Rapport | Doc. 12003 | 11 septembre 2009

Elaboration d’un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit à un environnement sain

(Ancienne) Commission de l'environnement, de l'agriculture et des questions territoriales

Rapporteur : M. José MENDES BOTA, Portugal, PPE/DC

Origine - Renvois en commission: Doc. 11729, renvoi N° 3497 du 28 novembre 2008. 2009 - Quatrième partie de session

Résumé

L’Assemblée parlementaire rappelle la relation existante entre la question des droits de l’homme et la qualité de l’environnement et constate que la jouissance de ces droits est souvent mise en péril par la dégradation de l’environnement.

Cette interconnexion entre l’environnement et les droits de l’homme met ainsi clairement en exergue leur interdépendance et leur indivisibilité et rend donc nécessaire la reconnaissance d’un droit à un environnement sain.

L’Assemblée rappelle que le droit à un environnement sain a déjà été reconnu à des degrés divers dans de nombreuses constitutions nationales et dans des chartes régionales et que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a, elle-même, indirectement protégé le droit à un environnement sain.

L’Assemblée souligne également que la société dans son ensemble et chaque individu en particulier se doit de transmettre aux générations futures un environnement sain et viable, selon le principe de solidarité intergénérationnelle.

En conséquence, l’Assemblée invite le Comité des Ministres à élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme qui reconnaisse le droit à un environnement sain et viable.

A. Projet de recommandation

1. L’Assemblée parlementaire réaffirme son attachement aux questions concernant l’environnement et considère que vivre dans un environnement sain est non seulement un droit fondamental des citoyens mais également un devoir. Elle souligne également que certains biens environnementaux ne sont malheureusement pas renouvelables et que les atteintes à l’environnement sont souvent irréversibles.

2. L’Assemblée constate et regrette toutefois que malgré les initiatives politiques et juridiques menées aux niveaux national et international, la protection de l’environnement est encore très mal assurée.

3. Dans ce contexte, l’Assemblée rappelle l’engagement du Conseil de l’Europe en matière de protection de l’environnement du Conseil de l’Europe qui a notamment élaboré la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe de 1979 (Convention de Berne, STE n° 194), la Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement de 1993 (STE n° 150) et la Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal de 1998 (STE n° 172).

4. L’Assemblée rappelle également sa Recommandation 1614 (2003) sur l’environnement et les droits de l’homme ainsi que sa Recommandation 1431 (1999) relative à l’action future du Conseil de l’Europe en matière de protection de l’environnement, qui proposait déjà d’adjoindre une composante environnementale à la Convention européenne des droits de l’homme.

5. L’Assemblée souhaite également se référer au Principe 1er de la Déclaration de Stockholm de 1972, qui stipulait que « l’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être » ainsi qu’aux différents textes constitutionnels existants dans les Etats membres du Conseil de l’Europe qui incluent des dispositions concernant la protection de l’environnement.

6. L’Assemblée se réfère enfin à la jurisprudence en matière d’environnement de la Cour européenne des droits de l’homme qui a offert une protection du droit à un environnement sain « par ricochet », à travers la garantie des droits individuels des articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, ce qui démontre que l’inclusion de ce droit dans la Convention ne constituerait qu’une simple inscription d’un droit matériel déjà existant.

7. L’Assemblée rappelle que l’inscription de ce droit répond aussi bien au souci de s’adapter à l’évolution de la société qu’au prolongement logique du rôle joué par le Conseil de l’Europe dans le domaine de la protection de l’environnement.

8. L’Assemblée est également préoccupée par la progression des atteintes à l’environnement dont les effets s’étendent au-delà des frontières des Etats et soulignent la nécessité pour les Etats de faire preuve de coopération et de partager les responsabilités en cas de dommages à l’environnement.

9. Gardant à l’esprit que la société dans son ensemble et chaque individu en particulier se doit de transmettre aux générations futures un environnement sain et viable, selon le principe de solidarité intergénérationnelle, l’Assemblée invite les gouvernements des Etats membres:

9.1. à assurer une protection adéquate de la vie, de la santé, de l’intégrité physique et des biens de la personne, tels que garantis par les articles 2, 3 et 8 de la Convention européenne des Droits de l’homme;

9.2. à mettre en place des systèmes d’information sur l’environnement et de favoriser, le plus souvent possible, la participation du public aux processus décisionnels;

9.3. à faire preuve de coopération et de partager les responsabilités en cas de dommages à l’environnement;

10. L’Assemblée recommande au Comité des Ministres:

10.1. d’élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme qui reconnaître le droit à un environnement sain et viable;

10.2. de prévoir la représentation de l’Assemblée dans le groupe d’experts qui examinerait cette question.

B. Exposé des motifs par M. Mendes Bota, rapporteur

1. Introduction

1. L’étroite relation entre la question des droits humains fondamentaux et la qualité de l’environnement est aujourd’hui bien établie. En effet, la jouissance d’un certain nombre de ces droits peut être mise en péril par la dégradation de l’environnement. La protection de l’environnement constitue un préalable nécessaire à la réalisation de ces droits. Il en va ainsi notamment du droit à la vie, du droit à la santé, du droit de propriété ou encore du droit au respect de la vie privée et familiale. Les liens qui peuvent exister entre la protection de l’environnement et d’autres droits de l’homme comme le droit à l’information ou le droit d’accès à la justice méritent également d’être soulignés.

2. Cette interconnexion entre l’environnement et les droits de l’homme met clairement en lumière leur interdépendance et leur indivisibilité. La reconnaissance d’un véritable droit individuel à une certaine qualité de l’environnement apparaît comme la conséquence logique d’un tel constat mais également la confirmation de l’émergence d’une nouvelle génération de droits. M. Lluís Maria de Puig, Président de l’Assemblée parlementaire, a ainsi récemment qualifié de «droit fondamental pour la personne» «la protection du milieu naturel» et affirmé que «le droit à vivre dans un environnement sain ne relève pas seulement des principes [mais qu’] il s’agit de la défense d’un droit fondamental pour les citoyens de notre continent».

2. La reconnaissance progressive du droit à un environnement sain

2.1. Au niveau mondial

3. C’est la Déclaration de Stockholm adoptée par la Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain en 1972 qui, la première, a explicitement reconnu le lien entre la protection de l’environnement et les droits de l’homme. Le Principe 1er de cette déclaration stipule: «L’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permet de vivre dans la dignité et le bien-être (…)». Son préambule énonce quant à lui que la protection de l’environnement est « indispensable à la pleine jouissance des droits fondamentaux, y compris le droit à la vie même». Au-delà du lien qu’elle formule entre la qualité de l’environnement et des droits de l’homme «classiques», il est possible de voir dans cette déclaration une reconnaissance indirecte du droit à un environnement sain. Depuis lors, cette idée a été reprise de façon plus ou moins explicite dans nombre de travaux et de déclarations, sans toutefois qu’il ne soit donné à ce nouveau droit une force juridique contraignante à l’échelle des Nations Unies.

2.2. Au niveau national

4. De nombreuses constitutions nationales s’intéressent à la protection de l’environnement et en font selon les différents cas un objectif à valeur constitutionnelle, un droit individuel, ou les deux. Citons pour exemple hors de l’Europe les constitutions d’Afrique du Sud, du Brésil, du Pérou, de l’Equateur, de la Corée du Sud ou encore des Philippines. Et pour les pays membres du Conseil de l’Europe : la Belgique, l’Espagne, la Hongrie, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie et la Turquie dont les constitutions respectives reconnaissent un droit fondamental individuel à la protection de l’environnement ; l’Allemagne, l’Autriche, la Grèce, la Finlande, la France, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse dont les constitutions font de cette protection un objectif à valeur constitutionnelle.

2.3. Au niveau régional

5. Il existe deux instruments régionaux de protection des droits de l’homme qui consacrent un droit à un environnement d’une certaine qualité : la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, dont l’article 24 stipule que « tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement » et le Protocole additionnel à la Convention américaine des droits de l’homme (Protocole de San Salvador), dont l’article 11 consacre le «droit à un environnement salubre».

6. La Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée le 25 juin 1998 à Aarhus, à laquelle de nombreux pays membres du Conseil de l’Europe et la Communauté européenne sont parties, doit également être mentionnée, et notamment son article 1er qui stipule: «Afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque Partie garantit les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement».

3. Un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit à un environnement sain est devenu une nécessité

3.1. L’absence d’une reconnaissance d’un droit à un environnement sain dans la Convention européenne des droits de l’homme

7. Dans sa forme actuelle, la Convention ne consacre pas le droit à un environnement sain. Le Conseil de l’Europe s’est néanmoins déjà intéressé au sujet et il convient d’évoquer entre autres à cet égard la proposition de recommandation de P. Staes sur la «reconnaissance d’un environnement sain et viable dans la Convention européenne des droits de l’homme» du 12 avril 1999 (Doc. 8369), le rapport de L. Rise (Doc. 8560), la Recommandation 1431 (4 novembre 1999) et la Réponse du Comité des Ministres (Doc. 8892) concernant l’ «action future du Conseil de l’Europe en matière de protection de l’environnement», ainsi que le rapport extrêmement détaillé de C. Agudo «Environnement et droits de l’homme» du 16 avril 2003 (Doc. 9791), l’Avis de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme y relatif (Doc. 9833), la Recommandation 1614 (27 juin 2003) et la Réponse du Comité des Ministres du 24 janvier 2004 (Doc. 10041).

3.2. Une protection indirecte et lacunaire de l’environnement par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme

8. En dépit de l’absence de toute disposition concernant l’environnement dans la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour a indirectement protégé le droit à un environnement sain. Elle a ainsi admis dès son arrêt Powell et Rayner c. Royaume-Uni du 21 février 1990 la relation pouvant exister entre certaines atteintes à l’environnement et les droits de l’homme défendus par la Convention, en l’espèce s’agissant du droit au respect du domicile (article 8 de la Convention). Elle a par la suite confirmé cette jurisprudence en maintes occasions. Peuvent ici être cités notamment les arrêts López Ostra c. Espagne du 9 décembre 1994, Guerra et autres c. Italie du 19 février 1998 (qui font intervenir la théorie des « obligations positives » de l’Etat), Hatton et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet2003 (où la Cour réunie en Grande Chambre emploie l’expression de « droits environnementaux  de l’homme») et Öneryildiz c. Turquie du 30 novembre 2004 (pour une approche des atteintes environnementales sous l‘angle de l’article 2 de la Convention consacrant le droit à la vie).

9. Toutefois, il convient de constater qu’aussi ambitieuse et dynamique qu’ait pu être la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de protection de l’environnement, celle-ci demeure encore nécessairement lacunaire en termes de garantie d’un droit à un environnement sain. En effet, la Cour, parfois amenée à interpréter les dispositions de la Convention, ne saurait pour autant en modifier le contenu. Ce n’est donc que dans la stricte hypothèse de l’atteinte portée à un droit figurant expressément dans la Convention que l’environnement pourra se trouver protégé.

3.3. Un fondement exprès pour une réelle effectivité

10. Inclure expressément le droit à un environnement sain dans la Convention permettrait aux particuliers de fonder leurs recours sur ce droit indépendamment des autres droits de l’homme qui s’y trouvent déjà inscrits. La Cour aurait alors à se prononcer directement sur la violation de ce droit, ce qui permettrait de couvrir les lacunes précédemment évoquées. Il est également permis de penser que la reconnaissance d’un tel droit dans la Convention pourrait en partie contribuer à une meilleure prise en considération des problèmes environnementaux par les Etats parties (notamment: renforcement de la garantie effective du droit à un environnement sain déjà reconnu dans de nombreuses Constitutions nationales par la possibilité de recourir à la Cour européenne, encouragement au respect des engagements internationaux souscrits par les Etats dans le domaine de l’environnement).

3.4. Un prolongement logique du rôle du Conseil de l’Europe en matière de protection de l’environnement

11. Le Conseil de l’Europe a vigoureusement œuvré en faveur de la protection de l’environnement. A défaut de passer en revue l’impressionnante liste de ses contributions en la matière, on rappellera simplement qu’il est à l’origine de l’adoption de la Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, de la Convention de Lugano du 21 juin 1993 sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement et de la Convention de Strasbourg du 4 novembre 1998 sur la protection de l’environnement par le droit pénal qui ont introduit le principe du «pollueur-payeur». L’adoption d’un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme consacrant le droit à un environnement sain pourrait être l’étape couronnant cet engagement constant du Conseil de l’Europe pour la protection de l’environnement en même temps qu’elle inclurait cette dernière préoccupation dans le champ de compétence privilégié que constitue pour lui la défense des droits de l’homme.

3.5. Un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme est un devoir envers les générations futures

12. Nous vivons à l’heure actuelle dans ce que l’on pourrait appeler une 4e génération de droits fondamentaux, à savoir une génération de droits et de devoirs pour la société de demain. La société dans son ensemble et chaque individu en particulier se doit donc de transmettre aux générations futures un environnement sain et viable. Il s’agit là tout simplement du principe de solidarité intergénérationnelle

3.6. Une adaptation pertinente de la Convention européenne des droits de l’homme à l’évolution de nos sociétés et du concept de « droits de l’homme »

13. Inscrire le droit individuel à un environnement sain dans la Convention européenne des droits de l’homme par le biais d’un protocole additionnel répondrait en outre parfaitement au souci d’adapter le contenu des droits défendus à l’évolution de la société et du concept de «droits de l’homme» (conformément à l’article 1b du statut du Conseil de l’Europe). Aujourd’hui très largement reconnu comme un droit fondamental de l’homme, tant à l’échelle nationale qu’internationale, et en particulier européenne, le droit de l’homme à un environnement sain devrait naturellement figurer dans la Convention.

4. Contenu du droit à un environnement sain

4.1. Un droit applicable

14. Il a souvent été argué que le droit à un environnement sain ne saurait être consacré en tant que véritable droit subjectif pour toute une série de raisons, dont aucune ne paraît vraiment fondée.

15. Droit collectif par essence, il ne serait pas possible d’en définir les particuliers comme titulaires. L’opération de subjectivation consistant à faire de ce droit un droit individuel semble pourtant pouvoir parfaitement fonctionner.

16. Le débiteur d’un tel droit, dans le système de la Convention européenne des droits de l’homme, est aisément identifiable, puisqu’il s’agit nécessairement des Etats parties.

17. Quant au risque d’encombrement du prétoire de la Cour, l’expérience passée laisse augurer qu’elle saura suffisamment filtrer les requêtes et limiter leur recevabilité par une définition adéquate de l’intérêt à agir.

18. Mais c’est surtout le contenu prétendument flou du droit à un environnement sain qui constituerait, selon ses détracteurs, un obstacle à sa consécration comme droit individuel invocable en justice. Il peut néanmoins être défendu, a contrario, que l’application de critères précis et une meilleure délimitation du droit à un environnement sain auraient pour effet de rendre une telle consécration possible.

4.2. Aspects procéduraux et aspects matériels du droit à un environnement sain

19. Il paraît possible en l’occurrence de définir avec suffisamment de précision le droit de l’homme à un environnement sain pour le soumettre au contrôle des juridictions, et en particulier à celui de la Cour européenne des droits de l’homme. Il est communément admis aujourd’hui que le droit à un environnement sain comporte deux dimensions complémentaires : d’une part une dimension procédurale, de l’autre une dimension matérielle ou substantielle.

20. La première se décompose en une triade de droits procéduraux : droit à l’information, droit à la participation au processus décisionnel et droit à l’accès à la justice en matière environnementale. Elle ne fait généralement pas question et devrait pouvoir être prise en considération sans trop de difficulté par la Cour, habituée à ce type de droits procéduraux (excepté peut-être le droit individuel à la participation, cf. avis de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, Doc. 9833 précité, paragraphe 8).

21. La seconde dimension, celle du droit matériel à un environnement sain, présente des contours plus délicats à cerner. En témoigne d’abord la diversité des choix opérables lorsqu’il s’agit de qualifier le droit de l’homme à une certaine qualité de l’environnement: l’environnement objet d’un droit subjectif a ainsi pu être qualifié de sain, viable, digne, durable, équilibré, favorable à la santé et/ou au bien-être, ou encore respectueux de la santé/du bien être/des droits des générations futures. Il faut ici remarquer que si l’expression courante de «droit à un environnement sain» a été jusqu’ici employée dans ce rapport, le droit individuel à l’environnement s’entend généralement comme ayant une portée plus vaste qu’une portée uniquement liée aux aspects de protection de la santé. Les discussions ne sont certes pas closes sur les éléments de l’environnement et le degré de protection qui doit leur être accordé pour que soit assuré le respect d’un droit de l’homme à l’environnement. Mails il ne nous semble pas y avoir là d’obstacle dirimant à la reconnaissance d’un droit de l’homme à un environnement sain dans la Convention européenne des droits de l’homme. Il n’est en effet nullement besoin que la Convention précise dans le détail et par avance ces différents points. Car c’est au fur et à mesure des cas concrets qui lui seront soumis que la Cour européenne sera conduite à préciser davantage la substance de ce droit, en tirant la synthèse des conceptions des Etats parties en la matière. Il est d’ores et déjà possible d’énumérer quelques grands principes communs à la plupart des Etats membres, applicables dans le champ de la protection de l’environnement, à savoir: les principes de précaution, prévention et réparation (souvent sous la forme du principe pollueur-payeur), le principe de durabilité, le respect des droits des générations futures.

5. Conclusions

22. L’Assemblée a toujours affirmé son attachement aux questions concernant l’environnement et considère que vivre dans un environnement sain est un droit fondamental des citoyens, tel qu’énoncé au Principe 1er de la Déclaration de Stockholm de 1972, à l’article 1 de la Convention d’Aarhus de 1998, et dans différents textes constitutionnels des Etats membres du Conseil de l’Europe qui contiennent des dispositions relatives à la protection de l’environnement.

23. Toutefois, malgré les multiples initiatives politiques et juridiques menées aussi bien au niveau national qu’international dans un but de protection de l’environnement, ce droit fondamental reste encore trop mal assuré. En outre, certains biens environnementaux ne sont pas renouvelables et certaines atteintes à l’environnement sont irréversibles.

24. De son côté, la Cour européenne des droits de l’homme, par sa jurisprudence, a pu en certaines occasions offrir une protection du droit à un environnement sain « par ricochet » à travers la garantie des droits individuels des articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

25. En conséquence, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres

• d’élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme qui reconnaîtrait le droit à un environnement sain et viable;
• de prévoir la représentation de l’Assemblée dans le groupe d’experts qui examinera cette question.

26. L’Assemblée souhaite également inviter les gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe à faire preuve de coopération et, en cas de dommages, et s’il y a lieu, à partager les responsabilités et à mettre en place des systèmes d’information sur l’environnement et de favoriser, le plus souvent possible, la participation du public aux processus décisionnels.

* * *

Commission chargée du rapport : commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales

Renvois en commission :Doc. 11729, renvoi N° 3497 du 28 novembre 2008

Projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission le 4 septembre 2009

Membres de la commission : M. Alan Meale (Président), Mme Maria Manuela de Melo (1ère Vice-présidente), M. Juha Korkeaoja (2e Vice-président), M. Cezar Florin Preda (3e Vice-président), M. Remigijus Ačas, M. Ruhi Açikgöz, M. Artsruni Aghajanyan, M. Miloš Aligrudić, M. Alejandro Alonso Nùñez (remplaçant : M. Gabino Puche Rodriguez Acosta), M. Gerolf Annemans, M. Miguel Arias Cañete, M. Alexander Babakov, M. Ivan Brajović, Mme Elvira Cortajarena Iturrioz, M. Veleriu Cosarciuc, M. Vladimiro Crisafulli, M. Taulant Dedja, M. Hubert Deittert, M. Karl Donabauer, M. Miljenko Dorić, M. Gianpaolo Dozzo, M. Tomasz Dudziński, M. József Ékes, M. Savo Erić, M. Bill Etherington, M. Nigel Evans, M. Joseph Falzon, M. Relu Fenechiu, M. Zahari Georgiev, M. Peter Götz, M. Rafael Huseynov, M. Jean Huss, M. Fazail Ibrahimli, M. Ivan Ivanov, M. Igor Ivanovski, M. Bjørn Jacobsen, Mme Danuta Jazłowiecka, M. Birkir Jon Jonsson, M. Stanisław Kalemba, M. Guiorgui Kandelaki, M. Haluk Koç, M. Bojan Kostres, M. Pavol Kubovic, M. Paul Lempens, M. Anastosios Liaskos, M. François Loncle, M. Aleksei Lotman, Mme Kerstin Lundgren (remplaçant : M. Kent Olsson), M. Theo Maissen, Mme Christine Marin, M. Yevhen Marmazov, M. Bernard Marquet, M. José Mendes Bota, M. Peter Mitterrer, M. Pier Marino Mularoni, M. Adrian Năstase, M. Pasquale Nessa, M. Tomislav Nikolić, Mme Carina Ohlsson, M. Joe O’Reilly, M. Germinal Peiro (alternate: M. Alain Cousin), M. Ivan Popescu, M. René Rouquet, Mme Anta Rugāte, M. Giacento Russo, M. Fidias Sarikas, M. Leander Schädler, M. Herman Scheer, M. Mykola Shershun, M. Hans Kristian Skibby, M. Ladislav Skopal, M. Rainder Steenblock, M. Valerij Sudarenkov, M. Laszlo Szakacs, M. Vyacheslav Timchenko, M. Bruno Tobback (remplaçant : M. Daniel Ducarme), M. Dragan Todorovic, M. Nikolay Tulaev, M. Tomas Ulehla, M. Mustafa Ünal, M. Peter Verlič, M. Rudolf Vis, M. Harm Evert Waalkens, M. Hansjörg Walter, Mme Roudoula Zissi

N.B.: Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras

Secrétariat de la commission: Mme Agnès Nollinger, M. Bogdan Torcătoriu et Mme Dana Karanjac