7 juin 1996
tenu de l'investissement de la commission du Parlement européen dans le processus
législatif de l'Union européenne et de la disponibilité des parlementaires et du secrétariat.
L'Assemblée espère qu'une plus grande attention pourra être accordée à l'avenir à la
coopération à ce niveau.
8. L'Assemblée recommande donc que le Comité des Ministres:
i. veille à ce que les expressions de volonté politique de coopération se traduisent en
termes concrets par une coopération régulière et fructueuse entre les deux institutions,
en particulier par le biais de réunions régulières entre les secrétariats du Conseil de
l'Europe et de la Commission, afin d'identifier et de mettre sur pied des projets
susceptibles d'être menés à bien conjointement, de façon complémentaire ou séparément;
ii. agisse avec souplesse, en collaboration avec l'Union européenne, pour faire de la
coopération culturelle européenne un assemblage intelligent et pragmatique d'initiatives
locales, régionales, nationales, intergouvernementales et supranationales en faveur de
l'action culturelle, l'application du principe de subsidiarité permettant de déterminer le
niveau auquel doivent se situer ces actions;
iii. veille à ce que cette coopération repose sur la reconnaissance de la spécificité de
chaque institution, de son expérience et de son potentiel. La relation doit être ouverte,
pragmatique et transparente, et permettre d'exploiter pleinement la complémentarité des
deux institutions et leur différence;
iv. propose des secteurs concrets de coopération où des projets conjoints puissent être
menés à bien, et donne au Conseil de l'Europe les moyens de jouer pleinement son rôle;
v. continue de chercher à l'avenir des moyens de renforcer les relations
institutionnelles dans le domaine de la culture et de l'éducation et, en particulier:
a. veille à la réciprocité effective de la représentation;
b. révise et actualise les parties pertinentes de l'arrangement de 1987, en prenant
en compte les développements politiques et institutionnels intervenus depuis la conclusion
de cet accord et en le transformant en un instrument efficace et complet de coopération;
c. invite le Conseil des ministres de l'Union européenne et ses comités spécialisés
pour la culture et l'éducation à participer plus étroitement au développement de la
coopération future en liaison avec la Commission et le Parlement européen;
d. renouvelle son invitation à la Communauté européenne d'adhérer à la
Convention culturelle européenne.
vi. ajoute le développement et le financement de la coopération culturelle européenne
aux points à discuter lors du second Sommet du Conseil de l'Europe.
de l'Education réunis au sein du Conseil) qui fit une sorte de transition avec les
rencontres proprement dites du Conseil des ministres.
Le Traité de Rome ne contient pas de dispositions juridiques prévoyant une action
dans le domaine culturel au sens propre du terme. Seul son préambule se réfère à la
culture, qu'il qualifie de facteur d'union des peuples et de promotion du développement
économique et social. En outre, l'article 36 du traité prévoit des restrictions à la libre
circulation des biens dans le but de protéger un patrimoine national ayant une valeur
artistique, historique ou archéologique.
1.2. L'évolution
En 1974, les ministres de l'Education de la CEE créaient une Commission de
l'éducation, composée de représentants des Etats membres et de la Commission
européenne. La Commission de l'éducation était chargée de la préparation, de l'évaluation
et du suivi des activités de la CEE dans le domaine éducatif. En juin 1976 était adopté
un plan d'action dans les secteurs suivants:
. éducation et formation des ressortissants des Etats membres et de pays non membres
de la CEE, ainsi que de leurs enfants;
. resserrement des relations entre les divers systèmes éducatifs, documentaires et
statistiques;
. coopération dans les domaines de l'enseignement supérieur, des langues vivantes, de
l'égalité des chances et de la liberté d'accès à l'éducation.
Puis la première directive du Conseil des ministres prévoyant l'adaptation des
établissements et des programmes scolaires aux besoins spécifiques des enfants de
travailleurs immigrés fut adoptée en 1977.
La Cour de justice de Luxembourg décidait, en 1985 et 1988, de lier l'enseignement
supérieur à la formation professionnelle.
En l'absence totale de cadre juridique, il était plus difficile d'entreprendre une
action dans le domaine culturel au sens propre du terme. Au cours de cette période de
«clandestinité» (c'est-à-dire avant qu'il existe une législation européenne) . pour reprendre
l'expression employée par certains pour désigner la période précédant la première réunion
des ministres de la Culture dans le cadre du Conseil des ministres . la Commission dut
se contenter de financer ou de parrainer divers projets et manifestations culturels, tels
que la restauration du Parthénon ou le financement de l'Orchestre de la jeunesse
européenne.
De temps à autre, les Etats membres de la CEE demandaient le développement
de la coopération culturelle . par exemple, dans la Déclaration solennelle adoptée à
Stuttgart en 1983. Mais le soutien des institutions n'était pas toujours clair et il n'y avait
pas de véritable politique culturelle communautaire.
Toutefois, grâce à ses pouvoirs budgétaires, le Parlement européen n'a cessé
d'affecter des crédits . de plus en plus importants . à divers projets culturels.
A la date de 1988, les ministres de la Culture de la CEE, réunis «en Conseil des
ministres», avaient adopté quinze résolutions, couvrant notamment la lutte contre la
piraterie audiovisuelle, les villes culturelles européennes, la préservation du patrimoine
architectural européen, etc.
En mai 1988, les ministres de la Culture créaient une Commission culturelle . à
l'image de celle qui existait déjà dans le domaine de l'éducation. Lors de cette même
réunion, ils adoptaient une résolution définissant les priorités de la CEE en matière
culturelle. Les quatre domaines prioritaires étaient les suivants:
. la promotion du secteur audiovisuel européen;
. le secteur du livre;
. la formation dans le secteur culturel;
. le parrainage commercial.
1.3. Le Traité de Maastricht
Le Traité de Maastricht est entré en vigueur au mois de novembre 1993. Afin
d'obtenir un mandat explicite dans les domaines de l'éducation et de la culture, la
Commission européenne a dû accepter le principe de subsidiarité qui . du moins en
principe . fixe des limites à l'engagement direct de l'Union européenne dans ces deux
domaines.
En fait, les opinions publiques étaient peu favorables à l'accroissement des pouvoirs
de l'UE dans les deux domaines en question. En effet, d'après le sondage «Eurobaromètre»
effectué en 1993 (sur un échantillon de mille personnes dans chacun des douze Etats
membres), 55 % des personnes interrogées souhaitaient que les décisions culturelles
restent une prérogative des gouvernements nationaux . contre 38 % favorables à une
volonté européenne commune. Dans le domaine de l'éducation, les pourcentages étaient
respectivement de 54 % et 32 %.
L'article 126 du Traité de Maastricht définit ainsi l'objectif de la politique éducative
européenne: «La Communauté contribue au développement d'une éducation de qualité, en
encourageant la coopération entre Etats membres (...) tout en respectant pleinement la
responsabilité des Etats membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du
système éducatif, ainsi que leur diversité culturelle et linguistique.»
L'article 126 établit ensuite six domaines d'action pour la Communauté, encourage
la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales, en particulier le
Conseil de l'Europe, et fixe les procédures décisionnelles.
L'article 128 du traité, relatif à l'action culturelle, stipule que la Communauté
contribue à l'épanouissement des cultures des Etats membres, dans le respect de leur
diversité nationale et régionale.
Il définit comme suit les domaines d'action de la Communauté:
. amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l'histoire des
peuples européens;
. conservation et sauvegarde du patrimoine culturel d'importance européenne;
. échanges culturels non commerciaux;
. création artistique et littéraire, y compris dans le secteur de l'audiovisuel.
Comme l'article 126, il encourage la coopération avec les pays tiers et les
organisations internationales, en particulier le Conseil de l'Europe.
De plus, les articles 126 et 128 contiennent plusieurs dispositions visant, soit à
limiter l'intervention européenne lorsqu'elle est jugée excessive (parallèlement au principe
de subsidiarité, que nous évoquons plus loin), soit à préserver la culture européenne des
effets éventuellement négatifs de l'intégration économique.
Le traité exclut également de manière explicite «toute harmonisation des
dispositions législatives et réglementaires des Etats membres», afin de protéger la
diversité culturelle, linguistique, nationale et régionale, et de prévenir toute tentative
d'imposer une politique culturelle européenne par des directives. Dans l'article 128, cette
clause de sauvegarde est, dans une certaine mesure, atténuée par la référence à
l'«héritage culturel commun».
Il faut mentionner également une autre garantie, obligeant l'Union européenne à
tenir compte de la dimension culturelle dans le cadre des actions envisagées par d'autres
dispositions du traité. Cette garantie a été ajoutée en vue de préserver la culture
européenne et la diversité culturelle de l'Europe des effets négatifs de l'harmonisation
dans d'autres domaines.
La Commission vient tout juste d'adopter son premier rapport sur la dimension
culturelle de la politique de l'UE et plus particulièrement sur la liberté de circulation, les
droits d'auteur, la taxation, la coucurrence, la propriété culturelle, la cohésion économique
et sociale, les ressources humaines, la technologie, la recherche, la politique audiovisuelle
ainsi que ses relations extérieures.
Le Traité de Maastricht offre encore d'autres exemples où la dimension culturelle
est privilégiée par rapport à l'économie. Ainsi, l'article 92 sur les aides de l'Etat a été
révisé, afin de permettre aux pouvoirs publics de se soustraire aux règles traditionnelles
de concurrence lorsqu'il s'agit de promotion de la culture et de préservation du patrimoine.
1.4. Le principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité, figurant à l'article 3.b du Traité de Maastricht,
constitue la limitation majeure des compétences de l'Union européenne en matière
culturelle.
Ce principe s'applique à tous les domaines qui ne relèvent pas de la compétence
exclusive de la Communauté . égalemeent l'éducation et la culture. «La Communauté
n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les
objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les
Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action
envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.»
L'article en question stipule également que l'action de la Communauté ne peut
excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du Traité de Maastricht.
Cependant, un point important reste obscur: comment appliquer le principe de
subsidiarité en cas de litige? Qui peut décider s'il y a respect ou non de l'article 3.b? La
question est, apparemment, trop politique pour être tranchée par la Cour de justice.
Plusieurs membres du Parlement européen ont proposé la nomination, par les parlements
nationaux, d'une «Chambre de la subsidiarité»; mais il est peu probable que cette
proposition soit adoptée.
Pour résoudre les conflits de compétence pouvant opposer l'Union européenne et
ses Etats membres, on a également proposé l'établissement d'une liste précise et
exhaustive des domaines de compétence de l'Union. En déterminant précisément dans
quels domaines la Communauté peut ou non intervenir, on aurait une situation de
transparence. Mais cette solution risque d'être complexe et trop rigide: en effet, si l'on
avait, à l'origine, inclus une telle liste dans le Traité de Rome, la Communauté ne serait
peut-être jamais parvenue à étendre ses compétences au-delà du secteur économique.
2. Fonctionnement de l'UE dans le domaine culturel
2.1. Le cadre institutionnel
Le Conseil européen, qui n'était, à l'origine, qu'une réunion informelle des chefs
d'Etat et de gouvernement de la Communauté, a été institutionnalisé par l'Acte unique
européen de 1987 et le Traité de Maastricht. Désormais, les chefs d'Etat et de
gouvernement se réunissent deux fois par an . en juin et en décembre, au moment du
changement de présidence de l'Union. Le Conseil européen a pour mission de donner à
l'Union l'élan nécessaire et de définir des orientations politiques générales.
C'est le Conseil des ministres qui conçoit la législation de l'Union européenne
et décide de la politique communautaire. Le Traité de Maastricht a institué un «Conseil
des affaires culturelles», qui réunit les ministres de la Culture des Quinze; auparavant,
ces derniers se réunissaient en tant que ministres de la Culture au sein du Conseil. De
plus, une commission de l'éducation et une commission de la culture ont été créées,
respectivement en 1974 et 1988.
La Commission européenne est, de fait, l'instance administrative de l'Union.
Elle contrôle l'application des traités de l'UE, prépare les décisions du Conseil des
ministres en matière de politiques européennes et met en uvre ces politiques. La
Commission a des pouvoirs exécutifs dans le domaine de la concurrence et dans celui du
charbon et de l'acier.
Le Parlement européen, qui n'était censé avoir, à l'origine, qu'un pouvoir de
contrôle, a vu ses prérogatives renforcées par les révisions successives des traités de la
Communauté . notamment par le Traité de Maastricht. Il a conservé son pouvoir de
contrôle sur la Commission et le Conseil des ministres et acquis d'importants pouvoirs
budgétaires. En outre, il prend part à l'élaboration des lois européennes et est habilité à
ester en justice auprès de la Cour de justice de Luxembourg.
La Cour de justice garantit le respect du droit en matière d'interprétation et
d'application des traités.
Le Comité économique et social et le Comité des régions sont des organes
consultatifs. Enfin, la Cour des comptes européenne contrôle les recettes et les dépenses
de l'Union.
2.2. Les services de la Commission engagés dans des activités culturelles
La Commission européenne est un organisme collégial composé de
vingt commissaires . y compris son président. Les commissaires chargés de la culture et
de l'éducation sont:
. M. Oreja (culture et politique audiovisuelle);
. Mme Cresson (éducation, formation professionnelle, jeunesse);
. M. Flynn (emploi et affaires sociales).
Sont également concernés par les affaires culturelles les commissaires chargés des
relations extérieures:
. M. Van den Broek (Europe centrale et orientale, pays de l'ex-Union Soviétique,
zone nord de la Méditerranée et autres pays européens);
. M. Marin (Méditerranée du Sud, Proche-Orient, Amérique latine, Asie);
. Sir Leon Brittan (Amérique du Nord, Australie, Nouvelle-Zélande, Japon, Chine,
Corée, Hong Kong, Macao, Taïwan);
. M. Pinheiro (Afrique, Antilles, pays du Pacifique, Afrique du Sud).
Le mandat de M. Bangemann porte sur les technologies de l'information. Quant
au président de la Commission . M. Santer . il est également responsable de la «Cellule
de prospective», chargée des questions culturelles, éthiques et philosophiques.
La Commission est composée de vingt-quatre directions générales (DG) ne
correspondant pas forcément aux mandats des différents commissaires. Les directions
générales intéressées par les questions culturelles sont les suivantes:
. la DG I A (relations extérieures), qui comporte des unités s'occupant de la
coopération avec le Conseil de l'Europe
_ la DG V emploi; relations industrielles et affaires sociales
. la DG X (audiovisuel, information, communication, culture qui comporte
notamment une direction de l'action culturelle et de la politique audiovisuelle);
. la DG XVI (politique régionale);
. la DG XXII (éducation, formation et jeunesse).
D'autres services encore peuvent être concernés par les questions culturelles, du
fait que le Traité de Maastricht exige de la Commission qu'elle prenne en compte ces
questions dans la mise en uvre des politiques communautaires, et qu'elle élabore un
rapport annuel à ce sujet. On peut citer le trafic illicite de biens culturels, les droits
d'auteur, etc.
2.3. Le processus de décision
Son caractère supranational, qui différencie l'UE des autres institutions
internationales, lui permet en principe une action rapide, directe et efficace. En réalité,
bien que l'UE soit plus qu'une organisation internationale au sens traditionnel, elle n'est
pas vraiment une fédération, ce qui donne un processus de décision sui generis, souvent
lent, opaque et insuffisamment efficace.
Tout d'abord, la division des pouvoirs parmi les institutions de l'UE diffère de la
division habituelle dans les Etats-nations. Le Conseil partage ses pouvoirs exécutifs avec
la Commission et ses pouvoirs législatifs avec le Parlement. Donner tout le pouvoir
législatif au seul corps élu . c'est-à-dire le Parlement . reviendrait à instaurer un système
fédéral. Inversement, remettre tout le pouvoir législatif entre les mains du Conseil
européen . lequel réunit les représentants des gouvernements nationaux . constituerait
une violation du principe démocratique fondamental de la séparation de l'exécutif et du
législatif. Afin d'éviter ces deux écueils, un mécanisme de décision très complexe et très
long a été mis en place.
A l'heure actuelle, le droit communautaire prévoit vingt-deux procédures de
décision distinctes.
Dans sa résolution du 17 mai 1995 relative au fonctionnement du Traité instituant
l'Union européenne, le Parlement européen a proposé de les réduire à trois procédures
seulement . à savoir la codécision (article 189.b), l'avis conforme (dans le cas de l'adhésion
de nouveaux Etats) et la consultation. Cette mesure, pour radicale qu'elle puisse être
n'effacerait pourtant pas tous les problèmes. La période moyenne entre l'ouverture et la
clôture de la période de codécision depuis l'entrée en vigueur du Traité instituant l'Union
européenne est de 398 jours.
La codécision (article 189.b) est la procédure prévue pour la culture et l'éducation.
Dans le cas de la culture, on a encore compliqué les choses en exigeant l'unanimité au lieu
de l'habituelle majorité qualifiée du Conseil des ministres. Et de fait, la crainte de voir les
décisions culturelles, au sens propre du terme, considérablement retardées s'est révélée
tout à fait justifiée, puisque tous les programmes proposés par la Commission sont restés
en suspens jusqu'au 14 mars 1966, date à laquelle le programme Kaléidoscope a été
adopté. Plusieurs autres, portant sur la culture et le patrimoine culturel, restent bloqués
quelque part dans la filière. En revanche, des programmes relatifs à l'éducation
fonctionnent normalement . certainement aussi grâce au fait que la décision n'exige pas
l'unanimité du Conseil des ministres.
2.4. La Conférence intergouvernementale de 1996
Si l'objectif de la conférence de Maastricht était de donner de nouveaux pouvoirs
à l'Union européenne, la Conférence intergouvernementale de 1996 vise à mettre de
l'ordre dans les pouvoirs existants. La tâche n'est pas facile. Cela remet en cause les
arrangements relatifs à l'application de ces nouveaux pouvoirs qui ont été conclus à
Maastricht à la suite d'une myriade de compromis politiques. Sans ces arrangements,
nombre de ces nouveaux pouvoirs n'auraient sans doute jamais figuré dans le traité.
La réussite de la Conférence intergouvernementale donnerait aux politiques
existantes de l'UE un caractère plus transparent, plus démocratique, plus cohérent et plus
efficace. Cela aurait, sans aucun doute, un effet positif sur l'action de l'Union européenne
dans le secteur culturel. Un bon moyen d'atteindre ces objectifs serait de réduire le
nombre des procédures de décision.
Malgré la réticence générale à conférer de nouveaux pouvoirs à l'UE, la
Commission fait actuellement pression pour que soit inséré, dans le Traité de Maastricht,
un article relatif à la lutte contre le racisme; elle réclame également une plus grande
autonomie d'action dans ce domaine et prévoit de lancer une campagne contre le racisme
en 1997. Mais certains Etats membres, menés par l'Allemagne, estiment que le principe
de subsidiarité doit s'appliquer dans ce domaine. Ils sont également hostiles à l'idée de
fonder une telle campagne sur l'article 235, qui autorise l'Union européenne à agir en
dehors du cadre du Traité de Maastricht si cela semble nécessaire pour atteindre un de
ses objectifs.
C'est d'ailleurs là un point de tension entre l'UE et le Conseil de l'Europe, lequel
a proposé de créer un Observatoire européen commun sur le racisme et la xénophobie et
qui souhaiterait assurer le suivi de la Campagne européenne contre le racisme, la
xénophobie de et l'intolérance de 1995 en coopération avec l'Union européenne
3. Survol des principaux programmes et activités de l'UE
Après obtention d'un mandat officiel aux termes du Traité de Maastricht, la
Commission européenne a lancé une série de programmes-cadres:
. Socrates: programme relatif à l'éducation, en remplacement des programmes
Erasmus (enseignement supérieur) et Lingua (langues), inaugure le plan dit Comenius,
concernant l'enseignement secondaire (partenariats d'établissements scolaires, visites
d'étude et séminaires destinés aux enseignants). Il vise à encourager la coopération
transnationale et la mobilité des élèves, à conférer une dimension européenne aux
activités éducatives des Etats membres et à préserver la diversité linguistique et
culturelle de l'Europe.
Le budget de ce programme s'élève à 850 millions d'ECU pour la période 1995-1999.
. Leonardo da Vinci: relatif à la formation professionnelle, poursuit les activités
effectuées dans le cadre des programmes Petra et Force, Eurotecnet et Comett, et intégre
une partie du programme Lingua.
Son budget est de 620 millions d'ECU pour la période 1995-1999.
. La jeunesse pour l'Europe III: remplace La jeunesse pour l'Europe II et
intègre certaines activités des programmes Petra et Tempus.
Budget: 126 millions d'ECU pour la période 1995-1999.
. Media II: programme relatif à l'audiovisuel, a pour objectif d'aider la formation
de professionnels et la diffusion de la production audiovisuelle européenne.
A l'origine, la Commission européenne avait proposé un budget de 58 millions
d'ECU pour la formation et de 342 millions d'ECU pour la diffusion . pour la période
1996-2000. Mais le Conseil des ministres a révisé ces chiffres à la baisse, en affectant
seulement 45 millions d'ECU à la formation et 265 millions d'ECU à la diffusion de la
production audiovisuelle. De plus, il a fait passer le plafond de participation de l'UE dans
ce domaine de 75 % à 50 % du budget total.
Par ailleurs, la Commission européenne a proposé de compléter le
programme Media II par un fonds de garantie, destiné à promouvoir le cinéma et la
production cinématographique dans les Etats membres, et doté d'un budget de 90 millions
d'ECU. On espère que le budget de ce fonds atteindra environ 200 millions d'ECU; cela
lui servira à couvrir en partie le risque d'investissement, ce qui devrait inciter la
communauté financière à investir davantage dans la production cinématographique
européenne. On estime que 200 millions d'ECU susciteraient un accroissement de
financement d'un milliard d'ECU. Certains Etats membres se sont exprimés contre cette
proposition.
. Raphael: programme relatif au patrimoine culturel et architectural.
La Commission a proposé un budget de 57 millions d'ECU pour la
période 1996-2000, mais le chiffre définitif n'est toujours pas connu, puisque le
programme Raphael, comme beaucoup d'autres programmes culturels de l'UE, n'est
toujours pas adopté.
. Ariane: programme relatif au livre encourage la traduction des uvres
littéraires européennes . notamment celles écrites dans les langues européennes les moins
courantes.
Budget initialement proposé: 34 millions d'ECU pour la période 1996-2000.
. Kaléidoscope: propose un cadre pluriannuel de soutien des activités artistiques,
par des échanges culturels et la création de réseaux, ainsi que d'initiatives telles que les
villes européennes de la culture, le parrainage de l'Orchestre européen de la jeunesse, etc.
Au départ, ce programme devait s'appeler «Kaléidoscope 2000» et durer cinq ans
(1996-2000). Mais le Conseil refusa et décida de ramener cette période à trois ans. En
même temps, il ramena le budget proposé de 68 millions d'ECU à 26,5 millions d'ECU.
Le projet de programme, soumis par la Commission en juillet 1994, fit la navette entre
le Conseil des ministres et le Parlement européen jusqu'à son adoption, par le Conseil des
ministres, le 14 mars 1996, sans référence dans son nom à l'année 2000.
Le cas de «Kaléidoscope» illustre bien les problèmes qui découlent de la complexité
de la structure institutionnelle et de la procédure législative de l'Union européenne.
Plusieurs des autres programmes présentés ci-dessus restent actuellement en attente. Or,
il faut bien utiliser les crédits d'une manière ou d'une autre.
Par ailleurs, l'Union européenne finance des activités et des campagnes hautement
symboliques, telles que l'Année européenne 1996 de l'apprentissage permanent (budget
de 8 millions d'ECU pour 1995 et 1996).
Elle finance également, en tout ou partie, diverses institutions, telles que:
. la Fondation européenne de la formation à Turin . (en coopération avec les pays
d'Europe centrale et orientale et d'autres Etats nouvellement indépendants);
. le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle
(CEDEFOP);
. l'Institut universitaire européen de Florence, auquel la Commission a alloué
4,5 millions d'ECU en 1995.
Pour les programmes Phare et Tempus, voir le point 5.3.3 ci-dessous.
4. Aspects budgétaires des activités culturelles de l'UE: origine et utilisation
des crédits
4.1. Ressources propres de l'Union
Depuis 1970, le budget de l'Union européenne est financé par des «ressources
propres» . concept recouvrant les sources de revenus suivantes: taxes agricoles, droits de
douane perçus dans le cadre des tarifs douaniers communautaires, un pourcentage de la
TVA perçue dans les Etats membres et un pourcentage du PNB des Etats membres. Le
plafond de ce budget devrait atteindre 1,27 % du PNB total des Etats de l'UE en 1999.
Les crédits budgétaires destinés à financer les engagements de l'UE ont été estimés
à plus de 75 milliards d'ECU en 1995 et à 82 milliards d'ECU en 1996; ils devraient
atteindre environ 87 milliards d'ECU d'ici à 1999.
Il importe de noter que les «ressources propres» de l'UE ne sont pas des ressources
nouvelles, mais bien des crédits normalement affectés à la Communauté, dans le budget
des Etats membres; on doit toutefois reconnaître que ces crédits sont en augmentation
grâce aux échanges commerciaux générés par l'Union européenne.
4.2. Part du budget destinée à la culture et à l'éducation
En 1995, les dépenses totales consacrées à l'éducation, à la formation
professionnelle et à la jeunesse se sont élevées à 368 millions d'ECU . pas tout à fait
0,5 % du total des affectations budgétaires et un peu moins de 142 millions pour la culture
et l'audiovisuel, soit 0,19 % du total.
Le budget 1996 de l'UE prévoit 397 millions d'ECU pour les activités éducatives,
soit une augmentation de 7,71 % par rapport à l'année précédente, ce qui représente un
pourcentage analogue des affectations budgétaires de 1995.
Le secteur culturel ne recevra que 119,4 millions d'ECU, soit une baisse de
15,79 %, encore plus importante en pourcentage (0,15 % du budget).
A titre comparatif, on estime à un peu plus de 5 millions d'ECU le montant global
que le Conseil de l'Europe devrait affecter aux activités culturelles, éducatives et de
jeunesse en 1996.
5. La coopération avec des pays tiers
De même qu'à l'intérieur de l'UE, la coopération culturelle avec l'extérieur tend à
se rationaliser par la combinaison d'accords bilatéraux et de mécanismes de coopération
régionale multilatérale (ces derniers concernant notamment l'Europe centrale et orientale
et la Méditerranée).
5.1. L'Association européenne de libre-échange (AELE)
Les Etats membres de l'AELE restent les partenaires privilégiés de l'UE. Les
accords relatifs à l'Espace économique européen (EEE) . dont trois sur quatre en font
partie . prévoient la participation pleine et entière de l'Islande, de la Norvège et du
Liechtenstein à tous les programmes éducatifs de l'UE, ainsi qu'au programme Media. (La
Suisse n'est fait pas partie).
5.2 Chypre et Malte
Les deux pays sont candidats pour devenir membres de l'Union européenne En juin
1994, le Conseil européen a décidé d'ouvrir les négotiations avec ces deux pays six mois
après la clôture de la Conférence intergouvernementale.
5.3. Les pays d'Europe centrale et orientale associés
5.3.1. La coopération bilatérale
Les accords d'association, dits «accords européens» signés avec les neuf pays
d'Europe centrale et orientale (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie,
Roumanie, Bulgarie, Lituanie, Lettonie et Estonie) et paraphés avec la Slovénie,
contiennent des dispositions relatives à la reconnaissance mutuelle des diplômes, à la
formation professionnelle et à l'éducation, et à la coopération culturelle.
En matière de formation et d'éducation, la coopération repose sur les activités de
la Fondation européenne pour la formation (Turin) et sur le programme Tempus.
Les accords envisagent également la participation à d'autres programmes éducatifs
de l'UE. Jusqu'à récemment, cette participation restait limitée; la Hongrie participe au
programme Media depuis 1994, et la participation au programme Socrates est toujours
dans sa phase préparatoire.
La coopération culturelle recouvre la traduction littéraire, le patrimoine
architectural et culturel, la formation des spécialistes des affaires culturelles et
l'organisation conjointe de manifestations culturelles.
En avril 1995, le Conseil des ministres a adopté une Résolution relative à la
coopération culturelle avec les pays d'Europe centrale et orientale associés. Cette
résolution réaffirme que les programmes de l'UE devraient être ouverts aux pays associés
et souligne l'importance que ces pays attachent:
. au développement d'un cadre juridique, administratif et gestionnaire favorisant
l'expansion des activités et échanges culturels et audiovisuels;
. à la création de réseaux de distribution efficaces à l'intention d'industries
culturelles telles que l'édition, le disque et le cinéma;
. à la conservation, à la restauration et à l'amélioration du patrimoine culturel.
La résolution du Conseil des ministres invite ensuite la Commission à agir en
conséquence, conformément aux accords d'association et au programme Phare.
De plus, au cours de l'année 1995, la Commission européenne a mené une série de
séminaires d'information sur la participation éventuelle des pays associés au
programme Socrates . sans prendre, toutefois, d'engagements précis sur le calendrier ou
les conditions de participation. Tous les programmes de l'UE sont fondés sur le principe
du cofinancement avec les pouvoirs publics ou des partenaires privés. Cependant, il
n'apparaît pas clairement dans quelle mesure ce principe s'applique également aux pays
associés . qui peuvent avoir des difficultés à trouver les crédits nécessaires. Les crédits
supplémentaires devront aussi être débloqués par l'UE . les 850 millions d'ECU alloués
au programme Socrates ne couvrant que les activités des quinze Etats membres de l'UE,
de la Norvège, de l'Islande et du Liechtenstein.
5.3.2. La coopération multilatérale
Par la stratégie de pré-adhésion . inaugurée lors du Conseil européen d'Essen, en
décembre 1994 . l'UE s'efforce d'instaurer une coopération multilatérale avec les pays
signataires d'un accord d'association. Dans le cadre de ce qu'on appelle le «dialogue
structuré» . composante de la stratégie de préadhésion . les ministres des pays associés
rencontrent leurs homologues des Etats membres de l'UE.
Ainsi, les ministres de l'Education de l'UE et leurs homologues des pays associés
se sont réunis le 23 octobre 1995, en vue d'examiner la question de la participation des
pays associés aux programmes Socrates, Leonardo et Jeunesse pour l'Europe III. Lors de
cette réunion, l'UE a pu constater l'intérêt manifesté par les pays associés de participer
à ces programmes.
5.3.3. L'aide financière
En 1995, le Conseil européen de Cannes a affecté la somme de 6,7 milliards d'ECU
à la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale, pour la période 1995-1999.
Cette aide vise à préparer les pays en question à une éventuelle adhésion à l'Union
européenne. A cet égard, le budget de 1996 prévoit 1,233 milliard d'ECU (soit une
augmentation de 6,9 % par rapport au budget 1995, qui était de 1,154 milliard d'ECU)
pour la coopération avec les pays candidats à l'adhésion. Ces sommes transitent
essentiellement par l'intermédiaire du programme Phare; il s'agit d'une aide financière
et technique non remboursable, créée, à l'origine, en vue de soutenir la reconstruction
économique de la Pologne et de la Hongrie. Aujourd'hui, elle a été élargie à la majorité
des pays d'Europe centrale et orientale et touche toute une gamme de projets.
Un certain nombre de programmes viennent renforcer le programme Phare, par
exemple Tempus (Trans-European Mobility Scheme for University Studies/Programme de
mobilité transeuropéenne au niveau de l'enseignement supérieur), qui couvre également
la Russie et la CEI, et le programme «Démocratie Phare».
Le programme Phare a également servi de modèle au programme Tacis (Technical
Assistance to the Commonwealth of Independent States/Assistance technique à la
Communauté des Etats indépendants) et à un programme créé tout récemment et qui
n'est pas encore opérationnel (MEDA, voir également paragraphe 5.5 ci-dessous).
5.4. La Russie et la Communauté des Etats indépendants
Ces pays participent déjà au programme Tempus.
Un accord de partenariat et de coopération a été signé avec la Russie, mais pas
encore ratifié. Il prévoit la coopération dans plusieurs domaines, dont le domaine culturel.
Des accords de partenariat et de coopération ont été également conclus avec
plusieurs autres pays de la région.
L'aide financière transite par l'intermédiaire du programme Tacis. Son montant,
pour 1996, est de 528 millions d'ECU . soit une augmentation de 4,2 % par rapport à
1995 (507 millions d'ECU).
En février 1996, l'Union européenne et le Conseil de l'Europe ont signé un
programme commun d'aide à la Fédération de Russie. Son budget, cofinancé par les deux
organisations internationales, s'élève à 1,2 million d'ECU pour la période 1996-1997. Il
est destiné à renforcer l'organisation fédérale de la Russie, à y instaurer des mécanismes
de protection des droits de l'homme et la réforme du système juridique de la fédération.
Un programme similaire a été signé récemment avec l'Ukraine.
5.5. Le partenariat méditerranéen
Depuis 1960 existait une coopération commerciale bilatérale avec les Etats
méditerranéens non membres et les pays du Proche-Orient, comportant une importante
aide financière (sous forme de deux prêts respectivement, 1,337 million d'ECU et
1,965 million d'ECU).
En 1992, la Commission a proposé une nouvelle politique méditerranéenne, fondée
sur des accords d'association bilatéraux relatifs au dialogue politique, au libre-échange de
produits industriels, à une coopération économique, sociale et culturelle et à sa poursuite
de l'aide financière.
L'UE a mis en place et finance des réseaux de programmes décentralisés (MED-URBS, MED-CAMPUS, MED-INVEST, MED-MEDIA) destinés à soutenir des actions de
coopération Nord-Sud et régionales, sur des aspects fondamentaux du domaine culturel,
économique ou social (de 1992 à 1995, quelque 200 projets ont été mis en uvre chaque
année). De plus, les idées développées dans le cadre des programmes MED ont été
appliquées au processus de paix au Proche-Orient, par l'intermédiaire de trois
programmes: PEACE-URBS, PEACE-CAMPUS et PEACE-MEDIA.
La Cisjordanie et la bande de Gaza sont, depuis le mois de juillet 1994, associées
à la nouvelle politique méditerranéenne de l'Union européenne.
En 1994, la Commission a proposé un «partenariat euro-méditerranéen» (avec
l'Algérie, le Maroc, la Tunisie, l'Egypte, la Jordanie, le Liban, la Syrie, Israël, les
territoires occupés de Cisjordanie et de Gaza, Chypre, Malte et la Turquie), qui serait une
institution de coopération multilatérale fondée sur des accords bilatéraux, semblable au
«dialogue structuré» avec les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion.
Le partenariat euro-méditerranéen a été officiellement approuvé par les Conseils
européens d'Essen (décembre 1994) et de Cannes (juin 1995). Un budget de
4,685 milliards d'ECU lui a été affecté pour la période 1995-1999.
Un montant de 536 millions d'ECU a été débloqué pour l'année 1995; le budget de
1996 prévoit l'affectation de 688 millions d'ECU à ce partenariat.
La Conférence euro-méditerranéenne s'est tenue à Barcelone en novembre 1995.
Son but était de compléter et de renforcer les activités existantes, en vue de créer une
zone de libre-échange euro-méditerranéenne d'ici à 2010, d'intensifier le dialogue politique
(qui deviendrait régulier) et de faire plus de place à la dimension sociale, culturelle et
humaine.
Le Parlement européen a regroupé en un seul poste budgétaire (celui du
Programme Meda, soit 3,243 milliards d'ECU sur un budget global de 4,685 milliards)
l'ensemble de l'aide financière à cette région . à l'image des programmes Phare (pour
l'Europe centrale et orientale) et Tacis (pour la CEI).
Il a approuvé le programme Meda en décembre 1995. En revanche, le Conseil
européen n'est pas parvenu à l'adopter en janvier 1996, en raison d'un désaccord des
Quinze sur la procédure éventuelle de suspension de la coopération (unanimité ou
majorité qualifiée) en cas de violation des droits de l'homme.
Une «réunion euro-méditerranéenne des ministres de la Culture», qui s'est tenue
à Bologne, les 22 et 23 avril, dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen, a adopté
une déclaration sur la sauvegarde du patrimoine culturel.
Des accords d'association méditerranéens sont en cours de négociation avec Israël,
la Jordanie, l'Egypte, le Maroc et le Liban. Des entretiens exploratoires ont déjà eu lieu
avec les Palestiniens.
5.6. L'Amérique latine
Les conclusions du Conseil européen au sujet des orientations générales de la
coopération entre l'UE et l'Amérique latine pour la période 1996-2000 mettent tout
particulièrement l'accent sur les programmes et activités de soutien à l'éducation et à la
formation de base, en tant qu'éléments clés d'un développement économique et social
durable.
En 1995, l'aide économique de l'UE à l'ensemble de l'Amérique latine s'est élevée
à 520 millions d'ECU.
5.7. L'Afrique, les Antilles et les pays du Pacifique
Les négociations de révision, à mi-parcours, de l'Accord Lomé IV se sont terminées
en novembre 1995. Un budget de 14,625 milliards d'ECU est affecté à la période 1995-2000. Cette aide, constituée par des prêts de la BEI et des subventions de l'UE, inclue la
promotion socioculturelle, l'éducation et la formation.
5.8. La coopération transatlantique
L'UE et les Etats-Unis ont récemment conclu un accord de coopération dans les
domaines de l'éducation et de la formation professionnelle. Les liens éducatifs et culturels
sont considérés comme des composantes essentielles du partenariat transatlantique.
De plus, un Accord de coopération relatif à l'enseignement supérieur a été conclu
avec les Etats-Unis en décembre 1995; la Commission européenne a proposé un accord du
même genre avec le Canada.
5.9. L'Asie
Le début de l'année 1996 a vu la première rencontre Europe-Asie (ASEM). Celle-ci
devrait encourager un dialogue très ouvert et très large entre les cultures et les
civilisations de ces deux continents, et en permettre le rapprochement.
6. Coopération avec les organisations internationales
L'article 238 du Traité de 1957 autorise la Communauté à «conclure avec un Etat
tiers, une union d'Etats ou une organisation internationale, des accords créant une
association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun
et des procédures particulières».
De fait, la Communauté (l'Union européenne n'a pas la personnalité juridique) a
conclu un certain nombre d'accords avec des organisations internationales et adhère à des
conventions internationales, telles que la Convention de l'ONU sur le droit de la mer, ou
un certain nombre des conventions du Conseil de l'Europe.
En février 1996, la Commission a signé, avec l'Unesco, un certain nombre de
dispositions, qui se réfèrent à un échange de lettres définissant des actions à mener en
coopération entre ces deux institutions (voir annexe) et contenant un modèle d'accord de
cofinancement.
Les possibilités de coopération, passées et futures, avec le Conseil de l'Europe sont
examinées plus en détail dans le chapitre ci-dessous.
C. La coopération avec le Conseil de l'Europe
1. Cadre de la coopération
1.1. Les fondements juridiques
La coopération entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe avant 1993
reposait sur une seule base juridique . à savoir l'article 230 du Traité de Rome, qui
stipule que la Communauté européenne devra instaurer «toutes coopérations utiles» avec
le Conseil de l'Europe.
Le Traité de Maastricht a confirmé ce texte, en y ajoutant deux dispositions
spécifiques concernant les domaines de l'éducation (article 126) et de la culture
(article 128). D'autres articles se réfèrent à la coopération avec des "organisations
internationales compétentes".
1.2. L'arrangement de 1987
A l'initiative du Conseil de l'Europe, un échange de lettres a eu lieu le 16 juin 1987
entre M. Delors, alors Président de la Commission européenne et M. Oreja, alors
Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Cette correspondance a conduit à un «Arrangement» (voir annexe) entre le Conseil
de l'Europe et l'Union européenne, concernant notamment la participation de
représentants de la Commission aux comités d'experts intergouvernementaux et aux
conférences des ministres spécialisés, l'adhésion de la CE aux conventions du Conseil de
l'Europe et les relations entre le Comité des Ministres et la Commission européenne.
Désormais, la Commission peut être invitée à participer aux débats sur le développement
de la coopération européenne et d'autres sujets d'intérêt commun, au niveau des Ministres
ou des Délégués.
Cet Arrangement prévoit un échange de vues annuel entre le Secrétaire Général
de la Commission européenne et les Délégués des Ministres sur la coopération entre l'UE
et le Conseil de l'Europe.
Il envisage également des réunions régulières entre hauts fonctionnaires de la
Commission et du Conseil de l'Europe dans différents domaines, notamment la culture.
1.3. Les réunions «quadripartites»
Autre forme de coopération entre les deux institutions européennes: les réunions
«quadripartites» entre, d'une part, la présidence de l'Union européenne et la Commission
et, de l'autre, le Président en exercice et le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Sept réunions de ce type ont eu lieu depuis 1989.
Lors de la réunion d'avril 1995, les deux parties sont convenues d'étudier les
possibilités de mise à jour de l'«arrangement», compte tenu de l'évolution institutionnelle
et politique de l'UE et du Conseil de l'Europe depuis 1987.
Aux deux dernières réunions quadripartites il a été décidé de mettre à jour
l'Arrangement de 1987 et d'examiner d'autres aspects de coopération avec l'UE. Ceci fait
actuellement l'objet de discussions au sein des deux organisations.
La dernière réunion quadripartite s'est tenue en novembre 1995 à laquelle la
Commission été représentée par M. Oreja.
1.4. Les résolutions du Conseil de l'Europe
1.4.1. La Résolution relative au rôle du Conseil de l'Europe dans la construction
européenne (1989)
Dans sa Résolution (89) 40, adoptée en mai 1989, le Comité des Ministres souligne
la nécessité de la coopération entre les deux institutions et demande aux Délégués des
Ministres et au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe d'instaurer des liens
particuliers entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne dans le domaine culturel.
1.4.2. La Déclaration de Vienne de 1993
Dans la Déclaration de Vienne d'octobre 1993, les chefs d'Etat et de gouvernement
recommandent «une coordination renforcée des travaux du Conseil de l'Europe avec ceux
des autres institutions qui concourent à la construction d'une Europe démocratique et
sûre, satisfaisant aux exigences de complémentarité et d'un meilleur emploi des
ressources».
Par ailleurs, les chefs d'Etat et de gouvernement se félicitent de «la coopération
établie, en premier lieu sur la base de l'Arrangement de 1987, avec la Communauté
européenne, notamment du développement des actions en commun, particulièrement pour
les pays d'Europe centrale et orientale». Ils considèrent également qu'«un tel partenariat
dans des domaines d'activité de plus en plus variés reflète la relation institutionnelle
spécifique et évolutive qui caractérise les relations entre les deux institutions».
1.4.3. Les stratégies du Conseil de l'Europe dans le domaine de la culture (1995)
La résolution, adoptée par les Délégués des Ministres en décembre de l'année
dernière, constitue la contribution du Comité des Ministres au débat en cours sur l'avenir
de la coopération culturelle au sein du Conseil de l'Europe. Elle insiste, de façon excessive,
sur les objectifs politiques de la coopération culturelle.
Au paragraphe 8, il entreprend de rechercher «systématiquement la coopération,
le partenariat et le cofinancement d'activités avec d'autres organisations internationales,
notamment l'Union européenne, et avec les Etats européens non membres, les institutions
publiques et les entreprises privées, selon le cas;».
2. Activités
2.1 Accords officiels sur des projets concrets
Des accords ont été officiellement conclus sur des projets précis à grande échelle
comme l'Année européenne de la musique en 1985 et l'Année européenne du cinéma et
de la télévision en 1988.
2.2. Domaines de coopération informelle
On trouvera, énumérées ci-dessous certaines activités auxquelles les deux
institutions ont été associées dans le domaine culturel au sens large. Cette liste n'est pas
exhaustive.
2.2.1. Education
. Apprentissage des langues vivantes (sur la base des programmes Lingua et Socrates);
. reconnaissance des diplômes universitaires (réunion jointe du Naric de l'Union
européenne et des réseaux Enic du Conseil de l'Europe/Unesco);
. gestion commune Conseil de l'Europe/Commission de l'Union européenne et tenue à jour
du thesaurus européen sur l'éducation (liste structurée d'environ 3 300 mots clés en
quatorze langues européennes);
. parrainage conjoint du concours annuel de la Journée européenne des écoles et aide
financière au programme «l'Europe à l'école».
2.2.2. Culture
. participation de l'Union européenne aux travaux du Conseil de la coopération culturelle;
. représentation du Conseil de l'Europe à des réunions organisées par l'Union européenne
sur «étude et statistiques sur les cultures en Europe»;
. coopération sur la documentation et la recherche culturelle et formation des
administrateurs artistiques; aide de l'Union européenne pour le diplôme européen sur la
gestion culturelle;
. coopération pour la création d'un comité d'experts sur les bibliothèques dans les pays
d'Europe centrale et orientale, action complémentaire concernant l'informatisation des
bibliothèques (Commission) et la législation relative aux bibliothèques, communication
entre les associations et les réseaux ou campagnes visant à sensibiliser les bibliothécaires
aux programmes internationaux (DECS);
. itinéraires culturels et tourisme culturel.
2.2.3. Patrimoine culturel
_ La Fondation Pro Venetia Viva est devenue la "Fondation Venetia - Fondation
européenne pour les métiers du patrimoine culturel". L'UE y est représentée par le
Parlement européen et met à sa disposition un certain nombre de bourses.
_ Le Conseil de l'Europe et la Commission travaillent ensemble à l'organisation des
Journées européennes du patrimoine, lancées à Paris en septembre 1995.
2.2.4. Jeunesse
. Participation de l'Union européenne à la conférence informelle des ministres européens
responsables de la jeunesse (Luxembourg, mai 1995);
. participation de l'Union européenne au travail des centres européens de la jeunesse et
au comité directeur pour la coopération intergouvernementale dans le domaine de la
jeunesse;
. organisation commune par l'Union européenne (financement) et le Conseil de l'Europe
(planification pédagogique) d'un stage de formation européen de longue durée pour
animateurs de jeunesse;
. aide de la Commission de l'Union européenne à certaines activités de la campagne de
la jeunesse 1995 contre le racisme et la xénophobie;
. consultation sur l'avenir de la carte inter-rail.
2.2.5. Sport
. représentation de l'Union européenne au Comité directeur pour le développement du
sport;
. financement conjoint du projet EUROPACK (sensibilisation aux méfaits du dopage dans
le sport).
2.2.6. Médias
. Activités complémentaires dans le domaine audiovisuel: programme MEDIA et
MEDIA II de l'Union européenne (aide à la formation professionnelle et à la distribution),
et accord partiel Eurimages du Conseil de l'Europe (aide à la production européenne de
films et de programmes télévisés, et à la distribution d'uvres audiovisuelles dans les
Etats non membres de l'Union européenne);
. travaux devant permettre à l'Union de devenir partie à la Convention européenne du
Conseil de l'Europe sur la coproduction cinématographique;
. des experts de la Commission ont participé aux travaux d'un certain nombre de groupes
de spécialistes et de comités d'experts dans le domaine des médias;
. la Commission a été associée au conseil exécutif de l'Observatoire européen de
l'audiovisuel; des experts de l'Observatoire de l'audiovisuel ont participé à la Task force
Eurostat chargée de réunir des statistiques sur les services audiovisuels en Europe.
_ organisation conjointe d'un colloque à l'occasion du centenaire du cinéma (Strasbourg,
12-13 octobre 1995)
3. Les tendances positives de la coopération
La tendance de la coopération entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne
est positive, et le volume de cette coopération, représente, depuis deux ans, un
accroissement quantitatif très sensible par rapport aux années qui ont précédé le Traité
de Maastricht.
Le Conseil de l'Europe est mentionné en tant que partenaire de coopération
privilégié dans les articles 126 et 128 du Traité de Maastricht et dans la majorité des
programmes de l'Union européenne pour les domaines relevant de sa compétences.
Jusqu'à récemment, cette coopération culturelle a reposé sur des relations
informelles entre des fonctionnaires de la Commission et du Conseil de l'Europe plus que
sur une coopération négociée et organique entre les deux institutions. Il est clair que le
volume actuel de la coopération a pratiquement atteint un maximum dans de telles
conditions et que l'approche pragmatique, au coup par coup, reposant sur les contacts
officieux et sur les bonnes relations personnelles . démarche souvent préconisée par
l'Union européenne . devra évoluer dans le sens d'une certaine institutionnalisation afin
de permettre une coopération plus concrète, régulière et fructueuse.
Si la coopération veut franchir l'étape qualitative qui permettra de poursuivre des
activités concrètes orientées sur des résultats, il importe d'assurer la bonne coordination
des efforts au niveau le plus élevé, de planifier les projets d'envergure suffisamment à
l'avance et de veiller au bon fonctionnement des canaux de communication entre les deux
secrétariats.
4. Possibilités futures de coopération
4.1. Les limites des relations informelles
Le caractère informel de la coopération rend très difficile de programmer et de
mettre en uvre des activités ambitieuses, à longue échéance et financièrement lourdes.
Il convient de rappeler que ces activités exigent, plus que d'autres, une mise en commun
des ressources et une complémentarité de l'action.
4.2 Amélioration de la sécurité et de la transparence dans des aspects financiers de la
coopération.
Des solutions doivent être trouvées concernant les aspects financiers de la
coopération, car les arrangements informels ne constituent pas des garanties suffisantes
que les fonds seront disponibles sur de longues périodes de temps.
Les arrangements ponctuels, qui varient en fonction de chaque projet particulier,
sont complexes et manquent de transparence.
Un autre problème concerne les activités communes pour lesquelles la participation
de la Commission se limite à fournir des fonds. Bien qu'il s'agisse d'une des méthodes de
travail traditionnelles de la commission dans le domaine de la culture, ce genre de
coopération est souvent perçue comme inadaptée et mal venue lorsqu'elle concerne le
Conseil de l'Europe.
Celui-ci se retrouve souvent pour obtenir des fonds de l'Union européenne dans une
situation de concurrence, avec diverses organisations non gouvernementales, et elle est
même parfois réduite à solliciter ces fonds par l'intermédiaire de ces organisations.
4.3 Nécessité de renforcer les liens institutionnels
4.3.1 Application complète des dispositions existantes
Les relations institutionnelles telles qu'elles existent actuellement, pourraient être
nettement améliorée en appliquant simplement les dispositions existantes. Cela vaut
particulièrement pour les sections pertinentes de l'arrangement de 1987, qui prévoient des
réunions régulières des fonctionnaires de la Commission et du Secrétariat du Conseil de
l'Europe, afin d'étudier les questions d'intérêt commun dans des domaines précis,
s'informer mutuellement des programmes en cours, dresser le bilan de l'état de la
coopération et identifier des projets susceptibles d'être poursuivis conjointement pour,
éventuellement, en fixer à la fois le calendrier et le montage financier.
La proposition de M. Oreja, en 1996, de constituer des équipes pour la politique
culturelle, le patrimoine culturel et les médias au sein de la Commission et du secrétariat
du Conseil de l'Europe, est un signe que la Commission souhaite améliorer l'application
des dispositions institutionnelles existantes.
Une réciprocité effective de la représentation telle qu'elle est envisagée par
l'arrangement de 1987, en veillant en particulier à ce que les agents du Conseil de
l'Europe puissent assister aux réunions de la Commission les concernant, est une autre
possibilité qui n'exige pas de réforme institutionnelle.
4.3.2 Accord sur la coopération culturelle
Lors d'une réunion avec le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, le
8 mars 1996, M. Oreja, commissaire européen responsable de la culture, a proposé que le
Conseil de l'Europe devienne une troisième partie à l'accord récemment conclu avec
l'Unesco. Cet accord définit les sujets qui se prêtent à des opérations communes dans le
domaine de la culture.
Un accord spécifique entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe, adapté à
la substance de la coopération entre ces deux institutions, constituerait probablement une
meilleure solution.
Pour le Conseil de l'Europe, il serait juridique difficile, sinon impossible, de se
joindre à l'accord conclu avec l'Unesco. De plus, la portée de cet accord est nettement trop
limité et unilatéral.
4.3.3 Amélioration des dispositions existantes
Il est évident que les résultats de la conférence intergouvernementale (CIG)
peuvent avoir des répercussions de fond sur les aspects institutionnels des relations entre
l'Union européenne et le Conseil de l'Europe; il convient donc de procéder avec prudence
afin d'éviter de mettre en place des dispositions institutionnelles risquant d'aller à
l'encontre des objectifs de la conférence.
Cependant, cette réserve ne doit pas totalement paralyser le processus
d'amélioration des relations entre les deux institutions. La décision d'améliorer les
relations institutionnelles existantes, afin de les adapter aux développements
institutionnels et politiques récemment intervenus au sein des deux institutions, a reçu
le soutien manifeste des représentants de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe
lors de la réunion quadripartite tenue à Paris le 7 avril 1995.
Les délégués ont créé en novembre 1995 un groupe de travail ad hoc du Comité des
Ministres dont le mandat est d'aider le Président et le Secrétaire Général à définir la
position du Conseil de l'Europe dans l'optique d'un de renforcement de sa coopération avec
l'Union européenne, ainsi que de réactualiser l'arrangement de 1987 entre le Conseil de
l'Europe et la Communauté européenne.
4.3.4 Coopération entre différents organes des deux institutions
Un des principaux objectifs du présent rapport est de présenter de façon détaillée
la manière dont travaille l'Union européenne dans le domaine de la culture. Pour exploiter
toutes les potentialités de la coopération avec l'Union européenne, il importe, en effet, de
mieux connaître sa structure institutionnelle. C'est seulement ainsi que des liens valables
pourront se mettre en place entre les différents organes de l'Union européenne
(notamment la Commission, le Conseil des ministres, le Parlement européen et le comité
des régions) et les organes équivalents du côté du Conseil de l'Europe.
Il est important en particulier de renforcer les liens avec le Conseil des ministres
et ses comités spécialisés pour la culture et l'éducation, car, dans le secteur de la culture,
les Etats membres de l'Union continuent, parallèlement à la Commission, à jouer un rôle
important.
4.3.5 Adhésion à la Convention culturelle européenne
L'Assemblée a, en plusieurs occasions, exprimé son souhait de voir l'Union
européenne adhérer à la Convention culturelle européenne. Il est clair que cette décision
nécessite de résoudre un certain nombre d'obstacles juridiques et administratifs
importants, mais il importe de souligner qu'une telle adhésion entraînerait des avantages
considérables pour la coopération culturelle en Europe.
4.4 Un mélange d'approches
4.4.1 Action commune, complémentaire ou séparée
Le potentiel des deux institutions ne peut être pleinement exploité que si la
coopération repose sur un mélange intelligent de plusieurs formes de coopération.
Les actions communes permettent la mise en commun des expériences,
compétences, ressources, influences, méthodes de travail, etc. de chaque institution.
Pour d'autres activités, il peut être préférable de mener des actions concertées pour
lesquelles les deux institutions se complètent dans la poursuite d'un objectif défini en
commun.
La complémentarité peut s'appliquer à une activité semblable menée à des
moments différents, à des activités poursuivies simultanément dans des zones
géographiques différentes ou avec des méthodes de travail différentes, etc.
Cependant, cette complémentarité ne doit pas être perçue comme une tentative
pour partager les zones d'influence entre les deux institutions. Une telle approche irait
à l'encontre de l'idée selon laquelle chaque institution peut apporter une contribution
spécifique à une activité donnée. Elle ne permettrait pas de profiter de la diversité des
méthodes, expériences, moyens financiers et autres qui existent dans les deux institutions.
Néanmoins, il reste un certain nombre de secteurs pour lesquels les actions
séparées restent la meilleure solution, mais il convient dans ce cas d'éviter deux risques.
Tout d'abord, des actions séparées peuvent conduire à des chevauchements ou à
des situations de concurrence lorsque l'activité en question gagnerait à être menée sur une
base commune ou complémentaire. La lutte contre le racisme et la xénophobie est un
exemple des risques que peut présenter une telle approche.
Le second danger consiste à considérer que des activités concernant un thème
semblable et menées selon des méthodes différentes conduisent automatiquement à des
chevauchements. Cela n'est pas forcément le cas, car les différences entre les deux
institutions restent importantes.
La différence la plus évidente est que le Conseil de l'Europe est une organisation
intergouvernementale à vocation paneuropéenne alors que l'Union européenne représente
une dimension supranationale de l'intégration européenne, limitée à l'heure actuelle à
15 pays d'Europe occidentale.
4.4.2 Supranationalité et coopération intergouvernementale
L'entrée de l'Union européenne dans le domaine culturel a ajouté une dimension
supranationale à la coopération culturelle européenne. Une approche supranationale de
la culture peut naturellement susciter des actions négatives, et elle a effectivement été
contestée dans les Etats membres de l'Union.
Avec toutes les précautions prises pour inclure la compétence culturelle dans le
Traité de Maastricht, l'approche supranationale de l'Union peut être une occasion
d'approfondir et de diversifier la coopération culturelle européenne. Celle-ci doit se
développer d'une manière souple, par un mélange d'initiatives locales, nationales (y
compris intergouvernementales) et supranationales, le principe de subsidiarité restant le
critère le plus approprié pour déterminer la manière de procéder dans chaque cas
particulier.
4.4.3 Le nombre de pays participant aux activités du Conseil de l'Europe,
considérablement plus nombreux que ceux de l'Union, est au cur des discussions sur le
rôle futur du Conseil de l'Europe par rapport à l'Union européenne depuis que celui-ci a
commencé son processus d'élargissement en 1989.
Récemment, on a pu dire que cet argument avait perdu de son poids dans la
mesure où l'Union européenne voit augmenter le nombre de ses membres et que beaucoup
d'Etats du Conseil de l'Europe participent au programme de l'Union dans les domaines
de la culture et de l'éducation.
Ce constat appelle quelques remarques.
Tout d'abord, l'élargissement futur de l'Union prendra plusieurs années. Seul
quelques pays candidats peuvent s'attendre à devenir membres lors de la première étape
de l'élargissement; d'autres attendront plus longtemps. Par ailleurs, beaucoup d'Etats
membres du Conseil de l'Europe ne peuvent espérer à devenir membres de l'Union dans
un avenir prévisible.
Ensuite, plusieurs programmes de l'Union européenne, en particulier dans le
domaine de la culture, ne sont pas encore définitivement adoptés. La plupart sont
opérationnels n'ont pas encore été ouverts aux pays tiers, à l'exception des trois pays de
l'Espace économique européen, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein.
La participation des pays d'Europe centrale et orientale aux programmes culturels
et éducatifs se mettra en place progressivement. La question de la participation financière
n'a pas encore été résolue, mais si la règle du cofinancement est maintenue, les
possibilités de participation des pays économiquement faibles seront considérablement
limitées.
La participation aux programmes de l'Union européenne permet aux Etats non
membres de profiter uniquement du produit fini, sans pouvoir participer à l'élaboration
des politiques ou à la prise de décision, qui reste limitée à la Commission et aux
quinze Etats membres de l'Union. La coopération parlementaire avec les Etats
non membres de l'Union est inexistante ou extrêmement limitée.
4.5 Coopération parlementaire
Au niveau parlementaire, le rythme des réunions annuelles entre les
deux commissions responsables de la culture et de l'éducation est relativement régulier,
la dernière réunion ayant eu lieu à Paris le 16 octobre 1995.
Pour rendre ces réunions plus fructueuses et pour qu'elles ne se deviennent pas de
simples formalités, il importe de centrer les discussions sur des sujets qui intéressent les
deux commissions, et de veiller à renforcer la coopération au niveau des préparatifs et du
suivi de chaque réunion.
Cependant, même si la bonne volonté existe de part et d'autre, les possibilités de
coopération ne sont pas illimitées compte tenu du rôle spécifique que joue le Parlement
européen dans le processus législatif de l'Union. La disponibilité des parlementaires et du
secrétariat impose aussi des limites à cette coopération.
4.6 Secteurs de coopération
La coopération pourrait être renforcée et améliorée dans un certain nombre de
secteurs.
Dans le domaine de la lutte contre le racisme et la xénophobie, un consensus sur
la création d'un observatoire commun sur le racisme et la xénophobie constituerait un
développement important et bienvenu.
Un récente décision du Comité consultatif de l'UE sur le racisme et la xénophobie
qui recommande la création de l'observatoire par la seule UE est donc regrettable.
Un consensus semblable devrait être atteint sur la poursuite de la campagne de
la jeunesse contre le racisme et la xénophobie, qui se prête idéalement à des actions
complémentaires. Au lieu de s'engager dans la préparation d'une nouvelle campagne
comparable en 1997, qui adopterait un logo différent, l'Union européenne serait mieux
inspirée de s'associer au Conseil de l'Europe dans la prolongement de sa campagne de
1995 «Tous égaux, tous différents».
Les plates-formes européennes de la jeunesse sont un domaine où le soutien de
l'Union européenne est indispensable pour que la coopération dans ce secteur . où le
Conseil de l'Europe possède déjà une expérience considérable . continue à bénéficier aux
jeunes de tous les pays européens.
Le patrimoine culturel meuble et la prévention des trafics illicites de biens
culturels est un autre secteur dans lequel un renforcement de la coopération s'impose dans
l'ensemble de l'espace européen.
L'arrêt de la Cour de l'Union européenne à Luxembourg dans l'affaire Bosman a
eu des conséquences sur le sport professionnel qui concernent aussi les pays non membres
de l'Union.
La coopération sur les aspects culturels de la reconstruction dans l'ex-Yougoslavie
et la coopération culturelle avec les pays non membres de la Méditerranée sont d'autres
secteurs qui pourraient se prêter à une amélioration de la coopération. L'exemple de l'aide
aux pays de l'Europe centrale et orientale, qui s'est concrétisée par un certain nombre de
programmes communs, montre les avantages qui peuvent résulter de ce type de
coopération.
La télévision transfrontalière, l'identité culturelle européenne et beaucoup d'autres
domaines fournissent des occasions de renforcer la coopération par le biais d'actions
communes ou complémentaires.
D. CONCLUSIONS
Depuis Maastricht, l'Union européenne est devenue un acteur majeur de la
coopération culturelle, ce qui permet aujourd'hui d'envisager des programmes beaucoup
plus ambitieux. Il convient de ne pas dissiper ce potentiel en se lançant dans une
concurrence inutile.
La coopération entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe connaît un
accroissement quantitatif, notamment du point de vue du nombre des initiatives prises
en commun par les deux institutions.
Certains domaines peuvent soulever des problèmes, mais les possibilités existent
aussi de renforcer la coopération.
Il convient de trouver des solutions appropriées concernant les aspects financiers
de la coopération, notamment pour les projets à long terme et exigeant un financement
continu.
Pour renforcer la coopération en matière culturelle entre les deux institutions, il
importe de veiller à ce que les dispositions institutionnelles existantes soient pleinement
exploitées. Les sections pertinentes de ces dispositions doivent être révisées, en prenant
en compte les développements politiques et institutionnels récemment intervenus dans les
deux institutions.
L'adhésion de l'Union européenne à la Convention culturelle européenne et le
développement des contacts avec tous les organes de l'Union et en particulier avec le
Conseil des Ministres et ses comités spécialisés pour l'éducation et la culture
contribueront à renforcer encore le niveau de coopération entre les deux institutions.
La coopération doit se développer de façon pragmatique en adoptant un mélange
intelligent d'approches quant à ses modalités et au niveau auquel elle doit se situer. Elle
doit se concentrer sur des actions concrètes qui apportent une valeur ajoutée aux Etats
membres des deux institutions.
Il convient de proposer des secteurs de coopération concrets se prêtant bien à des
projets communs. L'exemple des listes établies par le Conseil de la coopération culturelle
pour l'enseignement, la culture et le patrimoine culturel doit être étendu aux autres
secteurs de la culture: la jeunesse, les sports et les médias.
Cependant, le Conseil de l'Europe doit veiller à prévoir les moyens nécessaires afin
de donner tout son sens à sa contribution au processus de coopération avec l'Union
européenne.
4. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, le Conseil
adopte:
_ statuant conformément à la procédure visées à l'article 189B et après consultation
du Comité économique et social et du Comité des régions, des actions
d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives
et réglementaiires des Etats membres;
_ statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, des
recommandations.
TITRE IX _ CULTURE
Article 128
1. La Communauté contribue à l'épanouissement des cultures des Etats membres dans
le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage
culturel commun.
2. L'action de la Communauté vise à encourager la coopération entre Etats membres et,
si nécessaire, à appuyer et compléter leur action dans les domaines suivants:
_ l'amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l'histoire des
peuples européens,
_ la conservation et la sauvegarde du patrimoine culturel d'importance européenne,
_ les échanges culturels non commerciaux,
_ la création artistique et littéraire, y compris dans le secteur de l'audiovisuel.
3. La Communauté et les Etats membres favorisent la coopération avec les pays tiers et
les organisations internationales compétentes dans le domaine de la culture, et en
particulier avec le Conseil de l'Europe.
4. La Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres
dispositions du présent traité.
3. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, le Conseil adopte:
_ statuant conformément à la procédure visée à l'article 189b et après consultation du
Comité des régions, des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des
dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Le Conseil statue à
l'unanimité tout au long de la procédure visée à l'article 189b;
_ statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, des recommandations."
2.1.2. L'Unesco, à la demande d'un (des) partenaire(s) bénéficiaire(s), peut adresser à la
Commission une proposition détaillée. A cet effet, l'Unesco transmet un document détaillé
sous la forme d'un plan d'exécution, précisant le budget détaillé et le calendrier
d'exécution.
2.1.3. Dans les cas mentionnés aux articles 2.1.1. et 2.1.2., la Commission décide si elle
entend financier les projets ou programmes et fixe le niveau de sa participation financière.
2.1.4. L'Unesco et la Commission peuvent décider d'un commun accord d'entreprendre
une activité d'ordre général qui n'engage que les deux parties et dont elles décident
d'assurer conjointement le financement.
2.2. Accord de financement
2.2.1. Lorsque la Commission a pris la décision de financement, un accord de financement
est signé entre la Commission de l'Unesco pour la mise en oeuvre de chaque étude, projet
ou programme.
2.2.2. Cet accord de financement sera établi conformément au modèle qui figure en
annexe des présentes dispositions.
2.2.3. Tout accord de financement entre le Commission et l'Unesco incluera la clause de
contrôle financier suivante:
(a) Les opérations financières et les états financiers font l'objet des procédures de
contrôle interne et externe arrêtées dans le règlement financier, les règles et les
directives de l'Unesco. L'Unesco SOUMET 0 LA Commission une copie des états
financiers ayant fait l'objet d'un contrôle.
(b) L'Unesco:
(i) conserve les documents financiers et comptables concernant les activités
financées par la Communauté européenne, et
(ii) fournit aux institutions compétentes de la Communauté européenne, à leur
demande, toutes les informations financières pertinentes, y compris les relevés de
compte relatifs aux programmes et aux projets exécutés sous la direction de
l'Unesco ou en sous-traitance.
(c) En application de son règlement financier, la Communauté européenne peut
procéder à des vérifications, y compris sur place, portant sur les opérations dont
elle assure le financement.
L'article 2.2.3. est interpréter à la lumière du paragraphe 1.12 de l'Annexe B "Dispositions
générales" de l'Annexe. Elles seront, si nécessaire, réexaminées conformément à l'article
3 du présent texte.
2.2.4. La période de conservation par l'Unesco des documents financiers et comptables
concernant les activités financées par la Communauté européenne est de trois ans, à
compter du versement du paiement final par la Commission.
2.3. Règlement des litiges
2.3.1. Toute question concernant l'exécution ou l'interprétation d'un accord de
financement fait l'objet de consultations entre l'Unesco et la Commission.
2.3.2. Tout litige relatif à l'interprétation ou à la mise en oeuvre d'un accord de
financement qui ne peut être résolu par la procédure de consultation prévue à l'accord,
sera soumis à une procédure d'arbitrage menée conformément aux règles d'arbitrage de
la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (UNCITRAL) et
en appliquant les principes généraux du droit.
3. Modification des dispositions
3.1. Les présentes dispositions peuvent être revues à la demande de la Commission ou
le l'Unesco. Elles peuvent être modifiées à tout moment par entente conclue par échange
de lettre entre les parties.
32.2 La dénonciation des présentes dispositions s'effectue, à tout moment, avec un
préavis de six mois par l'une ou l'autre des parties.
3.3. En cas de dénonciation des présentes dispositions, la Commission et l'Unesco
prennent les mesures nécessaires pour s'assurer que cette décision ne porte pas préjudice
aux activités en cours.
4. Entrée en vigueur
Les présentes dispositions entreront en vigueur, pour compléter les échanges de lettre de
1964 et 1972/73 entre la Commission et l'Unesco, le premier jour du mois suivant celui
de l'apposition des signatures ci-dessous suite à l'accomplissement des procédures internes
propres à chaque partie et nécessaires à cette fin.
Pour l'Unesco
Commission chargée du rapport: commission de la culture et de l'éducation
Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant
Renvoi en commission: Recommandation 1265 (1995).
Projet de recommandation: adopté par la commission à l'unanimité le 27 mai 1996.
Membres de la commission: Sir Russell Johnston, (Président), MM. Berg, de Puig
(Vice-Présidents), Arnason, Asciak, Banks, Bartumeu Cassany, Bauer, Baumel, Berti,
Mme Bielikova, MM. Cem, De Decker, Decagny, Dovgan, Mme Fleeetwood, MM. Galanos,
Gellért Kis Mme Groenver, Baronne Hooper, Mme Isohookana-Asunmaa, MM. Karas,
Kirsteins, Kollwelter, Koucky (remplaçant: Trojan), Kriedner, Legendre, Lopez Henares,
Mme Machaira, MM. Malachowski, Marques, Mme Maximus, Mr Melnikov (remplaçant:
Shishlov), Mme Mihaylova, MM. Mocanu, Mocioi, Mme Naoumova, MM. Paunescu, Probst,
Puhala, Rhinow, Rivelli, Roseta, Mme Schicker, MM. Serra, Siwiec (remplaçant:
Urbanczyk), Skolc, Sofoulis (remplaçant: Pavlidis), Sudarenkov, Szakàl (remplaçant:
Hegyi), , Tanik, Mme Terborg, M. Vangelov, Mme Veidemann, M. Verbeek, Mme Vermot,
Mme Verspaget, MM. Vogt, Walsh (remplaçant: Pattison), Mme Wärnersson, MM
Widmann, Yaroshynsky (remplaçant: Oliynik), Zingeris.
N.B. Le nom des membres ayant pris part au vote est en italiques.
Secrétaires de la commission: MM. Grayson, Ary et Gruden