Doc. 8299

15 janvier 1999

«Construire la Grande Europe sans clivages»
(rapport du Comité des Sages)1

Avis

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur : M. José Luis Lopez Henares, Espagne, Groupe du parti populaire européen

I.        Introduction

1.        A la veille de son 50e anniversaire, et à l’aube du nouveau millénaire, le Conseil de l'Europe doit faire face aux défis du nouvel ordre mondial qui se construit actuellement sur les ruines du mur de Berlin. Le rapport du Comité des sages sur la construction d'une Grande Europe sans clivages pointe une solution possible aux problèmes auxquels l'Organisation est confrontée à la suite de son élargissement, et il propose plusieurs voies de réforme. Cependant, sans vouloir contester ou sous-estimer en aucune façon les propositions des sages, j'aurais parfois souhaité y découvrir une vision plus grandiose, et une approche à la fois différente et un peu plus rafraîchissante; en bref, j'aurais aimé assister à une renaissance du Conseil de l'Europe en tant qu'organisation internationale.

2. Il est nécessairement difficile d'imaginer des idées radicales et totalement nouvelles pour réformer une organisation de la taille et de l'âge de la nôtre, d'autant que notre point de vue est inconsciemment influencé par le statu quo et que des considérations géopolitiques d'une nature plus vaste peuvent restreindre nos possibilités d’action. Pourtant, il me paraît indispensable que le Conseil de l'Europe se libère de ses entraves et reprenne un certain envol sur la base des valeurs qu'il incarne. C'est à ce niveau-là, me semble-t-il, que les sages n'ont pas défini assez clairement les priorités de l'Organisation. Je suis d’accord pour reconnaître que le Conseil de l'Europe doit devenir une organisation plus politique, car seule une organisation politique peut avoir suffisamment de poids pour mettre en pratique ses idées et ses convictions, mais une organisation politique dotée de «compétences générales» n’a guère de sens. Après tout, la politique est l'art de rendre les choses possibles, mais si nous ne savons ce que nous voulons, comment pouvons-nous le réaliser? Je plaiderai donc en faveur d'une réorientation plus marquée du Conseil de l’Europe dans le sens des valeurs fondamentales définies dans son statut, à savoir la défense et la promotion de la démocratie pluraliste, des droits de l'homme et de l'Etat de droit.

II.        Les effets de l'élargissement et le besoin de réformes

3.        L’élargissement du Conseil de l’Europe a diversifié la famille des États qui le composent à un point qui était encore impensable il y a dix ans. Mais si ce processus a été un succès en permettant à des démocraties nouvellement établies de profiter de l'aide et de l'expertise de l'Organisation et de ses anciens États membres, il a aussi entraîné des problèmes. La plupart des États membres – anciens et nouveaux – respectent les normes fondamentales du Conseil de l'Europe dans les domaines clés, mais certains ont visiblement du mal à atteindre des normes plus élevées, ce qui a conduit à remettre en question ou à édulcorer certaines valeurs et normes fondamentales du Conseil. De plus, la faculté d'innovation dont faisait preuve l'Organisation dans la définition de nouvelles normes – faculté d’innovation qui était une de ses grandes caractéristiques - fonctionne aujourd'hui au ralenti, quand elle n’est pas au point mort.

4.        Permettez-moi de donner quelques exemples. Après la dernière exécution capitale qui ait eu lieu sur le territoire du Conseil de l'Europe avant l'élargissement – c’était en Turquie en 1984 –, tous les États membres de l'époque ont appliqué des moratoires sur les exécutions, et beaucoup ont aboli entre-temps la peine de mort, signant et ratifiant le nouveau Protocole n° 6 de la Convention européenne des Droits de l'homme. L’existence du Conseil de l'Europe en tant qu’aire de non-exécution sur la voie de l’abolition de la peine de mort, date donc de 1985. Malheureusement, de nombreux États candidats à l'adhésion (et, aussi, quelques membres nouvellement admis) avaient remis en question cette norme et exécuté des citoyens, souvent au mépris des engagements et des obligations qu'ils avaient contractés. Notre Assemblée a dû débattre de la peine de mort et des exécutions capitales pas moins de cinq fois en quatre ans, et elle a dû invoquer des menaces de sanctions pour obtenir le respect de cette clause. Heureusement, depuis avril 1997, le Conseil de l'Europe est redevenu une zone de non-exécution en marche vers l'abolition de la peine de mort, mais cela douze ans et quelques centaines de morts plus tard. En décembre 1998, notre rapporteur sur l'abolition de la peine de mort, Mme Wohlwend, a dû nous informer, une fois de plus, que certains États membres envisagent de reprendre les exécutions, certains fonctionnaires et hommes politiques ayant fait des déclarations publiques en ce sens en Russie, en Ukraine et en Albanie. Notre commission va lutter pour défendre les normes élevées de notre Organisation dans ce domaine, et l'Assemblée aussi, je suppose, mais il est clair que l'élargissement a introduit ce problème d'une remise en question perpétuelle de certaines normes établies dans le domaine des droits de l'homme.

5.        L'autre exemple concerne l'effet de l'élargissement sur la définition de normes nouvelles dans le domaine des droits et du traitement des minorités nationales. Les nouveaux États membres ne sont pas les seuls à connaître des problèmes dans ce secteur, comme chacun le sait, mais certains d'entre eux étaient parmi ceux qui ont freiné un important travail normatif que les chefs d'État et de gouvernement avaient confié au Conseil de l'Europe lors du Sommet de Vienne en 1993, à savoir l'élaboration d'un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l'homme sur la protection des minorités nationales. La proposition courageuse faite par l'Assemblée dans la Recommandation 1201 (1993) a été ignorée, avec cette conséquence que la Convention-cadre finalement adoptée manque totalement de moyens d'action. Et ceci à une époque où notre continent troublé connaît des guerres civiles sanglantes allumées avec l'étincelle des droits des minorités nationales, ou de leurs violations – de la Bosnie-Herzégovine au Kosovo en passant par la Tchétchénie.

6.        Les sages étaient, je pense, conscients de cette évolution et ils ont formulé des recommandations que je soutiens pleinement (on les trouvera en page 7 de leur rapport). Cependant – mais peut-être cela est-il inévitable – ces recommandations fondamentales se noient quelque peu dans d'autres recommandations, plus détaillées, portant sur la réforme de la gestion quotidienne de l'Organisation; il est donc facile de les perdre de vue. Je me permettrai donc de souligner les recommandations que je trouve fondamentales en y ajoutant quelques réflexions personnelles.

III.        Conclusions: le Conseil de l'Europe comme organisation politique chargée de promouvoir et de défendre la démocratie pluraliste, les droits de l'homme et l'Etat de droit

7.        Pour être efficace en tant qu'organisation politique ayant pour mission de promouvoir et de défendre la démocratie pluraliste, les droits de l'homme et l'Etat de droit, le Conseil de l'Europe doit:

i.       être soudé:–

      – tous les États membres doivent être égaux dans leurs droits et dans leurs obligations. En d'autres termes, tous les États membres doivent accepter et appliquer les normes fixées par le Conseil de l'Europe (en particulier mais pas exclusivement celles définies dans les conventions juridiquement contraignantes et applicables), et ne pas se contenter de les reconnaître en théorie, ou de choisir entre celles qu'ils aiment et celles qu'ils n'aiment pas. Tous doivent également œuvrer dans le sens d’un renforcement des normes existantes, notamment dans des domaines nouveaux encore relativement peu réglementés;–

      – les États membres doivent être soucieux de s'aider mutuellement – à travers les bons offices de l'Organisation et de ses programmes de coopération – à atteindre les normes qu'ils ont éventuellement du mal à respecter, et ils doivent par eux-mêmes entreprendre des efforts pour s'améliorer;ii

ii.       être ferme:–

      – tous les États membres doivent se soumettre à un contrôle attentif par les organes compétents de l'Organisation – l'Assemblée parlementaire, le Comité des Ministres et (en dernier ressort) la Cour européenne des Droits de l'homme – de la manière dont ils respectent les obligations et les engagements qu’ils ont contractés. Les procédures de suivi et de monitoring de l'Organisation doivent être renforcées et rendues plus transparentes et efficaces. Une plus grande attention doit être accordée aux précurseurs des problèmes, afin de pouvoir, autant que possible, les tuer dans l'œuf;–

      – le Conseil de l'Europe ne doit pas accepter une édulcoration de ses normes par ses propres États membres. Les violations systématiques ou particulièrement graves des obligations et engagements doivent être sanctionnés selon un barème qui doit être décidé par les organes compétents de l'Organisation;ii

iii.       être fort:–

      – seule une organisation sûre d'elle-même et ses objectifs, désireuse et capable de les défendre et de les appliquer, peut jouer un véritable rôle sur la scène politique internationale. Le fonctionnement interne du Conseil de l'Europe doit donc être réformé dans le sens d’un allègement de ses processus de décision (en particulier au sein du Comité des Ministres et de ses organes subordonnés), d’une responsabilisation de l'Assemblée parlementaire afin de renforcer la transparence démocratique du Conseil, et d’une concentration de ses activités dans les domaines de la sauvegarde de la démocratie, des droits de l'homme et de l'Etat de droit, ce qui doit s’accompagner de coupes claires dans les programmes inutiles, superflus ou marginales;–

      – le Conseil de l'Europe peut être fier de ses réalisations et des normes qu’il a établies. Il ne doit donc pas avoir peur de promouvoir et de défendre la démocratie pluraliste, les droits de l'homme et l'Etat de droit en dehors même de ses États membres, notamment dans les régions où les compétences uniques de notre Organisation peuvent se révéler précieuses, par exemple dans les situations de crise ou dans les régions instables de l'Europe. Pour cela, il doit coopérer avec les autres institutions et organisations internationales, et avec tous les grands acteurs internationaux (par exemple les Etats-Unis d'Amérique), sans se faire reléguer au second plan.IV

IV.        Amendements proposés

8.        Je me limiterai à quelques amendements d’ordre technique:

- Amendements au projet d'avis

Amendement A:

Remplacer le paragraphe 6 par le texte suivant:

Amendement B:

Remplacer le paragraphe 7 par le texte suivant:

Amendement C:

Au paragraphe 15.ii.f, remplacer «avant» par «pour».

Amendement D:

Au paragraphe 15.iii, ajouter un nouveau sous-alinéa après le sous-alinéa a:

Amendement E:

Au paragraphe 15.vi, ajouter un nouveau sous-alinéa après le sous-alinéa d:

- Amendements au projet de résolution

Amendement A:

Après l'alinéa 5.i, insérer un nouvel alinéa comme suit:

Amendement B:

A la fin de l'alinéa 5.vi., ajouter les mots suivants:

      "et l'Assemblée Parlementaire de l'Initiative centre-européenne."

Commission chargée du rapport: commission des questions politiques (Doc. 8286)

Commission saisie pour avis: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 8261 et renvoi n° 2343 du 4 novembre 1998

Avis approuvé à l'unanimité par la commission le 8 janvier 1999

Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge


1 Voir Docs 8261 et 8286.