Doc. 8423

26 mai 1999

Représentation paritaire dans la vie politique

Rapport

Commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes

Rapporteur : M. Paul Staes, Belgique, Groupe du Parti populaire européen

Résumé

      Le rapporteur constate que malgré les efforts et les initiatives entreprises au cours des dernières années pour parvenir à une représentation paritaire dans la vie politique, peu de progrès ont été enregistrés au sein des Etats membres du Conseil de l'Europe.

Considérant que la réalisation de l'égalité des chances pour les femmes et les hommes est une condition nécessaire pour le fonctionnement d'une société démocratique, le rapport recommande l'adoption de mesures concrètes afin de corriger la sous-représentation des femmes au sein des institutions politiques.

Parmi les mesures proposées figurent notamment l'élaboration par le Comité des Ministres d'une recommandation aux Etats membres sur la représentation paritaire dans la vie politique, le conditionnement du financement des partis politiques à la mise en oeuvre de la parité et la mise en place d'un système d'éducation paritaire.

Le rapport propose également de promouvoir des campagnes d'information pour faire évoluer les mentalités quant à l'enjeu démocratique que représente la participation des femmes dans la vie politique.

I.       Projet de recommandation

1.        L’Assemblée affirme que la réalisation de l’égalité des chances pour les femmes et les hommes est une condition nécessaire pour le fonctionnement d'une société démocratique.

2.        Considérant la composition de la classe politique actuelle dans les différents Etats membres du Conseil de l’Europe, il apparait une forte sous-représentation féminine au sein des institutions politiques : parlements, gouvernements, collectivités locales et territoriales.

3.        Plusieurs facteurs jouent en défaveur d’une meilleure représentation des femmes dans la vie publique. Les pratiques culturelles qui perpétuent stéréotypes et préjugés, l’éducation politique et civique biaisée, ainsi que les responsabilités traditionnelles dans la sphère privée, sont autant d’obstacles à l’entrée d’un plus grand nombre de femmes dans le milieu politique.

4.       Dans certains Etats membres il est apparu qu’un seuil de 30% de participation des femmes dans les instances politiques constitue « une masse critique ». Au delà de ce niveau, de nets progrès qualitatifs sont visibles et les femmes peuvent se libérer du modèle masculin d’exercice du pouvoir, pour apporter leur propre vision.

5.        Le Conseil de l’Europe oeuvre depuis plusieurs années pour une plus grande égalité des femmes et des hommes dans la vie politique.

6.       La Convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, adoptée le 18 décembre 1979 et entrée en vigueur le 3 septembre 1981, prévoit l’élimination des discriminations fondées sur le sexe en assurant aux femmes le droit de vote et d’éligibilité et le droit de prendre part à l’élaboration et à l’exécution de la politique de l’Etat.

7.       L’Assemblée parlementaire, dans sa Résolution 1008 (1985) relative à la place des femmes dans la vie politique, a recommandé au Comité des Ministres d’inviter les Gouvernements des Etats membres à promouvoir l’égalité des femmes par une institution nationale en ayant la charge et dotée des moyens nécessaires à faciliter la participation des femmes à la vie politique, à égalité avec les hommes.

8.       Le plan d'action de la Conférence des Nations Unies de Beijing (septembre 1995) a recommandé aux gouvernements de prendre toutes les mesures visant à assurer aux femmes l'égalité d'accès et la pleine participation aux structures du pouvoir et à la prise de décisions.

9.       La Conférence ministérielle européenne sur l'égalité entres les femmes et les hommes comme critère fondamental de la démocratie (Istanbul, 13 et 14 novembre 1997) a rappelé qu’il incombait aux gouvernements et aux partis politiques de s’engager pour promouvoir le rôle des femmes en politique.

10.       L'Assemblée parlementaire constate toutefois que malgré tout, peu de progrès ont été enregistrés dans les Etats membres du Conseil de l'Europe.

11.        En conséquence, l’Assemblée invite ses délégations nationales à agir au sein des parlements en vue de prendre des mesures concrètes pour corriger la sous-représentation des femmes dans la vie politique, et notamment :

i.        de créer des commissions ou délégations parlementaires aux droits des femmes et à l’égalité des chances;

ii.       d'instaurer la parité au niveau des partis politiques et de conditionner leur financement à la mise en oeuvre de cet objectif;

iii.       d'adopter des dispositions permettant de concilier vie familiale et vie publique;

iv.       de légiférer afin de mettre en place un système d'éducation paritaire.

12.       L'Assemblée recommande au Comité des Ministres :

i.        d'élaborer une recommandation aux Etats membres sur la représentation paritaire dans la vie politique et publique;

ii.       de charger les comités directeurs concernés de mettre en place un programme d'éducation dans le domaine de l'égalité.

13.       En outre, l'Assemblée recommande au Comité des Ministres d'inviter les Etats membres:

i.        à mettre en oeuvre le principe d’égalité et à adopter des mesures spéciales telles que prévues par la Convention des Nations Unies sur l’élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes;i

ii.       à mettre en oeuvre le Programme d’Action de la Conférence de Beijing (4-15 septembre 1995);i

iii.       à mettre en place une structure publique chargée de l’égalité des chances, ainsi qu’un système statistique permettant de suivre l’évolution des politiques de parité dans les Etats membres;i

iv.        à promouvoir des campagnes d’information destinées à faire évoluer les mentalités quant à l’enjeu démocratique que représente la participation des femmes dans la vie politique. I

II.        Exposé des motifs par M. Staes

INTRODUCTION

A.        La problématique de la démocratie paritaire

1. L’égalité des hommes et des femmes dans la vie politique est une condition de la pleine réalisation de la démocratie. Elle doit être considérée comme telle et non comme une hypothèse lointaine et facultative.

2. Des oppositions existent à la consécration d’une démocratie paritaire permettant l’égale présence des hommes et des femmes dans la vie politique.

3. Certaines doivent être combattues car elles constituent un obstacle sérieux à la reconnaissance d’un plus grand rôle aux femmes. Il s’agit, bien souvent, d’arguments qu’invoquaient déjà les opposants à la reconnaissance du droit de vote aux femmes (minorité politique des femmes, incapacités ou inappétences …). Afin d’éviter la cristallisation sur de tels arguments, il est souhaitable d’associer les hommes et les femmes au débat. L’encouragement d’une représentation équilibrée dans la discussion, fondée sur un partenariat hommes femmes permettra de lever certains obstacles et de favoriser la prise de conscience nécessaire à la reconnaissance du rôle des femmes dans la vie politique.

4. Une autre forme d’opposition à la reconnaissance de la démocratie paritaire doit être prise en compte. Elle se fonde sur l’universalisme des droits de l’homme et en particulier de l’égalité. A cette crainte de mise en cause d’un droit fondamental, il convient de faire remarquer en premier lieu que l’Homme abstrait et universel est en réalité et concrètement un homme et non une femme. Les femmes, ensuite, ne sauraient constituer un groupe, une catégorie risquant, par un éventuel traitement spécifique, de générer une catégorisation croissante de la société. En effet, les femmes constituent un genre de l’humanité, sa part féminine. Dès lors, des actions positives en leur faveur dans la vie politique ne peuvent qu’établir une égalité réelle qui n’a jamais existé.

5. Au contraire, en faveur d’une participation plus importante des femmes à la vie politique, il faut d’abord invoquer l’égale participation de tous à la prise de décision politique. Une telle égalité ne saurait exister si la moitié des composantes de la société est systématiquement sous représentée.

6. Cette sous représentation a d’ailleurs pour effet d’hypothéquer la légitimité même des instances élues dont la composition s’écarte de celle de la société, creusant, dans cette direction également, le fossé entre les citoyens et leur représentants.

7. Une présence plus importante des femmes dans la vie politique pourrait encore enrichir le débat démocratique et le faire bénéficier d’expériences et d’approches nouvelles et complémentaires dans tous les domaines. Il est important de remarquer en effet que ces différences peuvent s’exprimer sur l’ensemble du champ politique et non exclusivement dans des matières sociales (famille, santé…) où les femmes sont trop souvent cantonnées.

8. C’est enfin pour l’ensemble des femmes composant la société qu’il importe d’avoir des élues conscientes des particularités de la féminité. En effet, les différences de fonctions, de socialisation des femmes et des hommes suppose que des élues puissent prendre en compte au plan politique les particularités de la situation des femmes.

B.        Les actions entreprises concernant l’égalité des hommes et des femmes en politique

9. Les différents organes du Conseil de l’Europe œuvrent depuis plusieurs années pour une plus grande égalité des hommes et des femmes, notamment dans la vie politique.

10. L’Assemblée Parlementaire plus particulièrement recommandait dès 1985 au Conseil des Ministres d’inviter les Gouvernements des États membres à promouvoir l’égalité des femmes par une institution nationale en ayant la charge, dotée des moyens nécessaires à faciliter la participation des femmes à la vie politique à égalité avec les hommes. Les États devaient adopter des mesures permettant aux femmes d’être présentes dans les organismes nommés par les autorités publiques et dans l’administration. Quant aux partis politiques, ils devaient faire en sorte que les femmes soient présentes dans leurs instances dirigeantes dans les mêmes proportions que les membres féminins du Parti.

11. Ce souci d’égalité hommes femmes dans la vie politique a été réitéré avec constance, notamment lors des Conférences ministérielles européennes sur l’égalité entre les femmes et les hommes. La 4ème d’entre elles qui s’est tenue à Istanbul les 13 et 14 novembre 1997 a encore rappelé l’importance de l’égalité hommes femmes pour la démocratie et la nécessaire implication de tous (des hommes et des femmes au travers du partenariat ; des gouvernements ainsi que des partis politiques et de l’ensemble de la société). Ce dernier aspect révèle que s’il incombe aux gouvernements de s’engager, les partis politiques ont également un rôle à jouer en vue de promouvoir le rôle des femmes en politique. Les gouvernements sont invités à adopter des mesures d’information et de suivi concernant la présence des femmes dans la vie politique, mais également à assurer une égale représentation des sexes dans les nominations auxquelles ils procèdent et à adopter des mesures spécifiques permettant aux femmes de participer à la vie politique. Les partis politiques, sont invités à limiter le cumul des mandats, à adopter une représentation équilibrée des hommes et des femmes dans le parti et à adapter le statut des élus aux personnes ayant des responsabilités familiales.

12. Au niveau mondial, une Convention des Nations Unies sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes a été adoptée le 18 décembre 1979 et est entrée en vigueur le 3 septembre 1981. Elle prévoit que les États membres éliminent les discriminations hommes femmes en assurant aux femmes le droit de vote et d’éligibilité et le droit de prendre part à l’élaboration et à l’exécution de la politique de l’Etat. Elle permet l’adoption de mesures temporaires visant à accélérer l’instauration d’une égalité de fait entre les femmes et les hommes.

13. L’Organisation des Nations Unies a plus récemment souligné l’importance de l’égalité des hommes et des femmes en politique. Le Programme d’action adopté par la 4ème Conférence mondiale sur les femmes qui s’est tenue à Beijing en 1995 a été l’occasion d’engager les gouvernements comme les partis politiques à assurer aux femmes l’égalité d’accès à la pleine participation aux structures du pouvoir et à la prise de décisions. Les recommandations adoptées concernent à la fois des mesures d’étude de la situation des femmes en politique (modes de scrutin, élaboration plus générale d’études statistiques sur la présence des femmes dans la vie publique), des mesures d’actions positives à mettre en œuvre directement par les gouvernements (promotion de l’égalité dans la sphère privée et publique) et des mesures d’incitations à l’égard des organes ou institutions ayant un rôle à jouer dans l’égalité des femmes et des hommes (partis politiques, organismes financés par des fonds publics et les femmes directement). Les partis politiques sont invités à éliminer tous les obstacles entravant la participation des femmes, leur permettant une pleine participation aux structures du parti et à la sélection des candidats, à intégrer la problématique hommes/femmes dans leur programme. Il est préconisé d’introduire des mesures les encourageant à faire en sorte que les femmes soient présentes dans les postes publics électifs et non électifs dans les mêmes proportions et au même niveau que les hommes.

I.        LA SITUATION DANS LES ETATS MEMBRES DU CONSEIL DE L’EUROPE

14. Les Tableaux en Annexes donnent l’indication du pourcentage de femmes dans les Parlements ainsi que dans les Gouvernement des États membres du Conseil de l’Europe.

A.       La situation au sein des Parlements nationaux

15. La très grande majorité des Parlements des États membres comprennent moins de 30% de présence féminine. Le tiers des Chambres basses ou uniques comprend moins de 10% de députés féminins, alors que 12,5% d’entre elles seulement dépassent les 30% (Suède, Norvège, Finlande, Pays-Bas, Danemark et Allemagne). La moyenne de présence féminine est de 16% concernant les chambres basses ou uniques, de 12,5% concernant les chambres hautes. Sur l’ensemble du monde, les femmes représentent un peu plus de 11% des parlementaires (au 1er janvier 1997).

16. Il importe de tenir compte du particularisme de la situation de certains États membres. Ainsi concernant la Chambre des Communes du Royaume-Uni, il faut relever le nombre important de femmes suppléantes qui ne sont pas comptabilisées dans les 18,4% de députés. De même et plus structurellement, les États membres d’Europe orientale sont dans un certain nombre de cas confrontés à des difficultés concernant la promotion du rôle de la femme qui se situent au plan économique et social (importance du chômage, faiblesse du filet de protection sociale) qui obère grandement les possibilités de garantir pleinement l’égalité des femmes et des hommes au plan politique. Dans le même temps, cette absence des femmes dans la vie politique peut hypothèquer les évolutions en matière de politique sociale et familiale. Il faut remarquer les concernant que l’avènement de la démocratie pluraliste a entraîné l’abolition des quotas (25 à 30%) en vigueur sous les anciens régimes.

17. S’il a été relevé que le seuil de 30% n’était pas majoritairement atteint, c’est que ce pourcentage constitue une « masse critique ». A compter de ce niveau, une amélioration significative peut être envisagée, un niveau viable permettant de réels progrès qualitatifs étant atteint. Surtout, au delà de cette masse, les femmes peuvent se libérer du modèle masculin d’exercice du pouvoir dans lequel elles doivent encore se couler lorsqu’elles sont moins nombreuses.

18. Il convient de remarquer que les postes de responsabilité au sein des Assemblées sont très largement voire exclusivement occupés par des hommes. Seuls 8 États membres ont ou ont eu une Présidente de la Chambre basse ou Chambre unique, 2 États ayant ou ayant eu une Présidente à la Chambre Haute. Cela constitue une illustration du « plafond de verre ». L’accès aux fonctions est bloqué pour les femmes au delà d’un certain seuil. Si ce phénomène est surtout perceptible en matière professionnelle, c’est parce que l’égal l’accès aux professions est mieux garanti que l’accès aux fonction politiques. Il est donc nécessaire d’être attentif à la réalité des fonctions politiques confiées aux femmes.

19. Ce blocage « par le haut » ne signifie pas pour autant que les assemblées locales ou régionales soient largement occupées par des femmes. S’il est vrai que les conseils municipaux accueillent parfois un pourcentage non négligeable de femmes, ce constat mérite d’être relativisé. Il ne concerne d’abord pas l’ensemble des États membres. La proportion de femmes au niveau local reflète sensiblement la même orientation qu’au plan national. Il faut ensuite remarquer qu’en général, la proportion de femmes augmente lorsque la taille de la commune diminue. La fonction politique des femmes n’est alors rien d’autre que la continuation ou l’extension de la sphère privée dont elles ont traditionnellement la charge, ce qui ne leur ouvre pas nécessairement de perspectives concernant des fonctions politiques à un échelon plus élevé. Enfin, le pourcentage de femmes maires est bien moins important que celui des conseillères municipales, ce qui confirme le cantonnement dans lequel elles sont tenues.

20. L’ensemble de cette situation inspire une remarque générale dans le droit fil de ce qui vient d’être évoqué. Les différentes mandats – membre du Parlement, élus locaux – sont généralement un préalable indispensable à l’accès à de plus éminentes fonctions politiques. Dès lors, si la proportion des femmes au sein des institutions en cause n’accroissent pas, elles ne pourront que difficilement accéder à la présidence de ces organes ou prétendre exercer des fonctions ministérielles.

B.        La situation au sein des Gouvernements

21. Les disparités sont plus importantes qu’au niveau des Parlements, les femmes étant présentes de 0 à 50% dans les gouvernements des États membres, la moyenne étant de 15%.

22. Les femmes se voient généralement attribuer la responsabilité ministérielle…de la condition féminine, de l’environnement, des affaires sociales, de la santé… Il semble moins fréquent qu’elles aient la responsabilité de questions plus techniques – équipement, intérieur… - voire plus névralgique – économie, finances, budget.

23. Il faut également remarquer la dépendance dans laquelle se trouvent les femmes par rapport aux hommes détenant le pouvoir de nomination aux fonction ministérielles. Si la progression de la présence des femmes dans les Parlements et au sein des structures des partis permet leur apparition au plan ministériel, l’on voit qu’une politique volontariste permet de nommer une proportion de ministres féminins plus importante que le pourcentage de femmes au Parlement. L’inverse est également vrai. Il convient donc de veiller à ce que cette marge de manœuvre permette le développement de la présence des femmes, sans toutefois risquer d’encourir le grief de faveurs accordées par le biais de portefeuilles réservés.

II.        ANALYSE DE LA SITUATION : LA SOUS REPRESENTATION DES FEMMES

A.       Stéréotypes et préjugés

24. Les femmes sont encore trop souvent victimes d’images, de préjugés qui les cantonnent dans un rôle subalterne et fait douter de leur réelle capacité à exercer des responsabilités professionnelles mais également politiques.

25. A cet égard, il faut être particulièrement attentif aux « exceptions culturelles » pouvant être invoquées pour justifier le sort défavorable réservé aux femmes, et qui, en réalité, reflètent une subornation quasi-universelle des femmes. En effet, nombre de pays peuvent invoquer des particularités historico-culturelles – loi salique en France, modèle paternaliste trouvant ses racines profondes dans la morale chrétienne orthodoxe pour l’Europe centrale et plus généralement toutes les formes de fondamentalisme religieux…- qui tendent toutes à la même inféodation et ne doivent être acceptées.

26. D’autant que les pratiques religieuses, culturelles, sont définies, interprétées et appliquées par les hommes. A cet égard, s’il importe de préserver la diversité culturelle, il convient de souligner les dangers du relativisme culturel, comme attentatoire à la pleine réalisation des droits de l’homme et notamment de l’égalité des femmes et des hommes.

27. Ces préjugés et stéréotypes se retrouvent par exemple concernant la faible présence des femmes dans les partis politiques. Certains postulent une minorité politique des femmes, la faiblesse de leur ressource expliquant leur position subalterne. Ces explications sont en réalité destinées à dédouaner les partis politiques. Il semble que ce soit bien souvent l’hostilité du milieu politique à l’égard des femmes qui explique leur exclusion de ces cénacles masculins fonctionnant en circuit fermé.

28. Le langage également consacre l’hégémonie du modèle masculin. Sa symbolique est importante sur ce point.

29. Il convient encore de veiller à l’image que véhiculent les médias et d’attirer l’attention de ces derniers sur les préjugés qu’ils pourraient véhiculer. Ainsi, les femmes sont encore trop souvent victimes de violences. Les médias doivent être attentifs à la façon dont ils traitent et véhiculent cette violence, comme le rappelait la déclaration sur la politique contre la violence à l’égard des femmes dans une Europe démocratique adoptée lors de la 3e conférence ministérielle européenne sur l’égalité entre les femmes et les hommes en 1993. Cette Déclaration soulignait l’équilibre nécessaire entre la liberté d’expression dans une société démocratique et les droits de la personne humaine. Il convient de ne pas céder aux tentations du sensationnalisme dans le traitement de ces informations. Il incombe aux médias de s’auto - réguler aux fins d’éviter de diffuser une image dévalorisante voire dégradante des femmes.

30. Il faut s’atteler à un véritable travail concernant l’évolution des mentalités permettant une évolution des modes d’organisation sociale. Son expression ordinaire est le fait de l’« opinion publique ». Or celle ci émane des membres du corps social qui constituent également en partie l’électorat. Un mouvement bidirectionnel peut s’engager. L’évolution des mentalités sur ce point devrait convaincre les citoyens des progrès démocratique liés à la féminisation de la vie politique. Cette conviction étant acquise, elle devrait servir de pression sur les gouvernants afin qu’ils fassent évoluer par des mesures volontaristes la présence des femmes dans la vie politique.

31. Dans cette perspective, l’éducation et l’enseignement ont un rôle fondamental à jouer.

B.        Enseignement et éducation politique et civique

32. L’enseignement peut jouer plusieurs rôles concernant l’objectif de l’égalité des hommes et des femmes en politique.

33. La première fonction consiste à lutter généralement contre les préjugés et les stéréotypes. Le système éducatif est en effet un instrument privilégié pour modifier les représentations des hommes et des femmes dans la société. Il faut en particulier revaloriser le rôle des femmes dans l’histoire, mettre l’accent sur l’éducation sexuelle et le rôle des hommes en la matière, par le biais notamment de la mise en place d'un système d'éducation paritaire.

34. Le deuxième axe est en rapport plus directement avec le civisme et la politique. L’enseignement doit donner aux deux sexes les mêmes possibilité d’apprentissage dans toutes les matières. L’éducation civique est notamment importante, et au delà une formation politique. Cette dernière doit comprendre une éducation relative non seulement aux institutions politiques mais également aux droits de la personne humaine.

35. Elle doit convaincre les garçons et les filles de l’importance et des enjeux de la démocratie paritaire. Elle doit également être étendue aux adultes.

C.       Difficultés pour concilier la vie privée et publique

36. Les femmes ont traditionnellement en charge la sphère privée. Les obligations en découlant hypothèquent les possibilités qu’elles ont de s’investir dans la vie publique. Une égalité hommes femmes dans la vie politique postule une égalité hommes femmes dans la vie privée. Cela suppose des mesures tant en amont de la vie politique qu’en ce qui concerne son organisation.

37. Il va de soi qu’en amont, c’est l’ensemble de la politique familiale et des comportements face aux tâches familiales qui sont concernés. Une étude réalisée à l’échelle de l’Union européenne en 1997 a permis de constater que si le taux d’activité professionnelle des femmes était affecté par la présence d’un enfant, ce n’était pas le cas pour les hommes.

38. Les femmes ne mènent pas une vie professionnelle comparable à celle des hommes. Ce dernier aspect, qui mérite des actions particulières doit être souligné concernant l’égalité en matière politique car les réseaux et relations professionnelles ainsi que les responsabilités assumées sont souvent un préalable ou un complément à un parcours politique. Les femmes continuent à être victimes de discrimination salariales, elles occupent la majorité des emplois à faible niveau de qualification et des emplois à temps partiel. Cette plus grande précarité sur le marché du travail n’est pas de nature à faciliter la possibilité d’une activité politique. Par ailleurs, si l’égalité d’accès aux emplois publics et privés leur est reconnue, elles sont souvent victimes d’un blocage en milieu de carrière, les empêchant d’accéder aux fonctions de directions les plus importantes (effet du « plafond de verre », invisible mais frappant quasi-systématiquement). De même, elles occupent dans une plus grande proportion que les hommes des emplois peu flexibles en matière d’horaires, ce qui limite leur possibilité d’occuper parallèlement des fonctions politiques.

D.       L’accès et l’exercice des mandats électifs

39. Une action au cœur de l’exercice même des fonctions politiques doit être envisagée. Il faut relever, à titre liminaire, que les différentes mesures envisagées ci-après dépassent le seul cadre de l’égalité hommes femmes dans la vie politique.

- Les modes de scrutin

40. Le système de la représentation proportionnelle semble plus favorable aux femmes que le système majoritaire. Une étude de l’Union interparlementaire réalisée à l’échelle mondiale révèle que au delà de 25% de femmes parlementaires seuls des modes de scrutin proportionnels ou mixtes sont en vigueur.

41. Cet avantage du mode de scrutin proportionnel pour les femmes – qui doivent tout de même être placées en position éligible sur les listes - tient à plusieurs facteurs. Une liste doit d’abord être susceptible de toucher le plus grand nombre d’électrices et d’électeurs (« ratisser large »). La présence de femmes permet d’élargir le rayonnement potentiel de la liste. L’on prête ensuite aux homme plus de pugnacité et de combativité qu’aux femmes, traits considérés comme essentiels dans un scrutin majoritaire uninominal.

42. Le problème du mode de scrutin dépasse cependant le seul cadre de la féminisation de la vie publique. En effet, un certain nombre de pays ont une tradition de scrutins majoritaires et ne recourent pas ou peu au scrutin proportionnel.

43. Par ailleurs, l’importance du mode de scrutin doit être mesuré à l’aune d’autres facteurs proches, notamment du rôle attribué par les candidats à l’institution élue. Si les femmes sont présentes dans une proportion plus importante dans certaines assemblées, ce peut être dû au sentiment qu’ont les hommes qu’il ne s’agit pas de réels lieux de pouvoirs, ce qui les incite à délaisser quelque peu ces mandats.

- Le cumul des mandats

44. La question du cumul des mandats est également à prendre en compte. En effet, une limitation du nombre de mandats détenus implique nécessairement de nouvelles candidatures, cet appel d’air pouvant bénéficier aux femmes.

45. Le cumul peut être limité de deux manières. Il peut s’agir en premier temps du nombre de mandats détenus par un seul élu. Il peut ensuite s’appliquer au nombre de mandats successifs exercé par un même élu, cette dernière limitation étant alors comparable à une limitation de l’âge des candidats.

- Le statut de l’élu

46. Plus généralement, une réflexion sur le statut de l’élu devrait également permettre de favoriser la vie politique des femmes. Un tel statut devrait d’abord prévoir comment concilier l’exercice d’une vie professionnelle avec des fonctions politiques. Cela suppose notamment une réglementation des disponibilités dont l’élu peut bénéficier au cours de son mandat et de la poursuite de sa profession à son issue. Cela inclut la rémunération (durant le mandat et après son exercice) et la protection sociale de l’élu. Les mesures adoptées et contribuant à instaurer un statut de l’élu doivent contribuer à rendre les fonctions politiques plus attrayantes et plus accessibles aux femmes, notamment au regard de leurs charges familiales, par des possibilités ouvertes concernant la prise en charge des enfants et des personnes à charge… L’amélioration de la situation des élus doit bien évidemment prendre en compte la non pérennité des fonctions exercées, conformément au fonctionnement normal des institutions démocratiques.

III.        MESURES À PRENDRE POUR CORRIGER LA SOUS REPRÉSENTATION

A.       Au niveau des partis politiques

47. Il convient d’ajouter aux statistiques relatives aux institutions celles relatives aux femmes dans les partis politiques. En 1996, l’Union interparlementaire a réalisé une étude mondiale. A l’échelle de l’ensemble des pays, 10,8% des chefs de partis étaient des femmes. Elles étaient vices présidentes dans 18,7% des cas, chefs de groupe parlementaire dans 7,7%, porte parole du parti dans 9%.Enfin 33,1% des partis politiques de par le monde comprennent des femmes dans leur instance dirigeante.

- L’instauration de la parité dans les partis politiques

48. Les partis peuvent instaurer un système de quotas à deux niveaux. Le premier est celui de leurs instances dirigeantes au sein desquelles il est possible de prévoir un certain pourcentage de femmes. Le second concerne le pourcentage des investitures accordées aux femmes (instauré par certains partis en Allemagne, Autriche, Belgique, au Danemark, dans l’ex-République Yougoslave de Macédoine, en France, Grèce, Irlande, Islande, Norvège, République tchèque, Roumanie, au Royaume Uni, en Slovénie et en Suède, avec des pourcentages allant de 4 à 50%, à l’exception du WA islandais dont le taux est de 100% de femmes). La proportion de partis ayant instauré un quota interne est supérieure à celle des partis en ayant établi un pour les élections législatives. Certains partis ont adopté un système de quotas tant en ce qui concerne leurs candidats que les membres de leurs organes dirigeants.

49. Concernant les postes au sein du parti, la mesure la plus efficace consiste à adapter les statuts du parti afin d’y inclure une disposition comportant un objectif à atteindre. Si certains partis ont instauré la parité spontanément et de manière informelle, sa formalisation peut jouer un rôle d’émulation entre partis si la féminisation de la vie politique devient un enjeu électoral.

50. Une plus grande représentation des femmes au sein du parti devrait en outre inciter ces derniers à adapter leur organisation. Il est ainsi important que le fonctionnement du parti permette de concilier dans le même temps une vie familiale (horaires de réunions, garderies pour les enfants…).

51. Concernant les candidatures, il est important d’abord que le pourcentage soit fixé à un niveau suffisamment élevé afin que cela permette effectivement un accroissement des femmes. Il est également important que les femmes soient candidates dans des circonscriptions ou bénéficient de positions sur les listes qui leur permettent effectivement d’être élues. S’agissant de scrutins de listes, la meilleure solution est celle de l’alternance (un homme, une femme, un homme, une femme…).

- Le financement public des partis politiques

52. Il est concevable de lier partiellement le financement public des partis politiques au respect des règles paritaires indiquées ci-dessus et fixées par la législation relative au financement des partis politiques.

53. Cette possibilité peut emprunter deux voies. Il peut s’agir soit d’un « bonus » soit d’un « malus », autrement dit soit d’une récompense à la présence des femmes soit d’une sanction à leur absence. La seconde solution paraît moins insultante pour les femmes dans la mesure où leur présence n’a pas à être l’occasion de primes. Au contraire, elle doit être une obligation sanctionnée. La sanction se présente comme une réduction du financement public.

54. La pénalisation financière peut d’ailleurs utilement être affectée à un Fonds permettant le financement d’actions de sensibilisation sur l’égalité des femmes et des hommes.

B.        Au niveau des Parlements nationaux

- Préconiser la création dans les Assemblées Parlementaires de commissions ou délégations aux droits des femmes et à l’égalité des chances.

55. La majorité des Parlements des États membres du Conseil de l’Europe comprennent une Commission ayant en charge la question de l’égalité hommes femmes. Il s’agit fréquemment d’une Commission permanente ayant généralement en charge le travail, les affaires sociales, la famille qui traite des questions d’égalité hommes femmes, 9 États membres ayant institué une Commission parlementaire ayant spécifiquement l’égalité hommes femmes pour objet. Il existe enfin un certain nombre d’organes parlementaires spécifiques ayant des compétences dans le domaine des droits de femmes. Il est essentiel que ces organes soient dotés des moyens administratifs et financiers leur permettant d’accomplir leur tâche.

56. De telles institutions pourront veiller à la prise en compte systématique de la condition des femmes dans le travail législatif et dans l’ensemble des politiques. Elles auront pour objet d’œuvrer en faveur de l’égalité des chances des hommes et des femmes. Cette compétence s’exerce à la fois par le contrôle de la politique menée ainsi que par des initiatives législatives et des avis.

57. Cela devrait permettre une prise en compte transversale de la situation des femmes et des questions d’égalité afin que cette dernière soit prise en compte dans l’ensemble des politiques. En effet, à raison de l’imbrication des questions à traiter et des ramifications qu’elle peuvent connaître dans un nombre important de secteurs, il paraît opportun qu’outre des actions ciblées, la question de l’égalité des femmes et des hommes puisse être partie intégrante des différentes politiques publiques (approche qualifiée de mainstreaming).

- Encourager les candidatures féminines au sein des Assemblées

58. Il est important que les Assemblées prennent toutes les mesures afin que les femmes exercent des responsabilités en leur sein. Cette attention aux candidatures féminines peut se traduire par un objectif de parité.

C.       Au niveau des Gouvernements des États membres

- Mise en œuvre du principe d’égalité ou adoption de mesures spéciales telles que prévues par l’article 4§1 de la Convention des Nations Unies sur l’élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes

59. Dans la plupart des États membres, la conception traditionnelle et formelle de l’égalité s’oppose à l’instauration de discriminations positives. Il convient de surmonter ces difficultés par des mesures adaptées à l’ampleur du retard accumulé concernant la présence des femmes en politique, comme, par exemple, par l'instauration de quotas.

60. Des mesures positives peuvent être adoptées à cette fin, comme le permet l’article 4§1 de la Convention des Nations Unies sur l’élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes. Cette disposition n’a été à ce jour que très peu mise en œuvre par les États ayant ratifié la convention.

61. Il faut fixer un objectif de représentation paritaire des femmes et des hommes aux fonctions électives ainsi qu’aux postes et fonctions faisant l’objet d’une nomination par l’autorité publique (haute administration, postes à la discrétion du gouvernement) ou dans des structures que financent les pouvoirs publics.

62. Ainsi, en Belgique, une loi impose la présence d’un maximum de 2/3 de personnes du même sexe dans les organes consultatifs. À Malte, au moins 30 % des nominations au sein des conseils et comités gouvernementaux et d’autres organes prévus par la loi sont réservés aux femmes. En Finlande, ce pourcentage est de 40% et 42% des groupes de travail gouvernementaux y satisfont (68% de toutes les commissions gouvernementales et organes similaires) Une même proportion est applicable au niveau local. Au Danemark, il est prescrit légalement que tous les comités créées par un ministre doivent avoir une composition équilibrée. Un homme et une femme doivent être proposés pour chaque poste à pourvoir, le ministre décidant de la nomination de l’un ou de l’autre.

63. De telles mesures doivent être transitoires. Il a en effet déjà été souligné qu’une fois une fois la parité atteinte, la présence féminine devrait pouvoir se maintenir naturellement.

- Mise en œuvre du Programme d’action de la Conférence de Beijing (4-15 septembre 1995)

64. Un réel progrès de l’égalité des femmes et des hommes passe tant par l’affirmation des cette égalité que par la mise en œuvre des principes proclamés. A cette fin, il est important que les mesures à prendre déjà préconisées fasse l’objet d’une application concrète. Le Programme d’action adopté par la 4e Conférence mondiale sur les femmes comprend à cet égard un certains nombres de mesures que devraient prendre les États. Il est essentiel que ces recommandations soient mises en œuvre.

- La possibilité de disposer d’une structure publique ayant en charge l’égalité des chances.

65. Cette structure (ministère, secrétariat d’État, mission interministérielle…) doit avoir pour objet de mettre en place et d’assurer le suivi de la politique de l’égalité ; de mener des campagnes d’information et de sensibilisation ; d’assurer, le cas échéant un soutien logistique aux organisations féminines. A l’instar de l’instauration d’une Commssion au sein des Parlements nationaux, une telle structure doit permettre la mise en œuvre d’actions transversales.

- Adoption de mesures visant à concilier la vie familiale et la vie publique

66. Il importe de mettre en œuvre un réel partage et une réelle prise en compte de la vie familiale (tâches ménagères, soins des enfants, des ascendants…). Les père et mère doivent être également impliqués. En effet, la reconnaissance de la vie publique comme étant également ouverte et accessible aux hommes et aux femmes suppose dans le même temps que les tâches dans la sphère privée soient équitablement répartis. Outre cette approche qui relève en partie d’une évolution des mentalités, il importe de se donner les moyens d’une telle politique, notamment en matière d’aide sociale, de garderies, d’aménagement volontaire du temps de travail. Il convient en particulier d’ouvrir les congés parentaux aux deux parents, de prendre en compte les particularités liées à la maternité…

67. Une attention particulière doit être apportée aux familles monoparentales, le parent étant la mère dans l’immense majorité des cas. Les difficultés propres de ses situations rendent nécessaires des actions spécifiques.

68. Dans le déroulement même de la vie politique ensuite, il convient de veiller à ce que les horaires soient adaptés à une vie familiale, à ce que des organismes prennent ou puissent prendre les enfants en charge, et à ce que les hommes prennent à leur charge, le cas échéant, une part des tâches domestiques.

- Mise en place d’un système d’éducation paritaire

69. Les gouvernements doivent veiller à ce que l’éducation contribue effectivement à résorber les préjugés sexistes à l’encontre des femmes. Il importe également de prévoir une éducation civique mettant en perspective les droits et les devoirs des citoyens mais permettant également aux enseignants de former les enfants – les filles en particulier – à une citoyenneté active.

70. L’éducation doit mettre plus largement l’accent sur le rôle des hommes et des femmes dans la société. Le handicap dans le cadre professionnel et politique que peut présenter pour les jeunes filles une grossesse précoce doit également être soulignée et prévenue au travers de l’éducation sexuelle et des actions du planning familial.

71. Concernant plus particulièrement les femmes désireuses de s’engager en politique, il faut leur offrir une formation politique (exercice de l’autorité, de la prise de décision, art oratoire, campagne politique…).

72. Cette éducation doit se faire lors du cursus scolaire mais également lors de l'orientation scolaire, dans les programmes d’éducation des adultes et par les médias. Sous l’évidente condition d’adapter le message au public concerné, l’éducation doit être relayée par l’information, les différentes actions pouvant être centrées sur le tronc commun du civisme ou être singularisées sur le thème de l’égalité des hommes et des femmes dans la vie politique.

73. Il est enfin important que les niveaux d’étude des femmes et des hommes soient comparables. En effet, un niveau universitaire est généralement quasi indispensable pour faire partie des personnes éligibles. Il est donc essentiel que les femmes atteignent ces niveaux élevés afin de pouvoir ensuite, le cas échéant, s’engager dans des fonctions électives.

- Promotion de campagnes d’information et de sensibilisation

74. Au delà de la seule éducation scolaire, il convient d’adopter des mesures volontaristes d’information et de sensibilisation des citoyens et particulièrement des citoyennes.

75. Ces campagnes peuvent utilement se dérouler parallèlement ou suivant les modalités des campagnes d’informations civiques, notamment à l’approche des échéances électorales. Elles doivent s’adresser aux femmes en les informant de leurs droits et de leurs devoirs. Elles doivent également rappeler à tous l’importance attachée à l’égale représentation des hommes et des femmes en politique.

IV.        CONCLUSIONS

A.       Demander aux délégations nationales

- De créer des instances spécialement chargées de la question de l’égalité

76. Le suivi et l’examen des pratiques et des évolutions en matière de parité est fondamental. En effet il apparaît qu’en dehors ou au delà des règles qui doivent être adoptées afin d’aboutir à une égale représentation des hommes et des femmes en politique, les pratiques suivies, l’évolution des mentalités, les sentiments de l’opinion publique méritent une attention toute particulière. L’acceptation puis la revendication croissante par les citoyennes et les citoyens de l’égale représentation des hommes et des femmes en politique est un accompagnement nécessaire de toute réforme.

77. Il est donc indispensable de créer une structure chargée à la fois de veiller au respect de la parité mais également d’en étudier les évolutions et d’en promouvoir les développements. Disposer de données d’évaluation est une condition du succès des mesures adoptées en faveur de la participation des femmes à la vie politique.

- D’établir une évaluation de l’impact des systèmes électoraux sur la représentation des hommes et des femmes

78. Le Programme d’action adopté par la 4e conférence mondiale sur les femmes, Beijing 4-15 septembre 1995 préconise « d’étudier les effets des différents modes de scrutin sur la représentation politique des femmes dans les organes électifs et [d’] envisager, le cas échéant, d’ajuster ou de modifier le système électoral »

79. Il semble avéré que les scrutins de liste permettent une plus large féminisation de la vie politique. Il apparaît cependant dans le même temps que ce facteur se combine avec d’autres règles (cumul des mandats, statut de l’élu..). Par ailleurs les enjeux du mode de scrutin dépassent le seul cadre de la parité hommes femmes en politique. Dès lors, il importe de pouvoir mesurer précisément les effets et les opportunités du mode de scrutin proportionnel sur l’objectif de la parité.

B.       Demander au Comité des Ministres de préparer une recommandation aux États membres afin de leur demander

- De prendre des mesures permettant de mettre en place une représentation équilibrée des femmes et des hommes à tous les niveaux de la vie politique et publique et de mettre en place un système permettant de suivre l’évolution dans les États membres

80. L’objectif paritaire doit être plus large que la seule vie politique. En effet, l’activité professionnelle, éventuellement associative, constitue un vivier et une première expérience des responsabilités. Il est donc essentiel que le souci de l’égalité hommes femmes soit concrétisé en amont de la seule vie politique pour englober l’ensemble de la vie publique.

81. S’agissant de la vie politique, le souci d’égalité et l’objectif de parité doit se concrétiser tant dans les organes de l’exécutif que dans les Parlements et les partis politiques

- De charger les Comités directeurs concernés d’étudier la possibilité de mettre en place un système d’éducation en matière d’égalité

82. Il est fondamental que les citoyennes et les citoyens aient conscience de l’enjeu démocratique que représente l’égalité hommes femmes dans la vie politique. Cette prise de conscience nécessite des mesures de sensibilisation et d’éducation.

ANNEXES

LES FEMMES AU PARLEMENT

dans les États membres du Conseil de l’Europe

Pays

Country

Chambre basse ou Chambre unique

Lower or Single House

Deuxième Chambre ou Sénat

Upper House or Senate

 

Sièges

Femmes

%

Sièges

Femmes

%

Albanie / Albania

155

8

5,5

---

---

---

Andorre / Andorra

28

2

7,1

---

---

---

Autriche / Austria

183

48

26,2

64

13

20,3

Belgique / Belgium

150

19

12,7

71

16

22,5

Bulgarie / Bulgaria

240

26

10,8

---

---

---

Croatie / Croatia

127

10

7,9

68

4

5,9

Chypre / Cyprus

56

3

5,4

---

---

---

République tchèque / Czech Republic

200

30

15,0

81

9

11,1

Danemark / Denmark

179

67

37,5

---

---

---

Estonie / Estonia

101

11

10,9

321

19

5,9

Finlande / Finland

200

74

35

---

---

---

France / France

577

63

10,9

321

19

5,9

Allemagne / Germany

669

207

30,9

68

13

19,1

Grèce / Greece

300

19

6,3

---

---

---

Hongrie / Hungary

386

32

8,3

---

---

---

Islande / Iceland

63

16

25,4

---

---

---

Irlande / Irland

166

20

12,0

60

11

18,3

Italie / Italy

630

70

11,1

326

26

8,0

Lettonie / Latvia

100

17

17,0

---

---

---

Liechtenstein / Liechtenstein

25

1

4,0

---

---

---

Lituanie / Lituania

137

24

17,5

---

---

---

Luxembourg / Luxembourg

60

12

20,0

---

---

---

Malte / Malta

65

6

9,2

---

---

---

Moldova / Moldova

101

9

8,9

---

---

---

Pays-Bas / Netherlands

150

54

36,0

75

17

22,6

Norvège / Norway

165

60

36,4

---

---

---

Pologne / Poland

460

60

13,0

100

12

12,0

Portugal / Portugal

230

30

13,0

---

---

---

Roumanie / Romania

343

25

7,3

143

2

1,4

Fédération de Russie / Russian Federation

450

46

10,2

178

1

0,6

San Marino / San Marino

60

8

13,3

---

---

---

République slovaque /Slovak Republic

150

19

12,7

---

---

---

Slovénie / Slovenia

90

7

7,8

---

---

---

Espagne / Spain

348

86

24,7

256

34

13,3

Suède / Sweden

349

149

42,7

---

---

---

Suisse / Switzerland

200

42

21,0

46

8

17,4

“l’ex-République yougo-slave de Macédoine” / The Former Yugoslav Republic of Macedonia

120

9

7,5

---

---

---

Turquie / Turkey

550

13

2,4

---

---

---

Ukraine / Ukraine

442

35

7,9

---

---

---

Royaume-Uni / United Kingdom

659

121

18,4

1165

103

8,8

Chiffres de l’Union interparlementaire de 1998

LES FEMMES ET LES HOMMES AU GOUVERNEMENT

des États membres du Conseil de l’Europe

Pays

Nombre de postes au gouvernement

No. of Governement posts

Nombre d’hommes

No. of men

Nombre de femmes

No. of women

% de femmes

% of women

Albanie / Albania

18

16

2

11,11

Andorre / Andorra

11

9

2

18,18

Autriche / Austria

16

12

4

25,00

Belgique / Belgium

17

15

2

11,76

Bulgarie / Bulgaria

16

13

3

18,75

Croatie / Croatia

24

21

3

12,50

Chypre / Cyprus

10

10

0

0,00

République tchèque / Czech Republic

14

13

1

7,14

Danemark / Denmark

19

14

5

26,32

Estonie / Estonia

15

14

1

6,67

Finlande / Finland

18

10

8

44,4

France / France

27

19

8

29,63

Allemagne / Germany

45

38

7

15,56

Grèce / Greece

43

35

8

18,60

Hongrie / Hungary

16

16

0

0,00

Islande / Iceland

10

9

1

10,00

Irlande / Irland

15

13

2

13,33

Italie / Italy

56

44

12

21,43

Lettonie / Latvia

23

22

1

4,35

Liechtenstein / Liechtenstein

5

4

1

20,00

Lituanie / Lituania

18

16

2

11,11

Luxembourg / Luxembourg

12

9

3

25,00

Malte / Malta

20

19

1

5,00

Moldova / Moldova

20

20

0

0,00

Pays-Bas / Netherlands

14

10

4

28,57

Norvège / Norway

19

11

8

42,11

Pologne / Poland

22

20

2

8,00

Portugal / Portugal

58

52

6

10,34

Roumanie / Romania

25

25

0

0,00

Fédération de Russie / Russian Federation

24

22

2

8,33

San Marino / San Marino

12

11

1

8,33

République slovaque /Slovak Republic

18

14

4

22,22

Slovénie / Slovenia

15

15

0

0,00

Espagne / Spain

15

11

4

26,67

Suède / Sweden

22

11

11

50,00

Suisse / Switzerland

7

5

2

30,00

“l’ex-République yougo-slave de Macédoine” / The Former Yugoslav Republic of Macedonia

20

18

2

10,00

Turquie / Turkey

39

37

2

5,13

Ukraine / Ukraine

18

16

2

11,11

Royaume-Uni / United Kingdom

22

17

5

22,73

Chiffres de l’Union interparlementaire de 1998

Commission saisie du rapport: commission sur l'égalité des chances pour les femmes et les hommes

Renvoi en commission: Doc 8231 et renvoi n° 2336 du 4 novembre 1998.

Implications budgétaires pour l’Assemblée: néant.

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 27 avril 1999.

Membres de la commission: Mme Roudy (Présidente), Mme Busic, Mme Poptodorova, Mme Kulbaka (Vice-Présidentes), Mme Aguiar, M. Anusz (remplaçante: Mme Freyberg), M. Browne, Mme Calner, Mme Cryer, Mme Dade, M. Dayanikli, Mme Dromberg, M. Felici, Mme Frimannsdóttir, M. Hadjidemetriou, M. Jakic, Mme Jones, Mme Karlsson, Mme Katseli, Mme Keltosova, M. Kollwelter, M. Kurykin, Mme Laternser, Mme Lörcher, M. van der Maelen, M. Michel (remplaçant: M. Neuwirth), M. Olivo, Mme Paegle, Mme Paleckova, M. Popovski, Mme Pozza Tasca, Mme Pulgar, M. Pullicino Orlando, Mme Ringstad, Mme Severinsen, M. Sobyanin, Mme Stanoiu, Mme Süssmuth, Mme Terpstra, M. Truu, Mme Vermot-Mangold.

N.B. Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimé en italique.

Secrétaire de la commission: Mme Nollinger