1er février 1993

Doc. 6749

AVIS

relatif à un protocole additionnel

à la Convention européenne des Droits de l'Homme

sur les droits des minorités1

(Rapporteur: M. de PUIG,

Espagne, socialiste)


I.       INTRODUCTION

1.       Le rapporteur se félicite vivement de la proposition de protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'Homme (ci-après dénommée "la Convention"), concernant les minorités nationales, faite par M. Worms au nom de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme (Doc. 6742). Elle constitue l'aboutissement des efforts de notre Assemblée. En effet, il faut rappeler que nous nous sommes efforcés à deux reprises, récemment, d'obtenir que le Comité des Ministres élabore un texte de ce genre. Il est regrettable que ni la Recommandation 1134 (1990), ni la Recommandation 1177 (1992), qui traitent l'une et l'autre des droits des minorités, n'aient reçu de réponse satisfaisante. Il était donc normal que, devant l'inertie du Comité des Ministres, l'Assemblée ait, dans sa Directive 474 (1992), chargé les commissions compétentes d'élaborer un projet de protocole, au cas où le Comité des Ministres n'agirait pas avant le 1er octobre 1992.

2.       Compte tenu de la procédure suivie par la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, qui, jusqu'au 11 janvier 1993, ne s'est pas prononcée sur le projet de recommandation et le projet de protocole additionnel établis par M. Worms, votre rapporteur avait présenté le 15 décembre 1992 à la commission un document de travail contenant quelques réflexions pouvant servir de base à un avis sur la protection des droits des minorités nationales, en attendant les textes définitifs. Ces réflexions, qui ont été transmises à la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, n'ont pas été inutiles car certaines des propositions formulées par votre rapporteur ont été incorporées dans le projet de protocole adopté par cette commission.

3.       Notre commission ayant déjà approuvé certains principes de base, je vais essayer de recueillir les remarques faites et les préoccupations exprimées par mes collègues dans le présent avis, en présentant quelques considérations complémentaires et en proposant un certain nombre d'amendements qui pourraient, à mon avis, améliorer et compléter le texte du projet adopté par la commission des questions juridiques et des droits de l'homme.

II.       QUELLES MINORITES, QUELS DROITS ?

4.       Des minorités, il y en a de toutes sortes. C'est bien connu. En Europe, la diversité des minorités est grande dans tous les domaines. Diversité quant aux caractéristiques de la population, de l'aire géographique, de la cohésion en tant que groupe spécifique (linguistique, culturel, ethnique, religieux,...), de la conscience politique, du degré de leurs revendications. Mais aussi diversité quant à leur situation politique et juridique, très différente même dans les pays fondateurs du Conseil de l'Europe. Diversité aussi en ce qui concerne leurs rapports avec la majorité.

5.       Il faut donc tenir compte, au moment de rédiger un instrument international aussi important que ce protocole à la Convention européenne des Droits de l'Homme, du fait qu'il doit s'appliquer à des réalités très variées et, surtout, dans un cadre d'inerties historiques et de traditions juridiques assez différentes et parfois très éloignées. Dans l'Europe démocratique, il y a des minorités reconnues et protégées, au plus haut niveau constitutionnel. Mais il y a encore quelques pays où l'existence même des minorités est niée.

6.       Le projet de protocole a comme sujet les "minorités nationales", ce qui, à mon avis, précise le champ d'application de la future norme. Cela ne veut pas dire que toutes les minorités susceptibles de voir leurs droits

protégés sont des "minorités nationales", ni que celles qui ne le sont pas vont rester dans l'oubli. Tout au contraire, il faut garder à l'esprit qu'il y a des groupes minoritaires qui, même s'ils ne constituent pas une collectivité groupée et cohérente, ont des droits qu'il faut défendre et garantir. Et il est bien clair que les droits que le projet de protocole accorde aux minorités nationales peuvent être étendus à ces minorités réelles mais non "nationales". Rien ne peut l'empêcher.

7.       Il est peut-être important de clarifier ces aspects. Il faut éviter des confusions à l'égard des définitions. C'est pourquoi je vais essayer de préciser par des amendements au Titre 1 du projet de protocole relatif aux définitions. Il faut tenir compte d'abord du fait qu'il y a des minorités qui ne sont pas des minorités nationales et que la nature des problèmes rencontrés par ces minorités est souvent très différente. Il ne faut pas mélanger des situations qui n'ont rien en commun. Je vais en donner un exemple: les Hongrois en Roumanie sont une minorité nationale et leurs problèmes sont de nature comparable à ceux des Turcs en Bulgarie. Mais ni les uns ni les autres n'ont aucune analogie avec la minorité hindoue au Royaume-Uni ou la minorité islamique en France. La nature de leurs problèmes et revendications n'a rien à voir avec celle des problèmes que rencontrent les Roumains d'origine hongroise ou les Bulgares d'origine turque.

8.       Les musulmans ou les Tziganes constituent, sans aucun doute, des minorités dans de nombreux pays d'Europe. Mais ce ne sont pas des minorités nationales. Les membres des minorités islamiques peuvent avoir une origine arabe, turque ou maghrébine et, par conséquent, appartenir à des identités culturelles différenres, même s'ils ont en commun leur religion. En tout cas, leur foi commune n'en fait pas un groupe "national". On pourrait ajouter que, souvent, ils sentent que leurs racines se trouvent dans une mosaïque de nations où ont vécu leurs ancêtres. Avec les Tziganes, c'est la même chose. Des minorités tziganes existent dans beaucoup de nos pays mais on ne peut pas parler d'une identité nationale tzigane. Ils la refusent explicitement. Ils se sentent certainement tziganes, mais en même temps Bulgares, Roumains, Hongrois ou Espagnols.

9.       Parallèlement, il me paraît nécessaire de signaler qu'on ne considère pas comme minorités certains groupes d'origine diverse et récente qu'on trouve éparpillés dans nos sociétés. Je pense aux réfugiés, aux immigrés, aux résidents étrangers ou aux apatrides. La définition de minorité - et plus encore celle de minorité nationale - ne peut pas inclure de tels collectifs. Ceci doit être parfaitement précisé dans le texte du protocole.

10.       Bien qu'une seule définition puisse couvrir le concept de minorité dans un sens large - minorités et minorités nationales - il me paraît intéressant de souligner une double réalité dans le cas de ces dernières. Il y a celles qui ont une origine historique: elles ont été séparées de leurs concitoyens par la création de nouveaux Etats, mais elles maintiennent leur identité et leurs caractéristiques en faisant partie d'un Etat différent de celui d'origine. C'est le cas, par exemple, des Hongrois ou des Turcs résidant en dehors de la Hongrie et de la Turquie. Autres minorités nationales sont celles que l'on a appelées, dans la théorie et l'histoire, des "nationalités". Des collectivités humaines avec une identité différenciée et marquée (culturelle, linguistique ou ethnique) sont établies depuis des siècles dans une partie du territoire de l'Etat où elles constituent des vraies communautés. Les exemples sont très connus: les Catalans, les Basques, les Corses, les Ecossais.

11.       Si on pouvait choisir entre la formule juridique des droits individuels et celle des droits collectifs pour protéger des minorités, il est bien clair que, personnellement, je choisirais les derniers parce que, au delà des droits reconnus à chaque personne, quand il s'agit de minorités, certains de ces droits sont, par définition, des droits collectifs. Pourtant nous ne pouvons pas ignorer que la Convention se réfère exclusivement aux droits individuels. Alors, la seule solution consiste à accorder les droits à toute personne appartenant à une minorité nationale, mais pour ce qui concerne certains principes impliquant la collectivité, il faudra les formuler en sachant que cela représentera une nouvelle dimension juridique de la Convention. On ne peut pas, en tout cas, au nom d'une esthétique juridique, s'arrêter à mi-chemin.

III.       MINORITES NATIONALES, APPROCHE POLITIQUE

12.       L'existence des minorités nationales est une réalité de l'histoire et une évidence de notre temps. Ici et là, en Europe et ailleurs, on trouve des groupes humains avec une identité particulière qui les distingue comme des collectifs différenciés. Selon leurs caractéristiques, on les appelle nations sans état, nationalités, faits différenciels, communautés, pays, collectivités, groupes ethniques ou simplement minorités. Ils sont, en fait, des formations sociales plus ou moins vertébrées qui, ayant conscience d'appartenir à un groupe spécifique, revendiquent le respect de leur identité et le droit à vivre sans renoncer à cette identité.

13.       Les revendications des minorités nationales et leurs relations avec leurs états ont tourmenté l'histoire contemporaire. Ce n'est pas un problème nouveau. Depuis la création de l'état moderne, il y a eu pas mal d'ennuis pour résoudre politiquement et juridiquement la contradiction entre une conception de l'état national, en tant que réalité sociale et culturelle homogène, et l'existence en son sein de différentes ethnies, de groupes culturels et raciaux, parfois assez éloignées de l'identité de la majorité. Souvent les rapports ont été conflictuels et, presque toujours, au détriment de la minorité.

14.       Au long des décennies, dans certains de nos pays, quelques solutions ont été trouvées par la voie de la reconnaissance officielle de ces minorités nationales en leur accordant ce que l'on appellerait des droits fondamentaux. Quand une minorité est parfaitement identifiable sur un territoire, le problème a, peut-être, été plus facile. L'exemple des régions, des "Länder", des nationalités, des autonomies, qui jouissent d'un système d' "autogouvernement" parfois très poussé, est présent dans un nombre assez élevé de nos états membres. Les minorités dépourvues de territoire, malgré une présence évidente, ont eu plus de difficultés à obtenir un statut en tant que telles.

15.       Certes, la pression des minorités exigeant leur reconnaissance a souvent entraîné des combats politiques. Devant cette pression, certains gouvernants, interprétant le sentiment de la majorité des citoyens, se sont montrés très réticents et même méfiants à l'égard des revendications de la minorité. La peur de la désintégration territoriale, de l'anarchie sociale ou de la disparition de l'état, et aussi les hypothétiques dangers pour les droits de la majorité, ont engendré à plusieurs reprises le jacobinisme et, dans des cas très ponctuels, la xénophobie et le racisme.

16.       Il faut tenir compte aussi du fait que, dans des cas très connus, la minorité a mené sa lutte en brandissant l'étendard de la sécession ou en disputant le pouvoir politique. Et on ne peut pas oublier non plus qu'elle a choisi, dans certains cas, malheureusement paradigmatiques, la voie du terrorisme comme instrument pour obtenir le pouvoir politique ou la séparation, terrorisme qu'elle appelle "lutte armée".

17.       A mon avis, il est évident dans l'histoire que, quand un état a traité une minorité avec un minimum de compréhension et de solidarité et a cherché des solutions pragmatiques, il a réussi à réduire les affrontements majorité-minorité. Par contre, la négation de tout droit, de toute reconnaissance, n'a fait qu'exaspérer le groupe minoritaire. De ce point de vue, les solutions à base fédérale, les autonomies culturelles ou les normes de respect des communautés avec une identité linguistique, religieuse ou ethnique qui existent dans certains de nos états sont des exemples positifs qu'il faut retenir.

18.       L'Europe de notre temps a vu apparaître le phénomène du nationalisme et les conflits de minorités. D'une part, en Europe occidentale, des groupes immigrés établis dans nos sociétés cosmopolites et aussi des communautés traditionnelles, n'ont pas réussi, ni les uns, ni les autres, à obtenir une reconnaissance, malgré des années et des années de revendications. D'autre part, dans beaucoup de pays de la nouvelle Europe centrale et orientale, des confrontations inter-ethniques, des procès de dissolution des anciens états et la prolifération des problèmes de minorités nationales dans beaucoup de ces pays exigent des solutions politiques et juridiques. Sinon, comme tout le monde le perçoit, ce problème pourrait entraîner une instabilité permanente.

19.       Il faut cerner le sujet avec réalisme et pragmatisme, en abandonnant des positions "chauvines" ou jacobines, et en renforçant les attitudes de respect de la diversité, de tolérance, de pluralisme. Il est inutile et erroné de nier ce qui existe et, plus encore, de penser que le phénomène des minorités va s'affaiblir à l'avenir grâce à l'universalisation des économies, des sociétés, des cultures et des mentalités. Par contre, l'expérience montre que l'universalisation n'est pas un processus d'homogénéisation; souvent le cosmopolitisme comporte un retour aux racines. La mondialisation des rapports individuels et sociaux, de l'information, du savoir, et l'extension des références géographiques, culturelles, idiomatiques et idéologiques mènent souvent à un renforcement des liens avec les origines, à l'identité de base. Et, par conséquent, une vision lucide et politique du futur doit tenir compte de cette réalité.

20.       Bien qu'il y ait dans la Déclaration des Droits de l'Homme des Nations Unies et dans la Convention Européenne des Droits de l'Homme des articles qui font allusion aux droits qui peuvent s'appliquer aux minorités, le fait est qu'il n'existe aucune norme internationale précise sur les minorités nationales. Votre rapporteur est convaincu que, dans ce domaine, un cadre juridique serait très opportun et même urgent. Le Conseil de l'Europe doit donc fournir aux états européens un instrument normatif valable et efficace, qui serve à orienter et à faciliter l'adoption de solutions acceptables pour les minorités et les majorités.

21.       Nos états et le Conseil de l'Europe ont tout intérêt à compter avec un cadre normatif, fondé sur les principes de la démocratie et des droits de l'homme. Pour des raisons juridiques, mais aussi pour des raisons tout à fait politiques.

22.       Il faut prendre comme donnée de base que la reconnaissance des minorités et la capacité de leurs membres de se conduire en cohérence avec leur identité est un droit. C'est le droit à la différence, c'est le droit à exercer la liberté d'être soi-même. C'est le droit à la non-discrimination, c'est le droit de l'égalité devant la loi. Ces droits, il faut les reconnaître et les protéger.

23.       Mais trouver les voies de solutions politiques et juridiques pour les minorités nationales dépend aussi beaucoup de la capacité de vivre ensemble, de la tolérance, de la solidarité de nos sociétés, valeurs qui, au delà de la simple application des lois, constituent des piliers de la culture démocratique et humaniste que nous défendons. Si ces valeurs ne sont pas en vigueur et si des normes garantissant les droits des minorités ne sont pas édictées, ce qui est en péril, à l'avenir, c'est la paix.

24.       C'est pourquoi votre rapporteur soutient l'idée d'accorder aux minorités nationales les droits appropriés ainsi que la proposition d'ajouter à la Convention européenne des Droits de l'Homme un nouveau protocole spécifique. Fermer les yeux sur la réalité et pratiquer le jacobinisme d'état pourrait représenter, à l'avenir, une aggravation de la problèmatique. Si au lieu de nous ouvrir à des solutions qui ont réussi ailleurs, nous nous réfugions dans le nationalisme d'état classique, nous nous condamnons à l'exacerbation du nationalisme des minorités et à la réponse classique à ce genre de conflit, la xénophobie et les affrontements qu'on connaît. Les états qui ne seront pas capables de reconnaître et de garantir le droit à la différence vont payer, à moyen ou long terme, une telle incapacité.

25.       Il va de soi que la conception qui inspire le projet de protocole établi par M. Worms est opposé à celle qui voit dans l'attribution de droits aux minorités nationales un facteur potentiel de désintégration menaçant l'ordre établi. Au contraire, la conception de M. Worms implique la conviction que le respect des droits des minorités nationales est la seule façon de résoudre les conflits majorité-minorité sans violer les principes de souveraineté ou de territorialité. En effet, l'on fixe les droits de la majorité vis-à-vis de la minorité, mais aussi ceux de la minorité vis-à-vis de la majorité. C'est la voie du contrat social qui exige la loyauté des uns et des autres.

IV.       OBSERVATIONS SUR LES PROJETS DE RECOMMANDATION ET DE PROTOCOLE

26.       Le rapporteur doit, en premier lieu, manifester son accord avec les textes du projet de recommandation et du projet de directive. L'un et l'autre montrent l'intérêt de l'Assemblée envers les minorités, définissent des travaux futurs et indiquent très clairement au Comité des Ministres la volonté de l'Assemblée de voir adopté un protocole dans les meilleurs délais. Je ne vais donc pas proposer des amendements à ces deux textes.

27.       En ce qui concerne le projet de protocole additionnel, je voudrais souligner d'abord que, au long des travaux de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, l'esquisse du texte a été considérablement amélioré. A mon avis, il reste encore des améliorations possibles, mais il faut reconnaître que le texte soumis à l'Assemblée incorpore des éléments positifs et écarte des points conflictuels. Le projet doit être enrichi et complété; c'est pourquoi j'espère que certains amendements que je propose dans l'annexe à cet avis seront acceptés, comme l'ont été beaucoup des propositions que j'avais formulées dans mon précédent document cité au paragraphe 2.

28.       Le rapporteur est en mesure d'accepter la définition du concept de minorité nationale contenue dans le projet de protocole. Mais il est nécessaire de compléter ce texte avec des précisions permettant une interprétation univoque et évitant les confusions que j'ai citées auparavant. Par exemple, il convient d'éviter toute référence à tel ou tel pourcentage de l'ensemble de la population, car cela entraînerait inévitablement d'interminables querelles statistiques, ainsi que des injustices (par exemple, une minorité totalisant 9,9% pourrait ne pas être reconnue comme telle, alors qu'une autre minorité atteignant 10,1% bénéficierait de la reconnaissance). Les organes de la Convention seront invités à apprécier, dans chaque cas, si tel groupe de personnes peut être qualifié de "suffisamment représentatif".

29.       Comme la plupart des amendements suggérés dans la première rédaction de cet avis ont été acceptés par la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, je ne vais pas réitérer mes commentaires antérieurs. Il reste quelques aspects qui, n'ayant pas été retenus jusqu'à présent, rendent nécessaire le maintien de ces amendements. Certaines inquiétudes exprimées dans nos débats en commission doivent faire l'objet de propositions d'amendement, afin de donner au projet de protocole un contenu solide et complet. On trouvera donc le libellé exact dans les amendements qui figurent en annexe, ainsi que leur motivation principale.

30.       Le texte actuel du projet de protocole établit certainement un cadre juridique pour la protection des droits des minorités. Il e'ssaie de combiner avec prudence les droits individuels et les droits collectifs, le droit à l'identé différenciée, à la non-discrimination, même l'auto-organisation y apparaissant clairement. C'est donc un pas en avant indiscutable, étant donné l'absence de normes sur les minorités. Mais il y a des aspects dans la définition et dans les garanties dont les minorités doivent jouir, ainsi que des questions terminologiques et conceptuelles qu'il faut préciser, enrichir et améliorer. Tel est le but des amendements.

V.       CONCLUSIONS

31.       Il est incontestable que les Etats qui ont un système de gouvernement centralisé sont, plus que d'autres, très méfiants vis-à-vis de la notion de droits collectifs. C'est cette attitude qui explique, par exemple, que des instances telles que la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) n'aient pas réussi, à ce jour, à adopter un instrument contraignant sur cette question. Et c'est ce qui explique aussi, dans une certaine mesure, les difficultés au niveau de notre Comité des Ministres.

32.       Quel que soit notre point de vue personnel sur ce sujet, l'expérience et le réalisme nous imposent de chercher le consensus. Il serait irresponsable de pousser vers un contenu utopique du protocole, qui n'aurait aucune possibilité de bénéficier d'un appui majoritaire. Il faut constater que certains Etats ne sont pas en mesure d'accepter un quelconque protocole.

33.       Ceci dit, la réalité politique actuelle nous demande un document solide et efficace. Il s'agit d'offrir des solutions à des situations très complexes et très délicates. On ne peut pas y faire face avec des normes vagues et volontaristes. Il faut vaincre les réticences de certains Etats et adopter un projet dense et fort. Il serait honteux pour le Conseil de l'Europe de manquer ce rendez-vous avec l'histoire. Et pour éviter cela, il est impérieux d'établir un protocole qui réponde aux espoirs et aux nécessités. J'attends donc que la commission des questions politiques et l'Assemblée tout entière soutiennent mes amendements et le projet de protocole additionnel dans son ensemble.

34.       Comme on a pu le constater lors de la rédaction de la Convention européenne des Droits de l'Homme elle-même, il est possible de vaincre les hésitations des gouvernements si l'Assemblée propose elle-même une rédaction juridique précise. Le rapporteur espère sincèrement qu'un projet de protocole pourra être adopté par l'Assemblée à une large majorité; rien ne pourra, alors, justifier que le Comité des Ministres continue de faire traîner les choses en longueur. Il sera obligé de faire en sorte que ses déclarations sur l'importance de la question des minorités pour la démocratie et la paix en Europe soient suivies d'effets.

ANNEXE

Amendements à la proposition de protocole additionnel

à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et libertés fondamentales concernant les minorités nationales et leurs membres

Amendement N° 1:

      Dans le titre de la proposition de protocole additionnel, remplacer les mots "leurs membres" par "les personnes y appartenant".

Motivation:

      Cet amendement ne fait qu'aligner le titre avec le contenu du projet de protocole. Il permet ainsi d'éviter l'utilisation du terme "membre", qui implique l'inscription ou l'enregistrement.

Amendement N° 2:

      A l'article 1, alinéa e: ajouter après le mot "préserver..." les mots "leur identité".

Motivation:

      Il faut que les personnes appartenant à la minorité veuillent vraiment préserver leur identité différenciée, autrement il serait inutile de leur accorder des droits en tant que minorité.

Amendement N° 3:

      A l'article 1, ajouter un nouvel alinéa libellé comme suit:

"ont une cohérence minimale en tant que collectivité et une conscience commune d'appartenance au groupe".

Motivation:

      Le concept de minorité doit impliquer l'existence du groupe et des personnes qui s'y reconnaissent. On ne peut pas considérer une minorité nationale comme un simple nombre de citoyens même s'ils ont une ancienne origine commune.

Amendement N° 4:

      A la fin de l'Article 1, ajouter un nouveau paragraphe rédigé comme suit;

      "La définition de minorité nationale comprend des minorités traditionnellement établies sur un territoire précis, ainsi que des groupes sans territoire précis ou des nomades. Mais elle ne peut en aucun cas s'appliquer aux réfugiés, immigrés, résidents étrangers permanents et apatrides".

Motivation:

      Il existe des minorités qu'on ne peut pas identifier sur un territoire précis comme les Tziganes et d'autres. Il faut préciser clairement qu'il ne s'agit pas de groupes comme les immigrés et autres qui font l'objet de législations et de statuts les concernant particulièrement.

Amendement N° 5:

      A l'Article 3, deuxième alinéa, remplacer les mots "en association avec d'autres" par "collectivement".

Motivation:

      "En association avec d'autres" implique une sorte d'inscription ou de regroupement supplémentaire.

Amendement N° 6:

      A l'Article 3, ajouter un nouveau paragraphe rédigé ainsi:

      "Toute minorité nationale et les personnes y appartenant ont le droit de préserver, enrichir, renforcer, transmettre et perpétuer leur identité".

Motivation:

      Il faut inclure cette formulation basique des droits collectifs d'une minorité. C'est le seul endroit dans le texte où figure cette allusion.

Amendement N° 7:

      A l'Article 5, ajouter un deuxième paragraphe rédigé comme suit:

      "Aussi des modifications délibérées dans les divisions administratives ou politiques, qui pourraient constituer un attentat contre la cohésion du groupe ou l'identité d'une minorité nationale, sont interdites."

Motivation:

      Il faut éviter que par la voie des recoupements administratifs ou politiques on puisse affaiblir la cohésion d'une minorité.

Amendement N° 8:

      Au début de l'Article 7, ajouter un nouveau paragraphe ainsi rédigé:

      "Toute minorité nationale a le droit à la reconnaissance et à la protection de sa langue maternelle, en tant qu'éléments d'identité et de richesse culturelle, afin de la sauvegarder".

Motivation:

      Cette formulation établit un droit fondamental et résume les grandes lignes de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires récemment adoptée par le Comité des Ministres.

Amendement N° 9:

      A l'Article 7, dans les paragraphes 3 et 4, supprimer le mot "substantielle".

Motivation:

      Ce mot implique une notion quantitative et arbitraire. Qui peut et comment préciser que l'implantation d'une minorité est

substantielle ? C'est superflu et péjoratif.

* *

*

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme (Doc. 6742)

Commission saisie pour avis: commission des questions politiques

Renvoi en commisison: Directive n° 474 (1992)

Projet d'avis approuvé par la commission le 1er février 1993

Secrétaires de la commission: MM. Sorinas et Kleijssen


1 1Voir Doc. 6742