Doc. 8255
3 novembre 1998

Observation des élections législatives en Lettonie
(3 octobre 1998)

Rapport 1

Commission ad hoc du Bureau pour l'observation des élections en Lettonie

Rapporteurs:       M. Mikko Elo, Finlande, Groupe socialiste et Mme Elisabeth Fehr, Suisse, Groupe libéral, démocrate et réformateur

1.       L’Assemblée Parlementaire a été invitée à observer les élections législatives du 3 octobre 1998 par M. Arnis Cimdars, Président de la Commission électorale centrale de la République de Lettonie le 2 septembre 1998.

2.       Une commission ad hoc a été créée par le Bureau. Sa composition a été arrêtée, sur proposition des groupes politiques, de la manière suivante:

M. Mikko Elo (Finlande, SOC), Président

Mme Elisabeth Fehr (Suisse, LDR), Vice-Présidente

M. Felice Carlo Besostri (Italie, SOC)

M. Terry Davis (Royaume-Uni, SOC)

Mme Elisabeth Fleetwood (Suède, GDE)

M. Gunnar Jansson (Finlande, LDR)

M. Atilla Mutman (Turquie, SOC)

Lord Newall (Royaume-Uni, GDE)

M. Nikola Obuljen (Croatie, PPE/DC)

Mme Kristina Ojuland (Estonie, LDR)

Mme Liouba Oleinik (Russie, GUE)2

Mme Pilar Pulgar (Espagne, PPE/DC).

      Le Secrétariat de la commission a été assuré par M. Dufour et Mlles Ramanauskaite et Fritsch.

3.       Il y a lieu de noter d’emblée que, parmi les quelque 120 observateurs internationaux, seul le Conseil de l’Europe a été représenté par une délégation parlementaire.

4.       La commission ad hoc s’est rendue en Lettonie du 1 au 4 octobre 1998 (voir programme en Annexe I).

5.       Dans le présent rapport, nous analyserons successivement le contexte politique, l’enjeu des élections et du référendum, le déroulement de la campagne électorale et du scrutin et le résultat des élections et du référendum.

I.       Le contexte politique

6.       La 6ème Saeima (6ème législature du Parlement), élue pour 3 ans en 1995, arrivait normalement à son terme.

7.       La composition du Parlement était la suivante:

       sièges:

-

      Parti démocratique Saimnicks:       18

-       Voie lettonne:       17

-       Mouvement populaire pour la Lettonie (parti Siegerist):       16

-       Union pour la Patrie et la Liberté (TB):       14

-       Parti de l’Unité (SP):       8

-       Parti national conservateur (LNNK) et alliés:              8

-       Union agraire (LZS) et alliés:       8

-       Parti de l’Harmonie nationale (TSP):       6

-       Parti socialiste letton (LSP):       588

      TOTAL:       100 sièges.

8.       Cette législature a été marquée par plusieurs changements de gouvernement. Le dernier en date, en fonction depuis avril 1998, était dirigé par M. Krasts et reposait sur une coalition formée par l’Union pour la Patrie et la Liberté, le parti ”Voie lettonne”, l’Union agraire et les chrétiens-démocrates du mouvement populaire pour la Lettonie.

9.       L’un des principaux défis auxquels était confronté ce gouvernement résidait dans l’intégration de sa population de non-citoyens (environ un tiers de la population, soit quelque 650.000 personnes) qui n’a d’ailleurs pas pu prendre part au scrutin.

10.       Finalement, à la suite notamment des recommandations des organisations internationales, le Saeima a adopté le 22 juin 1998 un certain nombre d’amendements à la loi sur la citoyenneté de 1994 dont les principaux sont les suivants:

- suppression des “fenêtres d’âge” (catégories d’âge auquel les non-citoyens pouvaient demander la naturalisation);

- allègement des conditions de naturalisation des personnes âgées;

- octroi automatique de la nationalité lettonne aux enfants de parents apatrides nés après le 21 août 1991, jour de la proclamation de l’indépendance de la Lettonie.

11.       Conformément à l’article 72 de la Constitution lettone, un référendum ayant force obligatoire portant sur ces amendements a été organisé pour le 3 octobre 1998, en même temps que les élections à la Saeima.

12.       Une bonne partie de la campagne électorale a été consacrée à ce thème.

II.       L’enjeu des élections législatives et du référendum

13.       Du point de vue du Conseil de l’Europe, cet enjeu était triple. Il s’agissait à la fois pour la Lettonie:

- de garantir un libre débat démocratique débouchant sur la libre expression de la volonté de sa population;

- de procéder à une intégration harmonieuse de sa population de non-citoyens;

- de développer les bases de relations internationales mutuellement avantageuses avec la communauté internationale, notamment avec l’Union Européenne et la Fédération de Russie.

14.       Il convient de rappeler à cet égard qu’à son Sommet de Luxembourg de décembre 1997, l’Union Européenne n’avait pas retenu la Lettonie parmi les premiers candidats à l’adhésion en son sein, en raison notamment de la non-intégration de sa population russophone. Par ailleurs, la Russie reprochait continuellement à la Lettonie de bafouer les droits de sa minorité russophone et exerçait régulièrement des pressions plus ou moins amicales.

15.       Bien que les thèmes de la campagne aient été bien plus nombreux et variés que celui de la citoyenneté, ce dernier a occupé une place centrale à la fois dans les élections législatives et, bien entendu, dans le référendum.

16.       S’agissant du référendum sur la loi sur la citoyenneté, la question posée aux électeurs portait sur le fait ou non d’abroger la loi telle qu’amendée le 22 juin 1998. En cas d’abrogation, on en serait revenu à la loi de 1994, bien plus restrictive.

III.       Le déroulement de la campagne électorale et du scrutin

17.       Comme cela a été rappelé ci-dessus, les élections législatives et le référendum se sont déroulés le même jour, le 3 octobre 1998.

a)       Les élections législatives

18.       Elles ont été organisées conformément à la loi électorale du 6 juin 1995. 21 listes étaient en lice pour les élections à la Saeima, le Parlement letton à chambre unique comprenant 100 sièges.

19.       Le pays a été divisé en 5 circonscriptions électorales et les électeurs étaient autorisés à voter dans n’importe quel bureau de vote du pays. Au moment du vote, un tampon était apposé dans le passeport pour les élections législatives et un autre pour le référendum, ceci pour empêcher les votes multiples.

20.       L’électeur devait choisir une liste de candidats et pouvait effectuer un vote préférentiel en ajoutant une croix en face du nom de ses candidats préférés et barrer le nom de ceux dont il ne voulait pas. Seules les listes ayant obtenu plus de 5% des voix sont représentées à la Saeima.

21.       Les élections étaient donc proportionnelles, directes, à la majorité simple avec vote préférentiel et répartition des voix obtenues par les listes n’ayant pas atteint le seuil des 5%.

22.       Seules les personnes âgées d’au moins 18 ans et ayant la nationalité lettonne pouvaient voter, ce qui excluait automatiquement les non-citoyens, soit près du tiers de la population.

23.       S’agissant des listes de candidats, elles devaient être enregistrées auprès de la Commission électorale centrale entre 40 et 80 jours avant le jour du scrutin. Chaque parti devait compter au moins 200 membres et effectuer un dépôt de garantie de 1000 lats, remboursable s’il dépassait les 5%.

24. Enfin, en ce qui concerne les candidats (près de 1100 au total), ils devaient être âgés de 21 ans au moins, et posséder la nationalité lettonne. Aux termes de l’article 5, par. 7, de la loi électorale, ils devaient maîtriser la langue lettone au niveau du 3ème degré d’aptitude professionnelle (le plus élevé).

25.       En vertu de l'article 5, par. 5 et 6, ne pouvaient pas être candidats les personnes qui avaient été membres d'un certain nombre d'organisations, dont le KGB, et/ou avaient été actives dans certaines autres, dont le PCUS (parti communiste de l'URSS).

26.       Ces dernières dispositions ont empêché la candidature de certaines personnes, dont M. Bojars, le leader du parti social-démocrate, et Mme Jdanoka, du Comité letton des droits de l'homme.

b) La campagne électorale

27.       Elle s'est tenue, en général, dans des conditions normales, bien qu'émaillées d'un certain nombre d'incidents.

28.       S'agissant de l'accès aux médias, certains candidats se sont plaints de discrimination à leur égard, dans la mesure où les partis disposant d’importantes ressources financières pouvaient acheter du temps d’antenne à la radio et à la télévision sans limitation, ce qui était à l’origine d’une discrimination certaine. En Lettonie, il n’y a actuellement guère de contrôle du financement des partis, et il semble nécessaire de mettre en place des règles assurant une plus grande transparence et, éventuellement, un système de financement public des partis politiques.

29.       En ce qui concerne la presse écrite, plusieurs candidats se sont plaints de la vénalité de certains journaux et journalistes qui, sous couvert d'interviews, assuraient la publicité de certains d'entre eux.

30.       La campagne a également été émaillée d'un certain nombre de révélations de scandales, vrais ou faux, et d'attaques personnelles, comme celle visant un membre de la délégation parlementaire lettonne auprès du Conseil de l'Europe, M. Pantelejevs, ce qui n'a pas empêché son parti d'obtenir la deuxième place aux élections.

31.       Dans l'ensemble, on est toutefois en droit de penser que ces incidents n'ont pas fortement influé sur les résultats du scrutin.

c) Le référendum

32.       Il a été organisé sur la base de la constitution (articles 72 et 74) et de la loi sur les référendums publics et les initiatives législatives du 20 avril 1994 et des Instructions sur l'organisation des référendums publics du 7 septembre 1998.

33.       La question posée aux électeurs était la suivante: "Voulez-vous que la loi du 22 juin 1998 « Les amendements à la loi sur la citoyenneté » soit abrogée?"

34.       Il s'agissait donc de consulter les électeurs s'ils souhaitaient rejeter les amendements (favorables à l'intégration des non-citoyens): dans ce cas il fallait voter "Par" (pour) et, s'ils l'emportaient, la loi initiale de 1994, non amendée, revenait en vigueur. Pour voter en faveur de la loi, telle qu'amendée le 22 juin 1998, il fallait voter "pret" (contre). Selon plusieurs de nos interlocuteurs et de l'avis de notre délégation, la question ainsi posée pouvait prêter à confusion; en effet, pour se prononcer en faveur de l'intégration des non-citoyens, il fallait voter "contre" et, pour s'opposer à cette intégration, il fallait voter "pour".

35.       L'enjeu pour le pays était crucial. En effet, si les opposants à l'intégration l'emportaient, la Lettonie risquait de maintenir la division entre les citoyens (2/3 de la population) et les non-citoyens (1/3).

36.       De plus, le pays se serait ainsi démarqué des recommandations des organisations internationales, notamment de l'OSCE, de l'Union Européenne et du Conseil de l'Europe, réduisant ainsi ses chances d'adhérer rapidement à l'Union Européenne et augmentant les risques d'un isolement croissant vis-à-vis de la Fédération de Russie.

37.       Finalement, malgré l'ambiguïté de la question posée3, c'est le bon sens qui l'a emporté et la loi sur la citoyenneté, telle qu'amendée le 22 juin 1998, a été approuvée par 53,02% contre 45% (1,98% de bulletins nuls). Par ce vote, près de 20.000 enfants de parents apatrides nés après le 21 août 1991 acquéraient ainsi automatiquement la nationalité lettonne, ainsi que tous ceux nés après ce vote historique du 3 octobre 1998.

d) Le déroulement du scrutin

38.       Les bureaux de vote étaient ouverts dans le pays de 8h00 à 20h00 le samedi 3 octobre. Les citoyens lettons se trouvant à l'étranger pouvaient, pour la première fois depuis 1991, voter par la poste. Des urnes mobiles étaient prévues pour les personnes incapables de se déplacer.

39.       La Commission ad hoc s'est divisée en trois équipes qui se sont rendues respectivement à Riga et Jurmala, à Ventspils (ouest du pays) et à Daugavpils (est du pays) et a visité plus de cinquante bureaux de vote dans le pays.

40.       Au moment de voter, les électeurs étaient appelés à signer deux registres, l'un pour les élections, l'autre pour le référendum, et les tampons correspondants étaient apposés dans leur passeport.

41.       Très peu d'irrégularités ont été constatées par nos différents observateurs; il y a peut-être lieu de mentionner le fait que de nombreux électeurs ne passaient pas par les isoloirs, mais il faut reconnaître que ceux-ci étaient insuffisants dans certains bureaux de vote connaissant une concentration inattendue de personnes, les prévisions étant difficiles étant donné que chaque électeur pouvait voter dans n'importe quel bureau de vote du pays. Il y a aussi eu de nombreux cas de "vote familial".

42.       Dans les bureaux de vote visités par la délégation, nous avons souvent posé des questions aux membres de la Commission électorale, aux observateurs des partis politiques présents et aux électeurs sur le déroulement du scrutin et, dans la grande majorité des cas, il n'y a pas eu la moindre réclamation. Il est toutefois apparu que certains électeurs n'avaient pas compris la question du référendum et ont voté dans un sens opposé à leur intention.

43.       Les membres de la délégation ont également suivi le dépouillement des bulletins de vote et le décompte des voix dans plusieurs bureaux de vote et n'ont pas constaté d'anomalie.

44.       D'une manière générale, il y a lieu de féliciter la Commission électorale centrale, les commissions municipales et les commissions de bureau de vote pour leur dévouement et l'efficacité de leur travail. Bien entendu, il faut également rendre hommage au peuple letton pour sa participation massive à ce scrutin essentiel pour l'avenir du pays. Le taux de participation a été de 72,67% pour les élections législatives et de 69,82% pour le référendum.

45.       Les résultats du scrutin figurent en Annexe II.

IV.       Conclusions

46.       Au lendemain du scrutin, la Commission ad hoc a donné une conférence de presse et publié la déclaration qui figure à l'Annexe III.

47. L'extrait suivant de la déclaration résume parfaitement le point de vue de la Commission ad hoc:

"«Nous avons reçu quelques plaintes faisant état d’un manque d’objectivité de la part des médias et au sujet de certaines dispositions du code électoral qui auraient empêché des candidats de se présenter aux élections. Toutefois, nous considérons que le processus électoral s’est déroulé dans des conditions libres, équitables et démocratiques. Nous espérons que les résultats de ces élections permettront à la Lettonie de continuer à avancer sur la voie de la démocratie et de la stabilité économique. En ce qui concerne le référendum, il nous est apparu qu’une certaine confusion a entouré la question posée. Ses résultats reflètent toutefois la volonté du peuple letton de parachever l’intégration de toutes les personnes résidant en Lettonie et de préparer la voie à l’entrée du pays dans les institutions européennes.»

ANNEXE I

Programme de la visite en Lettonie de la Commission ad hoc

pour les élections en Lettonie (1 – 4 octobre 1998)

Jeudi 1 octobre

Arrivée de la délégation

17h30       Réunion à l’Ambassade d’Allemagne avec les ambassadeurs d’Etats membres du Conseil de l’Europe.

Vendredi 2 octobre

9h00       Réunion avec la délégation lettonne auprès de l’Assemblée Parlementaire

10h00       Réunion avec M. A. Cimdars, Président de la Commission électorale centrale, et d’autres membres de la commission

11h00       Réunion avec des représentants des partis politiques

14h00       Participation à une conférence de presse de M. A. Cimdars, Président de la Commission électorale centrale

15h00       Réunion avec des représentants des médias

16h00       Réunion avec Mme T. Jdanoka (Comité letton des droits de l’homme) et Mme Z. Zvaigzne (Centre d’Information et de Documentation du Conseil de l’Europe)

19h00       Réception offerte par la Commission électorale centrale

Samedi 3 octobre

Observation des élections et du dépouillement du scrutin

- Riga et Jurmala:        MM. Elo, Davis, Obuljen et Mme Pulgar,

- Dangavpils (est du pays):       Mme Fehr, M. Besostri, Mme Fleetwood et

- Ventspils (ouest du pays):       Lord Newall, M. Jansson et Mme Ojuland, accompagnés de Mlle Fritsch

Dimanche 4 octobre

8h30       Réunion de la Commission ad hoc et adoption d’une déclaration sur les élections et le référendum

11h00       Conférence de presse

ANNEXE II

Nombre de voix et répartition des sièges

à la Saeima

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(1) Formations politiques n'existant pas en 1995

(2) Transformé en Union "pour la Patrie et la Liberté/LNNK" pour les élections de 1998.

ANNEXE III

Communiqué de presse

Lettonie: élections législatives libres et équitables et résultat positif du référendum sur la citoyenneté

STRASBOURG, 05.10.98 – Une délégation de l’Assemblée parlementaire du CONSEIL DE L'EUROPE (les «40») s’est rendue en Lettonie pour observer le déroulement des élections législatives et du référendum relatif à la loi sur la citoyenneté qui se sont tenus le samedi 3 octobre 1998.

La délégation, conduite par Mikko ELO (Finlande, SOC), a visité plus de 50 bureaux de vote dans les régions de Riga, Daugavpils (Est) et Ventspils (Ouest) le jour des élections et a rencontré la Commission électorale centrale ainsi que des représentants des partis politiques, des médias et des ONG.

Dans la soirée du jour des élections, M. Elo a déclaré «Nous avons reçu quelques plaintes faisant état d’un manque d’objectivité de la part des médias et au sujet de certaines dispositions du code électoral qui auraient empêché des candidats de se présenter aux élections. Toutefois, nous considérons que le processus électoral s’est déroulé dans des conditions libres, équitables et démocratiques. Nous espérons que les résultats de ces élections permettront à la Lettonie de continuer à avancer sur la voie de la démocratie et de la stabilité économique. En ce qui concerne le référendum, il nous est apparu qu’une certaine confusion a entouré la question posée. Ses résultats reflètent toutefois la volonté du peuple letton de parachever l’intégration de toutes les personnes résidant en Lettonie et de préparer la voie à l’entrée du pays dans les institutions européennes.»

Un rapport complet sur le déroulement de ces élections sera prochainement soumis à l’Assemblée par Mikko Elo et Elisabeth FEHR (Suisse, LDR). L’évaluation des résultats des élections et du référendum seront en outre intégrés au rapport que prépareront Terry DAVIS (Royaume-Uni, SOC) et Gunnar JANSSON (Finlande, LDR) sur la manière dont la Lettonie respecte les obligations et engagements qu’elle a souscrits en tant qu’Etat membre du Conseil de l'Europe. Les autres membres de la délégation qui s’est rendue en Lettonie sont Felice Carlo BESOSTRI (Italie, SOC), Elisabeth FLEETWOOD (Suède, GDE), Atilla MUTMAN (Turquie, SOC), Lord NEWALL (Royaume-Uni, GDE), Nikola OBULJEN (Croatie, PPE/DC), Kristiina OJULAND (Estonie, LDR) et Pilar PULGAR (Espagne, PPE/DC).

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1 Le Bureau a autorisé la publication de ce rapport à sa réunion du 3 novembre 1998.

2 Mme Oleinik n’a finalement pas pris part à la mission d’observation.

3 Cette ambiguïté est due avant tout à la formulation de l'article 74 de la Constitution qui prévoit l'annulation d'une loi par référendum, et non son approbation.