For debate in the Standing Committee see Rule 47

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 47 du Règlement

Doc. 8339

5 mars 1999

Liens entre les Européens vivant à l’étranger et leur pays d’origine

Rapport

Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie

Rapporteurs : Mme Manuela Aguiar, Portugal, Groupe du Parti populaire européen, et Mme Ana Guirado, Espagne, Groupe Socialiste

Résumé

Plusieurs dizaines de millions d'Européens vivent hors de leur pays d'origine. La prise de conscience actuelle des Etats et des organismes d’expatriés de l’importance sociale, culturelle, économique et politique de cette population mène à un renforcement des liens entre Européens et leur pays d’origine ainsi qu’à la volonté d’une représentation juridique et politique plus appropriée des expatriés à l’échelle étatique. Pourtant, la simultanéité de vivre dans la société du pays d’accueil tout en appartenant au pays d’origine entraîne d’une part des conflits d’identité, fréquents dans les deuxième et troisième générations de migrants mais, d’autre part, se révèle comme un excellent outil pour tisser des liens entre les peuples. Le présent rapport reconnaît la complexité des situations dans lesquelles se trouvent les expatriés dans le monde entier ainsi que la grande hétérogénéité dans les attitudes et pratiques nationales à leur égard et fait des propositions quant à l’amélioration des liens entre les «Européens à l’étranger» et leur pays d’origine. Il reste à présent à relever le défi d’obstacles qui subsistent, comme par exemple au niveau de l’institutionnalisation de ces liens ou du plein exercice des droits politiques dans le pays d’accueil comme dans le pays d’origine, à trouver les modalités pour une représentation parlementaire démocratique et efficace de cette population et à favoriser une réflexion au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe.

I.       Projet de recommandation

1.       L'Assemblée, rappelant sa Résolution 1035 (1994) ainsi que sa Directive N° 495 (1994), relatives aux Européens vivant à l’étranger, se félicite de l’organisation, par sa commission des migrations, des réfugiés et de la démographie de la «Conférence sur les liens entre les Européens vivant à l'étranger et leur pays d'origine» qui s’est tenue à Paris en juin 1997 et qui a fait apparaître la nécessité de développer une politique cohérente sur les liens entre les Européens expatriés et leur pays d'origine, tant au niveau des Etats qu’au niveau européen.

2.       L’Assemblée rappelle qu'actuellement plusieurs dizaines de millions d'Européens vivent hors de leur pays d'origine, et que les migrations intra-européennes ne cessent de croître, notamment depuis l'introduction d'un cadre législatif relatif à la libre-circulation dans l'Union Européenne, l'effondrement du système communiste à l'Est et l'ouverture concomitante des frontières.

3.       L’Assemblée estime qu’il est de l'intérêt des Etats que leurs ressortissants continuent à exercer leur nationalité de manière active, pour qu'elle ne devienne pas une nationalité passive, voire essentiellement affective, et que ces ressortissants peuvent jouer un important rôle de relais dans le pays d'accueil œuvrant pour une amélioration des relations politiques, culturelles, économiques et sociales entre le pays d’origine et le pays d’accueil.

4.       L’Assemblée considère que l’émigration peut constituer un pont entre les Etats et les cultures et observe qu’en entretenant des relations étroites avec leurs expatriés en Europe et hors Europe, basées sur le respect des nations et des cultures différentes, les pays d’origine découragent l’utilisation abusive de ces relations à des fins nationalistes ou xénophobes et favorisent la compréhension mutuelle et la coexistence pacifique des Etats et des peuples.

5.       C’est pourquoi l’Assemblée recommande au Comité des Ministres:

i.       de mettre en œuvre, au sein du Conseil de l'Europe, une concertation étroite entre les gouvernements des Etats membres, leurs délégations parlementaires ainsi que les associations compétentes sur les moyens politiques, juridiques, culturels, économiques et sociaux d'améliorer les liens avec leurs expatriés ;

ii.       à cette fin, organiser un colloque sur ce thème réunissant des représentants de parlements, de gouvernements et d’instances non-gouvernementales des 40 Etats membres du Conseil de l’Europe ; i

iii.       d’élaborer une recommandation aux Etats membres destinée à favoriser la participation volontaire des expatriés à la vie politique, sociale et culturelle dans leur pays d’origine, par l’instauration et l’harmonisation de modes de représentation spécifiques, comme par exemple le droit de vote sans limitations, la représentation parlementaire et institutionnelle par l’intermédiaire de conseils consultatifs;

iv.        d’envisager la mise en œuvre de nouvelles formes de représentation des Européens vivant à l'étranger à l’échelle européenne, comme par exemple par la création d’un «Conseil des Européens à l’étranger» sous les auspices du Conseil de l’Europe;

v.       d’inviter les Etats membres:

      a. à tenir compte du phénomène d’expatriation, ses avantages et défis, dans leurs politiques de migration, notamment en vue de l’adoption de mesures d’accompagnement d’ordre culturel, éducatif, social et politique permettant de mieux articuler les intérêts des Etats ainsi que de leurs ressortissants ;

      b. à procéder, s'ils le souhaitent, à un recensement de leurs ressortissants vivant à l’étranger en tenant compte des situations variables et complexes dans lesquelles se trouvent les expatriés permanents et temporaires;

      c. à établir, au niveau national, une analyse descriptive approfondie et systématique de la situation des expatriés pour aboutir à une coordination à l’échelle européenne de leurs politiques en matière de relations avec leurs citoyens à l'étranger et une harmonisation des modes de représentation institutionnelle et politique des expatriés, comme par exemple la création d’un véritable statut d’expatrié au moyen d’instruments juridiques appropriés;

      d. à tenir compte des intérêts de leurs expatriés dans la formation des politiques et dans les pratiques nationales en matière :

      e. à élaborer des cadres juridiques spécifiques pour la protection de ces «euro-migrants», notamment dans les nouvelles démocraties de l’Europe centrale et de l’est;

      f. à promouvoir l'idée que les médias publics produisent des programmes spécifiques pour les expatriés;

6.       L'Assemblée considère important de maintenir le droit de retour pour les expatriés ayant possédé la nationalité du pays d'origine et de promouvoir la réintégration économique et sociale des personnes retournant dans leur pays d'origine.

I. Exposé des motifs par Mme Aguiar et Mme Guirado

Table des matières

Page

1. Introduction       5

2. Le fait migratoire européen       6

3. Les Etats face à l'expatriation       7

3.1. Une grande hétérogénéité des attitudes nationales       7

3.2. Les avantages réciproques d'un soutien à l'expatriation       9

4. Les mesures prises par les Etats       9

4.1. Les mesures structurelles       9

4.2. Les initiatives en matière culturelle et linguistique       10

4.3. Les droits politiques       12

4.3.1. Le droit de vote       12

4.3.2. Une représentation parlementaire spécifique       14

4.4. La représentation institutionnelle       15

5. Pour un renforcement des liens entre les expatriés et leur Etat d'origine       19

5.1. Les obstacles rencontrés par les expatriés       19

5.1.1. Les problèmes liés au droit de la nationalité       19

5.1.2. Un difficile exercice des droits politiques       21

5.1.3. Des discriminations sociales et fiscales       21

5.2. Quelques propositions de mesures à l'échelle nationale       22

5.2.1. Un encouragement à l'immatriculation       22

5.2.2. Des droits politiques renforcés       22

5.2.3. Des mesures concrètes d'accompagnement       23

en matière de fiscalité       23

en matière de protection sociale       23

en matière d'emploi       23

en matière de culture et communication       23

une réinsertion facilitée       24

en matière de nationalité       24

en matière d'action consulaire       25

5.3. Des éléments de réflexion à l'échelle européenne       25

5.3.1. L'exemple de l'Union Européenne (UE)       25

5.3.2. Pour une aide concrète sur le lieu de résidence       26

5.3.3. Pour une meilleure représentation politique et institutionnelle       26

5.3.4. Une réflexion sur les concepts de nationalité et de citoyenneté       27

6. Conclusion       27

1.       Introduction

1. Même s’il reste difficile de suggérer une définition satisfaisante et exhaustive du terme d’expatrié et qu’un manque de données exactes relatives à l’émigration persiste, on peut constater une véritable prise de conscience de l’importance et des effets de l’expatriation qui s’inscrit dans le nouveau contexte de la liberté de la circulation au sein de l’Europe des quinze et des flux migratoires croissants dans les pays d’Europe centrale et orientale.

2. Plusieurs dizaines de millions d'Européens vivent hors de leur pays d'origine, et les migrations intra-européennes et mariages binationaux ne cessent de croître. Elles contribuent à remettre en question à la fois les conceptions traditionnelles des Etats comme entités de population délimitées géographiquement et les notions de citoyennetés formelles.

3. Il est en effet de l'intérêt des Etats que leurs ressortissants continuent à exercer leur nationalité de manière consciente et active, pour qu’elle ne devienne une nationalité passive, voire essentiellement affective. En revanche, ces ressortissants peuvent jouer un rôle important de relais dans le pays d'accueil en œuvrant pour une amélioration des relations politiques, culturelles, linguistiques, économiques, financières, ou commerciales entre le pays d’origine et le pays d’accueil. Une interface qui a donc des conséquences socio-économiques certaines sur le pays d'origine.

4. L’essor des nouvelles technologies de communication et d'information n’est pas à sous-estimer dans ce contexte. Elles ont largement dédramatisé l'émigration et le contact régulier, voire quotidien, entre l’expatrié et son pays d’origine est rendu possible, notamment à travers l’Internet, qui pourra dorénavant occuper une place importante dans la réflexion portant sur une amélioration des moyens de dialogue entre l’émigré et son Etat d’origine.

5. Tout en témoignant d’une nouvelle étape dans la redéfinition et le tissage des liens entre expatriés et nationaux, il est opportun d’encourager la discussion à l’échelle européenne et de tenter de promouvoir au sein des Etats européens l'instauration ou le développement de véritables mesures destinées à les renforcer.

6. Le Conseil de l'Europe, dont les objectifs principaux sont la défense des droits de l'homme et de la démocratie pluraliste ainsi que la promotion d'une identité culturelle européenne, constitue certainement un forum de réflexion et d’action pour une telle initiative. Après avoir largement contribué à la promotion des droits sociaux et politiques des étrangers dans leur pays de résidence, en adoptant par exemple un grand nombre de résolutions et de recommandations destinées à favoriser leur intégration, à leur accorder l'égalité des chances, le droit à la différence culturelle et à une participation à la vie publique au niveau local, le Conseil de l'Europe s'est également préoccupé des relations entre les migrants et leur pays d'origine et de la défense de leur statut juridique par rapport à ces pays. Ce statuts, reflet de leurs droits fondamentaux, doit être accepté par les Etats membres en tant que véritable « droit des expatriés ».

7. En effet, à la suite du rapport de M. Böhm, ancien président de la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie, l'Assemblée Parlementaire, dans sa Résolution 1035 (1994) adoptée par la Commission Permanente le 18 mai 1994, invitait les gouvernements des Etats membres à prendre un certain nombre de mesures destinées notamment à mieux appréhender le fait migratoire par un recensement de leurs ressortissants à l'étranger et à améliorer leurs relations avec leurs communautés résidant à l'étranger.

8. L'Assemblée y chargeait sa Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie:

i.       de poursuivre l'examen de la situation actuelle des Européens vivant à l'étranger et de demander aux délégations nationales d'apporter leur soutien à cette activité ;

ii.       d'envisager la préparation d'un colloque sur la question des relations entre les Etats membres et leur ressortissants vivant à l'étranger.

9. Ces deux éléments de la directive constituent le point de départ des Rapporteurs: d’une part, l’excellent examen établi par Mme Garriaud-Maylam, Membre du Conseil supérieur des Français de l'étranger, et d’autre part les résultats de la Conférence sur les liens entre les Européens vivant à l'étranger et leur pays d'origine que la Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie de l'Assemblée Parlementaire a organisé les 10 et 11 juin 1997 à Paris.

2.       Le fait migratoire européen

10. Force est de constater que la connaissance du fait migratoire européen se heurte à de nombreuses difficultés, comme par exemple l'absence de données quantitatives fiables sur la distribution spatiale et temporelle de ces migrations européennes. Il n'existe aucune banque de données au niveau des pays membres de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe concernant les migrations de ses ressortissants hors leurs pays membres. Les estimations se font essentiellement sur la base de recoupements entre d'éventuels recensements dans les pays d'accueil et les chiffres des nationaux inscrits auprès des consulats. Or les recensements dans le pays d'accueil sont souvent faussés, soit parce que les double-nationaux ne déclarent pas leur nationalité d'origine, soit parce que ces recensements sont faits sur la base d'échantillons géographiques ou sur celle du lieu de naissance, sans tenir compte de la nationalité. Et si certains Etats comme l'Allemagne ou la Norvège établissent une compilation des départs annuels, ils n'ont pas de statistiques en ce qui concerne le lieu de destination. Quant à l'inscription dans les consulats, elle est généralement facultative et la grande majorité des européens expatriés s'en dispensent, particulièrement dans les pays considérés comme politiquement stables.

11. Le processus migratoire européen est également difficile à cerner dans la mesure même où, plus souvent spontané que régi par quelque politique migratoire structurée, il recouvre une grande diversité de situations et reflète les mutations de nos sociétés, leurs difficultés ou leur spécificité. Notons qu’il s'est considérablement féminisé ces dernières années, notamment du fait des mariages binationaux et des politiques de regroupement familial. La distribution spatiale a beaucoup évolué, les grands pays traditionnels d'émigration (Italie, Espagne, Portugal) étant devenus à leur tour terres d'émigration - immigration.

12. L'on peut diviser les flux migratoires entre une migration temporaire, souvent de cadres hautement qualifiés du secteur tertiaire, et une migration définitive – expatriation matrimoniale ou de retraités. Mais la frontière entre ces deux concepts est floue, subjective et évolutive, beaucoup de migrations qui se voulaient provisoires ayant pris au fil du temps et des circonstances un caractère définitif. L'on peut également noter un net ralentissement des flux d'émigration de travailleurs peu qualifiés en provenance des pays traditionnels d'émigration. Parallèlement l'on assiste à un accroissement net des émigrations des cadres, ingénieurs ou retraités.

13. Généralement, lorsque l'on parle d'Européens habitant à l'étranger, l’on distingue les «expatriés», généralement envoyés par une société ou une administration à l'étranger pour une période ne dépassant pas quelques années et les «résidents» ou «locaux», installés pour longtemps dans le pays, y étant parfois nés ou en ayant épousé un ressortissant, et travaillant dans le cadre de contrats de droit local, certaines familles vivant dans un pays étranger depuis parfois deux, trois ou même quatre générations tout en ayant gardé leurs attaches affectives familiales et matérielles dans leur pays d'origine.

14. Quant à l'expression «Européen résidant à l'étranger», elle recouvre en fait des situations très différentes les unes des autres, depuis le travailleur migrant à la recherche d'un emploi de survie jusqu'au cadre de haut niveau envoyé à l'étranger par une grande entreprise, en passant par le fonctionnaire international, l'étudiant, l'ancien réfugié politique, l'expatriée matrimoniale. On peut cependant le définir grossièrement comme une personne qui a son foyer, son lieu de séjour principal, son activité professionnelle et le centre de ses intérêts hors de son pays d'origine mais qui en a gardé la nationalité. Pourtant, cette notion de possession de la nationalité d'origine comme préalable indispensable à tout intérêt de la part du pays d'origine est-elle aussi sujette à des interprétations variables selon les Etats.

3.       Les Etats face à l’expatriation

3.1.       Une grande hétérogénéité des attitudes nationales

15. De grandes divergences de positions existent face au phénomène d'expatriation: certains Etats l'encouragent et la considèrent comme un élément essentiel de rayonnement culturel et économique du pays. C'est le cas d'Etats qui comme la France, pays d'immigration, ont un nombre d'expatriés relativement faible ou d'Etats qui comme la Croatie sont relativement sous-peuplés. C'est également le cas de la Suisse qui a créé une «Fondation pour l'étude de la présence suisse à l'étranger» et un Musée retraçant l'historique de cette expatriation. C'est enfin le cas d'Etats à forte émigration, comme l'Espagne ou la Grèce qui ont inscrit dans leur constitution l'obligation juridique de veiller aux droits de leurs ressortissants à l'étranger. Par exemple, selon la Constitution portugaise, « les citoyens portugais qui se trouvent ou résident à l’étranger jouissent de la protection de l’Etat en ce qui concerne l’exercice des droits et seront soumis aux devoirs qui ne soient pas incompatibles avec leur absence du pays ». Par contre, d’autres Etats du nord de l’Europe, où l’émigration est beaucoup plus ancienne et sans dimension quantitative significative, ont tendance à traiter la question qui nous concerne avec plus de détachement et d’indifférence, en valorisant plutôt le volet « immigration » et toute sorte de participation sur le plan local ou territorial.

16. Cette diversité d'approche se reflète logiquement sur les structures mises en place par les différents pays et un examen comparé de celles-ci permet de déceler une certaine coïncidence entre le positionnement géographique des Etats et leurs attitudes. L'on peut ainsi établir une typologie succincte de trois groupes de politiques d'Etat pour l’émigration:

–        les politiques que l'on pourrait qualifier de «rencontre nationale», ou « volontaristes » parce qu'elles interviennent en cas de besoin, tout en ayant élaboré un cadre juridique d'encadrement de l'expatriation. Ce fut, tout d’abord, un phénomène méditerranéen que l’on est tenté de juger caractéristique de pays comme l’Espagne, l’Italie, la France, le Portugal, Chypre, Saint-Marin, la Grèce ou la Turquie. Pourtant, il articule dans ces pays un changement d’attitudes traditionnelles récent de quelques décennies seulement. D’ailleurs, il gagne du terrain aussi ailleurs, que ce soit dans une ancienne démocratie comme la Suisse ou dans des nouvelles démocraties d’Europe centrale et orientale pour qui les expatriés ont longtemps incarné les valeurs de liberté et de démocratie suscitant des réactions émotives fortes. Les expatriés y font non seulement partie intégrante de la nation mais en sont le moteur essentiel. Ces Etats ont adopté sur ces questions une attitude résolument volontariste et en font une priorité, même si les moyens budgétaires ne permettent pas toujours de satisfaire toutes les ambitions.

–        les politiques de «laissez-faire» du Nord de l'Europe (Danemark, Finlande, Suède, Norvège, Pays-Bas, Allemagne et Royaume-Uni). Ce sont des pays d'émigration ancienne – en particulier vers les Etats-Unis au 19ème siècle – et n'accordent que peu de droits à leurs expatriés, sans beaucoup d'aide à la scolarisation et quasiment aucune aide sociale.

–        les politiques de « transition » qui se développent dans les Etats ou les mutations de perspective entraînent des changements d’attitudes et des modifications juridiques: ainsi l’Irlande et l’Autriche, autrefois exemples de politique de « laissez-faire » semblent se rapprocher, peu à peu, du premier groupe.

17.        Même si les pays d’origine, en nombre croissant, sont prêts à reconnaître à leurs nationaux résidant à l’étranger des droits individuels – l’égalité de droits avec les résidents – dans les domaines social, culturel, économique et politique, un vrai droit des expatriés n’est pas encore garanti au niveau international. Un grand effort doit se poursuivre en vue de l’harmonisation de deux principes fondamentaux de l’ordre juridique international : le principe de souveraineté territoriale et le principe de souveraineté nationale.

18.        Tout Etat souverain dispose du droit de refuser la pratique d’un acte d’un autre Etat sur son territoire, tel qu’un acte électoral, par exemple, mais, par contre, il doit respecter le devoir de non- intervention dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat.

19.        La bonne solution soulève donc la question de la collaboration entre les Etats, au niveau bilatéral, évidemment, mais aussi d’organisations internationales, telles que le Conseil de l’Europe, surtout parce que ce sont les intérêts des citoyens et non directement les intérêts des Etats qui sont au cœur de la construction du « droit des expatriés ». C’est un droit à la mesure des aspirations des individus, un droit « à cause de l’homme » et à cause de l’idée que la civilisation juridique se fait de la personne ; ce n’est pas un droit « à cause de l’Etat » et de ses intérêts propres, quoique les Etats puissent bénéficier du renforcement des liens garantis par l’ordre juridique nouveau, soit par une bonne intégration des migrants à la communauté d’accueil, soit par la préservation effective des sentiments d’appartenance à leur communauté d’origine.

20.        Le « droit des expatriés » en construction se compose donc de normes de droit interne (constitutions, lois, règlements) ainsi que de droit international (traités et conventions, coutumes et principes généraux de droit. Il nous oblige ainsi à dépasser le champ du droit international classique, dans la mesure où il s’agit d’individus et non seulement d’Etats, qui font l’objet et qui sont destinataires de ces normes. En reconnaissant dans ces résolutions les droits politiques aux expatriés vis-à-vis leur Etat national, le Conseil de l’Europe a montré l’exemple à suivre.

21.        Comme on l’a constaté à la conférence de Paris, une réglementation multilatérale de ces matières ne pourra être mise en place que par des approximations successives et en considérant chacune des grandes familles d’Etats – tout d’abord pour nous, les Etats membres du Conseil de l’Europe – mais aussi de l’Amérique latine, du Groupe occidental, etc.

3.2.       Les avantages réciproques d’un soutien à l’expatriation

22. L’on peut noter une prise de conscience grandissante du potentiel économique et culturel des expatriés. L'impact économique et financier des diasporas sur le pays d'origine est loin d'être négligeable, en ce qui concerne les exportations mais aussi en termes de ressources financières.

23.        L'effondrement du système communiste, en créant un espace public nouveau, mit en valeur le rôle éminent des diasporas dans les processus de démocratisation et de reconstruction. L'ouverture des frontières en Europe et la mondialisation des échanges renforcèrent la perception des ressortissants à l'étranger comme un formidable outil d'influence économique, culturelle ou politique au sein du pays hôte.

24.        Parallèlement les expatriés eux-mêmes veulent vivre leur différence, en réaction contre les forces d'intégration et d'homogénéisation culturelles et sociales auxquelles ils se trouvent souvent confrontés dans le pays d'accueil. Ils considèrent que leur double allégeance est un enrichissement, tant pour eux que pour le pays hôte. Un regain d'intérêt pour l'Etat d'origine se développe également au sein même des 2ème et 3ème générations, en particulier dans les Etats à culture dominante forte, comme par exemple les Etats-Unis. Un renforcement des liens avec l'Etat d'origine apparaît alors comme un moyen de rendre positive cette dualité d'appartenance et de résoudre des conflits d’identité fréquents dans la deuxième génération de migrants.

25.        Un soutien aux ressortissants sur place est aussi vu comme un moyen d'éviter des rapatriements importants qui pourraient menacer l'équilibre économique du pays. C'est par exemple le cas pour la Pologne, mais aussi de manière plus récente pour l'Ukraine qui a du accueillir plus de 250 000 Tatars de Crimée ou pour l'Allemagne qui cherche à soutenir ses «Aussiedler» dans leur pays de résidence plutôt que d'avoir à continuer à les accueillir en masse. Les différentiels économiques entre pays d'origine et pays de résidence sont en effet une source de tentation pour les binationaux des 2ème et 3ème générations vivant dans des pays pauvres, et qui souvent idéalisent ce pays qu'ils ne connaissent pas. Il est donc important de pouvoir leur offrir dans leur pays de résidence une formation professionnelle ou une aide à l'emploi qui leur permettra de mieux s'y insérer et d'éviter un retour qui pourrait décevoir.

4.       Les mesures prises par les Etats

4.1.       Les mesures structurelles

26.        Les initiatives organisationnelles et administratives varient considérablement selon les Etats, certains, comme l'Italie, le Portugal, l'Espagne, la Suisse ou la France ayant une politique véritablement volontariste, d'autres – c'est en particulier le cas d'Etats régis par le jus soli – n'ayant pris aucune mesure particulière en leur faveur. Parmi les Etats de l'ancien bloc soviétique, certains ont pris des mesures extrêmement rapides en faveur de leurs ressortissants. C'est le cas par exemple de la Pologne, avec l'établissement de textes bilatéraux prévoyant spécifiquement une protection de ses ressortissants.

27.        C'est avec la fin du processus de décolonisation et le développement des migrations dans les années 60-70 que les Etats d'émigration comme l'Espagne, l'Italie ou le Portugal commencèrent à prendre des mesures de soutien pour leurs expatriés, en créant notamment des structures gouvernementales ou «offices d'émigration». Pour certains pays, comme par exemple le Portugal, les offices gouvernementaux ont été créés afin de faciliter une nouvelle émigration temporaire vers l’Europe avec des perspectives de retour.

28.        La plupart des Etats ont mis en place un département ayant une responsabilité spécifique pour leurs ressortissants à l'étranger, généralement au sein du Ministère des Affaires Etrangères (c'est le cas, par exemple, de l'Autriche, de Chypre, de la France, de la Grèce, du Portugal, de la plupart des Etats Baltes et des pays d’Europe centrale et orientale), parfois au sein du Ministère de l'Intérieur (Allemagne), ou encore au sein du Ministère du travail (Espagne) avec des activités éducatives et culturelles dépendant, dans certains cas, du Ministère de l'Education.

29.        Il conviendra de distinguer entre, d’une part, les Etats qui cherchent à créer un réseau de centres culturels à forte dépendance étatique et qui poursuivent des fins de promotion de l’image du pays – en allant parfois jusqu’à « encadrer » le mouvement associatif de leurs expatriés – et d’autre part, les Etats dont l’activité de la diaspora est le résultat de mouvements autonomes et spontanés, pur produit d’une société civile ayant des projets et des moyens propres et ne touchant de l’Etat que d’éventuelles subventions plus ou moins symboliques (comme c’est le cas du Portugal).

30.        En ce qui concerne les mouvements de retour, même en l’absence de données statistiques précises, on peut dire qu’ils ont touché tous les grands pays européens d’émigration traditionnelle. Ces retours ont été, dans la plupart des cas, graduels, volontaires et raisonnablement réussis. Les politiques d’aide au retour, par le biais de subsides et autres bénéfices financiers, pratiquées par des pays comme la France et l’Allemagne au début et pendant les années 80 n’ont pas, de façon générale, porté atteinte au caractère volontaire du mouvement, qui était déjà en cours et qui s’est poursuivi après la cessation de ces mesures. Comme la France auparavant, le Portugal a connu deux retours de nature absolument opposée :

–       le retour massif, dû aux circonstances de la décolonisation en 1975, de presque un million de personnes qui se sont très vite et fort bien intégrées dans la nouvelle société d’accueil, à l’aide de l’Etat et aussi d’organisations internationales (p.ex. le Fonds de Développement Social du Conseil de l’Europe) ;

–       le retour volontaire, spontané, aidé par le pays d’origine, indirectement par des politiques de prêts et de facilités fiscales et douanières, aussi bien que d’équivalences scolaires et de libre accès aux universités (1980).

4.2.       Les initiatives en matière culturelle et linguistique

31.        Les initiatives les plus nombreuses dans ce domaine ont été prises par les organisations créées par les émigrés, qui existent un peu partout dans les différents pays d’accueil, et pour tous les groupes nationaux ou ethniques. Ce sont, en règle générale, des associations de libre initiative des individus qui ont toujours gardé leur indépendance par rapport aux Etats. Cependant, il est évidemment de l’intérêt de l’Etat de reconnaître leur autonomie et valeur, en les traitant comme des vrais partenaires pour réaliser une politique de maintien des liens de tout ordre avec les pays d’origine. On doit reconnaître cependant la primauté et le rôle irremplaçable de la société civile, l’Etat présentant toujours le risque de bureaucratisation, de propagande ou encore d’intervention éventuellement mal acceptée dans un pays étranger. Les associations locales, par contre, sont en règle générale des entités de droit du pays d’accueil, partenaires aussi bien du pays d’origine que du pays d’accueil.

32.        Les associations sont un élément déterminant pour la cohésion d’un groupe national à l’étranger, donc pour le rattachement au pays d’origine et le rayonnement de sa culture. En même temps, ils sont le miroir de l’intégration dans la société du pays hôte : plus celle-ci est réussie, plus les associations sont ouvertes et deviennent un véritable lien de rapprochement entre pays d’origine et pays d’accueil. On dénonce souvent – à notre avis, à tort – un isolement des expatriés dû au mode de fonctionnement de leurs organisations propres en les considérant comme une cause plutôt qu’une conséquence d’un manque d’adaptation aux nouvelles conditions de vie et de travail. D’autre part, on accuse souvent le réseau de « clubs » et de centres sociaux institués par les émigrés de contribuer à ce que les ressortissants vivent dans le passé de leur propre culture et restent figés dans une image de leur pays au moment ou ils l’ont quitté. S’il est vrai que dans certains cas, on peut constater effectivement un respect que l’on peut qualifier de « rituel » des mœurs et traditions ancestraux ou, ce qui est certainement beaucoup plus négatif, une méconnaissance de l’évolution de la culture du pays d’origine, il est aussi vrai qu’avec la mondialisation des média, la télévision et radio par satellite et l’Internet, cette vision du monde clos de l’émigration devient de plus en plus un stéréotype dépassé.

33.        En ce qui concerne les relais culturels, il existe une diversité remarquable entre les différentes politiques d’Etat. Un grand nombre d’Etats européens ont créé des instituts culturels publics, tandis que dans d’autres pays d’émigration traditionnelle, c’est un mouvement associatif culturel très dynamique qui se substitue ainsi à l’Etat et qui assure, le cas échéant, la diffusion de la langue et de la culture. La France, l’Espagne et l’Italie sont des exemples du premier type de politique étatique, le Portugal (surtout dans les pays trans-océaniques comme le Brésil ou les Etats-Unis) exemplifie le second. Par ailleurs, les écoles suisses à l’étranger sont d’initiative privée. En tout cas, il est certain que le rôle des associations privées est d’une importance capitale. Outre leur fonction souvent essentielle pour l’aide à l’intégration dans le pays d’accueil, les associations jouent un rôle décisif de soutien culturel et linguistique, soit si elles remplacent un Etat absent, soit si elles prolongent avec efficacité la politique culturelle du gouvernement. Un système d’enseignement complet et cohérent dans la langue du pays est très onéreux et seuls les pays de taille ont pu développer un tel système à l’étranger avec la création de véritables établissements scolaires.

34. L'information des expatriés se fait souvent par le biais des associations ou des fédérations d'associations qui publient à leur intention soit des magazines d'information soit des notes d'informations pratiques sur différents sujets juridiques, sociaux ou culturels. Peu à peu les associations d'expatriés, tout comme les gouvernements, investissent l’Internet – par exemple les Albanais proposent à leurs expatriés des pages en anglais particulièrement documentées, avec notamment toutes les dépêches d'agences de presse concernant leur pays et tout un faisceau d'informations pratiques (visas, recherche d'emploi etc.). Plusieurs Etats offrent des chaînes de télévision spécifiques par satellite. Certaines radios proposent par ailleurs des émissions spécialement destinées aux expatriés.

35.        L’on peut conclure qu’en général, leurs propres médias (télévisions, radios, grand nombre de journaux et magazines souvent de première qualité, Internet) représentent un moyen d’information et de renseignement privilégié pour les expatriés, en ce qui concerne la politique de leur pays d’origine. Ils peuvent remplir une importante fonction de communication en faisant écho des protestations, des plaintes et revendications des expatriés et apportent certainement un soutien psychologique et un lien affectif culturel avec le pays d’origine.

4.3.       Les droits politiques

4.3.1.       Le droit de vote

36.        L’on peut considérer le droit de vote comme le plus grand attribut de la citoyenneté et son exercice comme base de la démocratie. C’est pourquoi le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, dans sa Recommandation R 8 (1986), invitait les Etats membres à permettre à leurs ressortissants de voter, que ce soit par correspondance, dans les consulats ou par procuration. Cependant la participation politique est marquée par la dichotomie entre d'une part la réticence de certains Etats face au droit de vote et d'autre part le vif désir des autres, notamment en Europe centrale et orientale, de mieux organiser et canaliser une participation démocratique de leurs ressortissants aux diverses élections. Force est de constater qu’à présent, il n’existe aucune uniformité à l’échelle européenne dans la façon dont les différents Etats organisent le droit de vote de leurs expatriés.

37.        La réticence de certains Etats s'explique par leur fidélité aux principes de John Locke liant dès le 17ème siècle droit de vote et devoir d'impôt, ce qui les poussait à réserver le droit de vote aux étrangers résidant sur leur sol. Des Etats membres du Conseil Nordique, la Suède, la Finlande, la Norvège et le Danemark, ont d'ailleurs été les premiers à accorder aux étrangers le droit de vote dans les années 70, d'abord parfois sur une base de réciprocité puis sans distinction de nationalité. Certains autres pays s'inquiètent du nombre paradoxalement élevé de leurs expatriés et expriment la crainte de donner un poids politique trop important à des personnes ayant une méconnaissance soupçonnée de la situation politique réelle dans le pays et pouvant éventuellement influencer les résultats.

38.        A cet égard, il faut reconnaître que les statistiques concernant les communautés issues de l’émigration ne distinguent presque jamais entre, d’une part, les expatriés ayant une réelle appartenance politique, juridique et culturelle à la société d’origine (il s’agit d’une minorité de la première génération d’émigrés et d’un nombre beaucoup plus restreint de la deuxième) et, d’autre part, les populations de souche étrangère moins directe, les « nationaux » dans un sens très large pour y inclure tous les ayants droit à la nationalité du pays d’origine.

39.        C’est dans ce sens large poussé à l’extrême que l’on peut parler de 70 millions de personnes d’origine irlandaise ou même de 4,5 millions de Hongrois. Pour le Portugal, sur la base d’une définition aussi vague, l’on peut compter des dizaines de millions de Portugais au Brésil, aux Etats-Unis, etc. Même si l’on se limite à la première et à la deuxième génération d’émigrés et l’on estime le nombre d’expatriés à 4 ou 5 millions de personnes, il faut comparer cette « diaspora » au nombre de Portugais inscrits aux registres électoraux (environ 170.000) On peut ajouter que le taux d’abstention aux élections législatives est très élevé, car il n’y a que 35.000 à 40.000 personnes qui exercent le droit de vote. La situation est semblable dans la plupart des pays octroyant le droit de vote à leurs expatriés.

40.        A notre avis, cette approche plus réaliste peut aider à combattre dans les opinions publiques la grande peur d’une imaginaire invasion massive d’électeurs de l’étranger - et là, nous pensons surtout aux pays ou les expatriés se voient reconnaître le droit de vote à condition qu’ils se rendent sur place, puisque cette solution cherche bien évidemment à limiter la participation, comme si elle ne l’était pas déjà assez. Le fait de porter à l’évidence la disproportion entre « diaspora » et intervenants actifs dans la vie politique du pays peut susciter des doutes quant à l’intérêt que les expatriés portent eux-mêmes à la participation. Il faudrait répondre que la question n’a rien à voir avec le nombre d’intéressés mais essentiellement avec les droits fondamentaux et inaliénables des personnes et il est important de ne pas nuire à tous ceux qui veulent les exercer. A notre avis, le vote à partir de l’étranger ainsi que l’enregistrement électoral, devraient être toujours volontaire, quoique l’Etat ait le devoir de les faciliter, entre autres en fournissant un maximum d’informations à ce sujet.

41.        Pour voter, il faut généralement se présenter personnellement à l'ambassade (Autriche, Bulgarie, Finlande, Espagne, France, Norvège, Pologne, Roumanie, Suède), au consulat ou voter par correspondance (Allemagne, Autriche, Belgique – à condition d'être inscrit au registre d'une commune belge –, Espagne, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Royaume-Uni). On note parfois une certaine réticence face au vote par correspondance, censé présenter des risques de fraude. D’autres inconvénients existent dans ce type de vote, notamment le risque de perte de la correspondance due au mauvais fonctionnement des services postaux de l’étranger, surtout hors d’Europe. Aussi beaucoup d'Etats l'utilisant s'entourent-ils de la plus grande prudence: un autrichien utilisant ce vote doit, soit se présenter physiquement au consulat ou à l'ambassade et y remplir son bulletin de vote par correspondance, soit le remplir devant deux témoins autrichiens – ou d'une autre nationalité mais à condition qu'ils soient assermentés (assimilés à des notaires).

42.        A cette fin, certains Etats subventionnent le retour au pays à l’occasion des élections, en organisant par exemple des réductions importantes sur les lignes de chemin de fer ou de navigation. Mais le coût de la participation politique est parfois remis en question: ainsi le Gouvernement de Saint-Marin qui remboursait à ses ressortissants à l'étranger 75% de leurs frais de voyage voit cette mesure contestée par les contribuables. Un référendum a mis fin à cette pratique, mais le vote par correspondance n’a pourtant pas été introduit pour les élections de mai 1998, comme cela avait été espéré.

43.        De plus en plus de pays offrent à leurs expatriés la possibilité de vote aux élections nationales, présidentielles ou législatives mais pas aux élections locales, les seules exceptions étant des pays comme la Suisse pour certains cantons, l'Espagne et la France, à condition de voter, comme pour les législatives, du reste, par procuration. Notons également la possibilité de participation des expatriés suisses aux consultations par référendum, à caractère soit national ou cantonal. Le Conseil des Suisses de l’étranger a, pendant presque dix ans, été au centre de la revendication à ce sujet.

44.        Force est de constater que ce vote est souvent l'aboutissement d'un très long processus et l'exemple de la Suisse est significatif: alors que la possibilité du vote des Suisses à l'étranger y a été très souvent discutée depuis la constitution fédérale de 1848, c'est seulement en 1966 qu'a été inséré un nouvel article 45bis donnant à la Confédération la compétence d'édicter une loi d'exécution sur les droits politiques des Suisses à l'étranger. Le 1er juillet 1992 fut octroyé le vote par correspondance au plan fédéral. C'est également en 1992 que les ressortissants autrichiens à l'étranger purent voter pour la première fois, lors de l'élection présidentielle. Les Britanniques votèrent eux pour la première fois aux élections législatives de 1987, à condition qu'ils aient été absents du pays depuis moins de 5 ans, condition étendue à 20 ans lors des législatives suivantes (1992). La Constitution portugaise, amendée en 1997, prévoit pour la première fois le droit de vote des expatriés à l’élection du Président de la République, mais seulement pour les citoyens enregistrés jusqu’à 1996, tous les autres devant attendre une réglementation encore à contours incertains. La Constitution prévoit également la participation aux référendums, quoique limitée à des questions concernant « spécifiquement » les expatriés.

45.        Le Parlement italien a admis la nécessité de réviser l’article 48 de la Constitution, pour permettre aux expatriés d’exercer leur droit de vote sans être obligés, comme à présent, de se rendre en Italie. La révision de la loi électorale est en cours.

46.        En Pologne, le vote était jusqu’à présent réduit au premier tour des élections (en invoquant des difficultés administratives d'organisation d'un 2ème vote en quinze jours à l'étranger). Il est envisagé de l'étendre au deuxième tour, et aussi de créer des postes de députés représentant spécifiquement les Polonais de l'étranger.

47.        La Turquie, dont le Parlement avait déjà débattu la question en 1965, travaille actuellement à un projet de loi qui permettrait la mise en place d'une représentation politique de ses expatriés et qui donnerait le droit de vote aux nationaux turcs lors des élections nationales.

48.        Il semblerait du reste, comme on l’a vu, que dans les pays accordant le droit de vote à leurs expatriés, la participation de ces derniers soit trop faible pour avoir une grande incidence sur les résultats. Leur vote refléterait le plus souvent assez bien les résultats globaux, avec cependant la possibilité d’une légère orientation soit à droite soit à gauche. La généralisation la plus sûre est le constat du manque d'adhésion aux partis d'extrême-droite ou d'extrême-gauche. On remarque aussi que le taux de participation est le meilleur dans les pays faisant un réel effort d'information, avec notamment des insertions publicitaires régulières dans la presse locale.

4.3.2.       Une représentation parlementaire spécifique

49.        Plusieurs pays accordent, comme on l’a vu, le droit de vote à leurs émigrés pour les Assemblées ou Sénats, mais rares sont ceux qui leur offrent une représentation parlementaire spécifique.

50. Le Portugal permet l’élection, par correspondance, de députés dans deux circonscriptions de l’émigration (« Europe » et « Hors Europe ») : 4 députés sur 230. Il y a eu, en 1980, une proposition de loi pour augmenter le nombre de circonscriptions de l’étranger (trois : pays lusophones, Europe, reste du monde) ayant 3 députés chacune. Celle-ci n’a pourtant pas été discutée au parlement. L’idée a été reprise récemment à l’Assemblée et reçoit un appui significatif au sein du Conseil des communautés portugaises. La lutte pour les droits politiques aussi bien que pour la reconnaissance de la «double nationalité» a été l’une des premières recommandations de ce Conseil dès sa réunion inaugurale en avril 1981.

51. En Croatie, douze sièges sont réservés depuis 1995 aux représentants des expatriés au Parlement auquel ils sont élus pour quatre ans, à la proportionnelle sur des listes spécifiques. Ce nombre pourrait augmenter dans le futur proche.

52.        Les Français établis hors de France n'ont pas de représentation à l'Assemblée Nationale, mais la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit (article 24) que les Français établis hors de France soient représentés au Sénat. Douze sénateurs y sont élus pour 9 ans par les 150 membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

53. Les organes représentatifs des Italiens à l’étranger prévus dans la Constitution, comme par exemple les Comités des Italiens à l’étranger, sont actuellement sujets à une réforme au sein du Parlement italien qui souhaiterait leur reconnaître plus d’importance. Parmi les propositions les plus importantes de la réforme figurent la garantie du droit de vote des expatriés italiens, l’instauration d’une circonscription électorale avec un représentant élu par des Italiens à l’étranger, vu qu’à présent, la loi électorale ne leur permet pas de voter.

54. En Irlande, il a également été proposé un amendement constitutionnel pour l'élection de trois membres du Sénat (Seanad Eireann) par les émigrants irlandais, ces trois membres élus devant remplacer trois des 11 membres désignés par le Premier Ministre, sans augmenter le nombre total de 60. Mais cet amendement n'a pas encore été approuvé, étape nécessaire avant l'organisation d'un référendum à ce sujet.

4.4.       La représentation institutionnelle

55.        Certains Etats européens ont mis en place des organes de représentation spécifiques de leurs expatriés, leur permettant de faire entendre leurs voix sur des questions qui les concernent en tant que résidents à l’étranger ou membres des organisations de la diaspora: les « Conseils consultatifs».

56.        Les conseils peuvent constituer la seule forme de participation électorale des expatriés ou, en être un complément de suffrage aux élections législatives. L’objectif commun à tous, bien au-delà des différences de structures et de moyens, est la promotion d’une réflexion conjointe entre les porte-parole des diaspora et les fonctionnaires ou représentants des Etats sur la problématique des migrations sous forme de consultation formelle de la part du gouvernement ou à l’initiative des membres élus.

57.        Du point de vue de la source de légitimité de la représentation, on peut diviser les conseils en trois groupes :

–       les Conseils associatifs, réunissant les représentants élus directement par le mouvement associatif ou par le biais du réseau de Fédérations et Confédérations (Suisse, 1917 ; France, 1948 ; Portugal, 1980 ; Grèce, 1995) ;

–       les Conseils des citoyens ou d’émigrés, élus au suffrage direct et universel (France, 1984 ; Portugal, 1995) ou bien au suffrage universel indirect (Espagne, 1989) ;

–       les systèmes mixtes : L’Italie, en 1985, devient le premier pays à avoir essayé de compléter l’élection directe aux Conseils locaux par la possibilité de cooptation d’un certain nombre de membres, élus à travers les associations. Il s’agit là de dirigeants qui peuvent ne pas avoir la nationalité italienne       .

58.        Sans aller jusqu’à garantir au Conseil une nature explicitement dualiste, la loi portugaise de 1995 cherche à assurer des liaisons étroites avec le milieu associatif qui est très poussé et répandu un peu partout. Ainsi les listes des candidatures aux élections directes sont présentées soit par une centaine de citoyens, soit par une association considérée «d’intérêt public». Dans la pratique, lors des élections de 1997, plus de 80% des candidats, et un pourcentage encore plus élevé d’élus en 1996, sont des dirigeants, souvent même des présidents des organisations des communautés de l’étranger.

59.        En faveur du modèle associatif, on peut faire valoir plusieurs arguments, à savoir :

–       une grande autonomie, issue de la force et de l’autonomie des mouvements sociaux, non dépendants des subventions gouvernementales, surtout pour le fonctionnement au niveau local ;

–       le rôle d’un vrai partenaire social, joué par les associations, offrant à l’Etat une collaboration efficace de centaines d’entités collectives très dynamiques ;

–       l’appel à la participation des membres les plus actifs des communautés de l’étranger, même s’ils n’ont plus la nationalité du pays d’origine de leurs ancêtres ;

–       une nulle ou moindre politisation  de l’institution «Conseil » sauf si les associations sont elles-mêmes très engagées politiquement.

60.        L’argument le plus utilisé contre le système de représentation associative critique le fait que les associations, même au sens large, ne représentent que 10 à 20%, au mieux, des différentes diasporas (en raison aussi de la définition statistique ambitieuse de celles-ci, comme on l’a déjà mentionné).

61.        En faveur d’un Conseil d’expatriés, élus au suffrage universel, milite l’idée fort attirante – quoique utopique – de permettre la participation de tous ou de la plupart des émigrés ayant droit à un passeport national. Mais la démocratie directe n’aboutit qu’à des pourcentages modestes du total d’expatriés. Un inconvénient de ce système est bien sûr une grande ou plus grande politisation des Conseils devenus des Assemblées élues le plus souvent à l’aide des forces politiques nationales, de façon plus ou moins explicite ou transparente. Le moins qu’on puisse dire c’est que le renforcement des compétences et pouvoirs de représentation de ces organes devrait aller de paire avec la préoccupation de «démocratisation» de la procédure d’élection pour ne pas décevoir et démobiliser les «élus» au suffrage universel.

62.        De toute façon, on n’oserait d’un point de vue purement théorique, trancher entre l’un ou l’autre des modèles que l’on vient de décrire succinctement. L’important est que le dialogue puisse s’établir, que des relations de collaboration effective puissent se développer entre, d’un côté, l’Etat (gouvernement, voire aussi, parlements nationaux, entités régionales, locales, professionnelles) et, de l’autre, les représentants de l’étranger, qu’ils soient des citoyens enregistrés aux consulats ou des membres de communautés enracinées vivant à l’étranger depuis des générations. L’important est donc d’arriver à une meilleure compréhension des besoins – culturels, sociaux, économiques – du groupe représenté et à trouver des solutions efficaces à leurs problèmes et attentes. Plus important que les données de la loi ou de la Constitution, est l’institution vivante que devient le Conseil, grâce à une volonté toujours présente de faire un travail en commun et de se partager un futur commun. C’est pourquoi, il faut à cet égard assimiler les institutions de ce type, dues au «fait du Prince» (toutes, sauf la Suisse) et les institutions créées à partir de l’initiative privée.

63.        Le Conseil des Suisses de l’étranger, aussi appelé «Parlement de la cinquième Suisse » est une fondation privée largement financée par l’Etat. Il représente les intérêts des Suisses vivant à l’étranger auprès des autorités et du Parlement suisses, et offre un grand nombre de services (informations, aide sociale, conseils juridiques etc.). Il se compose de cent cinquante membres élus pour quatre ans, dont cent vingt par les associations de Suisses à l’étranger. Il compte une trentaine d’éminentes personnalités résidant en Suisse. Il se réunit deux fois par an et, entre ses sessions, le Secrétariat gère les affaires courantes. Le Président de l’Organisation des Suisses à l’Etranger est élu pour quatre ans et la règle est que ce soit une personnalité résidant à l’intérieur du pays – le président élu en 1998 et son prédécesseur étaient des parlementaires au niveau fédéral. Les réunions du Conseil sont ouvertes aux média et au public et sa deuxième réunion plénière de l’année est suivie d’un « Congrès des Suisses à l’Etranger » auquel peuvent participer tous les expatriés ou anciens émigrés pour débattre un thème général (en 1998, au 76ème Congrès : « l’émigration suisse, hier, aujourd’hui et demain »). Le programme a compris des interventions de spécialistes, des tables rondes et des discussions ouvertes aux 600 participants.

64.        Une vie déjà aussi longue – 81 ans pour le Conseil et seulement quelques années de moins pour le Congrès - a permis à l’Organisation des Suisses de l’Etranger de devenir une institution enracinée, jouissant d’une grande influence auprès des pouvoirs publics et d’une capacité d’action qui dépasse largement le seul rôle consultatif d’autres organismes plus récents. L’édition subventionnée par l’Etat de la revue «Suisse », envoyée à tous les citoyens inscrits aux Consulats – une vraie «joint-venture », moitié journal officiel pour les renseignements juridiques, moitié matières de la seule responsabilité du « Conseil » - les activités dans le domaine des camps de vacances pour les jeunes suisses expatriés, ainsi que le « Fonds de Solidarité» des Suisses de l’Etranger en sont des exemples fort impressionnants.

65.        Le plus ancien de ces organismes d’initiative de l’Etat est le Conseil Supérieur des Français de l’étranger (CSFE), crée en 1948. L’interlocuteur privilégié fut une association d’émigrés à l’échelle mondiale. Le CSFE compte aujourd'hui 150 membres élus au suffrage universel par les Français inscrits aux registres électoraux ouverts à cet effet dans les consulats, 20 personnalités désignées par le gouvernement et 12 sénateurs élus par les 150 délégués. En tant qu’organe consultatif du Ministère des Affaires étrangères, le CSFE est présidé par le Ministre. Le Conseil se réunit deux fois par an à Paris et ses membres sont répartis en cinq commissions pour des questions sectorielles et deux commissions spécifiques (femmes et service militaire). Les commissions se réunissent au moins annuellement, à Paris, indépendamment des sessions plénières.

66.        Le Conseil des communautés portugaises (CCP) établi en 1980 a également été un organisme représentatif des organisations communautaires puisque 60 de ses membres étaient élus par les représentants de chacune des associations de l’étranger voulant participer. Les élections se déroulaient par circonscription consulaire et les élus locaux choisissaient parmi eux les représentants du pays de résidence. Le CCP tenait une session plénière par an, présidée par le Ministre des Affaires étrangères, la session ayant une composition tripartite :

- Etat (gouvernement national, gouvernements régionaux, députés élus par l’émigration)

- 60 membres élus par les associations (qui pouvaient ne pas avoir la nationalité portugaise)

- représentants nommés par les organisations syndicales et patronales.

La Loi a été révisée en 1984 pour donner suite à une recommandation des membres élus du CCP, en créant un nouveau modèle de fonctionnement, les «Conseils Régionaux », pour l’Europe, l’Amérique du Nord, l’Amérique du Sud, l’Afrique et l’Asie. Les Conseils Régionaux se réunissaient tous les deux ans, en alternance avec des réunions plénières du CCP au Portugal. En 1986, un «Conseil Permanent » de 10 membres a été établi. Une nouvelle révision de la Loi (en 1990) n’a pas abouti à des résultats pratiques, ayant totalement paralysé le fonctionnement de l’organe consultatif au niveau national. La révision de 1996 a établi un système d’élections directes ouvertes à tous les citoyens inscrits aux consulats, ce qui exclut ceux qui n’ont pas la nationalité portugaise mais qui sont néanmoins inscrits auprès les consulats. Aux premières élections, parmi un électorat de 2 millions de personnes, moins de 40.000 ont voté. Le CCP compte 100 élus, les seuls ayant le droit de vote et de se faire élire à la présidence des sessions plénières, des Conseils Régionaux (des régions mentionnées ci-dessus), du Conseil Permanent et des Conseils des pays. Le Secrétaire d’Etat des Communautés portugaises, les députés de l’émigration, et d’autres députés des différents partis politiques sont des participants de plein droit, mais sans droit au vote. D’autres membres du gouvernement, du parlement, de l’administration publique, ainsi que des personnalités ou experts, peuvent être invités à participer aux réunions de travail. Le CCP est élu pour quatre ans et, pendant cette période, ne se réunit à Lisbonne qu’une seule fois. Le fonctionnement régulier de l’institution repose sur le dynamisme des cinq Conseils régionaux qui doivent se réunir une fois par an, et sur le Conseil Permanent (deux réunions annuelles au siège du Parlement, à Lisbonne).

67.        Les Comités des Italiens de l’étranger ont été créés en 1985 sous l’égide de chaque consulat. Là où ces comités représentent un minimum de trois mille ressortissants italiens, leurs membres sont élus au suffrage universel tous les cinq ans (ou nommés dans les pays dont la loi ne permet pas de tenir des élections concernant un organisme étranger ou lorsque le nombre des expatriés est inférieur à trois mille), à raison de 12 membres au maximum par communauté allant de 3000 à 100 000 personnes et de 24 membres au-delà. La loi prévoit que ces élus puissent également coopter des «citoyens étrangers d'origine italienne» dont la candidature devrait être également soutenue par des associations. Jusqu’ici, trois élections ont eu lieu (en 1986, 1991 et 1997). Les activités des conseils touchent tous les aspects des relations des expatriés avec l’Italie, en particulier, la préservation des liens culturels, sociaux et économiques. Ils défendent également les droits des expatriés dans les pays d’accueil. En 1989 a été créé le Conseil général des Italiens de l’étranger. Celui-ci se compose de 94 personnes, dont 65 sont élues par les membres des comités et 29 désignées par le gouvernement. Il est présidé par le Ministre des Affaires étrangères et conseille le gouvernement sur toutes les questions pouvant toucher les Italiens expatriés. Il propose également de nouvelles initiatives législatives. Actuellement, le parlement examine deux propositions de loi visant à accroître le pouvoir du Conseil général et à retirer au gouvernement le droit de tutelle.

68.        La structure de la représentation institutionnelle des Espagnols expatriés a été établie en 1987 : d’une part, des « Conseils de résidents espagnols », qui sont rattachés au consulat de chacun des districts lorsqu’au moins 700 expatriés y sont enregistrés ; d’autre part, un « Conseil général de l’émigration » composé de 60 membres, plus le président, dont 43 élus par les conseils (les autres étant désignés soit par les entités régionales, professionnelles et syndicales soit par l’administration) et dont le président est nommé par le Ministre du Travail. Il joue un rôle consultatif auprès du Gouvernement espagnol et se réunit au moins une fois par an. Le mandat des deux conseils est de quatre ans. Récemment, le Ministre du Travail a réalisé la restructuration du Conseil général, notamment en augmentant le nombre des représentants élus de 36 à 43.

69.        Les émigrés grecs, qui représentent une diaspora de plus de 5 millions de personnes, ont créé plus de 3 500 organisations de base dans les pays d’accueil. L’objectif de ces organisations est de préserver la langue et la culture grecques, ainsi que les relations avec la Grèce, et leurs activités sont coordonnées par des fédérations, elles-mêmes regroupées en confédérations. Sur cette base, le Gouvernement grec a créé, en 1995, un organe de coordination de toutes ces organisations, appelé le Conseil mondial des Hellènes à l’étranger («World Council of Hellenes Abroad »). Ses membres, élus par les organisations locales du monde entier, veillent aux intérêts des Grecs expatriés et sont indépendants du Gouvernement grec dans ces activités. Ce Conseil se réunit tous les deux ans à Thessalonique, où se trouve son siège. Il est dirigé par un exécutif de 9 membres élus. Ses activités sont financées par le Secrétariat général des Grecs de l’étranger et par des collectes de fonds. Le Secrétariat général des Grecs de l’étranger est un organisme public, fondé en 1983 et dépendant du Ministère des Affaires étrangères. Il s’occupe des Grecs expatriés, et doit en particulier leur fournir des informations sur leur pays d’origine, soutenir leurs activités culturelles, renforcer leurs liens avec la Grèce et les aider sur le plan de la protection sociale. De plus, il coordonne les politiques gouvernementales touchant les expatriés dans des domaines comme l’enseignement, le service militaire, les investissements, les assurances, la fiscalité etc. Les activités récentes de ce secrétariat général comprennent notamment la mise en place d’un site pour les Grecs de l’étranger sur le réseau mondial Internet et l’organisation de mois de la culture grecque dans le monde entier.

70. En 1998, un «Haut Conseil pour des Nationaux vivant à l’étranger » à été crée en Turquie, dont l’objectif principal est de prêter assistance aux expatriés turcs. Toute demande ou proposition de la part des expatriés est retransmise au Comité des Ministres pour action. La première instance de référence pour les expatriés est le «Conseil de Coordination des nationaux vivant à l’étranger ». Composé de 46 représentants de communautés turques à l’étranger et de personnes représentant d’autres agences, il identifie d’abord les problèmes des ressortissants turcs à l’étranger et adresse des solutions à des problèmes spécifiques au Haut Conseil sous forme de recommandation.

71.        En Irlande, le Ministère des Affaires étrangères soutient financièrement les communautés d’Irlandais à l’étranger (un budget de 1 million de £ irlandaises est prévu pour 1999, dont les bénéficiaires sont des organisations volontaires au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et en Australie) et leur fournit, en coopération avec les ambassades et consulats, des informations quant aux questions éducatives et sociales, notamment aux personnes souhaitant retourner en Irlande. Par ailleurs, un «Comité irlandais interdépartemental pour l’Emigration » a été créé, représentant différentes agences et départements gouvernementales dans un but d’échange d’informations et de coordination. La politique officielle en matière de contacts entre l’Irlande et ses ressortissants vivant à l’étranger est soutenue par des agences caritatives ou religieuses qui leur fournissent des informations complémentaires. Une assistance spéciale est fournie aux jeunes, ainsi qu’aux sans-abri et aux chômeurs, aux personnes âgées ou bien encore aux personnes marginalisées. Il ne s'agit pourtant pas d'un véritable conseil d'émigrants, mais d'une initiative d'appui gouvernemental non institutionnalisée.

72. Les Irlandais non-résidents n’ont pas le droit de vote aux élections ou référendums. Il est pourtant prévu que la Commission multipartite sur la Constitution se saisisse de la question du droit de vote des Irlandais à l’étranger.

73. Il y a dans l’espace géographique du Conseil de l’Europe plusieurs autres pays ou régions ayant des mouvements associatifs, unions ou fédérations, qui organisent avec une certaine périodicité des rencontres ou congrès (voir Rapport Böhm sur «les Européens à l’étranger »). Mais ce qui caractérise les cas que l’on vient de décrire est l’élément d’institutionnalisation du dialogue entre société civile, communauté et représentants des expatriés et l’Etat, ayant pour but une meilleure connaissance de la situation et des attentes des expatriés, une résolution plus efficace de leurs problèmes et surtout, le renforcement des liens entre nationaux ou communes nationales vivant à l’étranger avec leur pays d’origine.

5.       Pour un renforcement des liens entre les expatriés et leur Etat d’origine

5.1.        Les obstacles rencontrés par les expatriés

5.1.1.       Les problèmes liés au droit de la nationalité

74.        Le concept de la nationalité, ainsi que celui de la citoyenneté, prend différentes significations d’un pays à l’autre au sein du Conseil de l’Europe. Pour les nations européennes, la citoyenneté, signifiant l’égalité devant la loi et la participation aux affaires publiques, a été traditionnellement liée à la notion de nationalité qui se réfère stricto sensu à l’appartenance à une communauté culturelle aux fondements divers, (ethniques, linguistiques, religieux et historiques). L’idéologie de l’Etat-nation qui s’impose au XIXème siècle se fonde sur le principe de correspondance entre nation et Etat souverain avec son territoire et ses frontières. Cette idée est bien sûr mise en cause par l’évolution sociale et politique des 10-15 dernières années. D’un côté l’acceptation croissante de la double citoyenneté et de l’autre le projet d’une «citoyenneté européenne » en sont la preuve. On parle d’une tendance à la «déterritorialisation du politique » qui va justement dans le sens souhaité par les individus qui réclament davantage de droits et de protection de la part de leur pays d’origine. En conséquence, les obligations traditionnelles des pays envers leurs citoyens vivant à l’étranger sont devenues plus complexes. Les problèmes de double nationalité, la reconnaissance de l’égalité entre hommes et femmes dans la transmission de la nationalité aux enfants, l’acquisition de la nationalité par le mariage ou par des immigrés ayant la volonté de garder la nationalité d’origine, soulèvent des questions complexes du domaine du droit international privé et public, régies à la fois par les droits internes des Etats et par des Conventions bilatérales ou multilatérales.

75.        La Convention du Conseil de l'Europe du 6 mai 1963 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités, ratifiée par 14 Etats européens et qui stipule la perte automatique de la nationalité d'origine lors de l'acquisition de la nationalité de résidence, a entraîné de graves problèmes pour les Européens vivant à l'étranger qui ont dans leur ensemble souhaité sa renégociation. Il devrait notamment être impossible de perdre la nationalité de son pays d'origine même en cas d'acquisition volontaire d'une autre citoyenneté. Dans ce contexte, la Convention européenne sur la nationalité adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 15 mai 1997 vise d'ailleurs à limiter les possibilités de perte de la nationalité en raison de l’acquisition volontaire d’une autre nationalité. La Convention ne cherche pourtant pas à imposer l’acceptation de la double ou plurinationalité, mais à ne pas imposer l’unicité voulue par la Convention de 1963. C’est donc plutôt une position neutre et nous estimons nécessaire d’envisager d’aller plus loin dans la défense du libre choix de la pluralité des nationalités pour les migrants.

76.        La question avait déjà été soulevée à la deuxième Conférence des Ministres européens responsables pour des questions de migration du Conseil de l’Europe à Rome, en 1983, par les chefs des délégations du Portugal et de l’Espagne. Ces deux pays avaient changé leurs lois internes pour permettre à leurs ressortissants expatriés de se naturaliser sans perte de leur première nationalité et cela aussi bien dans la perspective du respect de la volonté des personnes de ne pas rompre les liens de citoyenneté avec l’Etat d’origine que dans le but de garantir une meilleure intégration dans le pays d’accueil, en facilitant leur décision de prendre une deuxième nationalité.

77.        Une extension du concept de citoyenneté européenne lancé à Maastricht aurait pu résoudre certains de ces problèmes; ce concept aurait d'ailleurs pu être étendu sous certains de ses aspects aux Etats membres du Conseil de l'Europe. Malheureusement ce concept de citoyenneté européenne, parce qu'il a été mal appréhendé s'est vu bloquer dans son évolution naturelle. Les réticences danoises en particulier l'ont intrinsèquement et inexorablement lié à la nationalité d'un Etat membre, alors qu'il aurait dû en être un prolongement, un enrichissement, et non une substitution. Jugé comme source potentielle de conflits dans des négociations déjà difficiles, on a préféré le laisser en l'état. Et bien que le sommet européen de Florence des 21 et 22 juin 1996 ait invité les Etats à «renforcer la citoyenneté européenne sans remplacer la citoyenneté nationale et tout en respectant l'identité et les traditions des Etats membres», rien de substantiel n'a été acquis lors de la Conférence Intergouvernementale à Amsterdam en juin 1997.

78.        Du point de vue des droits de participation politique aussi la « citoyenneté européenne » est bloquée à un niveau assez modeste se bornant aux élections locales. Pendant la Conférence sur les liens entre les Européens vivant à l’étranger et leur pays d’origine, tenue à Paris, en 1997, des participants ont, à plusieurs reprises, évoqué un modèle de citoyenneté que l’on pourrait appeler «luso-brésilienne », basée sur un «Traité d’Egalité des Droits et Devoirs », conclu entre le Brésil et le Portugal en 1971. Aux termes de ce «Traité », les nationaux d’un pays vivant dans l’autre ont le droit de vote aux élections nationales et fédérales et le droit d’être élu aussi au-delà du niveau local. La Constitution brésilienne de 1988 a, sous condition de réciprocité, accordé aux citoyens portugais jouissant du « statut de droits politiques » le droit d’être élu au Sénat, au Congrès ou de devenir ministre d’Etat ou juge des tribunaux supérieurs brésiliens. On estime qu’une citoyenneté européenne élargie pourrait bien s’inspirer de ce modèle approuvé à Brasilia.

5.1.2.       Un difficile exercice des droits politiques

79.        Paradoxalement le concept de citoyenneté européenne risque de faire reculer dans certains pays de l'Union européenne le lien politique national avec leurs ressortissants expatriés. Ainsi les Français de l'étranger, qui, depuis la première élection du Parlement européen au suffrage universel en 1979, pouvaient voter dans leurs consulats pour des listes nationales françaises, risquent de se voir privés de cette possibilité. Il est en effet question d'un changement de mode de scrutin avec l'établissement de grandes circonscriptions régionales, dont une pour les départements et territoires d’Outre-mer, mais aucune pour les Français de l'étranger. Cela les obligerait donc, soit à voter dans leur Etat de résidence s'ils se trouvent sur le territoire de l'Union Européenne, soit par procuration, comme pour les élections législatives, dans leurs circonscriptions de rattachement, avec pour corollaire une perte d'influence dans un scrutin qui pourtant les concerne directement.

80.        Comme il a déjà été dit, la participation des expatriés aux différents scrutins est traditionnellement faible, ce qui ne saurait les aider dans leurs revendications et pourrait même constituer à terme une menace pour leurs organismes de représentation. Ces forts taux d'abstention s'expliquent à la fois par l'éloignement du lieu de vote, parfois à plusieurs centaines de kilomètres, par la complexité des procédures de vote, peut-être aussi par une certaine indifférence aux enjeux de «politique politicienne» et surtout, dans certains cas, par un grand manque d'information. Certains expatriés venus de pays longtemps non démocratiques ont aussi une certaine méfiance vis-à-vis des gouvernements en place. La notion du devoir de réserve à l'étranger est encore assez fréquente et est renforcée par le fait que certains pays comme l'Allemagne ou la Suisse, jusqu'à une date encore récente, refusaient aux étrangers la possibilité de voter sur leur territoire autrement que par correspondance.

5.1.3.       Des discriminations sociales et fiscales

81.        La plupart des obstacles rencontrés par les expatriés dans ces domaines sont liés à la disparité des législations et procédures administratives nationales dans le pays d'accueil. On constate par ailleurs un certain décalage entre le niveau de protection théorique – ou normative – des étrangers tels qu'ils résultent des instruments internationaux ou constitutions nationales, et le niveau de la réalité vécue dans le pays d'accueil.

82.        Ainsi les notions de «résidence fiscale» et les règles et modes d'imposition varient-elles d'un Etat à l'autre, pouvant entraîner des risques de double imposition. Il existe par ailleurs une discrimination fiscale certaine envers les Européens expatriés; ainsi jusqu'à une date récente les Français ayant gardé une résidence en France étaient passibles de l'impôt sur une base forfaitaire égale à trois fois la valeur locative réelle de cette habitation, aucune déduction fiscale prévue par le code des impôts (plan d'épargne retraite, pension alimentaire) n'étant admise lorsqu'ils étaient imposés sur une base forfaitaire. De nombreuses autres discriminations existent en matière de protection sociale. Les expatriés ne bénéficient généralement pas des conditions octroyées à leurs compatriotes, par exemple en matière d'assurance-chômage, d'allocations familiales, ou de garantie de minimum vital.

5.2.       Quelques propositions de mesures à l’échelle nationale

5.2.1.       Un encouragement à l'immatriculation

83.        Une première étape serait de recenser systématiquement les nationaux expatriés, comme cela avait déjà été demandé par l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe à tous ses Etats membres. Un système commun de collecte et d'analyse des données devrait être établi à l'échelle européenne. L'on pourrait ainsi mieux analyser les déterminants sociologiques et économiques des flux et leurs incidences sur le pays d'origine. Il faudrait parallèlement encourager l'immatriculation, peut-être en simplifiant les procédures ou en adoptant des mesures incitatives, comme la France le fait en réservant à ses immatriculés la possibilité de demander des bourses d'enseignement ou des allocations de soutien, et en simplifiant les formalités administratives nécessaires à cette immatriculation, avec par exemple la possibilité d'une inscription par correspondance ou par informatique. L'immatriculation est en effet généralement facultative (quand elle n'a pas été supprimée comme c'est le cas pour les Néerlandais) et est en constante régression hors des pays à risques.

5.2.2.       Des droits politiques renforcés

84.        Le droit de vote est un élément essentiel du processus démocratique et tout européen expatrié devrait avoir droit à un plein exercice du droit de vote dans son Etat d'origine. Il faudrait dans un premier temps inciter les Européens expatriés à s'inscrire sur les registres électoraux. Mais une campagne d'information sur le droit de vote à l'étranger et ses enjeux – par insertion dans les journaux locaux, «mailing » ou tout autre moyen – serait indispensable à l'amélioration de la participation. Et il faudrait également réfléchir aux autres possibilités de lutte contre l'abstention, par exemple en permettant l’usage alternatif du vote par correspondance et du vote aux consulats, ou en simplifiant les procédures de vote par procuration.

85.        On ne peut réduire les droits politiques au simple droit de vote et il faut promouvoir parallèlement d'autres modes d'expression politique, comme la possibilité de prendre part aux débats publics, de créer des associations ou d'être éligible (dans le système portugais, les expatriés sont «éligibles », dans les élections où ils n’ont pas le droit de vote). Il est particulièrement important que le droit de vote à l'étranger soit accompagné de garanties statutaires (par exemple en ce qui concerne le contrôle des opérations de vote ou la possibilité de faire une campagne électorale, par exemple en utilisant des «mailing », Internet, radio et télévision par satellite).

86.        La mise en place de structures consultatives, soit sur le modèle d’initiative étatique, soit sur le modèle suisse, permettrait à la fois de relayer utilement auprès des gouvernements les préoccupations de leurs communautés expatriées, de renforcer leur sentiment national, de les informer et de réfléchir collégialement aux mesures à adopter en faveur de ces communautés expatriées. En complément, il pourrait être envisagé de créer au sein des Parlements nationaux, comme c'est par exemple le cas pour les deux chambres du Sejm polonais, une commission chargée des questions relatives aux expatriés.

5.2.3.       Des mesures concrètes d'accompagnement

87.        Un certain nombre de mesures importantes pourraient être prises à un coût raisonnable, voire nul. Ainsi l'obligation d'un soutien aux expatriés, partie intégrante de la nation, est déjà inscrite dans de nombreuses constitutions nationales et aussi par exemple dans toutes les chartes des conseils régionaux italiens; les Etats pourraient envisager de faire inscrire ce devoir dans tous leurs textes constitutifs. Mais les Etats doivent considérer qu'une ligne budgétaire réservée à leurs expatriés (et éventuellement financée par une taxe parafiscale sur les passeports par exemple) n'est pas un centre de coût mais un investissement rentable en termes de développement culturel, linguistique, touristique, économique et commercial du pays d'origine.

En matière de fiscalité

88.        Les Etats devraient veiller à la nécessité de créer ou réactualiser les conventions fiscales afin d'éviter la double-imposition; et à une application identique par les deux parties signataires des dispositions de ces mêmes conventions. Il faudrait par ailleurs éviter les double cotisations en matière de sécurité sociale et modifier certaines conventions fiscales ou de sécurité sociale de façon à prévoir l'emploi des conjoints.

En matière de protection sociale

89.        Beaucoup de pays sont signataires de conventions de sécurité sociale qui établissent l'égalité de traitement entre les nationaux des pays concernés – mais sans apporter les garanties sociales souhaitables, notamment en matière d'indemnisation du chômage; une bonne protection sociale est nécessaire et peut-être les Etats pourraient-ils réfléchir à l'exemple de la «Caisse des Français de l'étranger» qui a mis en place un régime juridique de sécurité sociale globale fondé sur le critère de nationalité et non sur le critère de territorialité, tout en apportant une couverture garantie à des catégories sociales qui en étaient jusqu'alors privées. La création de fonds de solidarité ou d'allocations d'insertion ou de réinsertion pourraient également être envisagée.

En matière d'emploi

90.        Des structures d'information et de soutien des expatriés à la recherche d'un emploi devraient être mises en place dans le pays d'accueil, car c'est là que l'expatrié au chômage a généralement le plus de chances de retrouver un emploi. Ces structures peuvent être créées dans le cadre de consulats, comme c'est le cas pour les comités d'action consulaire français ou dans des groupements associatifs. Des mesures devraient être également prises pour autoriser – ou faciliter – l'emploi des conjoints de ressortissants expatriés, diplomates ou fonctionnaires internationaux.

En matière de culture et communication

91.        Les nouvelles technologies de l'information, en évolution profonde constante et rapide pourront avoir un impact positif certain tant sur l'organisation des communautés d'expatriés que sur leurs communications avec l'Etat d'origine et même sur la propre pratique consulaire de ces Etats. Il est donc important que les Etats puissent très vite se positionner sur Internet en offrant un site et des informations spécifiques (juridiques, pratiques, civiques, culturelles et linguistiques) à leurs expatriés. L'on pourrait également développer une communication entre expatriés et réseaux d'enseignement et universités par le biais d'Internet. Terminaux informatiques et antennes satellites devraient être installés dans tous les centres culturels ou associatifs. Ces nouvelles technologies de l'information pourraient être particulièrement utiles tant pour la formation continue et le perfectionnement des adultes expatriés que pour un enseignement bilingue aux enfants.

92.        Un enseignement précoce de la langue d'origine est indispensable et un enseignement de proximité pourrait être réalisé à coûts réduits par la création de réseaux d'enseignement complémentaire pour enfants et la formation de leurs animateurs. Des négociations bilatérales devraient par ailleurs être menées dans des domaines comme la reconnaissance mutuelle des diplômes ou l'accès à des emplois de la fonction publique. L'on devrait également s'attacher à la création de programmes télévisés ou radiodiffusés en direction des expatriés, à la sensibilisation des médias du pays d'origine aux questions préoccupant les expatriés, à l'encouragement d'une coopération entre les journaux publiés à l'étranger et les journaux et média du pays d'origine.

Une réinsertion facilitée

93.        C'est une des conditions d'une expatriation réussie et il faut que les Etats puissent à la fois informer et former des relais régionaux mais aussi préparer des structures d'accueil, d'information, avec par exemple une aide au logement et des stages de réinsertion culturelle et professionnelle pour ces «ré-émigrants». Ceci exige une législation spécifique et des programmes-cadre de longue haleine. Une approche comparative des situations de fait aussi bien que des législations nationales aboutit à un éventail extrêmement diversifié. Le retour s’est déroulé, dans certaines expériences réussies, dans le cadre de négociations bilatérales et des mesures d’appui (information, formation, subventions) tant du pays hôte que du pays d’origine (par exemple: Turquie-Allemagne). Dans d’autres expériences, le retour a été poussé par l’initiative unilatérale du pays d’immigration (les «programmes d’aide au retour » mises en œuvre par la France et l’Allemagne dans les années 80). Il y a eu des pays d’accueil qui s’y sont opposés, tandis que d'autres critiquaient les mesures surtout en ce qu’elles représentaient un élément de pression psychologique, le risque d’entraîner un climat général défavorable aux étrangers ou même des réactions de racisme et de xénophobie. Le Portugal en fournit un exemple, ayant toujours accepté le retour volontaire de ses citoyens et les aidant d’une part, sur le plan financier avec des politiques de prêts (destinés à l’achat de propriétés ou à des investissements) et des facilités fiscales et douanières et d’autre part, sur le plan de l’enseignement, avec l’établissement d’un système d’équivalences scolaires et d’accès facilité aux universités publiques pour les jeunes.

94.        L’Etat doit fournir à l’expatrié une information complète sur les possibilités qui l’attendent. C’est d’une importance fondamentale que l’Etat favorise le libre choix de ses ressortissants vu comme un droit inaliénable et qu’il mette en œuvre des politiques que puissent aider tant ceux qui veulent rentrer que ceux qui décident de s’intégrer à l’étranger, en gardant des liens avec leurs pays. Par ailleurs, dans les Etats d’accueil à risque il est important de prévoir des soutiens à un rapatriement éventuel avec par exemple un fonds de solidarité ou une assurance en cas d'avoirs bloqués.

En matière de nationalité

95.        Les gouvernements devraient envisager de prendre toutes les mesures nécessaires pour faciliter la réintégration dans sa nationalité d'origine à toute personne le souhaitant et pour accepter, si ce n'est encore le cas, le principe de double nationalité. Ils devraient signer et ratifier la Convention européenne sur la nationalité.

En matière d'action consulaire

96.        Les consulats, parce qu'ils sont la présence de l’Etat d’origine au centre de la vie des communautés expatriées, ne devraient pas se contenter d'un simple rôle administratif. Les consulats de certains Etats, outre les responsabilités traditionnelles (par exemple envers les ressortissants incarcérés, décédés ou disparus et en matière d'enlèvement d'enfants), offrent des services très étendus en matière d'aide à l'emploi, d'assistance sociale, d'information fiscale, juridique et notariale, publient un bulletin d'information régulier et se sont même parfois attachés la présence d'un médecin. Il semble que les expatriés devraient au moins pouvoir y trouver une réponse aux questions concernant leurs relations avec le pays d'origine et une information sur leurs droits et devoirs vis-à-vis du pays d'accueil. Ils devraient aussi pouvoir y trouver une écoute attentive et éventuellement un soutien moral. Dans cet esprit, le personnel consulaire devrait bénéficier de programmes de formation régulièrement actualisés, notamment en techniques d'accueil.

5.3.       Des éléments de réflexion à l’échelle européenne

5.3.1.       L'exemple de l'Union Européenne (UE)

97.        Les Etats membres du Conseil de l'Europe ayant vocation à rejoindre à plus ou moins long terme l'Union européenne, celle-ci pourrait servir de cadre de référence à une étude prospective sur les droits des expatriés en provenance des Etats membres du Conseil de l'Europe. Ainsi l'article 220 du Traité instituant la Communauté Européenne prévoit-il que les Etats membres engageront entre eux des négociations en vue d'assurer en faveur de leurs ressortissants «la protection des personnes ainsi que la jouissance et la protection des droits dans les conditions accordées par chaque Etat à ses propres ressortissants». Il pourrait être ainsi envisagé d'étendre progressivement à ces Etats certaines règles ou instruments déjà mis en place ou projetés dans le cadre de l'Union Européenne – et ce même si les applications pratiques du cadre juridique de la liberté de circulation sont encore très imparfaites.

98.        En matière de protection consulaire, l’article 8 C du Traité de Maastricht offre aux nouveaux citoyens européens «le bénéfice, sur le territoire d'un pays tiers où l'Etat membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet Etat». Voilà une disposition peu coûteuse, voire génératrice d'économies en hommes et en moyens qui pourrait peut-être se voir étendue aux Etats membres du Conseil de l'Europe. Beaucoup d'activités consulaires pourraient en effet être utilement et facilement regroupées dans un seul pôle consulaire.

99.        En matière d'enseignement, le Conseil de l'Europe montre la voie et la Résolution No. 2 sur l'éducation des migrants, adoptée à la 9ème Session (1975) de la Conférence permanente des Ministres européens de l'éducation, recommande aux gouvernements «d’offrir aux migrants et à leurs enfants, moyennant des encouragements nécessaires, la possibilité d'acquérir une connaissance suffisante de la langue et de la culture du pays d'accueil ainsi que de celles du pays d'origine ...». Par ailleurs, l'article 3 de la directive 77/486 des Communautés Européennes relative aux enfants de travailleurs migrants prévoit que «les Etats membres prennent, conformément à leur situation nationale et à leurs systèmes juridiques, et en coopération avec les Etats d'origine, les mesures appropriées, en vue de promouvoir, en coordination avec l'enseignement normal, un enseignement de la langue maternelle et de la culture du pays d'origine».

100. Des programmes télévisés spécifiques pourraient être envisagés. Plusieurs Etats en produisent déjà, mais l'on pourrait envisager de développer une coopération et des réseaux de production à l'échelle européenne.

101. Les nouvelles technologies devraient par ailleurs permettre la création de réseaux non seulement entre les Européens et leur Etat d'origine mais aussi entre les associations et les organismes représentatifs d'Européens.

5.3.2.       Pour une aide concrète sur le lieu de résidence

102. Il serait nécessaire d'intensifier l’harmonisation des politiques migratoires et des situations juridiques des ressortissants non communautaires au sein de l'Union européenne afin que la liberté de circulation intra-européenne ne soit pas source d'effets pervers pour les ressortissants d'Etats membres du Conseil de l'Europe (mais non membres de l'Union européenne) résidant sur le territoire de l'UE. Certains mécanismes mis en place par l'UE, comme par exemple le règlement 1408/71 visant à coordonner les systèmes nationaux de sécurité sociale pour permettre la libre circulation, pourraient être progressivement appliqués aux Etats membres du Conseil de l'Europe. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que la Convention Européenne de Sécurité Sociale (du Conseil de l'Europe) prévoit le service des prestations dues au titre de la législation de toute Partie Contractante sur le territoire d'une autre Partie Contractante. Rappelons également les droits acquis aux migrants dans deux autres Conventions du Conseil de l'Europe: la Charte sociale européenne et la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant.

103. Un espace de convergence pourrait ainsi être recherché par les Etats européens, avec une attribution de droits de résidence ou "droits de citoyenneté" pour les non-nationaux dans le pays d'accueil, indépendante d'un faisceau de «droits nationaux» liés à l'appartenance à une nation. Ce serait là un progrès considérable.

5.3.3.       Pour une meilleure représentation politique et institutionnelle

104. Une amélioration de la participation et la représentation au niveau national passe sans nul doute par la mise en place d'un instrument juridique international, par exemple une convention qui pourrait être mise en place par le Conseil de l'Europe et qui définirait des positions communes quant au vote dans chaque pays, dont par exemple les possibilités de campagne électorale ou d'utilisation des locaux publics le jour de l'élection. Beaucoup d'Etats souhaiteraient en effet avoir la possibilité d'organiser des élections en plusieurs points du territoire hôte, afin de faciliter la participation de leurs nationaux éloignés de la capitale, mais ils se heurtent au refus de certains pays de prêter des locaux publics à cette fin. La Suisse et l'Allemagne ont par exemple longtemps interdit tout vote sur leur territoire, y compris dans des consulats, mais ont récemment levé cette interdiction.

105. Une représentation spécifique des expatriés européens dans les institutions européennes devrait être encouragée. Ainsi le Conseil Supérieur des français de l'étranger a-t-il demandé officiellement, dans le cadre de la réflexion actuelle sur une éventuelle modification du mode d'élection au Parlement européen et la création de circonscriptions régionales, la création d'une circonscription spécifique aux Français de l'étranger. On pourrait aussi imaginer une circonscription transnationale au Parlement européen qui serait réservée aux Européens résidant à l'étranger (ce qui permettrait la participation des ressortissants communautaires résidant hors de l'Union européenne, la plupart n'ayant actuellement aucune possibilité de vote pour ces élections).

106. Il serait souhaitable d'envisager une représentation spécifique au Conseil de l'Europe avec par exemple un Conseil formé de représentants élus des différentes institutions ou associations nationales, qui pourrait s'intégrer – en tant que troisième Chambre – au sein du «Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe».

5.3.4.       Une réflexion sur les concepts de nationalité et de citoyenneté

107. Enfin, et de manière beaucoup plus ambitieuse, il faudrait s'atteler à une réflexion sur la portée des concepts de nationalité et de citoyenneté dans le cadre de la construction européenne. Car si aux fins de la Convention sur la nationalité du Conseil de l'Europe de 1997 les termes «citoyenneté» et «nationalité» sont synonymes pour désigner le lien juridique qui existe entre une personne et un Etat, dans certains pays Etat et nation ne coïncident pas et une même citoyenneté s'applique à des nationalités légalement reconnues.

108. En faisant clairement la distinction entre deux ensembles de droits : ceux liés à la résidence dans un espace géographique donné («les droits de cité») et ceux liés à une appartenance identitaire, culturelle et civique nationale, au-delà de la définition classique de l'Etat souverain sur la base de la notion de territoire, on pourrait sans doute résoudre de nombreux problèmes.

109. L'on devrait pouvoir ainsi résoudre le problème des ressortissants des Etats tiers sur le territoire de l'Union européenne: tous les résidents pourraient se voir octroyer, après un nombre d'années dans un Etat membre donné, une citoyenneté européenne porteuse de droits de résidence, sociaux, civiques et politiques, les droits liés à la nationalité (et donc attribuables aux Européens expatriés) demeurant la prérogative de l'Etat membre. La citoyenneté européenne, parce qu'elle serait intimement liée à une résidence d'une durée dont le minimum serait à définir en commun, pourrait se perdre lors d'un retour définitif dans un Etat d'origine non membre de l'Union européenne. Mais elle serait également automatiquement accordée à tous les ressortissants de l'Union européenne, qu'ils résident ou non sur son territoire.

110. Une telle distinction pourrait également être un élément de réponse dans le problème des minorités qui a pris une importance cruciale après l'effondrement du système communiste en Europe centrale et orientale.

111. Cette réflexion pourrait à terme amener à réduire les disparités étatiques en matière de droit de la nationalité dans les pays européens, et qui sont un obstacle essentiel à la mise en place d'une politique et d'une base juridique communes de l'expatriation. Il serait pourtant pertinent de créer, dans le cadre d'un ordre juridique européen en pleine mutation, un véritable statut européen de l'expatriation qui comprendrait un ensemble de droits fondamentaux inaliénables.

6.       Conclusion

112. A l'heure de la mondialisation des échanges culturels et économiques, de l'instabilité des relations politiques internationales et de flux migratoires transeuropéens en pleine croissance, les Etats se doivent de réfléchir à l'intégration du phénomène d'expatriation dans leur politique nationale et internationale. Car leur action extérieure ne saurait se réduire à une politique étrangère et diplomatique qui n'intégrerait pas un projet cohérent en ce domaine.

113. Une telle intégration serait légitime, dans la mesure d'une part où un Etat ne peut se désintéresser de ses ressortissants, fussent-ils résidents à l'étranger et où, d'autre part, la pleine participation des expatriés à la vie politique de leur Etat d'origine serait l'expression et l'aboutissement naturel d'un processus démocratique réussi. Elle serait aussi utile, dans la mesure où un renforcement des liens entre les Etats et leurs ressortissants ne peut qu'être bénéfique aux différentes parties concernées, et notamment aux Etats qui pourraient ainsi s'appuyer sur des réseaux particulièrement motivés et efficaces.

114. Les efforts entrepris pour le renforcement des relations entre les Etats et leurs ressortissants à l'étranger peuvent bien sûr entraîner un certain nombre de coûts, à l'heure où beaucoup d'entre eux s'attellent à une politique de réduction des dépenses publiques. L'on doit donc également s'interroger sur le montant des mesures envisageables en ce domaine, et vérifier à la fois l'adéquation des moyens alloués aux priorités exprimées et celle des résultats aux initiatives. Les initiatives prises par les Etats pour renforcer leurs liens avec leurs ressortissants à l'étranger doivent cependant être appréhendées comme un investissement rentable en termes de développement culturel, linguistique, économique, financier, touristique et commercial.

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Commission chargée du rapport : commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.

Implications budgétaires pour l’Assemblée : néant.

Renvoi en commission : Directive N° 495 (1994)

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 26 février 1999.

Membres de la commission : M. Díaz de Mera (Président), M. Iwiński, (Vice-Président), Mme Aguiar, MM. Akselsen, Amoruso (Remplaçant: Olivo), Árnason, Mme Arnold, MM. Atkinson (Remplaçant: Hancock), Aushev, Beaufays, Mme Björnemalm, MM. Bogomolov, Brancati, Branger, Mme Brasseur, Mme Bušić, MM. Chiliman, Christodoulides, Chyzh, Cilevics, Clerfayt, Connor, Debarge, Dinçer, Mme Dumont, M. Einarsson, Mme Fehr, MM. Filimonov, Ghiletchi, Gyürk, Jakic, Lord Judd, Mme Karimi (Remplaçant: Jurgens), Mme Karlsson, MM. Koulouris (Remplaçant: Korakas, Vice-Président), Kozlowski, Kukk, Laakso, Mme Langthaler, MM. Lauricella, Liapis, Luís, Mme Markovska, MM. Mateju, Melo, Minkov, Mularoni, Mutman, Ouzky, Pullicino Orlando, Rakhansky (Remplaçant: Strizhko), Mme Rastauskiené, Mme Roth, MM. von Schmude, Sincai (Remplaçant: Paslaru), Tabajdi, Tahir, Mme Terpstra, MM. Thönnes, Tkác, Mme Vermot-Mangold (Remplaçant: Gross), M.Wray (Remplaçant: Lord Ponsonby).

N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission : M. Newman, Mme Nachilo, M. Adelsbach.