwell Fyfe, M. Spaak
et votre Rapporteur), établit le 18 mai un texte
d'accord qui, entériné par le Comité des Ministres
le 3 juin dernier, est soumis à votre approbation
d'autre part .
Votre Commission a manifesté sa satisfaction de ce résultat si rapidement obtenu, et qu'elle a estimé d'une grande portée pour le développement futur du Conseil de l'Europe.
Votre Rapporteur voudrait rappeler ici que l'étude de cette mesure a été suscitée par une importante communication faite à votre Commission, au mois de janvier dernier, par M. le Secrétaire Général. Nous ne saurions trop rendre hommage à la valeur de cette contribution à nos travaux, qui s'est accompagnée de plusieurs autres suggestions dont a bénéficié votre Commission.
59. Il a été cependant demandé que la résolution primitive, que votre Commission avait adoptée unanimement, soit communiquée à l'Assemblée, et que l'attention de celle-ci soit attirée sur les prérogatives qu'elle proposait d'accorder à la « Commission Executive ». Sans doute, après une période d'expérience, les attributions du « Comité Mixte » seront-elles à revoir dans le même sens.
Le texte de cette résolution est le suivant : « Que, sans préjuger l'évolution future des Organes du Conseil de l'Europe vers la création d'un véritable pouvoir supranational, « il soit institué une Commission Executive du Conseil de l'Europe, composée pour moitié de Représentants du Comité des Ministres ef pour moitié de Représentants de l'Assemblée Consultative.
« Organe de coordination, la Commission assurerait la liaison entre les deux organes du Conseil de l'Europe,
« Organe de préparation, elle assumerait notamment les tâches suivantes :
élaborer les projets d'ordre du jour provisoire des deux Organes du Conseil sans préjudice de leurs droits ;
préparer des rapports pour faciliter la discussion des questions soumises au Comité des Ministres et à l'Assemblée, et procéder à toutes enquêtes ou études nécessitées par les travaux des deux Organes du Conseil ;
préparer des projets de résolutions soumis à l'examen des deux Organes du Conseil, dans les matières qui relèvent de leur compétence respective. La Commission pourrait en particulier faire des propositions quant à la nature qui conviendrait le mieux à l'acte destiné à mettre en oeuvre les conclusions du Comité des Ministres et de l'Assemblée Consultative.
« Organe d'exécution, elle suivrait la mise en oeuvre des Recommandations adoptées par les Organes du Conseil de l'Europe. Elle pourrait être également chargée du contrôle du fonctionnement de ceux des Services Publics Européens qui seraient placés sous l'égide du Conseil de l'Europe. »
1.4.4.2. (b) CRÉATION DE « SECTIONS DE LIAISON » DANS LES MINISTÈRES « TECHNIQUES » DES MEMBRES
60. Au cours de son audition par votre Commission, M. Star Busman, Secrétaire Général de la Commission Permanente du Traité de Bruxelles, avait attiré son attention sur la création au sein des Ministères du Travail, de la Santé, et des Pensions de Guerre des Cinq, de « sections de liaison », ce qui rendait possible une liaison directe entre le Secrétariat de l'Organisation et ces Ministères, et aussi des contacts directs entre Ministères homologues de chaque pays.
Le travail de ces « sections de liaison » complète et facilite l'action entreprise au sein des Comités et Sous-Comités techniques. Les réunions régulières de ceux-ci assurent le maintien de contacts personnels directs entre fonctionnaires et experts gouvernementaux de ces Ministères.
Une procédure analogue est utilisée pour l'étude des questions culturelles.
Votre Commission a considéré que l'extension de ces méthodes au Conseil de l'Europe était susceptible d'accroître son efficacité dans le domaine, certes limité, mais utile, des progrès fonctionnels, notamment en accélérant l'étude des recommandations à caractère « technique » que formulerait l'Assemblée sur les problèmes sociaux et culturels, et en en facilitant éventuellement la préparation.
On trouvera dans la deuxième partie (§ 75) le texte de la résolution adoptée unanimement à ce sujet. On notera qu'elle n'est pas sans liens avec celle déjà présentée (§ 21) et relative au transfert au Conseil de l'Europe des activités et des organismes sociaux et culturels du Traité de Bruxelles. Sa mise en application faciliterait sans doute un tel transfert.
2. DEUXIÈME PARTIE - Résolutions soumises par la Commission des Affaires Générales à l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe
2.1. Préambule
61. La commission des Affaires Générales soumet à, l'Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
(i) « proclame solennellement que le resserrement de l'union européenne, en affermissant son indépendance politique et économique par la réalisation des objectifs économiques, sociaux et culturels que s'assigne le Conseil de l'Europe, a pour but de permettre à l'Europe démocratique d'être dans le monde, conformément à sa vocation, un facteur permanent de paix et d'union ;
(ii) « déclare que la réalisation de l'union européenne ne saurait entraîner un affaiblissement des liens existant entre certains des Membres du Conseil de l'Europe et des territoires ou pays d'outre-mer. Il est au contraire particulièrement indispensable aux progrès de l'union européenne qu'elle bénéficie d'une participation active de ces pays et territoires ;
(iii) « reprenant sa déclaration de septembre 1949, réaffirme avec force qu'elle considère que le but du Conseil de l'Europe est la création d'une autorité politique européenne, dotée de fonctions limitées, mais de pouvoirs réels;
(iv) « considère que, par delà toute discussion théorique, la poursuite de ce dernier objectif doit s'inspirer des principes suivants :
a. « une coordination étroite doit être instaurée entre les Organismes européens existants, en même temps que leurs règles de fonctionnement seront assouplies ;
b. « un contrôle parlementaire européen efficace doit s'exercer sur l'action des organismes inter-gouvernementaux ;
c. « le Conseil de l'Europe apparaissant comme l'Organisme le plus qualifié pour fournir le cadre général de cette politique, son autorité doit être renforcée et ses instances doivent être mises en mesure d'assumer des responsabilités accrues.
« L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres de faire siens, au nom du Conseil de l'Europe, les principes ci-dessus énoncés.
2.2. I. Propositions d'ordre général tendant à une union politique plus étroite
2.2.1. A. Resserrement de la coopération inter-gouvernementale
62. La commission des Affaires Générales soumet à V Assemblée les résolutions suivantes :
(i) L'Assemblée,
« Recommande au Comité, des Ministres d'examiner avec le Conseil Consultatif du Traité de Bruxelles selon quelles modalités les organismes sociaux et culturels du Traité pourraient être incorporés au Conseil de l'Europe, et leurs activités poursuivies dans son cadre,
« Et exprime son désir de voir ce transfert devenir effectif dans un délai raisonnable. »
(ii) L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres d'examiner avec le Conseil de l'O. E. C. E. selon quelles modalités une liaison organique pourrait être réalisée entre l'O. E. C. E. et le Conseil de l'Europe, aussitôt que possible et en tout cas avant la fin du programme de Relèvement Européen,
« Émet l'avis que cette liaison organique pourrait consister en un « Conseil » commun qui remplacerait les actuels Conseil de l'O. E. C. E. et Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, et remplirait leurs attributions, chacune des Organisations gardant, par ailleurs, sa structure et son originalité propres,
« Demande à être tenue informée du déroulement des négociations. »
(iii) « L'Assemblée,
« Considérant qu'il est souhaitable qu'une coopération étroite soit constamment maintenue entre les nations démocratiques d'Europe et les nations nord-américaines,
« Considérant que cette coopération ne peut qu'être consolidée par le resserrement de l'union entre les nations européennes,
« Déclare qu'il convient à cet effet d'assurer le maintien et le renforcement d'organismes purement européens,
« Estime qu'une liaison organique doit être également établie entre ces organismes et les nations nord-américaines,
« Recommande au Comité des Ministres de faire sienne cette déclaration au nom des États membres,
« Demande à être tenue régulièrement informée des progrès de cette coopération avec les nations nord-américaines et des formes qu'elle revêtira. »
(iv) L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres qu'avant chaque session ou conférence plénière de certains Organismes internationaux dont l'activité est particulièrement en rapport avec les buts poursuivis par le Conseil de l'Europe,
« Il soit organisé dans le cadre du Conseil de l'Europe des conférences préparatoires en vue de consultations préalables sur les questions portées à l'ordre du jour de ces réunions,
« Considère que cette procédure devrait s'appliquer, dès à présent, aux conférences plénières de l'U. N. E. S. C. 0., aux Conférences Internationales du Travail, et à la session annuelle de la Commission Économique pour l'Europe. »
(v) « L'Assemblée,
« Considérant que la conclusion d' « accords partiels » entre certaines nations européennes démocratiques peut représenter une procédure pratique et à encourager, pourvu que ces accords ne soient pas de nature à gêner ou retarder par la suite la réalisation de l'union de l'ensemble des États européens,
« Recommande au Comité des Ministres d'étudier et, si possible, de formuler des propositions sur les conditions qui devront être remplies et sur la méthode à suivre pour que soient soumis aux organismes inter-gouvernementaux européens compétents, et notamment au Conseil de l'Europe, les accords de ce genre qui revêtent une importance majeure et intéressent l'unité européenne, afin de permettre à tous les Etats membres d'envisager la possibilité d'adhérer à ces accords et d'élargir ainsi le champ de la coopération européenne,
« Demande à être tenue informée des suites données à cette Recommandation. »
2.2.2. B. Premières étapes vers la création d'un contrôle parlementaire européen
63. La commission des Affaires Générales soumet à VAssemblée les résolutions suivantes :
(i) « L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres de lui présenter, à chacune de ses sessions, en même temps que son Rapport statutaire, un rapport sur les mesures prises en vue de la réalisation d'une union plus étroite entre les États membres, dans le cadre d'autres organismes inter-gouvernementaux européens ou d'ententes régionales conclues entre certains des Membres,
« Recommande au Comité des Ministres d'autoriser son Président en exercice à prendre la décision de transmettre immédiatement aux Organismes intéressés, pour prise en considération, les conclusions qu'aurait formulées l'Assemblée, sous forme de Recommandations, après examen de ces rapports. »
(ii) « L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres de la saisir de demandes d'avis sur celles des questions portées à l'ordre du jour d'une Organisation Internationale qui lui paraîtraient particulièrement entrer dans les cadres des travaux déjà entrepris par l'Assemblée,
« Demande que la documentation appropriée lui soit chaque fois transmise, afin de mettre ses commissions compétentes pleinement en mesure de fournir l'avis demandé,
« Recommande que cette procédure soit appliquée tout spécialement en ce qui concerne les activités de l'U. N. E. S. C. 0., de l'O. I. T. et de la Commission Économique pour l'Europe. »
2.2.3. C. Action sur l'opinion parlementaire et l'opinion publique
64. La commission des Affaires Générales soumet à VAssemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Soucieuse de hâter les progrès d'une union plus étroite entre les Membres du Conseil de l'Europe, en particulier par le renforcement de la solidarité entre l'Assemblée et les Parlements des Membres,
« Convaincue de la nécessité d'associer les Parlements nationaux aux efforts du Conseil, en les saisissant régulièrement de celles de ses résolutions susceptibles de provoquer de leur part des mesures favorisant cette union et le progrès économique et social des peuples européens,
« Recommande au Comité des Ministres, agissant à la majorité de ses membres, d'inviter les gouvernements à soumettre aux Parlements, en vue d'en provoquer l'examen au cours de débats publics et l'adoption éventuelle, les recommandations ou les projets de convention pour lesquelles l'Assemblée Consultative aura recommandé cette procédure. »
65. « La commission des Affaires Générales,
« Considérant qu'il est hautement souhaitable pour l'efficacité des travaux entrepris par l'Assemblée Consultative et ses Commissions, que les membres des Assemblées parlementaires nationales soient tenus régulièrement informés des activités du Conseil de l'Europe et aient la possibilité de s'y associer,
« Demande au Secrétaire Général de faire préparer un rapport sur les moyens pratiques suivant lesquels cette liaison pourrait être assurée, en s'inspirant notamment des observations présentées par les membres de la Commission,
« Demande à l'Assemblée de procéder au cours de sa session à l'étude des propositions contenues dans le rapport du Secrétaire Général.
66. « La commission des Affaires Générales,
« Considérant qu'il est hautement désirable que soient prises par les Membres des mesures concrètes susceptibles de rendre directement sensible à l'opinion publique la réalité de l'union européenne,
« Considérant qu'il est urgent que soit développée l'information de l'opinion publique de chaque pays sur ces mesures, sur toutes les questions touchant à la réalisation d'une union plus étroite des Membres et sur l'activité du Conseil de l'Europe,
« Demande au Secrétaire Général de faire établir un rapport sur les dispositions pratiques susceptibles d'être prises dans ce sens et lui donne mandat de faire préparer un projet en vue de développer l'activité de la Direction de l'Information du Secrétariat Général, qui devrait s'exercer dans les différents États membres avec la collaboration des services gouvernementaux compétents,
« Demande à l'Assemblée de procéder, au cours de sa session, à l'étude des propositions contenues dans les rapports du Secrétaire Général et de recommander au Comité des Ministres d'examiner ces projets et de fournir au Secrétariat les moyens nécessaires pour la mise en oeuvre, à bref délai, de cette activité. »
2.3. II. Propositions tendant à un renforcement politique du Conseil de l'Europe
2.3.1. A. Compétence du Conseil de l'Europe
67. La commission des Affaires Générales soumet à l'Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Tenant compte du fait que l'article 1 (d) du Statut exclut de sa compétence l'étude des problèmes de défense nationale,
« Considère qu'il lui est possible, dans le cadre du Statut actuel, de tenir des débats généraux sur les problèmes politiques de caractère non militaire liés à la nécessité d'assurer la sécurité de l'Europe,
« Déclare qu'il est hautement souhaitable que de tels débats permettent à l'opinion parlementaire européenne de s'exprimer clairement sur ce sujet. »
2.3.2. B. Le Comité des Ministres
68. La commission des Affaires Générales soumet à l'Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Présente au Comité des Ministres la Recommandation suivante :
« Que le Comité des Ministres recommande à chaque Membre de désigner un Ministre, un Secrétaire ou Sous-Secrétaire d'Etat qui, sous réserve de la responsabilité du Ministre des Affaires Étrangères, serait chargé de diriger les Affaires Européennes.
« Le titulaire de ce poste aurait pour tâche particulière :
« de coordonner les activités du Gouvernement dans le domaine de la coopération européenne ;
« d'assurer, dans les milieux parlementaires et auprès de l'opinion de son pays, la diffusion des décisions ou suggestions des divers Organes du Conseil de l'Europe;
« d'agir, le cas échéant, et avec un mandat identique, comme suppléant du Ministre des Affaires Étrangères au sein du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. »
69. La commission des Affaires Générales soumet à l'Assemblée les résolutions suivantes :
(i) « L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres qu'il veuille bien ajouter à son règlement intérieur les dispositions suivantes :
« Article 7 bis. — Un ou plusieurs Membres peuvent émettre un vote de principe favorable à l'adoption d'un accord par le Comité des Ministres, tout en se réservant, pour des motifs tirés des difficultés pratiques, de ne pas l'appliquer immédiatement en totalité ou en partie.
« Dans ce cas, l'accord sera applicable par les Membres dans la limite des réserves exprimées par chacun. »
(ii) « L'Assemblée,
« Considérant nécessaire que soit amendé l'article 15 du Statut, en sorte que les conclusions du Comité des Ministres puissent revêtir le caractère de décisions prises par accord mutuel des Membres et que les Membres exécuteront,
« Recommande au Comité des Ministres de prendre à cette fin toutes mesures utiles. »
70. La commission des Affaires Générales soumet à l'Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Recommande que le Comité des Ministres retransmette à la Commission compétente de l'Assemblée, pour examen supplémentaire, toute Recommandation de l'Assemblée qui n'aura pas rencontré l'approbation entière du Comité des Ministres. »
2.3.3. C. L'Assemblée Consultative
71. La commission des Affaires Générales soumet à V Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Recommande à nouveau au Comité des Ministres les propositions suivantes d'amendement au Statut du Conseil de l'Europe, déjà adoptées par elle à sa première session.
(i) Proposition d'amendement à l'article 23 :
« Remplacer l'ensemble de l'article actuel par l'article suivant :
« L'Assemblée Consultative peut délibérer et formuler des recommandations sur toute question répondant au but et rentrant dans la compétence du Conseil de l'Europe, tels qu'ils sont définis au chapitre I; elle délibère et peut formuler des recommandations sur toute question qui lui est soumise pour avis par le Comité des Ministres. »
(ii) Proposition d'amendement à l'article 4 :
« Insérer dans la deuxième ligne, après le mot « peut », les mots : « Avec l'approbation de l'Assemblée Consultative statuant à la majorité simple. »
(iii) Proposition d'amendement à l'article 5 :
« Insérer dans la deuxième ligne, après le mot « peut », les mots : « Avec l'approbation de l'Assemblée Consultative statuant à la majorité simple. »
72. La commission des Affaires Générales soumet à V Assemblée les résolutions suivantes :
(i) « L'Assemblée,
« Présente au Comité des Ministres la Recommandation suivante :
« Que le Comité des Ministres recommande à chaque Membre de prendre toutes dispositions utiles pour que ses Représentants à l'Assemblée Consultative soient élus par son Parlement, ou suivant une procédure fixée par celui-ci. »
(ii) « L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres la proposition suivante d'amendement au Statut du Conseil de l'Europe :
Proposition d'amendement à l'article 34. — Remplacer l'ensemble de l'article actuel par l'article suivant :
« L'Assemblée Consultative peut être convoquée en session extraordinaire sur l'initiative du Comité des Ministres ou du Président de l'Assemblée, à la date et au lieu fixés d'un commun accord. »
73. La commission des Affaires Générales soumet à VAssemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Considérant qu'il est indispensable qu'elle puisse — ainsi que ses commissions — faire appel au concours des experts des Organisations inter-gouvernementales européennes pour l'assister dans l'étude des problèmes qui lui seraient soumis,
« Recommande au Comité des Ministres d'inviter chacun des Membres à donner les instructions nécessaires à leurs représentants au sein des Organisations inter-gouvernementales européennes, afin que ces Organisations prennent des résolutions tendant à mettre les services des experts de leurs Secrétariats Généraux à la disposition des divers Organes du Conseil de l'Europe. »
74. La commission des Affaires Générales soumet à l'Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Considérant qu'il importe qu'aucun doute ne puisse subsister sur le droit des Représentants à l'Assemblée de poser des questions écrites au Comité des Ministres même dans l'intervalle des sessions,
« Et considérant que cette question doit être soumise à l'examen de la commission compétente,
« Invite la Commission du Règlement et des Privilèges à examiner s'il y a lieu de modifier l'article 45 du Règlement Provisoire, en vue d'éliminer tout doute à ce sujet. »
2.3.4. D. Fonctionnement général du Conseil de l'Europe
75. La commission des Affaires Générales soumet « l'Assemblée la résolution suivante :
« L'Assemblée,
« Recommande au Comité des Ministres de prendre toutes mesures utiles pour que :
« (i) Chaque Membre désigne, dans chacun des Ministères intéressés, un haut fonctionnaire à qui soit confiée la responsabilité du travail préparatoire du Conseil de l'Europe, pour les questions relevant de ce département ministériel ;
« (ii) Des réunions régulières de ces hauts fonctionnaires soient organisées de façon périodique, dans le cadre du Conseil de l'Europe, en vue de l'étude des problèmes d'intérêt commun. »