Doc. 8592

2 décembre 1999

Pour un respect des droits de l’enfant dans l'adoption internationale

Rapport

Commission des questions sociales, de la santé et de la famille

Rapporteur: M. Nicolas About, France, Groupe libéral, démocrate et réformateur

Résumé

L’adoption internationale doit permettre à un enfant de trouver une mère et un père dans le respect de ses droits. Il ne saurait y avoir pour des parents étrangers un droit à l’enfant à tout prix. L’Assemblée condamne la transformation actuelle de l’adoption internationale en un véritable marché régi par les lois capitalistes de l’offre et de la demande. Pour éviter les dérives mercantiles, les Etats membres du Conseil de l’Europe doivent souscrire aux principes posés par la Convention de la Haye sur l’adoption et les respecter. Le Conseil de l’Europe doit affirmer son rôle dans la défense et la promotion des droits de l’enfant et le traduire dans le secteur de la coopération intergouvernementale, tout particulièrement en direction des nouveaux Etats membres.

I.       Projet de recommandation

1.       L'Assemblée rappelle que tout enfant a des droits, tels que consacrés par la Convention de l'ONU et a notamment le droit, dans la mesure du possible, de connaître ses parents et d'être élevé par eux; l'adoption internationale doit permettre à un enfant de trouver une mère et un père dans le respect de ses droits et non à des parents étrangers de satisfaire à tout prix un désir d'enfant; il ne saurait y avoir un droit à l'enfant.

2.       Aussi l'Assemblée s'insurge-t-elle contre la transformation actuelle de l'adoption internationale en un véritable marché régi par les lois capitalistes de l'offre et de la demande, et caractérisé par le flux à sens unique des enfants qui viennent des pays pauvres ou en transition vers nos pays développés. Elle condamne fermement tous les actes criminels commis aux fins de l'adoption ainsi que les dérives et pratiques mercantiles telles que les pressions psychologiques ou d'ordre économique sur des familles vulnérables, l'adoption directe auprès des familles, la conception d'enfants aux fins d'adoption, les fausses déclarations de paternité etc., ainsi que l'adoption d'enfants via l'Internet.

3.       Elle souhaite que les opinions publiques européennes prennent conscience que l'adoption internationale peut malheureusement se révéler être un lieu de non respect des droits de l'enfant et qu'elle ne correspond pas forcément à l'intérêt supérieur de l'enfant. Les pays d'accueil véhiculent une vision souvent déformée de la situation des enfants dans les pays d'origine et de préjugés tenaces sur les bienfaits pour un enfant étranger d'être adopté et de vivre dans un pays riche. Les dérives actuelles de l’adoption internationale vont à l’encontre de la Convention de l'ONU sur les droits de l'enfant, qui préconise, en cas de privation du milieu familial de l'enfant, des solutions de remplacement qui doivent dûment tenir compte de la nécessaire continuité dans son éducation, ainsi que de son origine ethnique, religieuse culturelle et linguistique.

4.       La Communauté internationale s'est donné, en 1993, une éthique et des règles en élaborant la Convention de la Haye sur l'adoption qui privilégie le principe de subsidiarité, selon lequel l'adoption internationale ne doit être envisagée qu'à défaut de solutions nationales. L'Assemblée doit constater que la portée des engagements de cette convention est insuffisamment connue et qu'elle reste peu ratifiée par les Etats membres.

5.       L'Assemblée demande donc au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe d'afficher clairement sa volonté politique de faire respecter les droits de l'enfant en invitant instamment les Etats membres:

i.       à ratifier, si ce n'est déjà fait, la Convention de la Haye sur l'adoption et à prendre l'engagement d'en respecter les principes et les règles même dans leurs relations avec des Etats qui ne l'ont pas eux-mêmes ratifiée;i

ii.       à mener des campagnes d'information auprès des professionnels et des candidats à l'adoption internationale pour une pleine compréhension des engagements nés de cette Convention de la Haye et de leurs implications;i

iii.       à développer la coopération bilatérale ou multilatérale indispensable à une application effective de cette convention;i

iv.       à assister les pays d'origine des enfants étrangers dans l'élaboration de leur législation sur l'adoption ainsi que dans la formation d'un personnel compétent de l'Etat, des agences dûment homologuées concernées et de tout autre professionnel impliqué dans l'adoption;v

v.       à s'assurer de la capacité adoptive des candidats à l'adoption internationale, à leur offrir une préparation approfondie et obligatoire comme étape préalable à cette démarche et assurer un suivi notamment psychologique des enfants étrangers adoptés; v

vi.        à assurer à l'enfant étranger en cas, par exemple, de divorce des parents adoptifs ou d'abandon ou de difficultés dans la procédure d'adoption etc., le respect de ses droits fondamentaux, comme le droit à un nom, à une nationalité, etc.;v

vii.       à assurer le droit de l'enfant adopté de connaître ses origines au plus tard à sa majorité et à éliminer de leurs législations nationales toute disposition contraire.6

6.       L'Assemblée demande également au Comité des Ministres d'inviter les Etats membres à renforcer leur coopération, par tous moyens notamment via Europol, dans la lutte contre le trafic d'enfants et pour l'éradication des réseaux mafieux ou illicites et de ne pas laisser sans sanction le moindre abus commis dans le domaine de l'adoption internationale.

7. Par ailleurs, l'Assemblée invite le Comité des Ministres:

i.       à affirmer davantage le rôle que Conseil de l'Europe, garant des droits de l'homme, doit jouer dans la défense et la promotion des droits de l'enfant; i

ii.       à traduire ce rôle dans le secteur de coopération intergouvernementale - en direction en particulier des nouveaux Etats membres - par l'élaboration de politiques sociales et familiales favorables à l'enfant qui visent à la prévention de l'abandon d'enfants et au maintien des enfants dans leur famille d'origine et, à défaut, au développement des alternatives familiales, et à la promotion de l'adoption nationale de préférence au placement en institutions. I

II.       Exposé des motifs par le rapporteur

1.       A titre d’introduction à ce rapport, il convient de rappeler que la Commission des questions sociales, de la santé et de la famille, lorsqu’elle a adopté la Recommandation 1286 (1996) sur une stratégie européenne pour les enfants, a pris l'engagement de défendre la cause des enfants dans les Etats membres du Conseil de l'Europe; elle a également souhaité donner à son engagement une réalité hors d'Europe.

2.       Les insuffisances graves relevées dans la protection des enfants et les trafics issus de l'adoption internationale expliquent le contenu et l'adoption de la Directive n° 543 qui habilite la Commission à traiter du présent sujet.

3.       Le Parlement européen s'est déjà préoccupé de cette question et adoptait en en 1996 une résolution sur l'amélioration du droit et de la coopération entre les Etats membres en matière d'adoption des mineurs, dans laquelle il invitait d'ailleurs le Conseil de l'Europe à poursuivre ses travaux sur l'adoption, en particulier compte tenu de son rôle d'organe de coordination entre les pays en transition démocratique (pourvoyeurs d'enfants) et les Etats de droit européen.

4.       La Commission a consacré plusieurs réunions à l'étude du rapport et a notamment entendu les vues de l'Unicef-ICDC de Florence et du Service social international (Genève) que le rapporteur tient tout particulièrement à remercier pour leurs conseils et leur expertise.

5.       Par le terme adoption internationale, le rapporteur entend viser toutes les adoptions qui ne sont pas exclusivement nationales, c'est à dire l'adoption à l'étranger, qui implique une modification de la résidence habituelle de l'enfant quelle que soit la nationalité des parents adoptifs et l'adoption internationale proprement dite qui met en jeu des parents d'une nationalité différente de l'enfant, que ces derniers résident ou non dans le pays habituel de résidence de l'enfant.

Quelques données

6.       L'adoption internationale est un phénomène mondial, loin d'être mineur. Les motivations des pays occidentaux dans cette démarche procédaient à l'origine d'une volonté généreuse d'aider des enfants abandonnés, en situation de détresse. Mais dans nos pays industrialisés, l'adoption internationale est bien souvent devenue aujourd'hui une réponse au manque d'enfants adoptables et à l'infécondité des couples.

7.       L'adoption est trop souvent considérée comme une alternative à la procréation médicalement assistée - à tort - car la logique est inverse; l'adoption suppose un deuil de l'enfant biologique.

8.       Les pays européens comme la Suède, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et l'Allemagne font appel à l'adoption internationale mais aussi le Canada, l'Australie et les Etats-Unis. Les données chiffrées sont parfois inexistantes ou difficiles à collecter ou à comparer.

9.       Aux Etats-Unis, chaque année, environ 10 000 enfants étrangers seraient adoptés; pour ce même pays, en 1997, l'Unicef-ICDC indique le nombre de 13 620 enfants. La Suède, qui semble détenir un record quant au nombre d’adoptions internationales par rapport à la population, aurait, depuis la fin des années 6O, reçu environ 40 000 enfants étrangers et, pour 1997, aurait adopté 834 enfants étrangers. 2019 enfants étrangers ont été adoptés en Italie en 1997. En France, trois adoptions sur quatre concernent un enfant étranger et, en 1997, 3 500 enfants étrangers ont été adoptés, en provenance de 77 pays. Au total la France compte plus de 30 000 enfants d'origine étrangère qui ont été adoptés par des familles françaises.

10.       D'après l'Unicef, il y aurait dans le monde, 50 demandeurs pour un enfant disponible. Parmi les pays dits d'origine, on compte un certain nombre de pays membres du Conseil de l'Europe. Il s'agit principalement de pays d'Europe centrale et orientale: Russie, Roumanie, Bulgarie, Pologne, Etats baltes.

11.       En Asie, on peut citer la Corée, le Viêt-nam, les Philippines etc.; en Amérique latine, le Brésil, le Chili, et le Guatemala. L'Unicef-ICDC constate que des liens spécifiques se créent entre certains pays: ainsi, entre 1993 et 1997, les familles américaines se sont tournées principalement vers la Russie (10 442 enfants adoptés), la Chine en 2ème position (10 177 enfants) et la Corée (8 406 enfants). Récemment, l'Espagne donne une certaine préférence à la Colombie tout en maintenant des liens avec l'Inde et la Chine

Abus et dérives de l'adoption internationale

12.       Des pressions sont exercées sur les autorités et sur les familles vulnérables des pays en développement pour répondre à une demande toujours croissante, alors qu'ils n'ont pas les procédures et infrastructures nécessaires, d'où l'émergence d'intermédiaires mercantiles et de réseaux parallèles de type criminel, avec des formes extrêmes d'abus comme le rapt d'enfant ou la conception d'enfants aux fins d'adoption ou encore des pratiques comme «la libération» d'enfants adoptables, comme contrepartie à l'obtention d'une aide matérielle.

13.       Les pratiques illicites sont également le fait des adoptants eux-mêmes: l'adoption directe auprès des familles, le versement d'honoraires disproportionnés, les fausses déclarations, etc. Le besoin d'enfant cède la place à une revendication du droit à l'enfant à tout prix. Dans l'opinion publique se répand une sorte de croyance en un droit à adopter avec, à la clef, la création d'un véritable marché de l'adoption qu'illustre de façon consternante l'adoption d'enfants via Internet et sur catalogues. L'enfant devient un objet d'échange contre des biens matériels.

14.       Les droits des enfants ne sont pas respectés. Les abus se situent à la fois au niveau de l'offre d'enfants et à celui de la demande. Il convient donc d'agir à ces niveaux.

15.       Certains pays, devant l'ampleur de tels actes illicites, ont imposés des moratoires, souvent temporaires, sur les adoptions par des étrangers (une telle mesure a été prise, par exemple, par la Roumanie et l'Ukraine). Cette situation a conduit beaucoup de ces pays - dont l'Albanie - à tenter d'évaluer avec réalisme les besoins en matière d'adoption internationale par rapport aux possibilités offertes par l'adoption nationale ou d'autres formes de placement dans une famille.

16.       Nombre de pays ont ensuite pris des mesures énergiques en vue d'encourager l'adoption par leurs propres citoyens et presque tous se sont efforcés d'exercer un contrôle plus strict - parfois très sévère - sur l'adoption internationale. En juin 1998, en Russie, le Conseil de la fédération a ratifié des lois portant modification de la législation sur l'adoption, qui prévoient des contrôles beaucoup plus rigoureux.

17.       Ces mesures sont parfois perçues négativement par les étrangers qui les attribuent à un nationalisme exacerbé et mettent souvent en doute la capacité du pays d'origine à assurer, sur son territoire, une protection satisfaisante à des enfants qui auraient pu trouver, à l'étranger, de bons parents adoptifs.

18.       Cependant, l'expérience semble démentir ces deux allégations: les autorités ont réagi simplement parce qu'elles constataient de graves atteintes aux droits de l'enfant et lorsqu'on sensibilise la population à l'adoption nationale, on enregistre invariablement une augmentation rapide et importante d'offres d'adoption émanant de nationaux.

La Convention de La Haye et ses limites

19.       La Convention de La Haye sur la coopération et la protection des enfants en matière d'adoption internationale a été adoptée le 29 mai 1993. Elle est ratifiée par 35 Etats, parmi lesquels figurent 20 pays d'origine dont la Roumanie, la Pologne, le Burkina Faso, le Mexique, l'Equateur, les Philippines, le Sri Lanka, le Costa Rica, le Venezuela et le Pérou.

20.       La grande majorité des Etats concernés par l'adoption internationale - comme pays d'accueil ou pays d'origine - ont participé à l'élaboration de la Convention de La Haye et l'on peut donc considérer que le traité correspond globalement à la vision de tous les intéressés. Ces Etats, dont le nombre n'excède pas 60 à 70, ne comptent pratiquement aucun pays islamique et seulement quelques pays d'Afrique sub-saharienne.

21.       Rédigée à partir des principes posés par la Convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant du 20 novembre 1989, elle a pour but de prévenir l'enlèvement, la vente ou la traite des enfants; Elle repose sur trois grands principes fondamentaux:

22.       Afin de protéger le lien biologique de l'enfant avec ses parents, la Convention rappelle la nécessité du libre consentement des parents en cas d'adoption. Elle prohibe également tout contact entre les futurs parents adoptifs et les parents biologiques, avant que ces derniers n'aient effectué les premières démarches d'adoption.

23.       De plus, la Convention de La Haye vise à instaurer un dispositif de coopération reposant sur la désignation d'une «autorité centrale» - sorte de service officiel unique - dans chaque Etat contractant, qu'il s'agisse d'un pays d'origine ou d'un pays d'accueil. L'autorité centrale de chaque pays s'occupe de toute question relative à une adoption internationale - que le pays soit en situation de pays d'origine ou de pays d'accueil - et traite avec l'autorité centrale de l'autre pays concerné.

24.       Il va de soi que la mise en place de telles structures - condition préalable indispensable à la ratification - prend du temps. A cet égard, il est nécessaire que les pays industrialisés aident les pays d'origine dont les ressources financières sont plus limitées à mettre en place une autorité centrale disposant du personnel et des moyens lui permettant de remplir efficacement sa mission, car la mise en œuvre de la Convention dépend évidemment de l'efficacité des autorités centrales. La Convention ne couvre pas les aspects criminels des abus contre les enfants; ces questions n'étant pas du ressort de la Conférence de la Haye.

Les droits des enfants étrangers adoptés

25.       Le droit de l'enfant à une identité implique le droit de connaître la vérité sur sa propre histoire. L'article 30 de la Convention de la Haye demande aux Etats de préserver les informations (notamment l'identité de la mère et du père et les données sur le passé médical de l'enfant) qu'ils détiennent sur les origines de l'enfant et l'accès de l'enfant à ces informations dans la mesure permise par l'Etat. En cas de trafic d'enfants, ces données peuvent être totalement et définitivement perdues. La recherche actuelle semble de plus en plus démontrer que l'enfant adopté a besoin de connaître le plus possible de son identité réelle afin de se construire une personnalité équilibrée.

26.       La Convention de l'ONU sur les droits de l'enfant (article 20) prévoit que pour tout enfant privé de son milieu familial, la protection de remplacement doit tenir compte de la nécessité d'une certaine continuité dans l'éducation de l'enfant, ainsi que de son origine ethnique, religieuse, culturelle et linguistique.

27.       Savoir si l'adoption internationale répond à l'intérêt supérieur de l'enfant demande une compréhension totale des questions culturelles et ethniques impliquées. L'adoption internationale signifie dans la plupart des cas des différences culturelles marquées entre les parents adoptifs et l'enfant.

28.       En France, récemment, les médias se sont fait l'écho des problèmes spécifiques rencontrés par des enfants étrangers adoptés lors de la grande vague des années 80: usage de drogue, tentatives de suicide, crise d'adolescence etc.; et du désespoir des parents non préparés à confronter des situations dues au déracinement. L'enfant adopté à l'étranger arrive souvent sans préparation, sans savoir ce qu'est l'adoption, et souffre d'un sentiment de rejet qui trouve sa traduction alors à l'adolescence. Les familles bien souvent ne connaissent rien du vécu de leur enfant. L'enfant doit être aidé dans la recherche de ses racines et, pour ce faire, éventuellement accompagné dans son pays d'origine. Une aide psychologique est bien souvent indispensable pour guérir certains traumatismes.

29.       Une question très discutée, notamment sur le continent américain, à l'heure actuelle, est l'adoption «transraciale». En cas d'adoption internationale, les problèmes rencontrés par les enfants adoptés sont pratiquement similaires à ceux des enfants afro-américains adoptés par des parents blancs aux Etats-Unis ou les enfants aborigènes adoptés au Canada.

30.       A ce sujet, on peut citer, par exemple, la position extrême de l'association des travailleurs sociaux noirs des Etats-Unis (NABSW) qui dénonce l'adoption «transraciale» comme étant un génocide, car les adoptés n'ont plus aucune conscience, ni fierté de leur héritage et, pour cette organisation, les enfants noirs ne doivent jamais être placés dans des foyers de blancs.

31.       Les chercheurs nord-américains s'accordent pour penser qu'une adoption par des parents de la même race est certes préférable à une adoption «transraciale», mais cette dernière est plus favorable à l'enfant qu'un placement en institution, l'enfant ayant avant tout besoin d'une relation stable et continue avec des parents.

32.       Au sein de la Commission des questions sociales, de la santé et de la famille, certains membres ont rapporté des exemples d'adoptions d'enfants difficiles, d'origine tsigane, rejetés par leurs parents adoptifs américains, privés de la citoyenneté américaine et renvoyés dans des institutions en Hongrie ou en Roumanie. Ici se pose la question de la continuité de la jouissance par l'enfant de ses droits fondamentaux. Les exemples ne sont pas rares, notamment en cas de trafic d'enfants.

33.       L'Unicef-ICDC rapporte le cas de l'exportation de femmes enceintes albanaises ou roumaines, etc., pour accoucher dans des pays tiers et les problèmes nés du démantèlement de la filière pour donner une identité nationale aux bébés. Les enfants qui ont perdu leur nationalité d'origine à la suite d'une adoption, finalement considérée comme irrégulière, dans le pays d'accueil se retrouvent apatrides.

34.       Dans certains pays comme la Suisse, en cas d'adoption internationale, la nationalité suisse n'est octroyée qu'après une période probatoire de deux ans et, d'après l'Unicef-ICDC, une étude de 57 cas d'adoption internationales en Suisse laisse apparaître que, dans tous ces cas, l'enfant n'a jamais acquis la nationalité suisse.

35.       Les pays d'accueil des enfants adoptés étrangers devraient même, en cas de faillite de l'adoption ou rupture de la procédure, s'engager à ce que ces enfants ne soient pas privés de leurs droits fondamentaux, comme le droit à un nom, à une nationalité, à une couverture sociale, etc..

Conclusions

36.       Pour le rapporteur, l'adoption doit permettre à un enfant de trouver deux parents et non le contraire. Il ne saurait y avoir de droit à l'enfant. L'adoption internationale est devenue un marché dont l'enfant est l'objet, marché régi par le principe capitaliste de l'offre et de la demande où la concurrence règne. Le flux des enfants va des pays pauvres vers les pays riches.

37.       Et si toutes les adoptions ne sont pas certes mercantiles et irrespectueuses des droits de l'enfant, la tendance est à l'aggravation comme le souligne le Service social international de Genève. Car, à côté des criminels, mafieux et autres intermédiaires, coexistent des associations ou des individus à la bonne volonté souvent incompétente et dangereuse.

38.       On doit agir sur l'opinion publique et lutter contre la croyance en un droit à l'adoption: celle-ci doit être tout d'abord et toujours une solution pour l'enfant. Il faut faire admettre l'idée que l'adoption internationale peut être un lieu de non respect des droits de l'enfant et il faudrait travailler à faire passer cette idée dans les opinions publiques.

39.       L'adoption internationale doit se faire dans le respect des principes posées par la Convention de la Haye et tous les Etats membres du Conseil de l'Europe se doivent de la ratifier et s'engager à en appliquer les principes avec les Etats pourvoyeurs d'enfants qui, eux-mêmes, ne l'ont pas ratifiée. Il faut développer l'information pour une meilleure compréhension de la portée des engagements de cette convention et assurer une large diffusion de ses implications;

40.       Il convient de prêter assistance aux pays d'origine des enfants pour élaborer leur législation sur l'adoption et les aider dans la formation du personnel de l'Etat et des agences et autres professionnels concernés par l'adoption. Dans les pays d'accueil il faudrait assurer une préparation des parents à l'adoption internationale et le suivi notamment psychologiques des adoptés étrangers.

41.       Le Conseil de l'Europe, garant des droits de l'homme, doit aussi répondre de l'application des droits de l'enfant et aider les pays nouveaux membres de l'Organisation à promouvoir des politiques sociales et familiales favorables à l'enfant dans les pays d'Europe centrale et orientale.

42.       Enfin pour assurer le succès de toute entreprise de «nettoyage» dans le domaine de l'adoption, il faut, avant tout, une volonté politique clairement affichée de faire respecter les droits de l'enfant, développer la coopération internationale dans la lutte contre le trafic illicite d'enfants aux fins d'adoption et ne pas laisser sans sanction le moindre abus commis dans ce domaine.

Commission chargée du rapport: commission des questions sociales, de la santé et de la famille

Implications budgétaires pour l'Assemblée: néant

Renvoi en commission: Directive n° 543 (1998)

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 23 novembre 1999

Membres de la commission: M. Cox (Président), Mme Ragnarsdóttir, M. Gross (Vice-Présidents), Mme Albrink, MM. Alis Font, Arnau, Mme Belohorská, Mme Biga-Friganovic, Mme Björnemalm, Mme Böhmer, Mme Burdjanadze, MM. Christodoulides, Chyzh (remplaçant: M. Stetskiv), Dees, Dhaille, Duivesteijn, Evin, Flynn (remplaçant: M. Vis), Mme Gatterer, MM. Gibula, Glesener, Gregory, Mme Gülek, Gusenbauer, Haack, Hancock, Hegyi, Mme Høegh, M. Hrebenciuc (remplaçant: M. Paslaru), Mme Jirousova, M. Kalos, Mme Kulbaka, Mme Laternser, M. Liiv, Mme Lotz, Mme Luhtanen, M. Lupu, Mme Markovska, MM. Marmazov, Martelli, Mattei, Monfils, Mozgan, Mularoni, Mme Näslund, MM. Niza, Ouzky, Mme Paegle, M. Poças Santos, Mme Poptodorova, Mme Pozza Tasca, Mme Pulgar (remplaçant: M. Herrera), MM. Raskinis, Rizzi, Santkin, Sharapov, Skoularikis, Mme Stefani, MM. Surján, Tahir, Telek, Vella, Mme Vermot-Mangold, MM. Volodin, Voronin, Wójcik

NB:       Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués en italiques.

Secrétaires de la commission: M. Perin, Mme Meunier et Mme Clamer