For debate in the Standing Committee see Rule 15 of the Rules of Procedure

Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 9263

12 octobre 2001

Racisme et xénophobie dans le cyberespace

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: M. Ivar Tallo, Estonie, Groupe socialiste

Résumé

 

Le rapport fait suite au précédent avis de l'Assemblée sur le projet de convention du Conseil de l’Europe sur la cyber-criminalité, et réitère la demande de l'Assemblée qu’un protocole additionnel à la convention définissant et incriminant le discours haineux, et tenant compte de "l’hébergement abusif" dans des sites Internet, voie le jour le plus vite possible.

 

Le rapport demande aussi que soit déterminée la façon dont il est possible d’éliminer les sites racistes sur Internet ainsi que d’encourager des poursuites effectives contre les responsables. 

I.       Projet de recommandation

1.       L’Assemblée estime que la diffusion d’idées racistes est un délit. Elle rappelle que l’instrument international pertinent en matière de lutte contre le racisme est la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CIEDR). L’Assemblée déplore que l’Andorre, la Moldova et Saint-Marin n’aient pas encore ratifié cet instrument.

2.       Les instruments juridiques adéquats propres à lutter contre le racisme existent déjà dans certains Etats membres du Conseil de l’Europe. Sur Internet, les difficultés à lutter contre le racisme relèvent des caractéristiques propres à la diffusion des informations et d’obstacles juridiques à la mise en application des normes matérielles sanctionnant le discours haineux.

3.       Le Conseil de l’Europe disposera bientôt d’un instrument juridique contraignant: la Convention sur la cybercriminalité. Toutefois, cette convention ne traite pas du tout de la diffusion de messages et de matériel racistes par des moyens informatiques. Un comité d’experts ad hoc, dont le mandat doit être approuvé par le Comité des Ministres, devrait être spécialement investi de la tâche de préparer un protocole additionnel pour remédier à cette faiblesse de la convention, ainsi que l’Assemblée parlementaire l’avait demandé dans son Avis n° 226 (2001).

4.       Un protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité tendant à réprimer le racisme sur Internet n’aura d’effet pratique que si tous les Etats qui hébergent des sites ou des messages racistes y sont parties. L’Assemblée part du principe qu’un dialogue doit être engagé avec l’ensemble des fournisseurs de services, pour les convaincre de la nécessité de prendre eux-mêmes les mesures propres à lutter contre les sites racistes.

5.       Sur le plan déontologique, l’Assemblée estime qu’il faut encourager les efforts d’autodiscipline entrepris par les fournisseurs d’accès et d’hébergement. L’autodiscipline doit être généralisée par la labélisation des sites (acte d’étiquetage, de classification), la mise en place de «hotlines» (lignes d’urgence), le filtrage, l’établissement de codes de conduite et l’insertion de clauses contractuelles tendant à interdire aux clients des intermédiaires techniques l’usage illicite des services mis à leur disposition.

6.       Le dialogue entre les internautes, les opérateurs techniques et les autorités judiciaires de poursuite doit être privilégié. L’Assemblée est d’avis qu’un organisme de concertation ou de corégulation pourrait être créé au sein du Conseil de l’Europe, dans le but de collaborer à l’élaboration de codes de conduite, servir de médiateur dans des conflits déterminés et fonctionner comme un observatoire permanent du phénomène raciste et xénophobe sur Internet.

7.       L’Assemblée souhaite que l’éducation et la formation, tendant à développer l’esprit critique des internautes, et en particulier des plus jeunes d’entre eux, jouent à l’avenir un rôle considérable. En ce sens, non seulement le racisme mais aussi la diffusion de messages de haine contre certaines nationalités, confessions et groupes sociaux doit être combattue.

8.       Par conséquent, l’Assemblée parlementaire, conformément à son Avis n° 226 (2001), dans lequel elle recommandait la rédaction sur-le-champ d’un protocole additionnel à la future convention qui définisse et incrimine la diffusion de propagande raciste et l’hébergement abusif de communications haineuses, recommande au Comité des Ministres:

i.       d’approuver le mandat du Comité d’experts sur l’incrimination des actes de nature raciste ou xénophobe à travers les réseaux informatiques (PC-RX) chargé de préparer un projet de protocole additionnel à la future Convention sur la cybercriminalité;

ii.       de donner à ce comité les moyens suffisants pour mener à bien sa tâche d’ici au 30 avril 2002, date à laquelle il est prévu que son mandat s’achève. Elle souhaite que ce comité travaille à un rythme qui permette que le protocole additionnel entre en vigueur à une date la plus proche possible de l’entrée en vigueur de la future convention;

iii.       de mentionner expressément «l’hébergement abusif» dans le mandat de ce comité;

iv.       de déterminer la façon dont il est possible d’éliminer les sites racistes sur Internet et d’encourager des poursuites effectives contre les responsables.

II.        Expose des motifs

      par M. Tallo, Rapporteur

A.       Introduction

1.       Le présent rapport trouve son origine dans la proposition de recommandation présentée par Mme Zwerver1 et plusieurs autres membres de l’Assemblée tendant à recommander que, dans le projet de Convention sur la cybercriminalité, le Comité des Ministres qualifie d’infraction pénale la diffusion sur la Toile de matériaux à caractère raciste et xénophobe, incitant à la haine ou à la discrimination raciale.

2.       Entre-temps, l’Assemblée a rendu son Avis n°226 (2001) sur le projet de Convention sur la cybercriminalité, avis pour lequel j’ai été son rapporteur2. Dans l’avant-dernier paragraphe de cet avis, l’Assemblée recommande la rédaction sur-le-champ d’un protocole additionnel à la future convention, qui serait intitulé «Elargissement du champ d’application de la convention à de nouvelles formes d’infractions», et qui définisse et incrimine la diffusion de propagande raciste et «l’hébergement abusif» de communications haineuses notamment. La discussion qui a surgi au cours du débat à l’Assemblée a révélé une fracture entre les tenants de l’inclusion d’un article sur la discrimination raciale, en particulier la délégation française qui avait soumis un amendement en ce sens repoussé de deux voix à l’Assemblée, et ma proposition, plus réaliste, qui consistait à tenir compte, tout en la regrettant, de l’impossibilité pour le Comité d’experts sur la cybercriminalité (PC-CY) de se mettre d’accord sur cette question sans risquer de faire échouer prématurément le projet de convention.

3.       Le 20 juin 2001, le Comité sur la cybercriminalité (PC-CY) a approuvé le projet de convention sur la cybercriminalité, et en même temps a officiellement recommandé au Comité européen des problèmes criminels (CDPC) d’envisager la mise en place d’un nouveau comité d’experts ad hoc chargé de rédiger dans les plus brefs délais un protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité, ayant pour objet de criminaliser la discrimination raciale dans le cyberespace. Le CDPC a approuvé le projet de convention et le CDPC a effectivement créé un nouveau comité d’experts (PC-RX), chargé de préparer un projet de Protocole additionnel, une fois que la Convention sera adoptée (c’est-à-dire, en principe le 22 novembre 2001 à Budapest). Le mandat de ce comité doit encore être approuvé par le Comité des Ministres, une fois que ce dernier aura approuvé le projet de convention.

4.       Le problème de la criminalisation de la propagande à caractère raciste et xénophobe ayant déjà été abordé dans mon précédent rapport, il s’agit ici de rappeler les données du problème, et d’évoquer les solutions qui peuvent être envisagées.

B.       Travaux publies par la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)

5.       A la demande de l’ECRI, l’Institut suisse de droit comparé a préparé un rapport très complet sur les «instruments juridiques pour lutter contre le racisme sur Internet»3. Cette étude porte sur la situation dans douze Etats membres du Conseil de l’Europe et au niveau de l’Union européenne. A la suite de ce rapport, l’ECRI a demandé à ce que les Etats membres envoient un message très clair à la Conférence européenne contre le racisme d’octobre 2000, que l’Europe est déterminée à agir pour empêcher l’utilisation d’Internet à des fins racistes et pour développer Internet comme instrument de rapprochement entre les cultures.

6.       La Conférence européenne contre le racisme s’est penchée sur les mesures législatives nécessaires pour lutter contre le racisme sur Internet dans le cadre de son groupe de travail sur la protection juridique, ainsi que sur les mesures juridiques et techniques liées aux communications par Internet, à l’intérieur de son groupe de travail sur l’information, la communication et les médias, où il a été recommandé de ne pas négliger la lutte contre le racisme dans le contexte du projet de convention sur la cybercriminalité dans le cyberespace; la suggestion qu’un protocole spécifique traitant de cette question puisse être préparé à cet effet y a été émise. Il a aussi été question des initiatives d’éducation et de formation qui devraient développer l’esprit critique face aux nouvelles technologies, y compris Internet.

7.       La déclaration politique adoptée le 13 octobre 2000 a consigné que les gouvernements des Etats membres s’engageaient à «combattre toute forme d’expression incitant à la haine raciale ainsi qu’à prendre des mesures contre la diffusion de matériel raciste dans les médias en général et sur l’Internet en particulier». Pour sa part, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, dans son rapport général, avait souligné: «Les nouvelles technologies, et je pense notamment à Internet, sont de formidables instruments de rapprochement des cultures et contribuent à ce titre à la lutte contre le racisme. Mais il y a aussi cet aspect négatif lorsque les médias ou Internet se mettent à répandre le racisme et la haine. Dans ces cas-là, nous devons réagir, et nous protéger. C’est vrai que la loi présente actuellement des lacunes, car la technologie va plus vite que les réunions de juristes. Comme il s’agit d’un problème qui doit être résolu à l’échelle mondiale, il est à espérer que cette question ne sera pas oubliée lors de la future Conférence mondiale»4. Cette problématique devait figurer dans la déclaration politique et le plan d’action à adopter par la Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée tenue à Durban du 31 août au 7 septembre 2001.

C.       Le phénomène raciste sur Internet

8.        Les premiers sites racistes sont apparus dans les années 1990. On en dénombre à présent 4.000, dont 2.500 aux Etats-Unis (où il n’y en avait que 160 en 1995). En Europe, le même phénomène existe: 50.000 croix gammées ont été recensées en 2000, dont 20.000 pour l’ Allemagne. La Suède, la Finlande et l’Autriche sont malheureusement autant touchées que l’Allemagne. Malgré la prolifération des sites racistes aux Etats-Unis, le nombre d’activistes racistes dans ce pays n’est pas considérable. Les messages sont diffusés sur les sites web ou par des kiosques, des forums ou des e-mails (ces derniers tombant sous le coup de la correspondance privée). Des ouvrages, des disques, des chants révisionnistes et des journaux sont ainsi disponibles à tout un chacun. Les sites sont faciles d’accès et gratuits.

9.       Les cyberracistes poursuivent deux buts: diffuser sans danger et à peu de frais, à l’échelle planétaire et sans censure, et recruter des membres. Ces pages d’accueil donnent naissance à une communauté raciste qui n’existait pas auparavant. Les racistes puisent dans ce groupe l’inspiration pour commettre des actes de violence.

D.       Etat des législations et de la jurisprudence a travers le monde

10.       Les législations ne connaissent pas de norme spécifique, bien que presque tous les pays se soient dotés de lois qui répriment le discours raciste. Le standard minimum est imposé par la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CIEDR)5, dont l’article 4 exige l’adoption d’une norme sanctionnant la propagation raciale en dehors du cercle privé. Ces règles sont applicables au discours haineux sur Internet. Le révisionnisme (c’est-à-dire, la négation d’un génocide internationalement reconnu) fait exception à ce standard commun. Seules l’Allemagne, la Belgique, la France, la Suisse et l’Autriche ont légiféré en la matière. Les normes sont rédigées en termes neutres, elles sont donc parfaitement applicables aux messages haineux sur Internet. En ce sens, il n’y a pas de vide juridique sur Internet en matière de racisme.

11.       Des poursuites pénales ne devraient pas poser problème. Il est cependant difficile de poursuivre des sites hébergés ailleurs qu’en Europe. Les Etats-Unis disposent de normes pénales sanctionnant le discours raciste. Ils ont cependant souscrit une réserve à la Convention des Nations Unies pour protéger la liberté de parole. La Cour suprême a développé une jurisprudence relative au premier amendement qui affirme que le «hate speech» («le discours haineux») n’est sanctionné que si une menace directe et imminente contre une personne déterminée se fait jour. Les opérateurs de sites souvent étrangers se prévalent du premier amendement. Le point de rattachement avec les Etats-Unis est uniquement la localisation physique de l’information litigieuse. Ainsi, un site français destiné à la France, «Radical Web», est hébergé au Costa-Rica.

12.       La jurisprudence américaine ne concerne que les messages diffusés aux Etats-Unis pour un public américain ou partiellement américain. Les experts n’ont pas connaissance d’un prononcé juridique contre un message ayant pour objectif de contourner les règles plus sévères du pays destinataire. Rien ne permet donc d’affirmer qu’une cour américaine accorderait la protection de la Constitution américaine à des messages racistes qui feraient un détour par un serveur aux Etats-Unis pour échapper aux règles moins permissives d’un Etat étranger.

13.       La question se pose de savoir comment légiférer. Il est difficilement imaginable de demander aux Etats-Unis de revenir sur un principe établi. En conséquence, on ne peut demander aux Etats-Unis de souscrire à une norme générale réprimant le disours haineux sur Internet. Les affaires récentes montrent qu’il faut plutôt convaincre les fournisseurs de services de coopérer collectivement .

14.       Les moyens qui ont été mis en place par la Belgique, la France et la Suisse, pays qui ont pris des mesures nationales, ont montré leurs limites. Il est possible de bloquer un site, mais la mesure ne permet pas de s’attaquer à la source, par exemple le serveur localisé aux Etats-Unis. Il est souvent difficile de prouver l’origine du message raciste.

E.       Proposition émise par l’Institut suisse de droit comparé modifiée

15.       La proposition est le fruit de recherches conduites par l’Institut suisse de droit comparé. La communauté internationale, d’entente avec les Etats-Unis, devrait imaginer un instrument «américano-compatible», qui satisfasse aux exigences européennes sans mettre en péril les institutions et les principes fondamentaux du droit américain. Le futur Protocole additionnel, reprenant les principes procéduraux déjà posés par la Convention du Conseil de l’Europe sur la cybercriminalité, pourrait contenir une telle norme concernant la diffusion des messages racistes. On disposerait donc d’un système coërcitif, calqué sur l’article 9 de la Convention, qui impliquerait une obligation d’adopter des mesures législatives nécessaires pour ériger en infraction pénale la production, l’offre, la diffusion de matériel à caractère haineux, raciste et discriminatoire ou de la diffuser, par le biais d’un système informatique, et qui serait suivi d’une norme moins contraignante.

16.       Cette norme moins contraignante serait un texte rédigé à l’intention des Etats qui ne pourraient adhérer à de telles dispositions contraignantes. Cette norme obligerait tout Etat à veiller à ce que des normes coërcitives ne soient pas détournées par la diffusion depuis des serveurs informatiques situés sur le territoire de matériel haineux destiné à la seule audience d’un Etat partie moins permissif, et ce en prenant toutes les mesures appropriées (par exemple, l’injonction de faire disparaître les messages hébergés abusivement). La notion «d’hébergement abusif» pour détourner les lois d’Etats moins permissifs, serait introduite. La consécration de cette norme n’est pas une nouveauté, puisqu’elle figure déjà à l’article 16 de la Convention européenne sur la télévision transfrontière6.

17.       Ce style de détournement abusif est ainsi connu. Il s’agirait donc d’empêcher la diffusion de propagande haineuse en offrant aux Etats-Unis, qui ne peuvent s’engager sur la voie de la pénalisation, un instrument juridique pour faire cesser ces émissions douteuses. Encore faudra-t-il s’entendre sur la notion d’hébergement abusif. L’hébergement abusif peut se comprendre comme «l’hébergement aux fins de diffusion sur le réseau informatique de sites contenant de l’information haineuse sous une forme quelconque (texte, image, son ou autre) dans le but de tirer parti d’un régime plus permissif».

18.       Il faut pour cela définir les indices: la rédaction dans une langue nationale autre que celle de l’Etat d’hébergement, la domiciliation du fournisseur de contenu dans un Etat autre que l’Etat d’hébergement, la provenance essentiellement étrangère des connexions, l’indication d’adresses de contact ou de paiement situées dans un Etat autre que l’Etat d’hébergement, la référence à des faits et contextes spécifiques à un autre Etat que l’Etat d’hébergement, le référencement par le moteur de recherche.

19.       A l’hébergement abusif de sites haineux pourrait être assimilé l’hébergement abusif de kiosques électroniques haineux. Il faudrait aussi inclure les messages révisionnistes dans le champ d’application de cette norme. On obtiendrait donc un schéma en deux temps: un article coërcitif et un article qui permette de punir le détournement du principe coërcitif. Ce schéma ne pose de problèmes ni juridiques ni techniques.

20.       Toute partie pourrait décider de ne pas être liée, mais devrait veiller à ce que la disposition ne soit pas contournée par la diffusion depuis des serveurs informatiques situés sur son territoire. Il y a des moyens techniques de supprimer ces sites racistes. A la demande de l’Etat requérant, l’Etat sollicité peut prendre les mesures suivantes: enjoindre le fournisseur d’hébergement de faire disparaître les messages hébergés abusivement; enjoindre sous peine de sanction administrative le fournisseur d’hébergement d’empêcher toute diffusion; ne pas faire référencer les sites ou les kiosques électroniques.

F.       Conclusions

21.       L’affaire Yahoo!, dans laquelle la justice française avait demandé de bloquer l’accès à des messages négationnistes hébergés aux Etats-Unis, a démontré s’il en est que l’on pouvait viser un Etat ou une communauté particulière7. Le Protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité devra définir le message raciste comme s’entendant de tout message, texte, son ou autre hébergé sur un serveur informatique qui a pour but de promouvoir la supériorité d’une race ou d’un groupe de personnes d’une certaine couleur ou d’une certaine origine ethnique (cette définition est reprise de l’article 4 de la Convention de 1966). Une autre définition qui pourrait être retenue serait celle d’un message qui encourage la haine, les actes de violence, qui sollicite une assistance quelconque à des actes racistes, y compris leur financement. Il y a donc un éventail de mesures et de réflexions à faire qui puissent permettre de définir le message raciste.

22.       En ce qui concerne de la collision entre le discours haineux et la liberté d’expression, une réflexion éthique et politique est à mener par le Comité PC-RX. La question essentielle, qui est de savoir comment se focaliser sur un territoire particulier, est avant tout un problème technique. L’Assemblée est confiante que le comité examinera les mesures à prendre, et trouvera les solutions juridiques appropriées.

23.       Dans ces conditions, l’Assemblée devra demander au Comité des Ministres de charger le Bureau du Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) d’autoriser son admission comme observateur au comité PC-RX, sur le fondement de l’article 5 du mandat de ce comité approuvé par le CDPC.

*

* *

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Renvoi en commission: Doc 8886 et renvoi n° 2560 du 9 novembre 2000

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 10 septembre 2001

Membres de la commission: M. Jansson (Président), M. Magnusson, M. Frunda, Mme Gülek (Vice-présidents), M. Akçali, M. G. Aliyev, M. Andreoli, Mme van Ardenne-van der Hoeven, M. Attard Montalto, M. Bindig, M. Bordas, M. Brecj, M. Bruce, M. Bulavinov (remplaçant: M. Shishlov), M. Chaklein, M. Clerfayt, M. Contestabile, M. Demetriou, M. Dimas, M. Enright, Mme Err, M. Evangelisti, M. Floros, Mme Frimannsdóttir, M. Fyodorov, M. Guardans, M. Gustafsson, Mme Hadjiyeva (remplaçant: M. A. Huseynov), M. Holovaty, M. Irtemçelik, M. Jaskiernia, M. Jurgens, M. Kelemen, Lord Kirkhill, M. Kostytsky, M. S. Kovalev, M. Kresák, M. Kroupa, Mme Krzyzanowska, M. Lacão, M. Lento, Mme Libane, M. Lintner, M. Lippelt, M. Loutfi, Mme Markovic-Dimova, M. Marty, M. Mas Torres, M. McNamara, M. Michel, M. Moeller, Mme Nabholz-Haidegger, M. Olteanu (remplaçante: Mme Cliveti), M. Pavlov, M. Pollo, Mme Postoica, Mme Pourtaud (remplaçant: M. Dreyfus-Schmidt), M. Rodeghiero, Mme Roudy (remplaçant: M. Le Guen), M. Rustamyan, M. Simonsen, M. Skrabalo, M. Solé Tura (remplaçante: Mme Lopez Gonzalez), M. Spindelegger, M. Stankevic (remplaçant: M. Landsbergis), M. Stoica (remplaçant: M. Coifan), Mme Süssmuth, M. Svoboda, M. Symonenko, M. Tabajdi, M. Tallo, Mme Tevdoradze, M. Uriarte, M. Vanoost, M. Vera Jardim, M. Wilkinson (remplaçant: Lord Rotherwick), Mme Wohlwend, M. Wojcik, Mme Wurm

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: M. Plate, Mme Coin, Mme Kleinsorge et M. Ćupina.


1 Voir Doc 8886

2 Voir Doc 9031.

3 Consulter le site de l’ECRI: http://www.ecri.coe.int/fr/sommaire.htm.

4 Voir le document EUROCONF (2000) 9 final du 16 octobre 2000.

5 Ce traité international n’a pas encore été ratifié par les Etats membres du Conseil de l’Europe suivants: l’Andorre, le Liechtenstein, la Moldova et Saint-Marin.

6 Article 16 – Publicité s’adressant spécifiquement à une seule partie, § 1: “Afin d’éviter des distorsions de concurrence et la mise en péril du système télévisuel d’une Partie, les messages publicitaires dirigés spécifiquement et fréquemment vers l’audience d’une seule Partie autre que la Partie de transmission ne doivent pas contourner les règles relatives à la publicité télévisée dans cette Partie”.

7 Voir le précédent rapport de l’Assemblée parlementaire (Doc 9031), § 45.