Lutte contre l'exclusion sociale et renforcement de la cohésion sociale en Europe

Doc. 7981

12 janvier 1998

Lutte contre l'exclusion sociale et renforcement de la cohésion sociale en Europe

Rapport

Commission des questions sociales, de la santé et de la famille

Rapporteur: M. Gyula Hegyi, Hongrie, Groupe socialiste

Résumé

L'Europe se trouve à l'heure actuelle confrontée à de graves problèmes sociaux et à un risque d'explosion sociale. Dans les pays d'Europe centrale et orientale, la transition vers l'économie de marché et la disparition des politiques sociales communistes ont conduit à l'insuffisance et à l'inadéquation des infrastructures sanitaires et sociales. Dans les pays de l'Europe occidentale, on assiste au déclin et à la remise en cause des politiques de protection sociale. Les victimes de la pauvreté se comptent par dizaines de millions en Europe. Le chômage persistant, la pauvreté et l'ensemble des manifestations de l'exclusion sociale qui touchent un nombre croissant d'individus et de familles menacent la cohésion sociale des Etats européens.

L'exclusion sociale n'est pas seulement une insuffisance de ressources matérielles; c'est également une insuffisance, voire l'absence totale, de participation à la vie sociale, économique, politique et culturelle. Elle porte atteinte à la dignité de la personne humaine, et constitue un déni de ses droits fondamentaux.

Rappelant ses précédentes recommandations, l'Assemblée développe plusieurs propositions destinées à renforcer la cohésion sociale et à restaurer le lien social entre l'individu et la communauté. La préservation des équilibres sociaux, élément essentiel de la sécurité démocratique en Europe, passe par la restauration de la confiance et du dialogue social.

I. Projet de recommandation

1. Profondément préoccupée par les graves problèmes sociaux qui se posent dans tous les Etats membres et le risque d'explosion sociale qui en découle, l'Assemblée constate que le chômage persistant, la pauvreté et l'ensemble des manifestations de l'exclusion sociale qui touchent un nombre croissant d'individus et de familles menacent la cohésion sociale des Etats européens.

2. Dans les pays d'Europe centrale et orientale, la transition vers l'économie de marché, avec son cortège de restructurations économiques, s'est accompagnée de la disparition des politiques sociales communistes. Les situations sociales dramatiques qui en ont résulté sont à l'heure actuelle insurmontables en raison de l'insuffisance et de l'inadéquation de l'infrastructure sanitaire et sociale, et de l'inexistence de législations adéquates.

3. Dans les pays de l'Europe occidentale, on assiste au déclin et à la remise en cause des politiques de protection sociale, avec pour corollaire un désengagement massif de l'Etat.

4. L'approche traditionnelle de la pauvreté se borne à considérer les pauvres comme ceux qui occupent le ou les degrés inférieurs en termes de distribution des revenus. L'Assemblée parlementaire a souligné dans sa Recommandation 1196 (1992), relative à l'extrême pauvreté et à l'exclusion sociale, que "l'extrême pauvreté recouvre les cas où les intéressés n'ont pas la possibilité de vivre et d'élever des enfants dans des conditions considérées comme décentes", et qu'elle constitue un cause d'exclusion de la vie sociale normale.

5. Si la pauvreté a trait à une insuffisance ou une inégalité des ressources matérielles, l'exclusion sociale, quant à elle, va au-delà de la participation à la société par la consommation et englobe l'insuffisance, l'inégalité, voire l'absence totale, de participation à la vie sociale, économique, politique et culturelle. L'exclusion va de l'isolement social à la rupture totale avec la société.

6. Toutefois, ce sont bien certains groupes particuliers qui sont les victimes de la pauvreté, laquelle entraîne une proportion considérable de jeunes adultes, de femmes, d'enfants, de personnes âgées, de familles monoparentales, de familles nombreuses, de réfugiés et demandeurs d'asile, mais aussi de personnes appartenant aux minorités ethniques, comme les Tziganes, vers l'exclusion sociale.

7. La pauvreté et l'exclusion ne doivent pas être le prix à payer pour la croissance et le bien être économiques. Aujourd'hui, l'exclusion sociale n'est plus un problème marginal en Europe, où elle constitue une réalité douloureuse et dramatique pour des millions de personnes.

8. L'exclusion sociale porte non seulement atteinte à la dignité de la personne humaine et constitue un déni de ses droits fondamentaux, mais, liée à l'instabilité sociale et économique et à l'aggravation des inégalités, elle induit également des phénomènes de marginalisation, de repli sur soi, ou des réactions de violence, créant ainsi les conditions d'une fragilisation des fondements démocratiques de nos sociétés.

9. Elle remet clairement en question les principes qui sous-tendent les politiques et les structures actuelles de sécurité et de protection sociales, et souligne leur inadaptation.

10. L'Assemblée, se référant expressément à sa Recommandation 1196 (1992), constate que les préoccupations qui étaient alors les siennes sont malheureusement toujours d'actualité.

11. Elle rappelle également sa Recommandation 1290 (1996) relative au suivi du Sommet de Copenhague sur le développement social, laquelle énonçait les engagements pris à cette occasion par les chefs d'Etat et de gouvernement d'éradiquer la pauvreté par des actions au niveau national et par la coopération internationale, de réaliser l'intégration sociale et la participation de tous à la société, et de promouvoir l'accès de tous à l'éducation et aux soins de santé.

12. Parce que la paix sociale et la restauration du dialogue social sont une condition nécessaire à la stabilité démocratique de l'Europe, il est aujourd'hui urgent d'insuffler un nouvel élan à la lutte contre l'exclusion, et de relever le défi du renforcement de la cohésion sociale.

13. En particulier, la cohésion sociale implique de promouvoir l'Europe des droits sociaux, lesquels sont, au même titre que les droits civils et politiques, des droits fondamentaux de l'homme.

14. L'Assemblée souscrit pleinement aux termes du communiqué final adopté par les participants au Colloque sur la cohésion sociale, organisé conjointement par sa commission des questions sociales, de la santé et de la famille et le Conseil National de la République Slovaque, qui a eu lieu à Bratislava les 16 et 17 septembre 1997, et appelle de ses voeux l'avènement d'un "meilleur Etat", qui serait basé sur une société plus juste et un nouveau contrat social.

15. Le renforcement de la cohésion sociale, parce qu'il met en avant le respect de la dignité humaine et de l'intégrité de la personne, et permet de restaurer le lien social entre l'individu et la communauté, constitue la meilleure réponse au drame de l'exclusion qui frappe des dizaines de millions d'Européens. Face aux bouleversements de nos sociétés et aux risques d'explosion sociale, la préservation des équilibres sociaux, élément essentiel de la sécurité démocratique en Europe, passe par la restauration de la confiance et de la tolérance sociale.

16. L'Assemblée se félicite des décisions prises par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du 2ème Sommet, qui a eu lieu à Strasbourg les 10 et 11 octobre 1997, visant à réaffirmer la dimension sociale du Conseil de l'Europe, et notamment de ce que la cohésion sociale constitue désormais une des exigences primordiales de l'Europe élargie, comme un complément indispensable de la promotion des droits de l'homme et de la dignité humaine. Elle constate que le Conseil de l'Europe est la seule organisation paneuropéenne qui puisse relever le défi du renforcement de la cohésion sociale en Europe, comme facteur de la stabilité démocratique du continent.

17. En conséquence, elle encourage la promotion des instruments clés de la cohésion sociale en Europe, en particulier la Charte sociale européenne, la Charte sociale révisée, et le Code européen de sécurité sociale, auprès des Etats qui n'en sont pas encore partie.

18. Ainsi qu'elle le soulignait dans sa Recommandation 1304 (1996) sur l'avenir de la politique sociale, il est indispensable de mettre parallèlement en oeuvre des politiques de l'emploi actives, l'emploi jouant un rôle primordial comme facteur d'intégration. Toutefois, la croissance économique et le progrès technologique constituent des conditions certes nécessaires mais non suffisantes au renforcement de la cohésion sociale.

19. En conséquence, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres d'inviter les gouvernements des Etats membres à agir et à prendre les mesures suivantes:

i. donner aux droits sociaux la même priorité que celle accordée aux droits de l'homme;

ii. réformer prioritairement les politiques sociales existantes, en les fondant sur le principe de la solidarité, avec pour objectif de répartir l'aide aux plus démunis de façon plus efficace, plus ciblée et plus équilibrée, et de garantir à chacun le droit de mener une vie décente ;

iii. promouvoir des politiques de prévention de la pauvreté, en ciblant les groupes concernés en fonction des facteurs de risque ;

iv. renforcer les politiques de réinsertion des personnes marginalisées ou exclues, basées sur le principe de la contractualisation, et ce par la formation professionnelle, l'alphabétisation, l'acquisition ou la mise à niveau des connaissances, permettant de leur redonner le sentiment de leur utilité sociale;

v. améliorer le processus de participation et le dialogue civil, comme condition sine qua non de l'insertion sociale et de la citoyenneté;

vi. définir rapidement et en commun des politiques efficaces de lutte contre le chômage.

20. Plus spécifiquement, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres d'encourager les gouvernements des Etats membres :

i. dans le domaine de l'urbanisme et du logement:

a. à renforcer la protection juridique des locataires et des sous-locataires victimes de la pauvreté,

b. à mettre en place un système de prise en charge partielle de leurs loyers, ainsi que des charges locatives élémentaires,

c. à stimuler l'offre de logements à loyers modérés et développer des programmes de construction et de réhabilitation de logements sociaux;

d. à adopter des politiques d'urbanisme qui empêchent la formation des ghettos et la violence;

ii. dans le domaine de l'éducation et de la formation:

a. à mettre en oeuvre des actions positives pour aider les pauvres et les exclus à combler leurs handicaps éducatifs ,

b. à promouvoir des programmes de formation continue pour les chômeurs, quel que soit leur âge;

iii. dans le domaine de la santé:

a. à prévoir un suivi médical gratuit des pauvres, afin de renforcer la prévention des maladies graves,

b. à combattre les maladies pathologiques chez les pauvres, par des programmes de soins médicaux spécifiques;

iv. dans le domaine juridique:

a. à prévoir un système d'aide judiciaire gratuite pour les pauvres,

b. à mettre en place des cellules de conseil juridique aux exclus qui en ont un besoin immédiat, par exemple les sans-abris ou les chômeurs;

21. L'Assemblée exprime son entier soutien au projet "dignité humaine et exclusion sociale", lancé en 1995, qui a permis d'attirer l'attention des gouvernements sur les problèmes d'exclusion et d'évaluer précisément l'étendue du phénomène. Elle entend être étroitement associée à la préparation et à la tenue de la Conférence d'étape, qui aura lieu à Helsinki en mai 1998, et invite d'ores et déjà le Comité des Ministres à la poursuite du projet.

22. L'Assemblée invite en outre le Comité des Ministres à créer un Observatoire de la cohésion sociale en Europe, qui pourrait être constitué sur la base d'un accord partiel du Conseil de l'Europe, et aurait pour fonction de collecter toutes informations et statistiques sur l'état de la pauvreté et de l'exclusion dans les Etats parties, et élaborer à leur demande ou à celle des comités directeurs ou de l'Assemblée parlementaire toute expertise sur des questions ayant trait à la cohésion sociale, ainsi que tout avis sur les politiques nationales et européennes de promotion de la cohésion sociale. L'Assemblée prend note de l'invitation du gouvernement turc d'accueillir l'Observatoire de la cohésion sociale en Europe à Istanbul.

23. L’Assemblée se félicite de la décision du Comité des Ministres de lancer une campagne sur « l’interdépendance et la solidarité mondiale: l’Europe contre la pauvreté et l’exclusion », et espère que la campagne saura tirer profit de la vaste expérience acquise par le Conseil de l'Europe en la matière, en particulier avec le projet "dignité humaine et exclusion sociale". Elle demande au Comité des Ministres d’associer des représentants des commissions compétentes de l’Assemblée à cette campagne dès la phase préparatoire.

24. Enfin, l'Assemblée, attentive à la redéfinition des finalités et des méthodes de travail du Conseil de l'Europe dans le domaine social, actuellement en cours, invite le Comité des Ministres à concrétiser les décisions prises lors du 2ème Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement, et à la tenir informée de l'état des travaux visant au renforcement des activités liées à la cohésion sociale, y compris les restructurations correspondantes au sein du secrétariat.

II. Exposé des motifs par M. Gyula Hegyi

INTRODUCTION

1. Droit au logement, droit au travail, droit à la santé, droit à une vie décente... sont autant de revendications brandies ces dernières années par des millions d'exclus en Europe. Elles ne font que rappeler que les droits de l'homme ne sont pas que ces libertés dites fondamentales, telles qu'elles figurent dans la Convention européenne des Droits de l'Homme, mais sont également, et peut-être surtout, ces droits qui se rapportent à la dignité humaine dans ce qu'elle a de plus élémentaire et immédiat: avoir un toit, manger à sa faim, se laver, se soigner, en somme participer aux formes les plus simples de la vie sociale.

2. Cette approche des droits de l'homme peut apparaître aux yeux de beaucoup comme réductrice. Elle est toutefois rendue aujourd'hui fondamentale et incontournable, en raison de l'urgence de la situation dans les pays européens, tant des Etats occidentaux, que dans les pays d'Europe centrale et orientale. Des millions de personnes, y compris d'enfants, de femmes et de personnes âgées, sont plongées dans la misère, et survivent dans des conditions des plus précaires. Les problèmes sociaux constituent, à la fin du 20ème siècle, le défi le plus urgent à relever.

3. Dans sa proposition de recommandation du 2 octobre 1996, relative à la lutte contre l'exclusion (Doc. 7675), M. Gusenbauer soulignait tout particulièrement que l'exclusion porte atteinte à la dignité de la personne, représente un déni de ses droits, et créé les conditions d'une fragilisation des fondements démocratiques de nos sociétés.

4. A ce nouveau regard jeté sur nos sociétés, doit correspondre une nouvelle approche dans la définition et la reconnaissance des droits fondamentaux de la personne humaine. Il faut, à cet égard, rappeler les mots du Père Joseph Wresinski, fondateur de l'Association ATD Quart Monde, gravés dans la pierre devant le Palais de l'Europe: "Là où les êtres humains sont condamnés à vivre dans la pauvreté, les droits de l'homme sont violés. C'est un devoir sacré de s'unir pour assurer leur respect."

5. Le renforcement de la cohésion sociale, parce qu'il met en avant le respect de la dignité humaine et de l'intégrité de la personne, et permet de restaurer le lien social entre l'individu et la communauté, constitue le remède incontournable aux maux de nos sociétés, et notamment la réponse à celui dramatique de l'exclusion, qui frappe des dizaines de millions d'Européens. Face aux bouleversements de nos sociétés et aux risques d'explosion sociale, la préservation des équilibres sociaux, élément essentiel de la sécurité démocratique en Europe, passe par la restauration de la confiance et de la tolérance sociale.

6. L' "Europe sociale" est en train de voir le jour, et le Conseil de l'Europe est sans conteste l'organisation la mieux à même de concevoir les bases d'un nouveau "contrat social" en Europe. Le renforcement de la cohésion sociale est donc pour l'Organisation un objectif prioritaire.

7. Face à la montée de la pauvreté et de l'exclusion dans les pays membres, le Conseil de l'Europe a lancé en 1995 un projet de grande ampleur, baptisé "Dignité humaine et exclusion sociale". Ce projet qui a permis d'attirer l'attention des gouvernements sur les problèmes d'exclusion et d'évaluer précisément l'étendue du phénomène, devrait se clôturer par la tenue d'une Conférence à Helsinki du 18 au 20 mai 1998.

8. La Commission des questions sociales, de la santé et de la famille de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a, parallèlement à ce projet, organisé un Colloque sur la cohésion sociale, qui a eu lieu à Bratislava les 16 et 17 septembre 1997.

9. Le rapporteur et l'ensemble de la commission tiennent à adresser leurs remerciements à la délégation parlementaire slovaque hôte de la manifestation.

10. Le Communiqué final adopté par les participants au Colloque sur la cohésion sociale en synthétise les débats et les conclusions, et insiste sur la nécessité de promouvoir un nouveau modèle social européen afin de consolider la stabilité démocratique du continent.

11. Toutefois, c'est bien la nature indivisible des droits de l'homme qui se trouve ici en question. Le droit à une vie décente, le droit au logement, le droit aux soins de santé, le droit au travail, le droit à l'éducation, le droit à la participation sociale et politique doivent être considérés comme des droits fondamentaux de l'homme.

12. Le présent rapport n'a pas pour objectif de présenter un exposé exhaustif de la situation de la pauvreté dans les différents pays d'Europe. Toutefois, ainsi que les participants au Colloque de Bratislava l'ont fait, il faut souligner les aspects les plus saillants de l'exclusion sociale, et énoncer quelques solutions possibles.

13. L'Assemblée parlementaire soutient pleinement et témoigne le plus grand intérêt au Plan d'action adopté par les Chefs d'Etat et de Gouvernement du Conseil de l'Europe lors du 2ème Sommet, qui peut d'ores et déjà être considéré comme un progrès considérable dans la lutte contre l'exclusion en Europe.

14. En effet, les enjeux pour l'Europe sont considérables: devant le risque de déstabilisation sociale, des solutions apportées au phénomène de l'exclusion dépend la survie de nos sociétés. L'enjeu politique est donc clair.

15. L'enjeu économique l'est tout autant: d'un point de vue macroéconomique, l'exclusion conduit à écarter des circuits économiques et commerciaux un grand nombre de ménages, induisant également un risque de déstabilisation.

DEFINITIONS

16. Il convient avant toute chose de s'efforcer de définir les notions de pauvreté, de précarité et d'exclusion sociale. Le terme de pauvreté est, aujourd'hui encore, largement tabou, tant dans les sociétés occidentales consuméristes, que dans les pays d'Europe centrale et orientale: niée pendant toute la période communiste, la pauvreté semble avoir émergé brutalement. D'une manière générale, le concept de pauvreté se réfère au manque de ressources financières ou matérielles.

17. Trois approches peuvent être suivies pour mesurer la pauvreté: la pauvreté comme manifestation des inégalités de revenus, la pauvreté comme manifestation de l'insuffisance de consommation, la pauvreté comme manifestation de la chute du niveau de vie en-dessous d'un minimum vital acceptable. Les pauvres sont ceux qui occupent le ou les degrés inférieurs en termes de distribution des revenus. L'Assemblée parlementaire, pour sa part, a souligné dans sa Recommandation 1196 (1992) que "l'extrême pauvreté recouvre les cas où les intéressés n'ont pas la possibilité de vivre et d'élever des enfants dans des conditions considérées comme décentes", et qu'elle constitue un cause d'exclusion de la vie sociale normale.

18. L'approche traditionnelle de la pauvreté, qui se borne à considérer les pauvres en termes globaux par opposition aux non-pauvres, se révèle clairement insuffisante et par trop restrictive. Il faut au contraire identifier les groupes concernés (enfants et jeunes gens, familles monoparentales, familles nombreuses, personnes âgées, chômeurs de longue durée...), leurs problèmes et leurs besoins: emploi, logement, soins... L'existence d'un indicateur unique et global de la pauvreté n'est donc d'aucune utilité en termes de politiques publiques.

19. La précarité est l'absence d'une ou de plusieurs formes de sécurité permettant aux individus et aux familles de remplir leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir des droits les plus fondamentaux (définition du Conseil économique et social français - 1994).

20. L'exclusion sociale, quant à elle, est un concept beaucoup plus large que celui de la pauvreté, puisqu'elle ne se situe pas sur un plan purement matériel. La pauvreté implique une exclusion des biens et des services, et a trait à une insuffisance ou une inégalité des ressources matérielles. L'exclusion sociale va au-delà de la participation à la société par la consommation et englobe l'insuffisance, l'inégalité, voire l'absence totale, de participation à la vie sociale, économique, politique et culturelle. On peut donc être pauvre sans être exclu, et inversement. Toutefois, le risque d'exclusion sociale est plus important pour les groupes ou les individus ne disposant que de faibles ressources. Ce qui est donc ici en cause, c'est la place qu'occupe l'individu dans la société.

21. Ce concept - qui va de l'isolement social à la rupture totale avec la société - a quatre dimensions: sociale, économique, politique et culturelle.

22. L'exclusion prend globalement quatre formes:

- exclusion des droits: l'exclu n'est plus un citoyen;

- exclusion de l'économie formelle, c'est-à-dire incapacité ou marginalisation économique, notamment par le chômage, la perte du travail, la précarité de l'emploi...;

- exclusion de la vie politique, éducative et culturelle;

- exclusion des filets de sécurité (perte du logement, surendettement, vie dans la rue...).

23. La cohésion sociale constitue, quant à elle, la réponse aux phénomènes de l'exclusion, et va donc bien au-delà de la lutte contre la pauvreté: elle suppose non seulement l'adoption de politiques sociales destinées à promouvoir la lutte contre le chômage et la pauvreté, l'accès au logement, aux soins, à l'éducation, mais elle vise également et surtout à restaurer le lien social entre l'individu et sa communauté, et le lien politique du citoyen avec l'Etat.

24. Il est ici intéressant de relever que ce concept a été abondamment discuté au sein de l'Union européenne. Le Traité de l'Union européenne comporte un Titre XIV (articles 130 A à 130 E) dévolu à la cohésion économique et sociale. Toutefois, l'optique suivie est très différente du propos du présent rapport .

L'ETAT DES LIEUX DE LA PAUVRETE ET DE L'EXCLUSION EN EUROPE

25. Le présent rapport ne se prête ni à un descriptif complet ni à l'énoncé exhaustif des statistiques de la pauvreté, de la précarité ou du chômage en Europe. D'une part, cela se heurte à l'impossibilité concrète d'interpréter de telles statistiques, lorsqu'elles sont disponibles, notamment dans les pays d'Europe centrale et orientale, qui connaissent chacun des situations très différentes. Toutefois, d'après les statistiques fournis par l'Union européenne, en 1993, un citoyen sur six et un ménage sur six vivaient en dessous du seuil de pauvreté, soit 57 millions de personnes dans les 12 pays membres . C'est un enfant sur cinq qui vivait en 1993 dans un ménage pauvre. En 1996, on estime à 31 millions les personnes qui dépendent des allocations sociales dans l'Europe des Quinze, et à 18 millions le nombre de chômeurs. En 1996, ce sont près de 35% des ménages qui vivaient en dessous du seuil de pauvreté. Il y aurait 3 millions de sans-logis dans l'Union européenne. En Hongrie, pays de votre rapporteur, ce sont plus de 10% de la population qui vivent sous le seuil de pauvreté. En Russie, ils seraient quelques 70 millions dans le même cas.

26. Les statistiques ne permettent pas, toutefois, de saisir la réalité complexe de l'exclusion. Le Colloque de Bratislava a souligné, qu'au sein des populations européennes, ce sont bien certains groupes particuliers qui sont les victimes de la pauvreté, laquelle entraîne une proportion considérable de jeunes adultes, de femmes (les statistiques des taux de chômage sont à cet égard éloquents), d'enfants, de personnes âgées, de personnes handicapées, de réfugiés et demandeurs d'asile, mais aussi de personnes appartenant aux minorités ethniques, comme les Tziganes, vers l'exclusion sociale. Certains participants ont également souligné l'existence d'autres catégories d'exclus: peuvent être considérés par exemple comme exclus les toxicomanes, les alcooliques, ou encore les anciens détenus.

27. De surcroît, les pays d'Europe Centrale et Orientale ne constituent pas un bloc homogène, qui connaîtrait de problèmes uniformes. Ainsi, à titre d'exemple, la Hongrie possède un mécanisme de prise en charge du paiement des pensions de retraite en cas de défaillance de l'organisme payeur. En revanche, nul n'ignore plus la dramatique situation de la plupart des fonctionnaires et des retraités de plusieurs Etats de l'ex-URSS qui ne perçoivent plus leur salaire ou leur pension pendant plusieurs mois.

28. Les pays d'Europe centrale et orientale ont procédé à la réforme de leur système social, pour le mettre en adéquation avec les structures et besoins de l'économie de marché. Cette réforme ne s'est pas faite sans contradiction. Dans la plupart des cas, des pans entiers de l'ancien système social "communiste" subsistent, et coexistent avec de nouveaux régimes sociaux plus libéraux. Or, certains groupes sociaux en particulier ont fait les frais de cette transition, et des incohérences qui en ont résulté. Toutefois, dans la plupart des cas, ce ne sont pas les retraités, tout au moins ceux qui bénéficient d'une pension correcte, mais les familles nombreuses et/ou monoparentales, les réfugiés, ou certaines minorités comme les Roms, qui sont les laissés pour compte de cette réforme du système social.

29. Parmi les maux de nos sociétés européennes, c'est le chômage, et qui plus est le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, qui est le plus préoccupant. La perte de revenus constitue le facteur principal de l'exclusion, parce qu'il est le point de basculement vers l'exclusion d'une vie sociale normale.

30. Dans les pays de l'Union européenne, le taux de chômage s'établit en moyenne à 10,6 % (juillet 1997). Si certains pays ont traditionnellement un taux bas, la situation n'en demeure pas moins extrêmement critique dans la plupart des pays, qui, comme la Suède, l'Irlande, l'Italie, la Finlande et la France ont un taux de chômage supérieur à 10%, et plus encore pour l'Espagne et la Grèce dont le taux voisine à 20 %. Dans les pays d'Europe centrale et orientale, si certains pays comme la République tchèque, la Slovénie et les Républiques baltes ont un taux de chômage faible, d'autres comme la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et la Russie ont un chômage qui se rapproche des taux occidentaux. Pourtant, les phénomènes d'exclusion, mêmes dans les pays qui affichent un chômage faible, sont patents.

31. Toutefois, le chômage ne constitue pas en lui-même une exclusion. Le lien entre chômage et pauvreté est ainsi plus complexe qu'on ne le pense: tous les chômeurs ne sont pas des exclus. Dans les pays de l'Union européenne, un peu plus d'un tiers des ménages pauvres travaillent. Mais ils constituent ce que l'on dénomme les "très bas salaires". Certains ont donc la chance de bénéficier d'un certain niveau de revenus, comme les chômeurs indemnisés, et ils ne connaissent pas les situations plus radicales. Les changements intervenus dans la structure du marché du travail au cours des années 1990, en particulier le développement de la précarité de l'emploi et du travail intérimaire, ainsi que les restructurations intervenues dans certains secteurs économiques primaires et secondaires, où l'on a procédé à des suppressions massives d'emplois notamment dans les pays d'Europe centrale et orientale, ont conduit à marginaliser un grand nombre de travailleurs. Il est du reste étonnant de constater que certains pays connaissent, parallèlement à une forte croissance économique, une croissance tout aussi spectaculaire de la pauvreté.

32. L'emploi lui-même peut donc constituer un facteur d'exclusion, dès lors que le travail au noir, le travail à temps partiel, ou le travail précaire conduisent à l'insuffisance de revenus ainsi qu'à l'insuffisance voire à l'absence totale de protection sociale.

33. Un autre facteur de l'exclusion sociale est la difficulté pour les exclus d'avoir un logement. En effet, les personnes disposant de revenus faibles ou incertains se heurtent à des problèmes de logement aigus. Dans les pays de l'Union européenne, on estime à 15 millions le nombre des personnes qui vivent dans des logements insalubres ou surpeuplés, 2,5 millions de personnes vivent dans des logements non conventionnels (caravanes, mobil-homes...) et 1,6 millions sont en passe d'être expulsés de leur logement. Dans beaucoup de pays, les loyers du marché du parc locatif privé sont hors de prix et le parc locatif public décroît. Dans les pays d'Europe centrale et orientale, on a assisté à l'effondrement de la construction de logements à prix modérés, suite au retrait de l'Etat. Avec la rénovation urbaine et la destruction ou la réhabilitation des logements anciens, les logements d'habitation à loyer modéré se font rares, remplacés par des immeubles neufs ou rénovés, plus couteux.

34. Le non-paiement des loyers est partout en Europe une cause d'expulsion. Si dans certains pays d'Europe occidentale, on dénombre quelques législations favorables aux expulsables, dans les pays d'Europe centrale et orientale où de telles lois n'existent pas en la matière, cela conduit à des situations tragiques. Le nombre des sans-abris s'est considérablement accru en Europe. On évalue à 930.000 leur nombre en Allemagne en 1996, à titre d'exemple. Or, il s'agit la plupart du temps de personnes seules, de familles monoparentales, et de plus en plus, de femmes et d'enfants.

35. Un autre problème concerne la protection sociale et l'accès aux soins de santé. La plupart des gouvernements s'efforcent de réduire les coûts des prestations sociales, et laissent de plus en plus à l'initiative privée le soin d'offrir une couverture sociale aux assurés. Dès lors, la plupart des exclus connaissent des difficultés à accéder aux dispositifs de soins. Les conséquences en sont simples: le taux de mortalité d'un pauvre est cinq fois plus élevé, et son espérance de vie beaucoup plus réduite.

36. Pour enrayer ce phénomène, certains Etats - et l'on peut signaler les initiatives de pays comme l'Espagne, la France et le Royaume-Uni - se sont efforcés de mettre en place des politiques sociales, hélas fort couteuses. L'exemple français du Revenu Minimum d'Insertion (RMI), créé en 1989, illustre tant la bonne volonté des politiques, que la lourdeur d'un tel système et son imperfection.

LES TRAVAUX DU CONSEIL DE L'EUROPE

37. A de très nombreuses reprises dans le passé, l'Assemblée parlementaire a cherché à attirer l'attention des gouvernements sur la question de la pauvreté et de l'exclusion, en particulier dans sa Recommandation 1196 (1992) relative à l'extrême pauvreté et à l'exclusion sociale. Sur une base plus générale, rappelant l'urgence d'une action de l'Organisation et de ses pays membres pour restaurer la confiance sociale, l'Assemblée, dans sa Recommandation 1290 (1996) relative au suivi du Sommet de Copenhague sur le développement social et dans sa Recommandation 1304 (1996) relative à l'avenir de la politique sociale, a approuvé un certain nombre de propositions d'actions. Toutefois, la lutte contre l'exclusion sociale et le renforcement de la cohésion sociale ont été l'un des objectifs majeurs de l'activité intergouvernementale.

38. Il convient également de signaler ici l'impact de la Résolution 243 (1993) sur la citoyenneté et la grande pauvreté, adoptée par la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe en mars 1993, qui se faisait l'écho de la Déclaration de Charleroi.

1. Le Programme "Dignité humaine et Exclusion sociale"

39. En 1995, pour faire face à l'état d'urgence dans les pays membres et en réponse à l'inquiétude des mouvements associatifs et des ONG face à la montée de l'exclusion sociale, le Conseil de l'Europe a lancé au sein du secteur intergouvernemental, sous l'égide de son Comité Directeur de la Politique Sociale (CDPS), un projet de grande envergure. Ce projet, ciblé sur cinq questions (emploi, logement, santé, protection sociale et éducation), poursuit trois objectifs:

- étudier les tendances dominantes en matière de pauvreté et d'exclusion sociale en Europe, et analyser les principaux processus en cours dans un contexte de mutation économique, politique, sociale et culturelle;

- décrire et analyser les liens qui existent entre la pauvreté et l'exclusion sociale d'une part, et le déni des droits fondamentaux de l'homme d'autre part, et intégrer les droits sociaux dans le cadre d'un programme de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale;

- définir des principes concrets d'action de lutte contre l'exclusion sociale.

40. En outre, le projet HDSE se propose de:

- collecter et mettre à disposition les informations quantitatives et qualitatives de portée paneuropéenne, ce par la constitution d'un réseau de 17 correspondants chercheurs, chargés de déterminer l'ampleur de l'exclusion sociale et de la pauvreté en Europe;

- assister les gouvernements dans la mise en oeuvre de leurs politiques et de leurs programmes de prévention et de lutte contre l'exclusion;

- soutenir les initiatives prises par les ONG et les sociétés civiles.

41. Ce plan d'action a pour ambition de mobiliser les Etats, d'aider les gouvernements à améliorer l'efficacité des politiques, encourager les initiatives des ONG, et renforcer le rôle du Conseil de l'Europe dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Plus spécifiquement, ce plan d'action vise à prendre en compte la lutte contre l'exclusion sociale dans les droits sociaux, et à mettre ceux-ci en parité avec les droits de l'homme. C'est par lui que l'Organisation inscrit la cohésion sociale au coeur des réflexions sur l'avenir de nos sociétés.

42. La Conférence d'étape du projet, qui aura lieu en mai 1998 à Helsinki, abordera les thèmes de la protection juridique des groupes vulnérables, de l'aide aux familles et réseaux de personnes les plus défavorisées, du rôle de la société civile, du rôle du niveau local et plus particulièrement des pouvoirs publics et des collectivités locales.

2. Le 2ème Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement

43. Le 2ème Sommet des 10 et 11 octobre 1997 a été l'occasion d'examiner les meilleurs moyens de créer un processus dynamique en vue de lutter de façon efficace et déterminée contre l'exclusion sociale, qui constituaient l'un des principaux points de l'ordre du jour.

44. Les Chefs d'Etat et de Gouvernement, "reconnaissant que la cohésion sociale constitue une des exigences primordiales de l'Europe élargie et que cet objectif doit être poursuivi comme un complément indispensable de la promotion des droits de l'homme et de la dignité humaine :

(...) [sont convenus] de réexaminer nos législation sociales en vue de lutter contre toute forme d'exclusion et d'assurer une meilleure protection des plus faibles."

45. Un Plan d'action a été adopté, par lequel les "Chefs d'Etat et de Gouvernement s'engagent à promouvoir les normes sociales, telles qu'elles résultent de la Charte Sociale et d'autres instruments du Conseil de l'Europe, et appellent à l'adhésion la plus large possible à ces instruments ; ils décident d'améliorer les échanges de bonnes pratiques et d'informations entre les Etats membres et d'intensifier leur coopération dans ce domaine."

46. En outre, ils "chargent le Comité des Ministres de définir une stratégie de cohésion sociale pour répondre aux défis de société et de procéder aux restructurations appropriées au sein du Conseil de l'Europe, notamment par la création d'une unité spécialisée dans l'observation, la comparaison et l'approche des problèmes liés à la cohésion sociale."

47. Cette dernière décision semble répondre concrètement aux préoccupations émises par certains parlementaires membres de l'Assemblée, soucieux d'inscrire la dimension sociale de l'Europe au coeur des activités futures de l'Organisation, et qui ont récemment déposés une proposition de recommandation demandant la création d'un centre européen pour la cohésion sociale (Doc. 7870) - il en sera question ci-après.

48. Le projet HDSE devrait donc désormais axer ses efforts vers l'élaboration d'instruments complémentaires, tels que prévus dans le Programme d'action.

LES PISTES EXPERIMENTALES: LES POLITIQUES ET ACTIONS ENTREPRISES

49. Le Colloque de Brastislava a abouti à la conclusion que toute solution au problème de l'exclusion sociale passait par un processus de redistribution à long terme, et donc un renforcement de la solidarité entre les générations, entre les classes sociales, entre les pays et entre les régions. Ce concept de solidarité doit dans les esprits se substituer à celui, dépassé, de charité. La réponse à l'exclusion c'est la tolérance sociale, pour faire face aux risques d'explosion sociale, et rétablir la confiance, la sécurité dans nos sociétés. Il faut donc d'abord restaurer la confiance entre les citoyens.

50. Aux "trois D" de l'exclusion (démographie, dépendance, détresse) doivent répondre les "trois A" de la cohésion sociale: adéquation de la protection sociale, accès aux droits, aux avantages et aux services sociaux, accessibilité aux biens et aux services. L'action doit donc être menée sur plusieurs fronts.

51. Il existe trois dimensions de l'intégration des personnes et des groupes à la vie sociale: l'Etat, les marchés économiques (marché du travail notamment), et la société civile. A l'Etat, il incombe de définir les politiques sociales et de cibler l'aide publique. Du marché du travail dépend l'augmentation des emplois. Et c'est finalement sur la société civile que reposent les efforts pour accroître la solidarité et améliorer la sécurité, jusqu'alors largement financée par l'Etat.

52. Un certain nombre de recommandations peuvent d'ores et déjà être faites. Premièrement, il faudrait s'attacher à affiner les définitions de la pauvreté et de l'exclusion, et éviter en la matière de faire référence à des concepts réducteurs. Le projet HDSE devrait avoir pour effet de parvenir à une clarification des concepts de pauvreté et d'exclusion sociale, et à affiner la connaissance des groupes les plus marginalisés. Afin que les politiques à mettre en oeuvre le soient sur des bases précises, un effort de mise à jour des statistiques disponibles et de collecte d'informations sur les groupes d'exclus est nécessaire. D'autre part, un certain nombre de recherches sur les mécanismes socio-économiques devraient être menées, par exemple sur la relation entre l'éducation et la formation d'une part, et l'offre d'emploi. Enfin, des études visant à évaluer les politiques sociales existantes devraient être conduites.

53. L'action doit être menée à un triple niveau: au niveau local, au niveau national, et international. Elle doit également comprendre au moins cinq volets: la santé et l'accès aux soins; la protection sociale; le logement; l'emploi; l'éducation et la formation. Il faut d'abord identifier les groupes les plus faibles, les plus démunis, et cibler la politique à leur égard par la mise en oeuvre de programmes spécifiques. Les participants au Colloque de Bratislava ont également souligné l'importance de mener des actions préventives à l'égard de ces groupes cibles.

54. Au niveau local, le Colloque de Brastislava a permis d'évoquer un certain nombre d'actions sectorielles spécifiques, pour beaucoup encore expérimentales, pour combattre l'exclusion. Les intervenants ont, en particulier, insisté sur les mesures suivantes:

- la promotion de la citoyenneté

- la réinsertion professionnelle par le travail

- le renforcement des infrastructures sanitaires et sociales, une meilleure répartition de la protection sociale, et l'accès à la santé

- la prévention du surendettement

- le développement social de quartiers des zones urbaines

- le subventionnement d'un parc privé de logements sociaux

- le développement de l'éducation, par la scolarisation et la formation professionnelle des jeunes.

55. Un certain nombre de principes sous-tendent ces actions sociales, dont le plus important est la contractualisation des aides.

56. Au niveau national, et tout particulièrement dans les pays d'Europe centrale et orientale, une réflexion approfondie doit être engagée de façon urgente sur la réforme du système de protection sociale, avec pour objectif d'accorder aux personnes les plus vulnérables et les plus démunies une couverture sociale minimale, en particulier en matière d'allocations familiales, de retraites et d'assurance maladie, et de répartir l'aide de façon plus efficace et plus équitable.

57. Au niveau européen, les réflexions en cours au sein de l'Union européenne, à l'issue de la Conférence intergouvernementale, visant à élargir le volet social de l'Europe, devraient aboutir à une plus grande prise en compte des problèmes de chômage et de précarité. De tels efforts doivent incontestablement être soutenus. Le Conseil de l'Europe, pour sa part, doit poursuivre son action en faveur de la ratification de la Charte sociale et de la Charte sociale révisée.

58. En outre, afin de pérenniser les efforts entrepris notamment avec les travaux du projet HDSE, il serait souhaitable de proposer la constitution d'une structure permanente, qui pourrait prendre la forme d'un Observatoire Européen de la Cohésion sociale, et être établi sur la base d'un Accord Partiel du Conseil de l'Europe. Cet Observatoire serait établi dans l'un des pays membres disposé à l'accueillir, et où les problèmes d'exclusion sont manifestes, et ouvert aux représentants des Etats participants, membres et non membres de l'Organisation, de l'Assemblée parlementaire, du Congrès des pouvoirs régionaux et locaux d'Europe.

59. La proposition de recommandation (Doc. 7870) relative à la création d'un centre européen pour la cohésion sociale, présentée par M. Dinçer et plusieurs signataires, précise les objectifs qui pourraient être assignés à cet organisme. Les propositions suivantes en sont inspirées.

60. Ce centre constituerait le forum de réflexion et de coordination du Conseil de l'Europe dans le domaine social. Plus spécifiquement, il serait chargé de:

- collecter et diffuser des informations et statistiques sur l'évolution de la pauvreté et de la précarité dans les pays membres;

- réaliser des études sur les divers aspects de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans les pays membres, y compris sur leurs conséquences sur le déni des droits de l'homme;

- donner des avis, notamment à la demande des Etats membres, du Secrétaire Général, de l'Assemblée parlementaire, du CPLRE, et élaborer des recommandations;

- définir les principes de base d'un plan d'action contre la pauvreté et l'exclusion sociale;

- assister les gouvernements, sur leur demande, dans la mise en place des politiques, programmes et structures nationales de lutte contre l'exclusion;

- aider les associations et ONG dans la promotion de leurs initiatives d'aide aux victimes de la pauvreté et de l'exclusion.

61. En toute hypothèse, un partenariat renforcé avec le Fonds de Développement Social du Conseil de l'Europe est souhaitable, destiné à soutenir financièrement les projets initiés par l'Observatoire.

Annexe

COLLOQUE "Vers une meilleure cohésion sociale en Europe: aujourd'hui et demain" (Bratislava, 16-17 septembre 1997)

COMMUNIQUE FINAL

Des ministres, parlementaires, hauts fonctionnaires, représentants des autorités locales, représentants des organisations internationales et des organisations non-gouvernementales, assistés par d'éminents experts, ont participé au Colloque sur la cohésion sociale de Bratislava (16-17 septembre 1997), organisé conjointement par la Commission des questions sociales, de la santé et de la famille de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et le Conseil National de la République Slovaque.

Un consensus est apparu chez les participants pour affirmer que la cohésion sociale est, au niveau national comme au niveau européen, la clé pour renforcer les droits démocratiques et parvenir à une union renforcée. A l'heure où le Conseil de l'Europe évolue du stade de l'élargissement à celui de la consolidation, négliger la cohésion sociale revient à adresser des messages négatifs aux nouveaux Etats membres, et ce faisant à mettre en danger la coopération et la stabilité démocratique.

Aujourd'hui, il est urgent de développer un nouveau concept, celui d'un "meilleur Etat", par opposition, ou par complémentarité, à l'"Etat minimal", fer de lance de l'économie libérale néo-classique. Cela nécessite un nouveau contrat social au sein de nos sociétés, qui pourrait préfigurer un nouveau Modèle Social Européen à l'avenir.

Les participants ont constaté que:

1. L'exclusion sociale et la pauvreté ne constituent plus de problèmes marginaux mais sont, plus que par le passé, une réalité douloureuse, et posent dès lors un défi considérable à l'entreprise européenne;

2. La croissance économique et le progrès technologique constituent des conditions nécessaires mais non suffisantes au renforcement de la cohésion sociale;

3. Des phénomènes tels que la transition vers la démocratie et la globalisation de l'économie accentuent les handicaps des pauvres et des exclus.

Le Colloque lance un appel aux Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres qui se réuniront en Octobre prochain lors du 2ème Sommet du Conseil de l'Europe - qui doit définir un nouveau plan d'action de l'Organisation pour les années à venir, pour qu'ils examinent les mesures suivantes comme question prioritaire et urgente:

- s'engagent à donner aux droits sociaux la même priorité que celle accordée aux Droits de l'Homme reconnaissant ainsi l'importance de l'insertion sociale et de la citoyenneté;

- définir un noyau minimum de droits sociaux fondamentaux, condition indispensable d'une coopération harmonieuse entre les Etats membres du Conseil de l'Europe, et, à cet égard, soutenir la campagne de ratification de la Charte Sociale européenne et de ses Protocoles, récemment lancée par l'Assemblée Parlementaire;

- définir des étapes afin d'améliorer le processus de participation et le dialogue civil entre les autorités étatiques et communautaires d'une part, et les associations d'entraide de proximité d'autre part;

- de créer un nouvel outil dans le cadre du Conseil de l'Europe, dont la forme pourrait être déterminée au moment du stade final du projet Dignité Humaine et Exclusion Sociale, en vue de développer des stratégies, des normes et des politiques en matière de cohésion sociale, de contrôler les changements dans les différents pays, d'échanger les expériences, et de partager les progrès conceptuels et pratiques.

Commission chargée du rapport: commission des questions sociales, de la santé et de la famille

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Doc. 7675 et renvoi n° 2131 du 7 novembre 1996

Projet de recommandation : adopté par la commission à l'unanimité le 7 janvier 1998

Membres de la commission: M. Gusenbauer, Président, Mme Ragnarsdottir, M. Gross (Vice-Présidents), Mme Albrink, M. Alis Font, Mme Andnor (Remplaçant: Mme Wärnersson), M. Arnau, Mme Aytaman, Mme Belohorska, Mme Biga-Friganovic, MM. Boka, Bugli, De Carolis, Christodoulides, Chyzh, Cox, Dees, Dhaille (Remplaçant: M. About), Dinçer, Evin, Mme Fleetwood, M. Flynn (Remplaçant: Mme Angela Smith), Mme Gatterer, MM. Györivänyi, Haack, Hancock (Remplaçant: M. Naysmith), Hegyi, Mme Høegh, Jane_ek, Mme Jirousova, MM. Kalos, Keller, Kotlar, Mme Laternser, Mme Lucyga, Mme Luhtanen, MM. Lupu (Remplaçant: M. Popescu), Ma_achowski, Marmazov, Martelli, Mattei, Mme Maximus, MM. Mozgan, Nestor, Niza, Mme Oleinki, MM. Pattison (Remplaçant: M. Gregory), Poças Santos, Mme Poptodorova, Mme Pozza Tasca, Mme Pulgar, MM. Raskinis, Regenwetter, Sceberras Trigona, Sharapov, Sincai, Skoularikis, Mme Stefani, MM. Tahir, Valk, Valkeniers, Mme Vermot-Mangold, MM. Volodin, Wielowieyski

NB: Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italiques.

Secrétaires de la commission: M. Perin, Mme Meunier et Mme Clamer