Doc. 8301

23 mars 1999

Contrôle des services
de sécurité intérieure
dans les Etats membres
du Conseil de l’Europe

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme
(Rapporteur: M. György FRUNDA, Roumanie, Groupe du parti populaire européen)

Résumé

      Les services de sécurité intérieure sont précieux aux sociétés démocratiques car ils protègent la sécurité nationale et l’ordre démocratique libre de l’Etat. Cependant, ces services placent souvent des intérêts qui leur paraissent être ceux de la sécurité nationale et de leur pays au-dessus du respect des droits de l’individu. Par ailleurs, ces services étant souvent insuffisamment contrôlés, le risque d’abus de pouvoir et de violations des droits de l’homme est élevé. Cette situation suscite l’inquiétude du rapporteur.

      Pour y remédier, il propose que les services de sécurité intérieure ne soient pas autorisés à mener des enquêtes judiciaires, à arrêter ou incarcérer des individus, ni associés à la lutte contre la criminalité organisée, sauf dans des cas très particuliers, lorsque le crime organisé constitue une menace réelle pour l’ordre démocratique libre de l’Etat. A cet égard, il est tout particulièrement vital que les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire exercent un contrôle démocratique effectif de ces services, tant a priori qu’a posteriori.

      Pour ce faire, il est nécessaire que chaque pays prenne des mesures pour satisfaire à ses propres exigences en matière de sécurité intérieure, tout en respectant pleinement les libertés fondamentales et en apportant la garantie de méthodes de contrôle adaptées et conformes à une norme démocratique commune uniforme. Le rapport recommande par conséquent au Comité des Ministres de rédiger une convention-cadre relative aux services de sécurité intérieure, en tenant compte des lignes directrices qui font partie intégrante de la recommandation.

I.       Projet de recommandation

1.        L’Assemblée reconnaît que les services de sécurité intérieure rendent un service précieux aux sociétés démocratiques en protégeant la sécurité nationale et l’ordre démocratique libre de l’Etat.

2.       Toutefois, l’Assemblée s’inquiète du fait que les services de sécurité intérieure de pays membres placent souvent des intérêts qui leur paraissent être ceux de la sécurité nationale et de leur pays au-dessus du respect des droits de l’individu. Ces services étant par ailleurs souvent insuffisamment contrôlés, le risque d’abus de pouvoir et de violations des droits de l’homme est élevé, à moins que des sauvegardes législatives et constitutionnelles ne soient prévues.

3.       L’Assemblée estime qu’une telle situation est potentiellement dangereuse. Si les services de sécurité intérieure doivent être habilités à atteindre leurs objectifs légitimes, à savoir protéger la sécurité nationale et l’ordre démocratique libre de l’Etat contre toute menace visible et réelle, ils ne doivent pas pour autant avoir carte blanche pour violer les libertés et les droits fondamentaux.

4.       Il convient de trouver le juste équilibre entre le droit d’une société démocratique à la sécurité nationale et les droits de l’individu. Certains droits de l’homme (tels que le droit à une protection contre la torture ou les traitements inhumains) sont absolus et ne devraient jamais être restreints par les pouvoirs publics, y compris par les services de sécurité intérieure. Dans d’autres cas cependant, il conviendra de déterminer lequel de ces droits (droit de l’individu ou droit d’une société démocratique) devrait être prioritaire, en appliquant les principes de proportionnalité et de légalité, comme stipulées dans la Convention européenne des Droits de l’Homme.

5.       Il existe un risque accru d’abus de pouvoir de la part des services de sécurité intérieure, et donc de violations graves des droits de l’homme, lorsque ces services possèdent une organisation spécifique, exercent certains pouvoirs comprenant des méthodes préventives et répressives qui impliquent la coercition (par exemple, celui d’effectuer des perquisitions et des fouilles, des enquêtes judiciaires, des arrestations et incarcérations), sont insuffisamment contrôlés (par les pouvoirs exécutifs, législatif et judiciaire) et comprennent un trop grand nombre d’agences.

6.       L’Assemblée propose par conséquent que les services de sécurité intérieure ne soient pas autorisés à mener des enquêtes judiciaires, à arrêter ou incarcérer des individus, ni associés à la lutte contre la criminalité organisée, sauf dans des cas très particuliers, lorsque le crime organisé constitue une menace réelle pour l’ordre démocratique libre de l’Etat. Toute limitation aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales protégés par la Convention européenne des Droits de l’Homme découlant d’activités menées par ces services doit être autorisée par la loi, et de préférence par un juge, préalablement à la conduite des opérations. A cet égard, il est tout particulièrement vital que les trois pouvoirs exercent un contrôle démocratique effectif de ces services, tant a priori qu’a posteriori.

7.       L’Assemblée considère que chaque pays devrait prendre les mesures efficaces qui s’imposent pour satisfaire à ses propres exigences en matière de sécurité intérieure, tout en apportant la garantie de méthodes de contrôle adaptées et conformes à une norme démocratique uniforme. Cette norme commune devrait fonctionner comme la garantie que les services de sécurité intérieure agissent dans le seul intérêt national, respectent pleinement les libertés fondamentales et ne peuvent devenir un moyen d’oppression ou de pressions indues.

8.       L’Assemblée recommande par conséquent au Comité des Ministres de rédiger une convention-cadre relative aux services de sécurité intérieure, en tenant compte des lignes directrices ci-dessous, qui font partie intégrante de cette recommandation.



Lignes directrices

A.       Concernant l’organisation des services de sécurité intérieure:

i. Tout service de sécurité intérieure doit être organisé et fonctionner sur des bases légales, c’est-à-dire conformément à des lois nationales adoptées par le parlement suivant la procédure législative normale et publiées dans leur intégralité.

ii.       Les services de sécurité intérieure doivent avoir pour seule mission de protéger la sécurité nationale. Celle-ci consiste à combattre toute menace visible et réelle pour l’ordre démocratique de l’Etat et la société. Les objectifs économiques ou la lutte contre le crime organisé en soi ne devraient pas faire partie de cette mission. Ils ne devraient s’occuper d’objectifs économiques ou de crime organisé que lorsqu’ils représentent un danger réel et présent pour la sécurité nationale.

iii. L’exécutif ne peut être autorisé à élargir la mission de ces services; leurs objectifs doivent être définis par la loi et interprétés, en cas de conflit d’interprétation, par les juges (et non par les différents gouvernements). Les services de sécurité intérieure ne doivent pas servir d’instrument d’oppression de minorités nationales, de groupes religieux ou d’autres catégories particulières de la population.

iv. Il est préférable que l’organisation des services de sécurité intérieure ne relève pas de structures militaires. Les service de sécurité civils ne devraient pas non plus fonctionner comme des structures militaires ou semi-militaires.

v. Les Etats membres ne doivent pas recourir à des sources de financement autres que gouvernementales pour leurs services de sécurité intérieure, les dépenses de ces derniers devant être imputées exclusivement au budget de l’Etat. Les budgets présentés au parlement pour approbation doivent être détaillés et explicites.

B.       Concernant les activités opérationnelles des services de sécurité intérieure:

i. Les services de sécurité intérieure doivent respecter la Convention européenne des Droits de l’Homme.

ii.       Toute atteinte apportée par les activités opérationnelles des services de sécurité intérieure à la Convention européenne des Droits de l’Homme doit être autorisée par la loi. Les écoutes téléphoniques, mécaniques ou techniques, la surveillance auditive et visuelle et toute autre mesure opérationnelle comportant un risque important de limitation des droits de l’individu doivent être soumises à une autorisation spéciale préalable, délivrée par le pouvoir judiciaire. La législation devrait normalement définir les paramètres à prendre en compte – avant toute autorisation de perquisition ou concernant ces activités – par des juges ou des magistrats, disponibles vingt-quatre heures sur vingt-quatre pour délivrer des autorisations préalables, afin que la demande d’autorisation soit examinée dans un délai de quelques heures (au maximum). Ces paramètres devraient prendre en considération les exigences minimales ci-dessous:

a. il existe des raisons vraisemblables de croire qu’un individu a commis, commet ou est sur le point de commettre une infraction;

b.
il existe des raisons vraisemblables de croire que certaines communications ou preuves spécifiques en relation avec cette infraction pourront être obtenues par leur interception ou à l’occasion de visites domiciliaires, ou que la commission de l’infraction peut être évitée par le biais d’une arrestation;

c.
le recours aux procédures normales d’enquête a échoué ou apparaît soit peu susceptible d’aboutir à un résultat, soit trop dangereux.

      L’autorisation d’entreprendre ce type d’activités doit être limitée dans le temps (trois mois au plus). Lorsque la surveillance ou l’interception des appels téléphoniques ont pris fin, l’intéressé doit être informé des mesures prises à son égard.

iii.       Les services de sécurité intérieure ne doivent pas être autorisés à accomplir des actions de poursuites pénales, telles que des enquêtes criminelles, des arrestations ou la mise en détention. En raison du risque sérieux d’abus de ces pouvoirs et pour éviter le doublement d’activités traditionnelles de police, de tels pouvoirs doivent être confiés exclusivement aux organes chargés des poursuites pénales.

C.        Concernant le contrôle démocratique effectif des services de sécurité intérieure .

i. L’exécutif doit exercer un contrôle a posteriori des activités de ces services, en les obligeant par exemple à rédiger et présenter des rapports annuels détaillés sur leurs activités. Il conviendrait de conférer à un seul ministre la responsabilité politique de contrôler et surveiller les services de sécurité intérieure, en lui donnant libre accès à ces services afin de permettre un contrôle effectif au quotidien. Le ministre doit adresser annuellement un rapport au parlement sur les activités des services de sécurité intérieure.

ii. Le pouvoir législatif doit adopter des lois claires et appropriées qui donnent à ces services une base statutaire. Ces textes doivent préciser quelles catégories d’activités impliquant un risque élevé de violation des droits individuels peuvent être exercées, et dans quelles circonstances, et établir les garanties voulues contre les abus. Le pouvoir législatif doit également contrôler de façon stricte le budget de ces services, en obligeant entre autres ces derniers à lui soumettre des rapports annuels détaillés sur l’utilisation des ressources, et mettre en place de commissions spéciales de contrôle.

iii. Les juges doivent être autorisés à exercer un large contrôle a priori et a posteriori, notamment à délivrer des autorisations préalables concernant certaines activités présentant un grand risque pour les droits de l’homme. Le principe premier du contrôle a posteriori doit être le suivant: les personnes qui estiment que leurs droits ont été violés par des actes (ou omissions) des organes de sécurité devraient en général disposer d’un recours devant les tribunaux ou d’autres organes judiciaires. Ces derniers devraient alors être compétents pour déterminer si, en agissant de la sorte, les fonctionnaires de ces services ont correctement exécuté leur mandat, tel qu’il est défini par la loi. Il serait bon que les tribunaux soient ainsi habilités à déterminer s’il y a eu harcèlement injustifié d’un individu ou abus des pouvoirs discrétionnaires administratifs.

iv. Les autres organes (par exemple: médiateurs et commissaires à la protection des données) doivent être autorisés, au cas par cas, à exercer un contrôle a posteriori des services de sécurité.

v. Tout individu doit jouir d’un droit général d’accès aux informations collectées et mises en mémoire par le(s) service(s) de sécurité intérieure, sous réserve de dérogations, clairement définies par la loi, liées à la sécurité nationale. Il serait également souhaitable que tous les litiges relatifs au pouvoir des services de sécurité d’interdire la divulgation d’informations fassent l’objet d’un contrôle judiciaire.

II. Projet de directive

      L’Assemblée charge sa commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission de suivi) d’inclure dans la liste des domaines à suivre la question de la compatibilité des activités des services de sécurité intérieure dans les Etats membres avec les normes européennes de protection des droits de l’homme et libertés fondamentales.

III.       Exposé des motifs, par M. Frunda

A.       Introduction

1.       Dans beaucoup de pays, les services de sécurité intérieure ont acquis la réputation de violer les droits de l’homme. Pendant la guerre froide, en particulier, il leur est très souvent arrivé de placer des intérêts qui leur paraissaient être ceux de leur pays et de la sécurité nationale (voire, quelquefois, du parti politique au pouvoir) au-dessus du respect des droits individuels. Tel était notamment le cas des Etats ayant adhéré, à l’époque, au Pacte de Varsovie: le KGB russe, la Securitate roumaine et la Staatssicherheit (Stasi) de l’Allemagne orientale, par exemple, étaient considérés à juste titre comme enclins à commettre toute une gamme d’atteintes aux droits de l’homme allant du harcèlement et de l’intimidation à la brutalité, à la torture et même au meurtre, en passant par des infractions au droit à la vie privée et familiale. Toutefois, les services de sécurité intérieure occidentaux ne s’abstenaient pas non plus de violer les droits des terroristes présumés et de ceux dont ils jugeaient les activités subversives (les communistes, par exemple), alors que les intéressés ne faisaient dans bien des cas qu’exercer leur droit à la liberté de parole ou à l’opposition politique pacifique.

2.       La guerre froide s’est terminée il y a près d’une décennie. La plupart des pays d’Europe centrale et orientale ont adopté depuis des régimes démocratiques, et se sont efforcés de réformer leurs services de sécurité intérieure de telle sorte qu’ils ne puissent revenir à leurs mauvaises habitudes d’antan et n’abusent pas de leurs pouvoirs pour violer les droits de l’homme. Mais dans quelle mesure ces réformes ont-elles eu des résultats pratiques? Les compétences du Service fédéral de sécurité russe (FSB), par exemple, lui laissent la faculté de mener ses propres enquêtes judiciaires et de gérer ses centres de détention préventive, ce qui conduit facilement à des abus, comme l’ont montré les affaires récentes d’accusations forgées de toute pièce, d’enquêtes et même de détention à l’encontre de défenseurs de l’environnement. Que dire de certains des services de sécurité intérieure occidentaux qui, eux, n’ont pas connu de réforme du tout? Les condamnations récentes en Espagne d’un ancien ministre de l’Intérieur et de hauts fonctionnaires pour leur rôle dans la «sale guerre» contre les terroristes basques montrent que des violations des droits de l’homme par des services de sécurité intérieure restent possibles, aujourd’hui encore, dans des pays démocratiques.

3.       Ayant ces questions à l’esprit, M. Stoffelen et quinze autres parlementaires, dont moi-même, ont déposé en juin 1994 une proposition de résolution sur le contrôle des services de sécurité intérieure en Europe. La proposition notait avec préoccupation que les services de sécurité intérieure des Etats membres du Conseil de l’Europe faisaient rarement l’objet d’une réglementation ou d’un contrôle parlementaire, et appelait lesdits Etats à remédier à cette lacune pour limiter la portée des abus. La proposition a été transmise pour examen au fond à la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, qui a désigné M. Severin comme rapporteur.

4.       En décembre 1994, M. Severin a soumis un projet de questionnaire sur ce thème à la commission, qui l’a approuvé. Le questionnaire a été adressé ensuite à toutes les délégations parlementaires des Etats membres du Conseil de l’Europe, ainsi que des Etats bénéficiant du statut d’invité spécial. Trente-deux réponses ont été communiquées, et analysées dans un document de travail qu’à élaboré un expert roumain, Mme Monica Macovei (AS/Jur (1996) 23). Quand M. Severin, nommé ministre des Affaires étrangères de Roumanie, a dû quitter la commission, je l’ai remplacé dans ses fonctions de rapporteur. En mai 1997, la commission a décidé de consulter la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) sur les relations constitutionnelles entre les services de sécurité intérieure et les autres organes d’Etat. Le 7 mars 1998, la Commission de Venise a adopté son rapport sur les services de sécurité intérieure en Europe, rédigé par M. John Lundum (Danemark), M. Joseph Said Pullicino (Malte) et M. Antti Suviranta (Finlande) (CDL-INF (98) 6). Je me suis beaucoup inspiré pour l’élaboration de la présente note de cet excellent rapport de la Commission de Venise1.

5.       En décembre 1997, la commission a décidé d’organiser une audition sur le contrôle des services de sécurité intérieure en Europe. Elle s’est tenue le 24 mars 1998 à Munich, avec la participation de M. Peter Frisch, directeur du Bundesverfassungsschutz allemand, du général Aurelio Madrigal Diez, directeur adjoint du CESID espagnol, de M. Valentin Sobolev, directeur adjoint du Service fédéral de sécurité russe (FSP), du juge Joseph Said Pullicino (rapporteur de la Commission européenne pour la démocratie par le droit), d’experts d’ONG, Mme Monica Macovei et M. Robin Robison, et de M. Michael O’Boyle, chef de division à la Cour européenne des Droits de l’Homme. L’audition a été très productive; là encore, je me suis inspiré de son procès-verbal (AS/Jur (1998) 33) lors de la préparation de la présente note.

6.       Je me suis efforcé d’y faire la synthèse des connaissances rassemblées par la commission au moyen des réponses à son questionnaire, de rapports d’experts et de documents de travail, de l’avis de la Commission de Venise et des conclusions de l’audition tenue en mars 1998. Bien entendu, je ne peux procéder ici à une étude aussi détaillée que dans les sources dont je me suis servi (par exemple l’avis de la Commission de Venise sur les aspects constitutionnels, le résumé de la situation dans les différents Etats établi par Mme Macovei, etc.), mais j’essaierai de présenter ces informations de manière condensée afin de parvenir à des conclusions et de formuler des projets de recommandations aux gouvernements nationaux.

B.       Activités des services de sécurité intérieure en Europe: aspects relatifs aux droits de l’homme

i.       La protection de la sécurité nationale par opposition aux droits de la personne

7. Du point de vue des droits de l’homme, le principal problème semble tenir aujourd’hui à la confrontation pratiquement inévitable entre le droit collectif de défendre la sécurité nationale et l’ordre démocratique, dont jouissent une société et un Etat démocratiques, et les droits individuels (protection de la vie privée, liberté d’expression, droit d’être entendu par un tribunal, etc.). Comme dans le cas des droits de la personne et des libertés fondamentales qui entrent en conflit (par exemple, droit à la vie privée et liberté d’expression), il faut trouver le juste équilibre entre le droit collectif à la sécurité nationale et les droits individuels. Bien entendu, certains droits de l’homme (tel que le droit à être protégé contre la torture ou un traitement inhumain) sont imprescriptibles, et on ne peut donc y

déroger. Par conséquent, dans aucun Etat membre du Conseil de l’Europe, il ne devrait être permis de déroger à un droit de l’homme dans le cas où la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH) ne prévoit cette possibilité de dérogation.

8. Dans la pratique, on doit déterminer quasiment cas par cas lequel de ces droits (individuel ou collectif) est prioritaire, en recourant au principe de la proportionnalité: l’infraction à un droit individuel par des services de sécurité intérieure est-elle nécessaire pour protéger la sécurité nationale, et la méthode employée est-elle proportionnée à cet objectif légitime (toutes les autres options qui porteraient moins atteinte à ce droit ont-elles été essayées sans succès, ou le risque pour la sécurité nationale est-il si clair et présent qu’il n’a pas été possible de recourir d’abord aux autres options)?

9.        Il ne fait pas de doute que les organes exécutifs de l’Etat, y compris les services de sécurité, peuvent se trouver à l’intérieur comme à l’extérieur dans diverses situations qui demandent une action rapide et décisive pour protéger les intérêts fondamentaux du pays et de la société. Un consensus doit exister pour que seule cette nécessité justifie la dérogation aux normes en matière de droits de l’homme. Dans cette perspective, il est aisé de constater que certaines violations des droits de l’homme, comme la torture ou les peines ou traitements inhumains ou dégradants, ne devraient pas être autorisées du tout et que d’autres violations des droits de l’homme ne peuvent être justifiées que si c’est pour la défense aussi importante des droits d’autrui (comme les violations du droit à la vie). Seules des circonstances véritablement exceptionnelles peuvent expliquer qu’un terroriste soit tué par ces services si, par exemple, il était sur le point de faire exploser une bombe. Dans l’ensemble, tous les actes précités devraient être considérés comme des abus de pouvoir, à éliminer.

10.        Il est moins facile de parvenir à une conclusion nette, quand la protection de la sécurité nationale doit être mise en parallèle avec d’autres droits de la personne. En fait, la notion de protection de la sécurité nationale pose elle-même un problème, car elle n’est pas toujours bien définie. Si les droits de l’homme et les libertés fondamentales le sont, par exemple dans la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH) et la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, le concept de protection de la sécurité nationale reste vague dans beaucoup de pays. Cette incertitude semble être exploitée par certains services de sécurité pour élargir autant que possible leur mandat, lequel finit par tout englober, de la lutte contre l’extrémisme politique à l’amélioration de la collecte de l’impôt ou la protection du gouvernement contre des révélations embarrassantes, en passant par la lutte contre le crime organisé. Je plaiderais pour une définition plus étroite du concept de protection de la sécurité nationale, d’après laquelle celle-ci se limiterait à combattre les dangers clairs et présents pour l’ordre démocratique de l’Etat et de la société. Dans ce contexte, il est également important de s’assurer que les services de sécurité intérieure ne puissent être utilisés à l’encontre de minorités nationales, religieuses, ou d’autres groupes de population.

11.        L’un des droits fondamentaux auxquels les services de sécurité intérieure portent le plus souvent atteinte est le droit à la vie privée, qui se trouve au cœur même de toute société démocratique. Il consiste essentiellement à avoir la faculté de vivre avec le minimum d’interférences, ainsi que de contrôler les informations sur soi-même et ses propres activités. Il est donc essentiel pour le droit à la vie privée d’imposer des limites à la collecte, à l’utilisation et à la divulgation de données personnelles. Exception faite des cas dans lesquels il s’agit de toute évidence de servir l’intérêt public conformément à la loi, ces informations ne devraient idéalement être recueillies, utilisées et divulguées qu’avec le consentement exprès et informé des intéressés. Il y a lieu de reconnaître que ces considérations ne s’appliquent pas seulement aux services de sécurité intérieure, mais aussi à d’autres structures de l’Etat moderne, considérées aujourd’hui comme essentielles à sa préservation et à son développement, qui sont amenées à recueillir des données. Toutefois, les tendances en la matière vont dans le sens d’une responsabilité et d’un contrôle accrus pour tous les organes publics ayant des fonctions et pouvoirs de nature à constituer, en cas d’abus, un risque pour le droit à la vie privée.

12.        Ce droit est particulièrement menacé par la surveillance auditive et visuelle utilisant, entre autres moyens, les écoutes téléphoniques, les dispositifs électroniques et les caméras vidéo pour suivre les activités de particuliers dans des locaux privés. La jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme indique que la collecte et le stockage d’informations et les écoutes téléphoniques peuvent être justifiés dans une société démocratique s’ils sont nécessaires à la protection de la sécurité nationale, tant que les conditions et les circonstances dans lesquelles ces mesures peuvent être prises sont clairement définies par la loi (d’une manière assez spécifique pour que le citoyen ordinaire puisse la comprendre), et que des garanties appropriées et effectives contre les abus sont établies. Ainsi, une législation spécifique, associée à des contrôles a priori et a posteriori de ces mesures d’intrusion, de préférence par les organes judiciaires, devrait permettre de laisser aux services de sécurité les instruments nécessaires pour remplir leur tâche, pourvu qu’ils n’abusent pas de ces pouvoirs au détriment du droit à la vie privée.

13.        Un autre droit souvent menacé concerne la liberté d’expression. La Cour européenne des Droits de l’Homme a estimé que l’Etat jouissait d’une marge d’appréciation importante quant à la définition des restrictions à la liberté d’expression nécessaires dans une société démocratique. Néanmoins, ces restrictions doivent être fondées sur des raisons pertinentes et suffisantes, et proportionnées à l’objectif de la protection de la sécurité nationale. Par exemple, à l’occasion d’une requête contre le Royaume-Uni, la Cour a exprimé l’opinion que l’intérêt relatif à la sécurité nationale avait disparu puisque les données en question avaient déjà été publiées dans d’autres pays. Dans une autre affaire relative aux Pays-Bas, l’interdiction d’un magazine de gauche a été considérée comme injustifiée, parce que les informations prétendument secrètes qu’il publiait étaient anciennes, n’avaient donc plus un caractère critique et que des exemplaires en avaient été précédemment disponibles. En revanche, s’agissant d’une requête contre la Grèce, la Cour a approuvé la décision du gouvernement qui avait sanctionné un officier ayant participé à une étude secrète sur les missiles téléguidés et écrit ensuite un article à ce sujet; la Cour a estimé que ces données étaient suffisamment sensibles pour justifier la défense du gouvernement d’après laquelle la sécurité nationale aurait été compromise.

14.        L’article 13 de la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH) garantit, en cas d’atteinte aux droits et libertés qu’elle énonce, «un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles». Concernant les services de sécurité intérieure, deux problèmes peuvent se poser à cet égard. En premier lieu, les victimes d’une infraction (écoutes téléphoniques ou mise en mémoire de données inexactes, par exemple) n’en ont pas toujours connaissance. En second lieu, même s’ils la découvrent et introduisent une action en justice, les services de sécurité peuvent invoquer leurs prérogatives en matière de «sécurité nationale» et empêcher le tribunal d’examiner les éléments de preuve.

15.       Il me semble que l’on pourrait envisager la solution suivante: lorsque des données concernant un individu ont été recueillies et mises en mémoire à son insu, on doit l’en informer chaque fois que possible, dès que l’on ne risque plus de compromettre ainsi les activités des services de sécurité. En outre, il faudrait procéder à des examens périodiques des fichiers de ces derniers, pour veiller à ce qu’ils soient à jour et ne comprennent pas de données superflues et inexactes. Les personnes qui estiment que leurs droits ont été violés par des actes (ou omissions) des organes de sécurité devraient en général disposer d’un recours devant les tribunaux ou autres organes judiciaires. Il faudrait alors donner à ces derniers la possibilité d’apprécier les éléments de preuve à l’appui de la protection de la sécurité nationale, si elle est invoquée par les services en cause, notamment pour ce qui concerne la liberté du plaignant (sans négliger, ce faisant, les intérêts de la sécurité nationale en jeu). Les tribunaux devraient être habilités, dans les limites établies par la loi, à déterminer s’il y a eu harcèlement injustifié d’un individu ou abus des pouvoirs discrétionnaires administratifs. En effet, le contrôle judiciaire des actes de l’exécutif, avec les garanties indispensables selon les circonstances pour protéger les intérêts légitimes de l’Etat en matière de sécurité, ne saurait être indûment supprimé.

ii.       Types de services et structures spécifiques présentant un risque élevé d’abus

16.       On peut noter que des services de sécurité intérieure relativement nombreux fonctionnent, en particulier dans les nouvelles démocraties d’Europe centrale et orientale (Russie, Roumanie, Pologne, Lettonie, Moldova, par exemple), puisqu’on y trouve parfois plus de cinq agences spécialisées par pays. Ce grand nombre de services de sécurité intérieure soulève plusieurs difficultés. Tout d’abord, ils sont onéreux. En second lieu, et ce point est plus important encore, la prolifération des agences encourage chacune d’elles à élargir ses activités pour justifier son existence, ce qui conduit à des rivalités entre lesdites agences et à des doubles emplois. Enfin, plus on compte de services, plus il devient difficile et cher pour les organes judiciaires, législatifs et exécutifs d’exercer une surveillance adéquate, et plus l’inefficacité du contrôle extérieur est à craindre. Il serait donc appréciable que les Etats membres réduisent à deux au maximum le nombre de leurs services de sécurité intérieure.

17.       Le type de service – militaire ou civil – affecte l’accès aux renseignements, l’efficacité de la surveillance publique et la transparence du processus dans son ensemble. Les services à structure militaire sont généralement fermés et hiérarchiquement organisés, avec une surveillance publique réduite (il arrive même que les fonctions de contrôle soient exercées seulement par les tribunaux militaires). L’accumulation de pouvoirs politiques et militaires dans un tel service de sécurité intérieure, jointe à l’accès exclusif à des informations confidentielles, risque alors de le transformer en un organe de décision puissant et indépendant, voire en une force opérationnelle aux buts bien éloignés des objectifs officiels. Pour éviter de tels problèmes (et d’autres encore, inhérents aux structures fermées et hiérarchiques), je recommanderais que les services de sécurité intérieure agissent dans un cadre civil et soient soumis à un contrôle civil. Les services de sécurité intérieure de type militaire ne présentent aucun avantage – du point de vue de la démocratie et des droits de l’homme.

iii.       Pouvoirs spécifiques présentant un risque élevé d’abus

18.       La plupart des services de sécurité intérieure se limitent, dans leurs fonctions, à la protection de la sécurité nationale et de l’ordre démocratique de l’Etat et, dans leurs méthodes, à la collecte de renseignements ainsi qu’à l’analyse et à l’interprétation subséquentes des données (bien qu’ils soient parfois autorisés à recourir à des méthodes d’intrusion, comme les écoutes téléphoniques ou la surveillance personnelle). Toutefois, il existe des services de sécurité dont le rôle s’étend au maintien de l’ordre public et aux poursuites pénales et dont les pouvoirs comprennent des méthodes préventives et répressives qui impliquent souvent la coercition, en particulier les perquisitions, les enquêtes judiciaires2, les arrestations3 et même la détention4.

19.       Ces fonctions et pouvoirs, par leur caractère même, se prêtent aux abus. Il serait sans doute préférable de transférer ce qui relève du maintien de l’ordre public et des poursuites pénales à d’autres instances répressives (la police, par exemple), pour éviter le doublement d’activités traditionnelles de police et prévenir la violation des droits individuels. Si l’on continue à attribuer de telles fonctions et pouvoirs aux services de sécurité, il faudrait au moins s’assurer qu’il n’y a pas de différence entre leur pratique et celle des institutions répressives ordinaires, en ce qui concerne, par exemple, la forme et la durée de la détention préventive du suspect, avant qu’il ne soit traduit devant un juge. Des exceptions ne peuvent être autorisées que dans le strict intérêt de la sécurité nationale et conformément à des normes réglementaires. Toutefois, dès lors qu’un juge ordonne une détention préventive dans l’attente du procès5, la personne mise en examen doit être placée dans un centre normal de détention préventive, hors du contrôle des services de sécurité intérieure. Rien ne justifie l’existence de centres de détention distincts pour les services de sécurité intérieure6, puisque toutes les précautions nécessaires, telles que la mise au secret, peuvent être prises dans un centre ordinaire. Il en est de même pour les enquêtes judiciaires, qui devraient incomber à la police et au parquet, et non aux services de sécurité intérieure7.

20.       Les écoutes téléphoniques et la surveillance auditive et visuelle de particuliers dans des locaux privés, par exemple au moyen de dispositifs électroniques et de caméras vidéo, présentent également des risques importants en ce qui concerne la violation des droits de l’homme, en l’occurrence le droit à la vie privée. Il y a lieu de noter que les écoutes sont interdites par la loi en Belgique et à Malte, ce qui conduit à se demander s’il s’agit d’une méthode aussi nécessaire que le prétendent parfois les services de sécurité. A supposer qu’ils soient habilités à y recourir, les mesures possibles pour réduire les risques de violation des droits de l’homme consistent notamment:

i.        à subordonner les écoutes téléphoniques à une autorisation préalable, délivrée de préférence par un juge (ou encore par une commission parlementaire restreinte, plusieurs ministres, ou le pPocureur général);i

ii.       à exiger des services de sécurité intérieure la démonstration:–

      – qu'’l existe un soupçon fondé ou des preuves réelles qu'’ne infraction pénale pouvant compromettre la sécurité nationale ou l'’rdre démocratique de l'’tat est en train d'’tre commise, l'’aété ou va l'’êre;– q

      – que les informations nécessaires ne peuvent être obtenues de manière moins indélicate;ii

iii.       à imposer l'obligation d'’nformer la personne qui a été soumise à des écoutes téléphoniques, lorsque ces écoutes prennent fin, de la surveillance dont elle a été l'’bjet. Afin

      Afin de permettre aux services de sécurité intérieure, qui doivent souvent agir dans un laps de temps extrêmement court, de travailler efficacement, il conviendrait qu’un juge ou un magistrat soit à leur disposition vingt-quatre heures sur vingt-quatre pour les autorisations préalables, étant précisé qu’une demande d’autorisation devrait être introduite en quelques heures (maximum).

C.       Activités des services de sécurité intérieure en Europe: contrôle démocratique

i.        La nécessité d’un contrôle démocratique

21.       En l’absence de contrôle, les services de sécurité risquent d’abuser des pouvoirs d’Etat. En fait, s’ils n’agissent pas dans l’intérêt national, ils peuvent devenir un moyen d’asservissement et de pressions indues (tel a été souvent le cas pendant la guerre froide). Il est donc essentiel que ces services exercent leurs fonctions seulement dans l’intérêt national et ne deviennent pas l’instrument d’un quelconque parti au pouvoir ou, pire encore, un pouvoir par eux-mêmes – un Etat dans l’Etat. On ne peut empêcher une évolution de ce type qu’en soumettant les services de sécurité intérieure à un contrôle démocratique rigoureux. S’il est admis que les activités de ces services, de par leur nature même, doivent quelquefois être menées en dehors des contrôles normaux d’organes constitutionnels (législatifs ou judiciaires) et qu’un particulier risque, de ce fait, ne pas avoir la garantie absolue de pouvoir s’opposer à ces activités et demander une protection préalable, il ne saurait être question de permettre à une personne ou un organisme de se placer au-dessus de la loi ou de lui donner une possibilité quelconque de porter atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales.

22.       En conséquence, bien que l’on reconnaisse la nécessité de permettre aux services de sécurité intérieure de fonctionner rapidement, efficacement et de manière préventive, avec le moins d’ingérence possible quant aux méthodes et moyens dont ils disposent, leurs actes doivent faire l’objet d’un contrôle démocratique réel, pour réduire au minimum les atteintes aux droits et libertés essentiels des individus exposés à leurs activités et à leurs enquêtes. Il serait évidemment irréaliste de demander que les services de sécurité exercent toujours leurs fonctions dans une transparence totale, mais ils doivent être responsables de leurs démarches dans le cadre juridique au sein duquel ils opèrent. Les mesures qu’ils prennent doivent donc être soumises à des vérifications et à un contrôle afin que l’on puisse s’assurer qu’ils exécutent correctement leur mandat.

23.       Les Etats membres du Conseil de l’Europe semblent avoir pour point commun d’admettre que le contrôle des services de sécurité ne peut être simplement interne, autrement dit, confié à leurs chefs ou aux ministères ou agences auxquels ils appartiennent. Au contraire, une surveillance extérieure des organes exécutifs, du parlement et/ou de l’appareil judiciaire existe apparemment sous une forme quelconque dans tous les Etats précités. Cela ne veut pas dire qu’un contrôle interne ne puisse compléter la surveillance extérieure, ou ne constitue pas une première étape utile (avec la possibilité, par exemple, de procédures disciplinaires en cas d’abus de pouvoir). Toutefois, le contrôle interne souffre d’inconvénients majeurs: si des infractions pénales ou des violations des droits de l’homme sont commises, elles ne sont pas nécessairement rendues publiques (ce qui permet de les dissimuler) et les voies de recours offertes aux victimes de ces infractions et violations ne sont pas suffisantes.

ii.        Les différents types de contrôle démocratique extérieur

24.       On peut envisager plusieurs types de contrôle extérieur: a priori ou a posteriori, du contrôle de l’exécutif à celui des organes législatifs et au contrôle exercé par l’appareil judiciaire ou par d’autres institutions indépendantes (médiateurs, commissaires à la protection des données, auditeurs indépendants, etc.) et par la société civile.

25.       Le pouvoir exécutif n’intervient habituellement que dans un contrôle a priori (un ou plusieurs ministres doivent, par exemple, autoriser une mesure d’intrusion dans la vie privée, comme les écoutes téléphoniques), qui remplace l’autorisation judiciaire préalable8 (préférable, à mon avis). Dans quelques Etats, l’exécutif exerce également un contrôle
– généralement faible – a posteriori, par exemple en obligeant les services de sécurité intérieure à soumettre des rapports annuels d’activités. L’importance du contrôle de l’exécutif pourrait être singulièrement renforcée si la responsabilité politique du contrôle et de la surveillance des services de sécurité intérieure était assignée à un seul ministre, et si son service avait tous les accès pour pouvoir assurer un contrôle effectif au jour le jour.

26.       Les organes législatifs ont plusieurs moyens d’exercer un contrôle sur les services de sécurité intérieure. Le premier et le plus évident est d’adopter des lois claires et appropriées qui donnent à ces services une base statutaire. Ces textes doivent préciser quelles catégories d’activités impliquant un risque élevé de violation des droits individuels peuvent être exercées, et dans quelles circonstances, et établir les garanties voulues contre les abus. Une telle législation doit évidemment être en harmonie avec la Constitution et les obligations internationales de l’Etat, en particulier celles qui concernent les droits de l’homme (la CEDH, dans les Etats membres du Conseil de l’Europe). Il importe que les organes législatifs ne délèguent pas leurs pouvoirs à l’exécutif dans ce domaine très délicat, d’autant que les décrets et arrêtés de ce dernier peuvent, dans de nombreux cas, ne pas être publiés. La transparence est l’une des garanties les plus efficaces de la constitutionnalité et du caractère démocratique des dispositions légales.

27.       En second lieu, les organes législatifs peuvent participer au contrôle quotidien des services de sécurité. Il existe, par exemple, dans beaucoup de pays, une condition minimale d’après laquelle le parlement approuve le budget des services de sécurité intérieure, même si le détail de la formulation du budget soumis à cette approbation varie grandement d’un Etat à l’autre. En fait, les impératifs d’un contrôle opérationnel et budgétaire demanderaient une comptabilité stricte du financement des services visés. Les organes législatifs peuvent également contrôler de façon stricte le budget des services secrets en les obligeant entre autres à leur soumettre des rapports annuels détaillés sur l’utilisation des ressources La nécessité de mettre ces derniers à l’abri de motivations subjectives et partiales justifierait que leurs dépenses soient imputées exclusivement au budget de l’Etat. C’est pourquoi je recommanderais vivement que les Etats membres ne recourent pas à des sources de financement autres que gouvernementales pour leurs services de sécurité intérieure.

28.       On peut également obtenir que les services de sécurité et de renseignement aient à rendre compte de leurs actes en créant des commissions parlementaires chargées du contrôle et de la supervision desdits services. Ces commissions sont généralement restreintes (pour des raisons évidentes) et peuvent comprendre soit des parlementaires9 soit des experts de premier plan désignés par le parlement10. La mesure dans laquelle les services de sécurité sont responsables devant ces commissions varie. Du point de vue des droits de l’homme, il est évidemment préférable de ne pas leur soumettre seulement des informations générales, mais de les autoriser à se pencher sur des affaires distinctes (étant entendu que le détail des opérations doit rester confidentiel, à moins que les services de sécurité ne se soient engagés dans des activités illicites). En outre, pour engager la responsabilité du gouvernement sur les activités des services de sécurité, il pourrait être souhaitable qu’il désigne un représentant de haut rang responsable devant le parlement (ou la commission parlementaire).

29.        Le contrôle de l’appareil judiciaire est l’un des rares domaines où un contrôle a priori (sous la forme d’une autorisation de mener certaines activités fortement susceptibles de porter atteinte aux droits de l’homme, telles que la surveillance, les écoutes téléphoniques, les visites domiciliaires et les arrestations) est véritablement possible et réalisable sans restreindre de façon inacceptable les pouvoirs des services de sécurité intérieure. Les juges amenés à prendre ces décisions devraient bénéficier d’une formation spécifique qui les sensibiliserait au droit au respect de la vie privée, mais également à l’importance de la surveillance et d’autres mesures d’intrusion pour le maintien de l’ordre. De même, la législation devrait définir les paramètres à prendre en compte avant toute autorisation portant sur ces activités:

      a. il existe des raisons vraisemblables de croire qu’un individu a commis, commet ou est sur le point de commettre une infraction;      

b
. il existe des raisons vraisemblables de croire que certaines communications ou preuves spécifiques en relation avec cette infraction pourront être obtenues par leur interception ou à l’occasion de visites domiciliaires, ou que la commission de l’infraction peut être évitée par le biais d’une arrestation;      

c
. Le recours aux procédures normales d’enquête a échoué ou apparaît soit peu susceptible d’aboutir à un résultat, soit trop dangereux.

      L’autorisation d’entreprendre ce type d’activités doit être limitée dans le temps (par exemple, trois mois). Lorsque la surveillance ou l’interception des appels téléphoniques ont pris fin, l’intéressé doit être informé des mesures prises à son égard.

30.       Toutefois, l’appareil judiciaire doit également exercer un contrôle a posteriori, par l’intermédiaire soit des juridictions de droit commun, soit d’un organe judiciaire ad hoc – le principe premier étant que les tribunaux sont compétents pour déterminer si les fonctionnaires des services de sécurité intérieure ont correctement exécuté leur mandat, tel que le définit la loi. Ainsi le tribunal doit-il avoir le droit d’établir s’il y a eu harcèlement injustifié de l’individu ou abus des pouvoirs discrétionnaires administratifs1112.

31.        Certains organes indépendants tels que les médiateurs, les commissaires à la protection des données et les auditeurs indépendants (par exemple, la Bundesrechnungshof, en Allemagne), peuvent également jouer un rôle dans le contrôle des services de sécurité intérieure. Le médiateur, par exemple, peut agir de sa propre initiative ou être saisi sur requêtes de particuliers. Sa fonction première serait d’enquêter sur les allégations d’infractions à la loi. Cette enquête pourrait être menée de manière informelle, le médiateur se chargeant entièrement de l’information en ayant accès à tous les dossiers pertinents. Il présenterait ensuite un rapport sur ses conclusions, qui serait éventuellement rendu public au cas où un abus flagrant de pouvoir de la part des services de sécurité intérieure serait révélé. Le travail des commissaires à la protection des données peut suivre une orientation similaire, tandis que les auditeurs indépendants permettent de garantir une utilisation du budget de ces services en conformité avec les objectifs et méthodes stipulés.

32.        La société civile, elle aussi, peut jouer un rôle important dans le contrôle des services de sécurité. Ce rôle est en général indirect: il peut s’agir par exemple des individus jouissant du droit général d’accès aux informations recueillies et stockées par les services de sécurité intérieure. Ces mesures contribueraient à garantir que les activités de ces services restent circonscrites dans les limites prévues par la loi. Certes, dans certains cas, les renseignements sont d’une nature telle que le coût de leur divulgation serait supérieur à ses avantages. C’est le cas par exemple des informations spécifiques sur les mouvements de troupes en temps de guerre, l’emplacement de matériels nucléaires ou les codes de sécurité indispensables pour accéder à des installations militaires. Dans ce nombre limité de cas, l’intérêt légitime de l’Etat dans le domaine de la sécurité nationale doit par nécessité prévaloir sur l’accès des citoyens à l’information. Toutefois, je recommanderais l’adoption de mesures légales conférant aux individus un droit général d’accès aux informations recueillies et mises en mémoire par les services de sécurité intérieure, tout en définissant clairement les dérogations légales à ce droit. Il serait également souhaitable que tous les litiges concernant le pouvoir de ces services d’interdire la divulgation des informations soient soumis à un contrôle juridictionnel.

33.        Comme l’a fait remarquer M. Robin Robison dans son document d’expert sur la responsabilité des services de sécurité (AS/Jur (1998) 28), toute instance de contrôle, que ce soit au niveau du pouvoir exécutif ou législatif (et même, dans une moindre mesure, du pouvoir judiciaire) doit – condition préalable essentielle – être dotée de personnel à plein temps disposant de ressources suffisantes. Pour être efficaces, ces instances de contrôle doivent également se voir conférer par la loi le droit d’accéder à tout dossier des services de sécurité intérieure, ainsi que (de préférence) le pouvoir de mener des enquêtes, plutôt que de devoir attendre que le gouvernement ou le parlement leur en fasse la demande. La capacité à garder la confidentialité si nécessaire et à rendre publics les abus de pouvoir est également très importante.

34.        Les méthodes de contrôle actuellement mises en œuvre dans les Etats membres du Conseil de l’Europe varient considérablement. L’idéal serait de tenter d’harmoniser ces méthodes, bien que certains pays trouveraient probablement que leur système semble fonctionner très bien en ce qui concerne la prévention des abus de pouvoir de la part des services de sécurité. Dans le dernier chapitre de la présente note, je ferai quelques recommandations concernant des lignes directrices en vue de parvenir, au niveau européen, à un dénominateur commun en matière de contrôle des services de sécurité intérieure.

D.       Quid du rôle des services de sécurité intérieure dans la lutte contre la criminalité organisée?

35.        Le rôle traditionnel des services de sécurité intérieure consiste à collecter, vérifier et évaluer des informations afin de protéger l’Etat contre d’éventuels actes d’espionnage, de terrorisme et de sabotage commis par des puissances étrangères, à enquêter sur tout acte visant à miner la démocratie, et enfin à surveiller les éléments subversifs. Toutefois, de nombreux services de sécurité intérieure, en particulier (mais non exclusivement) ceux d’Europe de l’Est, sont désireux de jouer un rôle plus important dans la lutte contre la criminalité internationale organisée. Dans ce domaine, il s’agit en général de lutter contre des infractions telles que la corruption, le blanchiment d’argent, le trafic d’armes, de femmes, d’enfants et de stupéfiants.

36.        Les partisans d’un rôle de ces services dans la lutte contre le crime organisé affirment que, puisque la criminalité menace sérieusement la texture sociale et la stabilité économique, elle met également en péril la sécurité nationale et l’ordre démocratique de l’Etat, et correspond par conséquent parfaitement à la mission des services de sécurité.

37.        Les représentants des organisations non gouvernementales considèrent en revanche qu’il s’agit là d’une évolution très dangereuse. Ils soutiennent que les services de sécurité tentent uniquement d’intervenir dans ce domaine pour justifier leur existence à l’avenir et se défendre contre une réduction inévitable de leurs effectifs après la fin de la guerre froide. Ils notent également que les méthodes employées par ces services ne sont pas adaptées aux procédures judiciaires. Puisque leurs activités sont moins contrôlées, ces services sont davantage susceptibles de commettre des abus de pouvoir et de méconnaître les garanties de procédure que les instances répressives traditionnelles. Les représentants des ONG recommandent donc plutôt de renforcer les pouvoirs de la police et des juges.

38.        Quant à la question de savoir si les services de sécurité intérieure doivent jouer un rôle à l’égard du crime organisé, il convient, pour y répondre, de tenir compte des critères suivants: tout d’abord, en ce qui concerne les fins, le crime organisé constitue-t-il une menace claire et réelle à l’égard de la sécurité nationale ou de l’ordre démocratique du pays? Enfin, concernant les moyens, les méthodes utilisées par ces services (en particulier les activités secrètes de renseignements faisant appel à des espions et des informateurs) sont-elles adaptées à la lutte contre le crime organisé, notamment en ce qui concerne l’éventuelle fourniture de preuves aux juges?

39.        En réponse à la première question, il convient de noter qu’il n’existe manifestement que peu de pays où l’on pourrait dire que le crime organisé constitue une menace claire et réelle à l’égard de la sécurité nationale – l’Italie et la Russie sont les premiers pays à me venir à l’esprit, mais on pourrait peut-être également citer dans une moindre mesure l’Ukraine, la Roumanie, la Lituanie et la Lettonie. L’ironie de cette situation réside dans le fait que dans nombre de ces pays, les agents des services de sécurité sont eux-mêmes liés à la criminalité organisée (en particulier par le biais de la corruption): ils font donc partie eux-mêmes du problème contre lequel ils sont censés lutter! Il faut par conséquent en conclure que les activités de ces services dans ce domaine doivent en tout état de cause être limitées aux cas où la criminalité menace directement la sécurité nationale et, même dans ce cas, il convient d’être particulièrement attentif à faire le «nettoyage» dans le service lui-même avant de lui confier une telle mission. En l’absence de tout danger clair et réel pesant sur la sécurité nationale, les services de sécurité intérieure ne devraient pas être impliqués dans la lutte contre le crime organisé, cette mission revenant à la police.

40.        En réponse à la seconde question, il convient d’admettre que, par leur nature même, les méthodes employées par les services de sécurité intérieure ne sont pas vraiment adaptées aux exigences procédurales en matière d’enquête judiciaire et de procès au pénal. Une grande partie des informations recueillies par les procédés habituels de ces services (par exemple, par l’intermédiaire d’agents ou d’informateurs, avec bien souvent la nécessité de protéger la source) ne seraient pas admises en tant que moyens de preuve devant le juge. Toute enquête judiciaire et tout procès public exigent en général davantage de transparence et de conformité aux normes internationales en matière de garanties procédurales. Les services de sécurité devraient par ailleurs remplir une autre condition: établir une coopération efficace avec la police et le parquet (ce qui suppose le transfert de preuves).

41.        Personnellement, je plaiderais donc contre un engagement des services de sécurité dans la lutte contre la criminalité organisée, sauf lorsque la sécurité nationale ou l’ordre démocratique de l’Etat sont visiblement et réellement menacés. Au cas où certains pays resteraient néanmoins déterminés à permettre à leurs services secrets de jouer un rôle dans ce domaine, toutes les activités de ces derniers devraient être soumises à une exigence: l’examen des affaires en audience publique devant un juge.

F.       Conclusions et recommandations

42.        Je tiens en premier lieu à préciser que rien de ce qui est dit dans ce rapport ne doit être interprété comme le désir ou la recommandation de supprimer complètement les services de sécurité intérieure ou de limiter leurs pouvoirs de telle sorte qu’ils se trouvent dans l’incapacité de remplir leur seule mission légitime: protéger la sécurité nationale et l’ordre démocratique libre de l’Etat. Il convient également de préciser que les recommandations qui suivent ne s’appliquent pas à des situations d’urgence publique réelle, imminente ou potentielle: dans ce type de cas, d’autres considérations pourront éventuellement être prises en ligne de compte. Mes recommandations visent à limiter un risque accru de violation des droits de l’individu dans certaines situations spécifiques, par exemple lorsque les services de sécurité ne sont pas suffisamment contrôlés, possèdent une organisation semi-militaire ou disposent de pouvoirs trop importants. Je ne place pas a priori les droits de l’individu au-dessus de l’intérêt général lié à la sécurité nationale ou inversement. A mon avis, il conviendra de déterminer, au cas par cas, lequel de ces droits est prioritaire, en appliquant le principe de proportionnalité décrit dans le deuxième chapitre du présent rapport – sauf, bien sûr, pour ce qui est des droits de l’homme imprescriptibles (comme le droit à la protection contre la torture).

43. Pour éviter les abus, un certain nombre de lignes directrices, que j’ai fait figurer à l’avant-projet de recommandation, devraient être respectées. Il serait bon d’intégrer ces lignes directrices dans un instrument international tel qu’une convention-cadre du Conseil de l’Europe. Cela permettrait à chaque pays de satisfaire efficacement à ses propres exigences en matière de sécurité intérieure, tout en garantissant des méthodes adéquates de contrôle conformes à une norme démocratique uniforme. Cette dernière permettrait de s’assurer que le service en question agit exclusivement dans l’intérêt national et non en faveur du parti au pouvoir, ou d’ailleurs de tout autre parti ou institution, qu’il ne sert pas de moyen d’oppression ou de pression injustifié, et qu’il agit dans le respect le plus total des libertés fondamentales.

      Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme.      

Implications budgétaires pour l’Assemblée
: néant.

      Renvoi en commission: Doc. 7104 et Renvoi n° 1952 du 28 juin 1994; Doc. 7424 et Renvoi n° 2048 du 9 novembre 1995.

      Projet de recommandation et projet de directive adoptés à l’unanimité par la commission le 1er mars 1999.

      Membres de la commission: Jansson (Président), Bindig, Frunda, Moeller (Vice-présidents), Aguiar, Akçali, Arzilli, Attard Montalto, Bartumeu Cassany, Brand, Bulić, Clerfayt, Columberg, Contestabile, Demetriou, Dreyfus-Schmidt, Enright, Frimannsdóttir, Fyodorov, Gelderblom-Lankhout (Remplaçant: Dees), Holovaty, Jaskiernia, Jurgens, Karlsson, Kelam, Kelemen, Lord Kirkhill, Kresák (Remplaçant: Fico), Krzyżanowska, Le Guen, Lībane, Lintner, Loutfi, Magnusson, Mancina, Markovic-Dimova, Martins, Marty, McNamara, Mozetič, Näslund, Nàstase, Pavlov, Pollo, Polydoras, Pourtaud, Rippinger, Robles Fraga, Rodeghiero (Remplaçant: Speroni), Roth, Schwimmer, Shishlov (Remplaçant: Pobedinskaya), Simonsen, Solé Tura (Remplaçante: Calleja), Solonari, Staciokas, Sungur, Svoboda, Symonenko, Tabajdi, Verivakis, Vishnyakov, Vyvadil, Weyts, Wohlwend.

      N.B.: Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en italique.

      Secrétaires de la commission: M. Plate, Mmes Coin et Kleinsorge.


1 . On peut en obtenir un exemplaire à la demande auprès du secrétariat de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, ou directement du secrétariat de la Commission de Venise.

2 . D'après les informations dont je dispose, tel est le cas au Danemark, en Grèce, en Irlande et en Russie.

3 . D'après les informations dont je dispose, tel est le cas au Danemark, en Finlande, en Irlande, en Pologne et en Russie.

4 . Pour autant que je sache, seul le FSB russe jouit de cette prérogative.

5 . Dans certains pays en transition, le pouvoir de délivrer des mandats de dépôt continue à être exercé par le parquet.

6 Le Service fédéral de sécurité russe (FSB) continue malheureusement à gérer son propre centre de détention préventive et certains services du ministère de l'Intérieur gèrent également de tels centres, qui comptaient 160 prisonniers en mars 1998. Ces centres doivent être placés sous l'autorité du ministère de la Justice au cours des prochaines années, dans le contexte de la réforme générale du système pénitentiaire russe.

7 . Là encore, le FSB continue à exercer de tels pouvoirs, et leur transfert à la police ou au parquet ne semble malheureusement pas à l'ordre du jour.

8 . Tel est le cas, par exemple, aux Pays-Bas.

9 . Tel est le cas, par exemple, en Allemagne. L'inconvénient de cette méthode peut être que les parlementaires sont sensibles à une politique de parti, et que l'on ne procède généralement pas à des votes sur les questions de sécurité nationale. En outre, afin de pouvoir inclure les parlementaires dans le cercle des initiés, on risque de les rapprocher de plus en plus des services qu'ils sont censés contrôler, ce qui émousse leur sens critique.

10 . La commission canadienne de contrôle des services de sécurité et de renseignement est un exemple d'une telle solution; quoique désignée par le parlement, cette commission en est indépendante et ne comprend aucun de ses membres.

11 Comme nous l’avons dit précédemment, dans certains pays en voie de transition, ces pouvoirs sont exercés par le parquet. Cela pose un problème épineux, puisqu’il est difficile de concevoir comment une institution – dont la fonction première est accusatoire (en cas d’infraction pénale, par exemple) et qui, a priori, défend par conséquent les intérêts de l’Etat – puisse en même temps se retourner contre l’Etat en accordant réparation aux personnes dont les droits ont été violés par d’autres organes de l’Etat (ici, les services de sécurité intérieure).

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