16 juin 1992

Doc. 6629

RAPPORT D'INFORMATION

sur l'élargissement du Conseil de l'Europe

(Rapporteur: M. REDDEMANN, Allemagne, Démocrate chrétien)


TABLE DES MATIERES

Page

Introduction       2

1.       Conditions d'adhésion       2

2.       Appartenance à l'Europe       3

3.       Définition de l'Europe       3

4.       Pas de frontière orientale formellement reconnue       3

5.       Le tracé le plus oriental       3

6.       Eventuels Etats membres       4

7.       La Fédération de Russie       4

8.       République asiatique de l'ex-Union soviétique       4

9.       Modifications de frontières par des moyens exclusivement               pacifiques       5

10.       Coopération avec les Etats non européens       5

11.       Règles de la coopération       5

12.       Statut d'invité spécial/statut d'observateur       6

13.       Membre associé       6

14.       Méthodes de travail de l'Assemblée parlementaire       6

15.       Coordination des travaux       7

Annexe I:        Conclusions du Bureau de l'Assemblée       8

Annexe II:       Conclusions de la commission avec les relations avec

      les pays européens non membres       25

Annexe III:       Conclusions de la commission des questions juridiques

      et des droits de l'homme       27

Introduction

      Les transformations qui s'opèrent dans les Etats de l'Europe de l'Est et du Sud-Est entraînent de nouvelles tâches pour le Conseil de l'Europe. Elles l'obligent à définir les frontières de l'Europe, à rappeler les conditions fondamentales de l'adhésion, à réfléchir sur la coopération avec des Etats non européens et à adapter ses modalités de travail et celles de l'Assemblée parlementaire à la nouvelle situation.

      Le Bureau de l'Assemblée et différentes commissions ont formulé des principes de base pour la réalisation de ces tâches. Il s'agit notamment des rapports sur l'extension géographique du Conseil de l'Europe (conclusions du Bureau) (annexe I), sur l'accès d'Etats européens non membres aux institutions fonctionnant dans le cadre du Conseil de l'Europe relatives aux droits de l'homme (Rapporteur: Mme Haller) (Doc. 6585), sur le Conseil de l'Europe et les nouvelles républiques souveraines de l'Europe de l'Est (Rapporteur: M. Tarschys) (Doc. 6484) et sur le rôle du Conseil de l'Europe dans la nouvelle Europe (Rapporteur: M. Soares Costa) (Doc. 6365).

      L'Assemblée parlementaire doit s'employer à harmoniser les différents rapports pour pouvoir arrêter - dans les meilleurs délais - des propositions concrètes.

      Le présent rapport est une contribution à la préparation des travaux pour ce faire. Les conclusions du Bureau de l'Assemblée sur l'extension géographique du Conseil de l'Europe figurent à l'annexe I. Celles de la commission des relations avec les pays européens non membres à l'annexe II.

1.       Conditions d'adhésion

      Le Conseil de l'Europe est une organisation d'Etats européens. Aux termes de son statut, la condition fondamentale exigée de tout membre est d'être un Etat de droit garantissant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

      Le Statut actuel établit une distinction entre les Etats souverains (article 4), qui peuvent devenir membres de plein droit, et les "pays" (article 5) dont la souveraineté n'est pas acquise.

      Depuis la fondation du Conseil de l'Europe, le nombre des Etats souverains en Europe a augmenté, celui des pays non indépendants a diminué. Sur le territoire européen, seules la principauté d'Andorre et la principauté de Monaco ne jouissent pas d'une pleine souveraineté.

      Le Saint-Siège qui, en raison de sa qualité particulière de siège de l'Eglise catholique, n'est pas doté d'un régime démocratique, jouit du statut d'observateur auprès du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

      L'Etat d'Israël, qui s'est engagé à satisfaire aux exigences fondamentales du Conseil de l'Europe, dispose du statut d'observateur auprès de l'Assemblée parlementaire. Le statut de membre de plein droit, pour souhaitable qu'il puisse paraître, ne lui est pas accessible en raison de sa situation géographique.

2.       Appartenance à l'Europe

      Outre la garantie des droits démocratiques, le Statut du Conseil de l'Europe exige des Etats membres qu'ils fassent partie du continent européen.

      Il n'a cependant jamais exigé, pas même des Etats fondateurs, que le territoire national se trouve tout entier sur le continent européen. C'est ainsi que la République de Turquie a pu devenir membre de plein droit. La République française l'était déjà alors que, aux termes des dispositions de la Constitution, l'actuelle République algérienne faisait encore partie de la République française.

      Les Etats n'ayant qu'une partie du territoire national sur le continent européen devaient toutefois être de culture européenne, se considérer comme Etat européen et définir leur rôle en tant que tel.

3.       Définition de l'Europe

      Sur le plan géographique on ne peut donner de l'Europe une définition aussi claire et précise que dans le cas des autres continents, car le "vieux continent" se présente comme une péninsule abondamment morcelée, à l'extrémité de l'Asie.

      On a donc donné de tout temps de l'Europe une description historique et culturelle, les idées sur l'étendue de l'Europe ayant considérablement varié au cours des siècles.

      Pour les fondateurs du Conseil de l'Europe, le débat théorique sur les frontières de l'Europe ne présentait guère d'intérêt car il n'y avait pas lieu alors de fixer avec précision les frontières orientales, source possible de controverses.

      La thèse du Gouvernement soviétique, selon laquelle le Conseil de l'Europe n'était autre chose qu'un instrument de la guerre froide, et l'hostailité manifestée en conséquence par l'Union soviétique à son égard, rendaient superflue toute délimitation précise des frontières.

4.       Pas de frontière orientale formellement reconnue

      A ce jour, l'Europe n'a pas de frontière orientale formellement fixée en droit international. La Russie des tsars ayant déjà franchi, par l'annexion d'Etats à l'Est de la Russie proprement dite, toutes frontières théoriques entre l'Europe et l'Asie, on parlait effectivement d'une Russie d'Europe et d'une Russie d'Asie, mais ni en Russie ni hors de la Russie, l'on ne tira de conséquences au plan du droit international.

      Après la division temporaire de l'Union soviétique (aujourd'hui dissoute) en "Républiques socialistes", on a certes découpé la République fédérative socialiste de Russie (RFSR) en unités administratives, sans tracer pour autant de frontière marquant officiellement la démarcation entre l'Europe

et l'Asie.

5.       Le tracé le plus oriental

      Du débat public autour de l'idée chère surtout à Charles De Gaulle, alors Président de la République française: "l'Europe de l'Atlantique à l'Oural", se dégagea une ligne de démarcation entre l'Europe et l'Asie qui, partant du milieu du Bosphore, traversait la mer Noire jusqu'à l'embouchure de l'Oural, longeait le fleuve, et suivait enfin la ligne de crête des monts de l'Oural jusqu'à la frontière septentrionale du continent euro-asiatique.

      Ce tracé ne serait pas assez précis, s'il s'agissait de fixer la délimitation de frontières étatiques, mais il convient parfaitement pour une démarcation entre deux continents, sans effets en droit public ou international.

      Etant donné que les Etats composant jusqu'ici le Conseil de l'Europe ne contestent pas la ligne de l'Oural, l'Organisation devrait accepter ce tracé comme limite extrême de l'Europe à l'Est.

6.       Eventuels Etats membres

      De la disposition du Statut en vertu de laquelle seuls des Etats européens peuvent devenir membres du Conseil de l'Europe, découlent les conséquences suivantes:

      Outre les 27 Etats souverains, membres à ce jour du Conseil de l'Europe, sont considérés comme européens à l'est et au sud-est du continent, les Etats suivants:

a.       dans la région de la Baltique: Estonie, Lettonie, Lituanie;

b.       à l'ouest de la Fédération de Russie: Biélorussie et Ukraine. La Moldavie s'est proclamée Etat souverain. A noter l'existence de courants favorables à un rattachement ultérieur du pays à la Roumanie;c

c.       dans les Balkans: Roumanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Slovénie, Serbie/Monténégro et Albanie.

      L'existence de la Macédoine (antérieurement République yougoslave) est contestée par la Grèce. La Serbie n'accepte pas la souveraineté proclamée par le Kosovo. Le statut de la Voïvodine est controversé;

d.       dans le Caucase: Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie.

7.       La Fédération de Russie

      La Fédération de Russie a ceci de particulier que le siège du gouvernement et le centre politique se trouvent indubitablement en Europe, bien que de vastes régions de la République se trouvent incontestablement en Asie.

      Sa situation géographique autorise la Russie à devenir membre du Conseil de l'Europe. Remplit-elle les autres conditions de l'adhésion? On peut, pour l'instant, en douter. Un examen approfondi s'imposerait.

8.       Républiques asiatiques de l'ex-Union soviétique

      Les Républiques du Kazakhstan, de Kirghizie, du Tadjikistan, du Turkménistan et de l'Ouzbekistan, anciennes républiques de l'ex-Union soviétique, se trouvent clairement à l'extérieur des frontières de l'Europe, selon la définition donnée sous le point 5.

      La partie occidentale du Kazakhstan se trouve sur le territoire européen. Cependant, malgré la présence d'importants groupes de populations européennes (surtout des Russes), le pays ne semble pas "tourné" vers l'Europe, au sens où l'entend le point 7 ci-dessus, comme condition pour devenir membre de plein droit.

9.       Modifications de frontières par des moyens exclusivement pacifiques

      Vu les conflits, pour partie armés, entre plusieurs Etats et nationalités de l'ex-Union soviétique et de l'ancienne Yougoslavie, de nouvelles modifications de frontières et de nouvelles constitutions d'Etats ne sont pas à exclure. On ne saurait donc considérer la description de la situation présente comme fixant définitivement les rapports étatiques.

      Le Conseil de l'Europe fait sienne la disposition de l'Accord final de la CSCE, selon laquelle les frontières peuvent certes être modifiées, mais non par la force et en aucun cas contre la volonté de la population concernée.

      Au demeurant, le droit des peuples à l'autodétermination reste pour le Conseil de l'Europe un des piliers de la paix en Europe.

10.       Coopération avec les Etats non européens

      Compte tenu de l'intérêt manifesté par des Etats non européens voisins de notre continent, il y a lieu d'examiner, dans le contexte global des changements actuels, la forme que pourrait prendre la coopération de ces Etats avec les organes du Conseil de l'Europe.

      L'adhésion pleine et entière reste exclue car le Conseil de l'Europe, eu égard au caractère élevé de ses objectifs, ne doit pas donner l'impression de vouloir, au-delà la coopération des peuples européens, attirer à nouveau d'autres Etats dans une sphère d'influence et restreindre ainsi leur faculté d'autodétermination.

      Il appartient au Conseil de l'Europe, se limitant lui-même en toute objectivité, de fixer d'étroites limites à la coopération avec des Etats non européens. Il faut éviter surtout de faire de l'appartenance forcée à l'ex-Union soviétique ou à un ancien système colonial européen une condition de coopération.

11.       Règles de la coopération

      Les Etats qui souhaitent coopérer avec le Conseil de l'Europe doivent mettre en oeuvre les principes sur lesquels le Conseil de l'Europe fonde sa propre activité. Ils peuvent adhérer à toutes les conventions du Conseil de l'Europe qui n'impliquent pas de coopération avec l'un des organes du Conseil de l'Europe.

      Si un Etat "coopérant" souhaite appliquer sur son territoire la Convention européenne des Droits de l'Homme, il faudra engager des pourparlers pour voir comment il entend se soumettre aux décisions de la Commission des Droits de l'Homme et aux arrêts de la Cour et comment organiser sa participation à ces deux instances.

      Pour permettre aux Etats "coopérants" de participer aux travaux des instances du Conseil de l'Europe, il faut mettre en place un Comité de coopération composé de représentants des Etats concernés, du Comité des Ministres et de l'Assemblée parlementaire. C'est à ce Comité qu'il appartiendra de définir les thèmes de la coopération.

      L'Assemblée parlementaire consacrerait tous les ans une séance au moins à un débat sur les thèmes retenus. Lors de la préparation du débat, les représentants des Etats parties à la coopération pourraient soumettre leurs propositions aux commissions de l'Assemblée parlementaire. En l'absence d'accord entre les commissions et les représentants de ces Etats, les divergences d'opinion devraient être consignées dans le rapport de la ou des commission(s) en question.

      Les délégations des Etats "coopérants" seraient habilitées à prendre la parole dans les débats de l'Assemblée parlementaire sur les thèmes examinés par le comité de coopération. Dans ces cas, les résolutions de l'Assemblée ne seraient adoptées que si une majorité des représentants des Etats coopérants y était favorable.

12.       Statut d'invité spécial/ statut d'observateur

      Le statut d'invité spécial prévu pour les parlements des Etats européens non membres serait supprimé dès que tous les Etats, qui ont actuellement ce statut ou vont l'obtenir, seraient devenus membres de plein droit ou ne pourraient le devenir pour des raisons statutaires.

      Un Statut d'observateur resterait limité aux deux Etats qui en bénéficient actuellement (le statut d'observateur d'Israël au sein de l'Assemblée conformément à l'article 55 du Règlement de l'Assemblée et la Mission d'observateur du Saint-Siège auprès de l'Organisation).

      Si ces statuts étaient supprimés, il conviendrait de revoir les formes de coopération entre le Conseil de l'Europe et le Saint-Siège, ainsi que les droits dont jouit actuellement Israël. Celui-ci pourrait, toutefois, demander le statut d'Etat "coopérant".

13.       Membre associé

      La possibilité de devenir membre associé, dont il n'est plus fait usage depuis 1955, pourrait être supprimée faute de candidats.

      Transférer la notion de "membre associé" à un Etat coopérant avec le Conseil de l'Europe pourrait être une source de malentendus, car, jusqu'à présent, les "membres associés" n'étaient pas des Etats souverains. L'existence d'un statut de membre "de seconde classe" ferait obstacle à la coopération à laquelle aspire le Conseil de l'Europe avec les Etats-Unis et le Canada.

14.       Méthodes de travail de l'Assemblée parlementaire

      L'extension du Conseil de l'Europe par l'adhésion de nouveaux membres et l'élargissement éventuel l'Assemblée parlementaire lors des débats avec les délégations d'Etats "coopèrants" contraindra l'Assemblée parlementaire à modifier ses méthodes de travail.

      L'Assemblée devra soit augmenter le nombre de ses sessions, soit se limiter, dans l'établissement de l'ordre du jour, à un nombre de points inférieur à ce qui était le cas jusqu'ici.

      Les débats lors desquels la plupart des orateurs inscrits disposent tout au plus de trois minutes pour intervenir (quand ils peuvent avoir la parole !) ne rendent pas justice à l'activité de l'Assemblée parlementaire.

15.       Coordination des travaux

      Eu égard aux divergences d'opinion qui subsistent dans plusieurs commissions, le Bureau devrait réunir dans les meilleurs délais la Commission ad hoc pour la révision du statut, la commission des questions politiques, la commission des relations avec les pays européens non membres, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme et la commission du Règlement afin de coordonner les différents domaines d'activités et d'élaborer une position commune.

A N N E X E I

L'EXTENSION GEOGRAPHIQUE DU CONSEIL DE L'EUROPE

OPTIONS POLITIQUES ET CONSEQUENCES

Conclusions du Bureau de l'Assemblée

telles qu'approuvées le 22 avril 19921

Table des Matières

Introduction

I.       Les Conditions d'Adhésion

      1.       Articles pertinents du Statut

      2.       Le concept "européen"

II.       Les Nouveaux Membres Potentiels

      1.       A court terme

      a. Bulgarie

      b. Estonie, Lettonie et Lituanie

      2.       A moyen terme

      a. Roumanie

      b. Albanie

c. Anciennes Républiques de Yougoslavie

       i. Slovénie

       ii. Croatie

       iii. Macédoine

       iv. Autres

      d. Communautés des Etats indépendants

       i.       Russie

       ii.       D'autres républiques ex-soviétiques

       iii.       Les républiques caucasiennes

       iv.       Les anciennes Républiques soviétiques

III.       Les Conséquences de l'Extension

      1.       Un changement dans la nature de l'Organisation

      2.       Le fonctionnement des organes de l'Organisation

      a.       Procédure

      b.       Les locaux

      c.       Le personnel

      d.        La question des langues

      e.       La part des nouveaux pays membres dans les

      "fonctions de direction" de l'Organisation

      3.       Obligations financières

      Anexe A:       Projet révisé de nouvelle rédaction de

      Anexe B:       Liste des pays qui sont susceptibles de devenir

Introduction

      A leurs réunions des 10 et 11 mars 1992, respectivement,la Commission ad hoc des relations avec l'Europe de l'Est et le Bureau ont tenu un premier échange de vues sur un document presenté par le Greffier de l'Assemblée et distribué pour la première fois le 18 février 1992. Le Bureau a ensuite demandé au Greffier de préparer une nouvelle version, pour les réunions de la Commission ad hoc et du Bureau le 22 avril 19922.

      Conformément aux instructions du Bureau, le document devait servir de base pour la suite des discussions sur la politique ou "la stratégie" que devrait adopter l'Assemblée en ce qui concerne l'admission de nouveaux membres, le statut d'invité spécial et d'autres formes de coopération avec le Conseil de l'Europe.

      A cet égard, il convient de souligner que le document de M. Tarschys intitulé "Rapport sur le Conseil de l'Europe et les nouvelles Républiques souveraines d'Europe de l'Est" (doc. 6484 du 13.09.1991) a représenté une importante contribution à ce débat, bien qu'il ait été rédigé à une époque où l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques existait encore, du moins formellement. Le travail de la Commission ad hoc du Bureau pour la révision du Statut est également pertinent. En effet, le projet de nouvelle rédaction des articles 3 et 4 et en particulier de l'article 5 (voir annexe A) a une incidence directe sur la question.

      Après avoir examiné le document du Greffier à ses réunions des 11 mars et 22 avril 1992 et tenant compte de l'avis donné par la Commission ad hoc sur les relations avec les pays de l'Est, le Bureau est parvenu aux conclusions exposées ci-après. Il a decidé qu'elles devraient être communiquées:

-       à la Commission des questions politiques qui préparera un rapport pour débat lors de la partie de session à Budapest le 30 juin 1992;-

-       à la Commission des relations avec les pays européens non-membres et à la Commission des questions juridiques et de droits de l'homme qui sont invitées à apporter leurs contributions à la Commission des questions politiques avant la réunion de cette dernière le 4 juin 1992, date à laquelle le rapport mentionné ci-dessus doit être adopté en commission, pour permettre sa distribution à temps avant la session plenière de Budapest (voir Article 28, 2). L

      Le présent document est divisé en trois parties: la partie I traite des conditions d'adhésion et la partie II, des nouveaux membres potentiels. Quant à la partie III, elle est consacrée aux conséquences de l'extension géographique sur la nature et le fonctionnement de l'Organisation.

I. LES CONDITIONS D'ADHESION

      1. Articles pertinents du Statut

      Il ressort des articles 3 et 4 du Statut, tels qu'ils sont actuellement rédigés, que, pour devenir membre du Conseil de l'Europe, un Etat doit être européen, reconnaître le principe de la prééminence du droit et respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales. Il doit aussi "collaborer sincèrement et activement à la poursuite du but défini au chapitre premier ...". Cela signifie qu'il doit satisfaire à ses obligations financières (cf. article 9). La condition selon laquelle tout membre doit avoir un régime démocratique est implicite dans le préambule (et dans le Chapitre V, consacré à l'Assemblée parlementaire). La version révisée qui sera proposée par la Commission ad hoc pour la révision du Statut tendra à renforcer les articles 3 et 4, notamment en insérant des conditions supplémentaires, à savoir que l'Etat en question doit être une démocratie parlementaire pluraliste et adhérer à la Convention européenne des Droits de l'Homme. (Ces deux conditions correspondent déjà à la pratique suivie par l'Assemblée lorsque celle-ci formule un avis sur une demande d'adhésion).

      Tant l'Assemblée que le Comité des Ministres considèrent à l'unanimité que, dès lors qu'il s'agit d'adhésion à part entière, les principes de l'Organisation relatifs à la démocratie parlementaire pluraliste, à la prééminence du droit et aux droits de l'homme doivent être affirmés avec force. L'Assemblée s'est montrée plus souple en ce qui concerne le statut d'invité spécial (cf. article 55 a, paragraphe 1 du Règlement).

      2. Le concept "européen"

      En revanche, il reste à l'Organisation (l'Assemblée et le Comité des Ministres), à déterminer une politique claire en ce qui concerne ce qui est "européen". Cela a aussi été souligné, de part et d'autre, lors de la réunion de 21 avril entre la Commission ad hoc pour la révision du statut et une délégation des Délégues des Ministres.

      A moins que ce qualificatif ne soit étendu, un jour, à la rive sud et sud-est de la Méditerranée (idée occasionellement avancée) ce problème ne concerne que les anciennes Républiques de l'Union Soviétique. M. Tarschys (paragraphe 18 du Doc. 6484) les a regroupées en quatre catégories:

i)        les trois républiques baltes: Estonie, Lettonie, Lituanie

ii)       les autres républiques européennes: Bélarus, Moldavie, Russie, Ukraine

iii)       les républiques caucasiennes: Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie

iv)       les cinq républiques asiatiques: Kazakhstan, Kirghize, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan.

      Si les catégories i) et ii) peuvent incontestablement être qualifiées d'"européennes", cela est plus douteux dans le cas de la catégorie iii), et difficilement acceptable pour la catégorie iv).

      Certes, la CSCE a accepté toutes les Républiques ex-Soviétiques en tant qu'Etats participants, à la suite de leur acceptation des engagements et responsabilités liés à la CSCE. Mais il est clair que le Conseil de l'Europe n'est pas tenu de suivre cet exemple: la CSCE n'a jamais été exclusivement européenne et elle est devenue entre-temps un cadre de coopération américano-europeo-asiatique avec 51 membres 3. On a aussi fait valoir, notamment en ce qui concerne le statut d'invité spécial (qu'on a fini par considérer comme "l'antichambre" de l'adhésion à part entière), qu'on ne devrait pas refuser à la partie ce qu'on a accordé au tout. Mais accorder le statut d'invité spécial ou la qualité de membre à part entière à un Etat au sein duquel une population majoritairement européenne coexiste avec une population non européenne numériquement non négligeable, n'est pas la même chose que d'accorder ce statut ou cette qualité à tel ou tel territoire manifestement non européen qui faisait naguère partie de cet Etat. Par exemple, lorsque l'Algérie a cessé d'être un département français, elle ne s'est pas vu offrir (et n'a pas demandé) l'adhésion au Conseil de l'Europe.

      La discussion au sein du Bureau n'a pas été entièrement concluante sur la question de savoir si les Etats du Caucase devaient être considérés comme européens. Compte tenu de leurs liens culturels avec l'Europe, une majorité admettrait la possibilité pour l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie de devenir membres de l'Organisation quand leur situation interne sera conforme aux normes du Conseil de l'Europe et dans la mesure où il y aura une volonté claire de leur part d'être considérés comme faisant partie de la famille européenne. En tout etat de cause, le Bureau estime qu'aucune différence entre eux ne devrait être faite à cet égard (voir aussi page 9 ci-après).

      Il y avait unanimité pour estimer que les Républiques ex-soviétiques situées en Asie n'étaient pas éligibles comme membres à part entière du Conseil de l'Europe. Il a été estimé, toutefois, qu'il y avait des arguments de nature politique et de sécurité pour les rapprocher du Conseil de l'Europe. La nouvelle catégorie de membre associé (voir annexe A), si elle était adoptée, et d'autres formes de coopération déjà engagées (par exemple, projets de formation dans le cadre du programme Démosthène, conseils juridiques, adhésion à des Conventions du Conseil de l'Europe) seraient des instruments appropriés à cette fin - toujours sous réserve qu'il y ait un désir de coopération réciproque (voir aussi page 10 ci après).

II. LES NOUVEAUX MEMBRES POTENTIELS

1.       A court terme

      a)        Bulgarie

      Il est prévu que l'Avis positif de l'Assemblée sera adopté le 5 mai et que la Bulgarie sera admise au Conseil de l'Europe à l'occasion de la session du Comité des Ministres le 7 mai.

      b)        Estonie, Lettonie et Lituanie

      Le Bureau a noté que les trois pays qui ont le Statut d'invité special auprès de l'Assemblée, devraient adhérer à la Convention Culturelle Européenne le 7 mai.

      Concernant l'adhésion, les rapports présentés par les trois équipes d'éminents juristes (membres de la Cour et de la Commission des droits de l'homme) donnent à penser que des problèmes demeurent encore concernant la conformité de l'ordre juridique interne de ces pays avec les normes du Conseil de l'Europe, à part le fait que des élections générales libres doivent encore être organisées dans les trois pays.

      Lors de sa réunion du 22 avril le Bureau a été informé que les rapporteurs des trois Commissions concernées (questions politiques, pays non-membres, affaires juridiques) se sont rendus en Estonie du 12 au 15 avril. Compte tenue des progrès réalisés pour se rapprocher des normes du Conseil de l'Europe et de la perspective d'élections générales en juin 1992, ils n'ont pas exclu la possibilité, que l'Assemblée puisse adopter un avis positif à la partie de session d'octobre 1992.

      Le rapport des rapporteurs qui se sont rendus en Lettonie du 21 au 24 avril 1992 n'est pas encore disponible et aucune date n'a encore été fixée pour la visite des rapporteurs des trois Commission en Lituanie.

      Le Bureau a unanimement considéré que l'adhésion de ces trois pays dépendait:

-       de ce que toutes les conditions posées par le Statut et la Convention européenne des droits de l'homme sont replies;

-       du respect des droits des minorités, et

-       de la tenue d'élections libres.

      En même temps le Bureau a confirmé sa position selon laquelle les trois pays ne sont pas à considérer comme un bloc et que l'un d'eux pourrait bien remplir les conditions d'adhésion avant les autres.

      2.       A moyen terme

      a)       Roumanie

      L'Assemblée a été saisie par le Comité des Ministres de la demande d'adhésion de la Roumanie. Cependant des doutes subsistent sur la situation interne en Roumanie et la question de savoir si le pays est déjà prêt à devenir un membre à part entière. Selon la loi électorale adoptée en 1990, des élections générales devaient avoir lieu dans l'année suivant l'adoption de la nouvelle Constitution (8 décembre 1991). Il n'y a pas d'indication claire quant à la date envisagée.

      Les trois commissions concernées ont désigné leur rapporteur pour la Roumanie, à savoir: M. Koenig (Commission des questions politiques), M. Masseret (Commission des relations avec les pays européens non membres) et M. Jansson (Commission des questions juridiques et des droits de l'homme). Aucune date n'a encore été fixée en ce qui concerne un déplacement en Roumanie. En tout état de cause, il aurait lieu après les élections.

      Entre-temps, le Bureau a décidé que - comme pour l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie - la conformité de l'ordre juridique interne de la Roumanie avec les normes du Conseil de l'Europe devait être examinée par des membres de la Cour et de la Commission des droits de l'homme. Evidemment, cela dépendrait du consentement des autorités roumaines à fournir la documentation nécessaire et de recevoir les éminents juristes en Roumanie. Le Bureau a précisé que la même méthode devrait dorénavant s'appliquer à tous les nouveaux pays candidats. Ainsi, il n'y aurait aucune discrimination entre les candidats à l'adhésion. En tout état de cause, le Bureau a estimé qu'il ne serait pas possible de terminer la procédure d'adhésion de la Roumanie au Conseil de l'Europe avant 1993.

      Le Bureau a également noté que le cas de la Roumanie ne pouvait être séparé de celui de la Moldavie. Les deux Etats ont signé l'Acte Final d'Helsinki; et par conséquent, ils se sont engagés à respecter les frontières existantes - ce qui n'exclut pas une modification des frontières par voie d'accord. Les deux Etats ont déclaré sans équivoque que la Moldavie fait partie de la Roumanie. Mais peut-être faudra-t-il, dans les deux Etats, soumettre ce point de vue à l'épreuve du référendum observé sur place par des délégations de l'Assemblée.

      Dans l'hypothèse où la Roumanie et la Moldavie ne formeraient qu'un seul pays avant l'admission de la Roumanie au Conseil de l'Europe, l'Assemblée devrait examiner la situation en Moldavie aussi attentivement qu'en Roumanie, en ayant à l'esprit, notamment, le fait que les minorités russe et gagaouze de Moldavie s'opposent à toute intégration à la Roumanie et qu'une République "indépendante" de Transdnistrie vient d'être proclamée dans la partie de la Moldavie peuplée de russes. Si une telle fusion intervenait après l'admission de la Roumanie, la situation serait encore plus complexe - à moins qu'entre-temps la Moldavie n'ait été admise ès qualité.

      b)        Albanie

      Le 22 avril le Bureau a entendu un rapport oral de Sir John Stokes, Président de la délégation d'observateurs de l'Assemblée aux élections du 22 mars (voir aussi la déclaration de Sir John Stokes en date du 24 mars et le rapport annexé au Rapport d'activités du Bureau et de la Commission Permanente (Doc. 6603) Tout en soulignant que l'Albanie était toujours confrontée à des problèmes énormes et que le résultat des élections ne signifiait pas que le pays soit prêt pour l'adhésion au Conseil de l'Europe, le Bureau a estimé que si une demande formelle d'adhésion était reçue et transmise par le Comité des Ministres à l'Assemblée, la procédure normale (y compris l'examen de l'ordre juridique interne de l'Albanie par des membres de la Cour et de la Commission) devrait être suivie.

      c) Anciennes Républiques de Yougoslavie

      i)       La Slovénie bénéficie du statut d'invité spécial depuis le 3 février 1992. Elle a sollicité son adhésion à l'Organisation. Le Comité des Ministres a transmis cette demande pour Avis à l'Assemblée le 26 mars 1992. Rien n'interdit de penser, à première vue, que ce pays remplit, aux fins de l'adhésion, les conditions essentielles concernant les droits de l'homme, la prééminence du droit et la démocratie parlementaire pluraliste.

      Le 22 avril, le Bureau a renvoyé la demande d'Avis du Comité des Ministres aux trois Commission concernées.

      ii)       La Croatie a demandé à bénéficier du statut d'invité spécial. Les deux Commissions compétentes ont donné un avis positif. Le Bureau a l'intention de prendre une décision le 4 mai 1992.

      iii)       Macedoine

      Cette nouvelle république indépendante a aussi demandé le statut d'invité spécial et les Commissions concernées ont designé des rapporteurs. Une délégation du Parlement de Macedoine a été invitée pour un échange de vues avec la Commission des relations avec les pays européens non-membres le 5 mai 1992.

      iv)       Autres

      Aucune approche n'a encore été faite par la Bosnie-Herzegovine. Le rétablissement de relations avec la "nouvelle" Yougoslavie (Serbie et Montenegro) n'est pas à ce stade, un point d'actualité. A cet égard, le Bureau a été informé que la Commission des questions politiques avait invité des délégations du Kosovo et de Voïvodine pour un échange de vues au cours de la partie de session de mai.

      d) Communautés des Etats indépendants4

      i)       La Russie a repris à son compte d'anciennes déclarations orales de représentants soviétiques selon lesquelles l'adhésion au Conseil de l'Europe était l'un des objectifs de politique générale de leur gouvernement. Aucune demande formelle n'a été introduite pour le moment, mais il y des indications selon lesquelles le Ministre des Affaires Etrangères de la Fédération Russe, M. Kozyrev le fera le 7 mai lorsqu'il a assistera au Comité des Ministres. Il aura aussi un échange de vues avec la Commission des questions politiques.

      Au cours de sa récente visite à Paris (du 5 au 7 février 1992), le Président Eltsine a demandé au Gouvernement français d'appuyer l'entrée de la Russie au Conseil de l'Europe; et cette demande a été favorablement accueillie. On peut toutefois se poser la question de savoir si la "révolution démocratique" en Russie comme dans d'autres républiques ex-soviétiques, est déjà allée assez loin pour être compatible avec les normes du Conseil de l'Europe.

      Par ailleurs, le Bureau a noté qu'il y avait des signes de désintégration à l'intérieur de la Fédération Russe. Ainsi les Tchétchènes et les Tatars ont récemment déclaré leur indépendance, sans que les effets pratiques en apparaissent clairement. Le nouveau traité de la Fédération a été signé le 31 mars. Les Tchétchènes et les Tatars ont refusé de signer.

      Bien que l'adhésion au Conseil de l'Europe ne soit pas encore envisageable, le Bureau soutient fermement les activités menées dans le cadre du programme intergouvernemental Démosthène. De plus il considère que la coopération au niveau parlementaire devrait être accélérée par exemple, par la formation de fonctionnaires de parlements et des jeunes parlementaires dans le cadre de séminaires en Russie ou de stages à Strasbourg. De tels programmes pourraient, bien sûr, être aussi mis en oeuvre par des parlements nationaux d'Etats membres du Conseil de l'Europe.

      ii) D'autres républiques ex-soviétiques européennes, représentées aux auditions tenues au cours de la partie de session de février 1992, à savoir l'Ukraine, la Bélarus et la Moldavie (cf. supra), ont manifesté leur intérêt pour une éventuelle adhésion. Quelle que soit la situation interne dans ces pays, aucune demande formelle n'ayant été présentée jusqu'à présent, une adhésion ne peut pas être envisagée avant 1993. En attendant, toutes ces républiques ont demandé à bénéficier du statut d'invité spécial. Le 7 février, le Bureau a décidé de "geler" ces demandes, de même que les autres, jusqu'à ce qu'un débat sur la politique générale concernant l'extenstion géograhpique ait eu lieu. Le 22 avril le Bureau a décidé que la procédure pourrait se poursuivre5.

      Le Bureau donne son appui aux mêmes mesures intérimaires de coopération que dans le cas de la Russie.

      iii) Les Républiques caucasiennes ont déjà été mentionnées dans la partie I en relation avec les "frontières de l'Europe". Il a été noté que les républiques caucasiennes ne sont pas européennes au sens géographique strict du terme, bien qu'il soit largement admis qu'elles sont culturellement proches de l'Europe. (Il a été également observé, cependant, que des affinités culturelles existent avec plusieurs Etats situés dans d'autres continents et que ce fait n'a jamais été considéré comme un critère suffisant pour faire partie du Conseil de l'Europe).

      L'Arménie et l'Azerbaïdjan sont candidates au statut d'invité spécial. La Géorgie avait précédemment exprimé son intérêt pour le Conseil de l'Europe, sans déposer de demande formelle. Il est clair que la situation en Géorgie (comme d'ailleurs dans les deux autres républiques) est actuellement trop incertaine pour qu'on puisse faire la moindre prévision.

      De plus il a été noté que la situation pouvait se compliquer, à l'avenir. Le nord du Caucase comprend plusieurs républiques autonomes (RA) à l'intérieur de la Fédération de Russie. Selon le recensement de 1989, cette région compte plus de 4 millions d'habitants: 102.000 Abkhazes; 394.000 Kabardes; 245.000 Karatchaïs et Balkars; 124.000 Circassiens (Adyguéens); 597.000 Ossètes; 1,2 million de Thétchènes et Ingouches et 2 millions de Daguestanais. La majorité sont des musulmans sunnites, bien que, chez les Ossètes, on trouve à la fois des musulmans et des chrétiens.

      Le Bureau a conclu que la question de la forme des relations futures du Conseil avec les trois pays (éventuelle adhésion a part entière ou statut révisé de membre associé) devrait rester ouverte pour l'instant. En principe, le statut d'invité spécial était considéré comme une possibilité (bien que ce statut ait été envisagé comme une relation conduisant normalement à l'adhésion de plein droit le moment venu). Cependant, le Bureau a décidé que la procédure concernant les demandes introduites par l'Arménie et l'Azerbaïdjan ne serait pas examinée avant réception des réponses à la lettre du Président du 6 février 1992 demandant confirmation qu'ellex acceptaient de se soumettre à la médiation du Conseil de l'Europe sur la question du Haut-Karabakh.

      Le Bureau s'est également inquiété des rapports faisant état d'atrocités commises en Géorgie.

      iv)       Les anciennes Républiques soviétiques situées géographiquement en Asie

      La question de leurs relations avec le Conseil de l'Europe a aussi été déjà abordée dans la partie I, dans le cadre de la définition du terme "européen". A ce jour, aucune des républiques concernées (Kazakhstan, Kirghize, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan) n'a pris formellement contact avec le Conseil de l'Europe. Mais le Bureau a noté que quatre d'entre elles (toutes, à l'exception du Tadjikistan) ont, avec la Turquie, des liens culturels et linguistiques dont le développement pourrait constituer un important facteur de stabilité dans la région6.

      Le Bureau a admis qu'on ne pouvait envisager l'adhésion de ces pays en tant que membres à part entière (hypothèse qui, en bonne logique, devrait également exclure le statut d'invité spécial, puisque celui-ci est considéré comme "l'antichambre" de l'adhésion), mais que le statut révisé de membre associé (Annexe A) proposé par la Commission ad hoc pour la révision du statut, pourrait constituer un lien approprié avec le Conseil de l'Europe7. Bien sûr ceci présuppose une volonté d'établir cette relation de la part de l'autre côté. Le Conseil de l'Europe doit se préserver contre tout reproche possible de néo-colonialisme.

      Sous cette réserve, le Bureau encouragerait aussi l'adhésion aux conventions du Conseil de l'Europe (compte tenu du fait que la qualité de membre associé permettrait aussi d'adhérer à des conventions "fermées" telles que la CEDH). Le Comité des Ministres pourrait offrir une assistance technique, dans le cadre du programme Démosthène.

III. LES CONSEQUENCES DE L'EXTENSION

      L'extension probable de l'Organisation aura des conséquences pour son caractère politique, le fonctionnement de ses organes, ses missions, ses besoins en personnel, en salles de réunion et en bureaux. Elle impliquera aussi une augmentation des crédits d'assistance technique et de conseil aux candidats et aux nouveaux pays membres en matière de "construction de la démocratie". Il faudra aussi, sans aucun doute, pendant quelque temps, une aide financière qui permette à certaines délégations de participer aux réunions de l'Assemblée.

1.       Un changement dans la nature de l'Organisation

      Le Bureau a estimé que l'extension géographique probable de l'Organisation entraînera un profond changement dans son équilibre politique interne: alors qu'elle était jusqu'à présent occidentale, l'Organisation sera à l'avenir fortement influencée par la partie orientale de l'Europe. Cette évolution a été jugé souhaitable, puisqu'elle conduira à un ordre paneuropéen (qu'on l'appelle Confédération ou d'un autre nom), et puisque l'Europe occidentale, d'une part, et l'Europe centrale et orientale d'autre part, s'enrichiront mutuellement de leurs apports culturels.

2.       Le fonctionnement des organes de l'Organisation

      L'Organisation, qui comptait 23 membres en 1989, en aura peut-être 40 d'ici quelques années; cet accroissement aura nécessairement des conséquences importantes sur son fonctionnement interne.

      Actuellement, l'Assemblée a 204 membres titulaires et autant de suppléants, soit au total 408 membres. Un grand nombre de suppléants participent régulièrement aux réunions plénières et aux réunions de commissions - même si le membre titulaire est présent. A quoi il faut ajouter les délégations d'"invités spéciaux" (qui n'ont pas de suppléants) et les délégations d'observateurs. Les parlementaires de l'ensemble des délégations d'"invités spéciaux" (Albanie, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Russie, Slovénie) sont au nombre de 50.

      Si tous les Etats dont la liste figure à l'annexe B sous 1, 2, et 3 adhéraient, à terme, au Conseil de l'Europe en tant que membres à part entière cela représenterait 44 pays, pour un nombre de membres titulaires de l'Assemblée de 314 - en supposant que le plafond demeure fixé à 18 membres pour les "grands" Etats membres. Il en résulterait un certain nombre de problèmes que nous indiquons brièvement ci-après.

      a) Procédure

      Tant au Comité des Ministres (et dans les comités d'experts qui lui sont subordonnés) qu'au sein de l'Assemblée, il sera nécessaire de revoir les règles de vote, ainsi que d'autres dispositions de procédure.

      i) En ce qui concerne l'Assemblée, il faudra effectuer une étude plus détaillée pour déterminer si le règlement existant est adapté à une composition qui, numériquement (en termes de pays et en termes de représentants à l'Assemblée), aura doublé d'ici quelques années.

      ii) Peut-être faudra-t-il réviser, une fois de plus, les règles concernant le temps de parole et la liste des orateurs (points qui figurent à nouveau à l'ordre du jour du Bureau du 11 mars).

      iii) Il y a également la question de la composition du Bureau. Le nombre des membres du Bureau peut-il continuer d'augmenter, au risque de compromettre le bon fonctionnement de cette institution?8

      iv) Il faudrait aussi réexaminer la composition des autres commissions, actuellement fixée par l'article 43. Certaines commissions ont déjà des effectifs si nombreux -avec les invités spéciaux et les observateurs - que le déroulement des travaux s'en ressent.

      Le Bureau a été d'avis qu'aucune des questions de procédure mentionnées sous i) à iv) ne pose un problème majeur. Cependant elles devraient être examinées par la Commission du règlement, après le débat de l'Assemblée lors de la partie de session de juin 1992 à Budapest.

b) Les locaux

      i) La salle des séances, adaptée pour accueillir le Parlement européen, devrait suffire pour longtemps encore. Le cas échéant, certaines catégories de personnes qui prennent actuellement place dans l'hémicycle seront peut-être obligées, un jour, de prendre place ailleurs.

      ii) Certaines salles de réunion, même dans le Palais de l'Europe, ne suffisent plus pour l'accueil des commissions les plus nombreuses. Toutefois, vu les dimensions des salles en question, on devrait pouvoir ajouter, le cas échéant, des sièges et des bureaux et adapter le matériel technique.

      iii) Des problèmes pourraient néanmoins surgir pour les réunions des groupes politiques. Les plus grands ont déjà des difficultés pour accueillir tous leurs membres dans les salles de réunions existantes.

      iv) Un problème immédiat est celui des bureaux pour le personnel de l'Assemblée ainsi que pour les délégations parlementaires actuelles et nouvelles.

      v) S'agissant du Bureau de Paris, le Bureau a réitéré sa demande que le Secrétariat du Conseil de l'Europe entreprenne d'urgence, éventuellement en collaboration avec l'Union de l'Europe occidentale, l'étude des diverses solutions possibles.

      c) Le personnel

      Pour que le Greffe puisse assurer à l'Assemblée le même service qu'auparavant (en fait, il devrait être en mesure d'améliorer encore la qualité de ses prestations), il faudra naturellement, compte tenu du fort accroissement du nombre des membres, que les effectifs en personnel augmentent en conséquence. Mis à part le Greffier et le Greffier adjoint, ainsi que 4 Chefs de Division, le personnel de grade A du Greffe ne comprend que les Secrétaires des commissions. Ce personnel inclut le Chef de Cabinet du Président de l'Assemblée, qui est en même temps le Secrétaire du Bureau. Ces dernières années, les Secrétaires des Commissions se sont vu confier des tâches supplémentaires - par exemple, un nombre croissant de missions pour accompagner les rapporteurs appelés à élaborer des avis sur les demandes d'adhésion, ou pour accompagner des délégations d'observateurs à l'occasion d'élections législatives. Ces tâches supplémentaires prennent du temps; d'où, souvent, des retards dans la production des documents des commissions.

      Le Bureau a demandé au Secrétaire Général et à la Commission du Budget et du programme de travail intergouvernemental d'examiner encore cette question.

      d) La question des langues

      Actuellement, les langues de l'Assemblée et de ses commissions sont, outre les deux langues officielles, l'allemand et l'italien, en tant que "langues de travail" (Article 17). Il s'ensuit que l'interprétation (mais non la traduction des documents) est assurée dans le cadre du budget. Le coût de l'interprétation dans toute autre langue est supporté par la délégation concernée.

      Le Bureau, ayant été informé qu'une proposition de recommandation demandant que l'allemand devienne une langue officielle, a décidé de ne pas poursuivre cette question à ce stade.

      e) La part des nouveaux pays membres dans les "fonctions de direction" de l'Organisation

      Le Bureau estime que le nouveau rôle et l'extension géographique de l'Organisation, devraient, le moment venu, se refléter dans la distribution des fonctions de direction de l'Organisation.

3.       Obligations financières

      Il y a déjà été fait allusion (Conditions d'adhésion). L'article 9 du Statut dispose:

"Si un Membre n'exécute pas ses obligations financières, le Comité des Ministres peut suspendre son droit de représentation au Comité et à l'Assemblée Consultative, aussi longtemps qu'il n'aura pas satisfait aux dites obligations".

      En effet, une Organisation agrandie, pour fonctionner correctement, a besoin d'un budget augmenté en conséquence. Par ailleurs, être membre de l'Organisation n'a de signification que si les Etats/parlements sont régulièrement représentés dans les organes de l'Organisation. Il apparaît que certains nouveaux membres potentiels bénéficiant actuellement du statut d'invité spécial pourront ne pas être en mesure de faire face à leurs obligations par manque de devises.

      Bien que le Bureau ait confirmé sa position selon laquelle la participation de certaines délégations d'invités spéciaux pourrait être subventionnée pour une période transitoire, le principe de la participation des Etats membres au budget du Conseil de l'Europe conformément aux règles en vigeur doit être maintenu.

A N N E X E A

COMMISSION AD HOC POUR LA REVISION DU STATUT

Projet révisé de nouvelle rédaction de l'article 5 du Statut

a.       Un Etat considéré comme capable de se conformer aux dispositions de l'article 3 et comme en ayant la volonté peut être invité par le Comité des Ministres, après avis concordant de l'Assemblée parlementaire, à devenir Membre Associé du Conseil de l'Europe. Tout Etat ainsi invité aura la qualité de Membre Associé dès qu'un instrument d'acceptation du présent Statut aura été remis en son nom au Secrétaire Général. Les Membres Associés sont représentés à l'Assemblée Parlementaire, sans droit de vote. Ils peuvent être invités par le Comité des Ministres à participer à ses réunions, sans droit de vote.

      Le terme "Membre" employé dans le présent Statut vise également les Membres Associés, sauf indication contraire.

      Observations explicatives

1.       Le libellé actuel de l'article 5 contient l'expression "pays européen" - pour des raisons historiques qui ne semblent plus valables. Ceci a impliqué dans le passé que des entités ne jouissant pas de la pleine souveraineté sont devenues membres associés. Il est suggéré que, dorénavant, la qualité de Membre Associé soit ouverte uniquement aux Etats, y compris les Etats non européens. Dans le passé, il avait été envisagé de proposer la qualité de Membre Associé aux Etats-Unis et au Canada. Il n'est pas sûr toutefois que cela corresponde à la politique de ces pays. Par ailleurs, l'Organisation souhaitera peut-être, en temps opportun, établir l'une ou l'autre forme de coopération avec, notamment, certaines des républiques asiatiques ex-soviétiques. A cette fin, la qualité de Membre Associé pourrait être une formule appropriée.

2.       Le nouveau Statut de Membre Associé différerait de l'ancien en ce sens qu'il ne confère pas la totalité des droits de membre à l'Assemblée. En fait, les droits au sein de l'Assemblée seraient les mêmes que pour les Invités Spéciaux et les Observateurs Parlementaires, dont le statut, il faut s'en souvenir, n'est pas ancré dans le Statut de l'Organisation, mais se fonde sur le Règlement de l'Assemblée (articles 55 et 55 bis). La différence qualitative essentielle entre le statut de Membre Associé et celui d'Invité Spécial réside dans le fait que ce dernier devrait, en principe, conduire à plus ou moins brève échéance au statut de membre à part entière, tandis que le statut de Membre Associé aurait normalement un caractère définitif. Cela pourrait être précisé dans un renvoi dans le Statut.

3.       Le libellé actuel de l'article 5 ne prévoit pas la représentation des Membres Associés au Comité des Ministres. Toutefois, la Sarre et la République Fédérale d'Allemagne, les seul "pays" à profiter de l'article 5 dans son libellé actuel, ont été, en fait, invités par le Comité des Ministres à participer à ses réunions. Le nouveau libellé donnerait une base statutaire à cette pratique, sans qu'elle soit obligatoire pour le Comité des Ministres.

4.       Les Membres Associés (dans la version actuelle et dans la nouvelle version proposée de l'article 5) ont davantage de droits mais aussi davantage d'obligations que les Invités Spéciaux et les Observateurs Parlementaires. Ils doivent accepter le Statut et contribuer au budget. L'article 38b, deuxième phrase, est rédigé comme suit: "La contribution de tout Membre Associé est fixée par le Comité [des Ministres]".

5.       Il serait utile de conserver la référence à la signification du terme "Membre" dans le libellé actuel de l'article 5, car elle permettrait aux Membres Associés d'adhérer aux Conventions du Conseil de l'Europe ouvertes uniquement aux Membres.

b.       Après avis concordant de l'Assemblée, le Comité des Ministres peut accorder un statut d'observateur à un Etat, une organisation intergouvernementale ou à un groupe d'Etats intéressé par les activités de l'Organisation. Les observateurs ne sont pas représentés à l'Assemblée Parlementaire et au Comité des Ministres. Ils peuvent être représentés aux comités d'experts intergouvernementaux, conformément aux procédures applicables.

      Le Comité des Ministres adoptera des règles concernant les droits et les devoirs des observateurs.

      Observations explicatives

1.        A l'heure actuelle, il existe une seule mission d'observateur auprès de l'Organisation, celle du Saint-Siège. Cependant, le cas du Saint-Siège est considéré comme sui generis et le statut d'observateur n'a jamais été juridiquement défini. De fait, un certain nombre de consulats d'Etats tiers observent effectivement les activités du Conseil de l'Europe. Il serait de l'intérêt de l'Organisation de donner une base juridique au statut d'observateur dans le Statut, car cela pourrait encourager les Etats non membres à suivre ses activités de plus près.

2.       Il ne faut pas confondre ce statut d'observateur, qui serait prévu par le Statut, avec le statut d'observateur parlementaire, mentionné plus haut, visé par l'article 55 du Règlement de l'Assemblée. Le moment venu, si le nouveau libellé de l'article 5 entre en vigueur, le statut d'observateur parlementaire et le statut d'invité spécial pourraient devenir superflus. Ce dernier étant considéré comme un stade préliminaire au statut de membre à part entière, il n'aurait plus de raison d'être s'il ne restait plus aucun Etat susceptible d'en bénéficier. Le seul Etat dont le parlement jouit aujourd'hui du statut d'observateur parlementaire (Israël) pourrait alors accéder au statut de Membre Associé.

3.       Bien que les observateurs au sens du nouvel article 5 (b) du Statut n'aurait pas ce droit d'être représentés à l'Assemblée, il va de soi que le Bureau, conformément à l'article 55 (3), pourrait "à la majorité des trois-quarts, inviter des représentants de parlements d'autres Etats non-membres à assister et à participer à un débat de l'Assemblée".

c.       Le Secrétaire Général, agissant au nom du Comité des Ministres et après avis concordant de l'Assemblée, peut conclure des accords de coordination et de coopération avec d'autres organisations internationales ainsi que des accords avec des Etats non membres désireux de participer aux activités de l'Organisation dans des secteurs spécifiques.

      Observations explicatives

       Une proposition analogue a été faite par le Groupe de travail du Comité des Ministres. La pratique des accords de coordination et de coopération avec d'autres organisations internationales existe depuis longtemps mais, bien que l'Assemblée ait été consultée dans certains cas, le Secrétaire Général ou le Comité des Ministres ne sont pas obligés de solliciter son approbation. Les accords avec les Etats non membres constitueraient un instrument utile, notamment, pour développer les relations du Conseil de l'Europe avec les Etats-Unis car ils donneraient à ceux-ci la possibilité de participer à des activités déterminées dans des conditions d'égalité.

LISTE DE PAYS QUI SONT SUSCEPTIBLES DE DEVENIR MEMBRES OU MEMBRES ASSOCIES

DU CONSEIL DE L'EUROPE

1.       Etats qui ont sollicité leur adhésion ou qui la solliciteront probablement dans le proche avenir*

Pays       Adoption de        Population       Nombre de

+Bulgarie probablement       Mai 1992       9.000.000        6

+Estonie éventuellement       Octobre 1992       1.500.000       3

+Lettonie "        Octobre 1992        2.648.000       3

+Lituanie "        Octobre 1992        3.690.000       4

+Roumanie "       1993        23.000.000       10 (Nombre de sièges de la délégation d'invités spéciaux)

      

+Slovénie éventuellement       1993       1.940.000       3

Albanie (demande attendue)       3.300.000       4

2.       Anciennes républiques yougoslaves qui demanderont probablement leur adhésion

Bosnie-Herzégovine       4.440.000       5

Croatie*       4.680.000       5

Macédoine**       2.090.000       3

Eventuellement: Yougoslavie (Montenegro et

Serbie - y compris le Kosovo

et la Voïvodine)       10.430.000       7


+       Demande d'adhésion communiquée à l'Assemblée pour avis.      

*       Les Parlements de ces Etats ont le statut d'invité spécial.

**       Demande de statut d'invité spécial en cours d'examen.

3.       Anciennes républiques soviétiques qui demanderont probablement leur adhésion

a)       Républiques européennes

Bélarus**              10.000.000       7

Moldavie**        4.190.000       5

Russie*       145.300.000       18

Ukraine**       51.210.000        12 (population équivalente à celle de la Turquie)

b)       Républiques caucasiennes

Arménie**       3.362.000       4

Azerbaïdjan**       6.810.000       6

Géorgie       5.300.000       5

4.       Anciennes Républiques soviétiques situées en Asie

Kazakhstan       16.000.000

Kirghizie       4.140.000

Tadjikistan       5.000.000

Turkmenistan       3.400.000

Ouzbekistan       19.000.000

--------------------

N.B.:       Andorre et Monaco (qui participent à la CSCE) souhaiteront peut-être, à terme, adhérer au Conseil de l'Europe.

----------

*       Statut d'invité spécial

**       Demande de statut d'invité spécial en cours d'examen.

A N N E X E II

L'élargissement du Conseil de l'Europe

Conclusions de la commission des relations avec les

pays européens non membres

unanimement approuvées le 20 mai 1992 à Minsk

(Porte-parole: M. ATKINSON)


      A sa réunion à Minsk du 19 au 21 mai 1992, la Commission des relations avec les pays européens non membres a consacré, à la demande du Bureau, une discussion approfondie à la question de l'extension géographique du Conseil de l'Europe (voir Doc. AS/Bur (43) 93).

      Voici ses conclusions approuvées à l'unanimité.

1.       Pays européens

      Les quatre catégories de Républiques de l'ex-URSS mentionnées dans le rapport de M. Tarschys d'août 1991 (Doc. 6484) ont été très utiles, mais de nouveaux événements sont intervenus depuis lors, de sorte que:

a)       Les catégories I (Estonie, Lettonie, Lituanie) et II (Belarus, Moldavie, Russie et Ukraine) peuvent être fusionnées en tant qu'Etats européens.

b)       Les Etats caucasiens (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie) et les Etats "asiatiques" de l'ex-URSS devraient être traités en fonction de leurs demandes de coopération avec le Conseil de l'Europe et selon leurs propres mérites (à noter que le Kazakhstan a une population composée en majorité de russophones).

2.       Membre associé

      La commission considère que la création d'un nouveau statut n'est pas opportune, d'autant plus qu'il priverait l'Assemblée de tout pouvoir de décision9, qu'elle mettait en oeuvre jusqu'à présent en deux étapes:

a.       statut d'invité spécial auprès de l'Assemblée Parlementaire

b.       avis sur l'adhésion au Conseil de l'Europe. Cinq critères sont à présent retenus:

.       démocratie pluraliste

.        Etat de droit

.        respect des droits de l'homme (engagement du pays-candidat à adhérer à la Convention Européenne des Droits de l'Homme)

.        examen de la législation en matière de droits de l'homme du pays-candidat par un juge de la Cour et un membre de la Commission Européenne des Droits de l'Homme

.       tenue d'élections législatives libres et démocratiques suivies par une délégation de l'Assemblée.

      S'agissant du statut d'invité spécial, la commission considère que son attribution à la seule Russie et non, entre autres, aux autres fondateurs de la Communauté d'Etats Indépendants (la Bélarus et l'Ukraine) constituait une erreur et devrait être revue (cette position a été confirmée par la délégation russe au cours de la réunion).

3.       Conséquences de l'extension

      Enfin, la commission estime que la plupart des aspects mentionnés dans le chapitre III du document [AS/Bur (43) 93] relèvent de la Commission du Règlement. Elle suggère néanmoins que le nombre de représentants de toute délégation nationale au sein de chaque commission ne devrait pas excéder le nombre de deux.

*

Commission chargée du rapport: commission des questions politiques

Renvoi en commission: mandat permanent

Rapport d'information: approuvé par la commission le 4 juin 1992.

A N N E X E III

Conclusions de la commission des questions juridiques

et des droits de l'homme

approuvée le 15 juin 1992

(Porte-parole: Mme HALLER, Suisse, socialiste)


1.       Pays européens

      La Commission juridique et des droits de l'homme est d'avis que les frontières géographiques de l'Europe ne peuvent être fixées. Les trois critères qui ont été appliqués jusqu'ici ne satisfont plus aujourd'hui:

-       le critère historique n'est plus admissible aujourd'hui en raison avant tout du fait qu'il peut être ressenti comme une connotation de néo-colonialisme;

-       le critère de la communauté des valeurs religieuses et philosophiques n'est plus admissible aujourd'hui, car il ne tiendrait pas compte de l'évolution des sociétés multiculturelles en Europe;

-       le critère purement géographique n'est déjà plus applicable, car des Etats membres du Conseil de l'Europe (Turquie) comme d'éventuels futurs Etats membres (Russie) s'étendent manifestement au-delà des frontières géographiques de l'Europe.

      Les frontières géographiques de l'Europe pourraient à l'avenir changer, elles pourraient s'étendre ou se modifier à nouveau de manière restrictive. Ces modifications pourraient être la conséquence non de conflits violents, mais de développements culturels. Le Conseil de l'Europe devrait pouvoir en tenir compte.

      L'Europe de la CSCE n'est pas la même que l'Europe du Conseil de l'Europe. Il peut en être ainsi. En effet, l'Europe du Conseil de l'Europe s'étend aussi loin que les principes de cette organisation -démocratie pluraliste, Etat de droit et droits de l'homme - peuvent être appliqués. Si ces principes ont un rayonnement supplémentaire au-delà de cette Europe, il y a lieu d'agir activement dans ce sens.

2.       Coopération avec des Etats non européens

      Il est évident qu'un certain nombre d'Etats qui manifestement ne sont pas "européens" aimeraient néanmoins s'attacher à certains éléments politico-culturels de l'Europe.

      La commission juridique rejette la création d'un nouveau statut de "membre associé" sous la forme proposée dans le cadre de la révision des statuts. Avant tout, l'expression "membre" pourrait induire en erreur, car elle pourrait donner l'impression que le Conseil de l'Europe voudrait étendre sa sphère d'influence bien au-delà de la région traditionnelle de l'Europe.

      Plutôt nous devrions parler d'une coopération avec des Etats, qui ne pourraient pas devenir membres du Conseil de l'Europe, mais qui cependant souhaiteraient créer des liens avec le Conseil de l'Europe dans certains domaines qui lui sont propres.

      Comment une telle coopération devrait être établie - en particulier quelles conventions du Conseil de l'Europe pourraient être signées par les Etats concernés - devrait faire l'objet de clarifications minutieuses.

      Conformément à son domaine de compétences, qui inclut notamment les droits de l'homme, la commission juridique se prononce de manière circonstanciée sur cet aspect au chapitre suivant.

3.       Coopération dans le domaine des droits de l'homme

      Dans son rapport relatif à "l'accès d'Etats européens non membres aux institutions fonctionnant dans le cadre de certaines conventions du Conseil de l'Europe relatives aux droits de l'homme" (Doc. 6585), la commission juridique a montré comment l'idée des droits de l'homme pourrait être étendue aux Etats en dehors de l'appartenance au Conseil de l'Europe. Ce rapport a été discuté au sein de l'Assemblée parlementaire le 5 mai 1992 et a conduit à la Recommandation 1183 (1992).

      L'Assemblée parlementaire propose au Comité des Ministres, dans sa recommandation adoptée le 5 mai 1992, de créer la possibilité pour les Etats non membres du Conseil de l'Europe d'obtenir des renseignements juridiques de la Cour européenne des Droits de l'Homme, du Comité d'experts indépendants de la Charte sociale de même que du Comité de la convention sur la prévention de la torture.

      Dans le même rapport, la commission juridique s'est opposée à ce que les Etats non membres du Conseil de l'Europe aient la possibilité de signer la Convention européenne des Droits de l'Homme. Ceci avant tout pour deux raisons.

      La signature aurait pour conséquence que le juge et la commissionnaire d'un Etat non membre devraient siéger à la Cour et dans la Commission et, dès lors, se prononcer sur les violations des droits de l'homme dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. En outre, et avant tout, le Conseil de l'Europe se verrait empêcher de prendre l'ultime sanction contre un Etat signataire qui aurait violé cette convention, à savoir l'exclusion de l'Etat concerné du Conseil de l'Europe. En effet, un Etat non membre ne peut être exclu du Conseil de l'Europe10.

      Le concept proposé dans la Recommandation 1183 (1992) est susceptible d'être encore développé. Devrions-nous, après une discussion détaillée, aboutir à la conclusion que des Etats non membres devraient pouvoir, par exemple, se soumettre à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme, cette éventualité peut être envisagée sans autre comme l'étape suivante.

      En résumé, la commission juridique considère qu'avant toute introduction de nouveautés dans le domaine de la Convention européenne des Droits de l'Homme, les arguments pro et contra doivent au préalable être examinés de manière très approfondie. Il y a lieu, en particulier, de rejeter toute nouveauté qui pourrait affaiblir le mécanisme d'application de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

4.       Suites

      Vu qu'une discussion de fond doit avoir lieu à Budapest et qu'au cours de celle-ci aucune recommandation ne doit être adoptée, la commission juridique ne formule aucune proposition formelle complémentaire au texte proposé par la commission des questions politiques.