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Rapport | Doc. 12221 | 27 avril 2010

Mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l'homme: le processus d'Interlaken

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Rapporteure : Mme Marie-Louise BEMELMANS-VIDEC, Pays-Bas, PPE/DC

Résumé

La commission des questions juridiques et des droits de l’homme se félicite de la déclaration et du plan d’action adoptés à l’issue de la conférence à haut niveau qui s’est tenue en février à Interlaken sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme, et en particulier de sa reconnaissance du principe fondamental selon lequel les droits de l’homme doivent être garantis d’abord et avant tout au niveau national. La mise en œuvre des droits reconnus dans la Convention doit être améliorée à l’échelon national, les Etats qui connaissent des problèmes structurels majeurs entraînant des violations répétées de la Convention doivent s’y attaquer et les arrêts de la Cour devraient être exécutés rapidement et dans leur intégralité.

De leur côté, les parlements nationaux peuvent jouer un rôle essentiel en endiguant le flot de requêtes, notamment en procédant à un examen attentif de la compatibilité des projets de lois avec les exigences de la Convention et en continuant à faire pression sur les gouvernements pour qu’ils exécutent les arrêts de la Cour.

Enfin, la commission se félicite des modifications apportées par l’entrée en vigueur en juin 2010 du Protocole no 14 à la Convention; elle précise par ailleurs la date à laquelle débutera le nouveau mandat de neuf ans des juges.

A. Projet de résolution

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1. L'Assemblée parlementaire se félicite de l’initiative prise par les autorités suisses d’organiser la Conférence de haut niveau sur l'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme (la Cour), réunie à Interlaken les 18 et 19 février 2010, et de l'adoption, à cette Conférence, de la Déclaration d'Interlaken et du Plan d'action qui l’accompagne.

2. L'Assemblée s'associe à la Déclaration qui reconnaît, en particulier, la contribution extraordinaire de la Cour à la protection des droits de l’homme en Europe et la nature subsidiaire, soulignée par les participants à la Conférence, du mécanisme de contrôle institué par la Convention européenne des droits de l'homme (la Convention) et notamment le rôle fondamental que les autorités nationales, à savoir les gouvernements, les tribunaux et les parlements, doivent jouer dans la garantie et la protection des droits de l’homme au niveau national.

3. L'Assemblée a également pris note des décisions prises récemment par le Comité des Ministres en vue de maintenir l’impulsion, connue sous le nom de «Processus d'Interlaken», donnée par la Conférence. Elle entend suivre de près les décisions qui seront prises lors de la prochaine session ministérielle, le 11 mai 2010, afin d’établir une feuille de route claire pour le processus de réforme en vue de garantir l’efficacité à long terme du système de la Convention.

4. Pour garantir l’efficacité à long terme du système de la Convention, le principe de subsidiarité doit être rendu pleinement opérationnel dans l'ensemble des Etats parties à la Convention. En conséquence, le processus d'Interlaken devrait prendre notamment en considération divers thèmes auxquels l'Assemblée accorde une importance particulière et n’entraînant pas l’amendement de la Convention, à savoir: la nécessité de consolider la mise en œuvre des droits de la Convention au niveau national (y compris l’autorité de la chose interprétée (res interpretata) de la jurisprudence de la Cour); le renforcement de l'efficacité des voies de recours internes dans les pays qui connaissent des problèmes structurels majeurs, et la nécessité d'une exécution rapide et complète des arrêts de la Cour.

5. L'Assemblée souligne le rôle essentiel que les parlements nationaux peuvent jouer pour endiguer le flot de requêtes qui submergent la Cour, notamment en procédant à l’examen attentif de la compatibilité des (projet de) lois avec les exigences de la Convention, et en contribuant à garantir une mise en conformité rapide et complète des Etats avec les arrêts de la Cour.

6. A cet égard, l'Assemblée invite de nouveau «tous les parlements nationaux à instaurer des mécanismes et des procédures destinés à garantir un contrôle parlementaire effectif de l’exécution des arrêts de la Cour, fondé sur des rapports réguliers des ministères compétents» (paragraphe 22.1), tel que formulé dans la Résolution 1516 (2006) sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour.

7. L’autorité de la Cour dépend de la stature de ses juges ainsi que de la qualité et de la cohérence de sa jurisprudence. A cet égard, il incombe à l'Assemblée d’élire à la Cour des juges du plus haut niveau à partir de listes de trois candidats désignés par les Etats parties. Rappelant sa Résolution 1646 (2009) sur la nomination des candidats et l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, l'Assemblée relance son appel pour des procédures nationales de sélection rigoureuses, équitables et transparentes afin de garantir la qualité, l'efficacité et l'autorité de la Cour.

8. Enfin, l'Assemblée se félicite de la prochaine entrée en vigueur, le 1er juin 2010, du Protocole n° 14 à la Convention et, ce faisant, elle confirme sa position selon laquelle le nouveau mandat de neuf ans d'un juge élu à la Cour par l'Assemblée commence à courir à la date de la prise de ses fonctions et en tout cas pas plus de trois mois après la date de son élection. Cependant, si l’élection a lieu plus de trois mois avant que le siège du juge sortant ne devienne vacant, le mandat commencera le jour où le siège devient vacant. Si l’élection a lieu moins de trois mois avant que le siège du juge sortant ne devienne vacant, le/la juge élu(e) prendra ses fonctions dès que possible après que le siège est devenu vacant et son mandat commencera à cette date-là, et en tout cas pas plus de trois mois après son élection.

B. Exposé des motifs par Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, rapporteur

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1. Introduction

1. Le 11 mars 2010, le Bureau de l'Assemblée parlementaire avait demandé à sa commission des questions juridiques et des droits de l'homme de présenter, lors de la partie de session d'avril 2010 de l’Assemblée, un rapport sur la mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l'homme («CEDH») dans le cadre de ce qu'il convient désormais d'appeler le «processus d'Interlaken». Il s’agit principalement du suivi et de l’application de la Déclaration et du Plan d'action adoptés à la Conférence de haut niveau sur l'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme organisée à Interlaken les 18 et 19 février 2010 à l’initiative de la présidence suisse du Comité des Ministres.

2. La commission m’a ensuite nommée rapporteur lors de sa réunion du 16 mars 2010. J’imagine qu’avec cette demande du Bureau, l'Assemblée veut savoir si et comment elle peut dès maintenant «peser» sur les décisions de suivi de la Conférence qui seront prises – au niveau ministériel – par le Comité des Ministres à sa 120e session, à Strasbourg, le 11 mai 2010.

3. Le «processus d'Interlaken» venant tout juste d’être lancé, il est de toute évidence trop tôt pour que l'Assemblée puisse se prononcer sur la totalité de la «feuille de route pour le processus de réforme vers une efficacité à long terme du système de la Convention» (Déclaration d'Interlaken, paragraphe 10) adoptée il y a neuf semaines à peine. Je reviendrai plus en détail sur ce sujet dans mon futur rapport intitulé «Garantir l'autorité et l'efficacité de la Convention européenne des droits de l'homme». Le présent exposé des motifs se résume par conséquent à des remarques sur la Conférence d'Interlaken proprement dite et à un tour d’horizon des mesures qui seront prises pour mettre en œuvre la Déclaration d'Interlaken et le Plan d'action qui l’accompagne. J’aborderai également la nécessité d'injecter une «dimension parlementaire» dans le processus et en conclusion, je formulerai quelques remarques sur la nécessité de maintenir l'autorité de la Cour (ainsi qu'une proposition technique liée à l'entrée en vigueur, le 1er juin 2010, du Protocole n° 14 à la Convention).

2. La Conférence d'Interlaken

4. J’ai eu l'honneur de participer à la Conférence d’Interlaken, à laquelle ont également participé le Président de l'Assemblée, le Président de la commission des questions juridiques et les membres suisses de l'Assemblée parlementaire, et à ce propos, je me félicite que la Présidence suisse ait pris cette importante initiative.

5. En ouverture de la Conférence proprement dite, des discours introductifs ont été prononcés par plusieurs participants, notamment le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, le Président de la Cour, le Commissaire aux droits de l'homme et le Président de l'Assemblée, M. Mevlüt Çavuşoğlu, dont l'intervention était inspirée par les «réflexions» de l’ancienne présidente à l'issue de l'audition tenue par notre commission en décembre 2009 sur ce sujet. Ils ont été suivis de brèves interventions des ministres responsables des droits de l'homme (ou de leurs représentants) des 47 Etats membres; la Vice-présidente de la Commission Européenne chargée de la Justice, des Droits fondamentaux et de la Citoyenneté a également fait une présentation.

6. A la fin de la Conférence, les ministres ont adopté à l'unanimité une Déclaration et un Plan d'action, dont le texte est joint au présent rapport. La présence de plus d’une trentaine de ministres à cette Conférence de deux jours est un signal politique fort qui montre que les Etats membres sont très engagés en faveur de notre système de contrôle des droits de l'homme au niveau européen, système unique en son genre.

7. En plus d'une Déclaration politique, qui reconnaît «la contribution extraordinaire de la Cour à la protection des droits de l’homme en Europe» et qui souligne à juste titre «la nature subsidiaire du mécanisme de contrôle [de Strasbourg]», les participants à la Conférence ont adopté un Plan d'action détaillé en sept points qui englobe des thèmes aussi divers que la nécessité de mettre en œuvre les normes de la Convention au niveau national, la question de la «procédure de filtrage» par la Cour et les requêtes répétitives, le besoin de traiter de façon adéquate les affaires répétitives, la mise en œuvre effective et rapide des arrêts de la Cour et la nécessité d’examiner la possibilité d'introduire une procédure simplifiée d’amendement de la Convention.

8. Je l'ai dit en introduction – il est encore trop tôt pour commenter le processus d'Interlaken dans son ensemble (même si la plupart, voire tous les points cités ont été discutés et rediscutés et analysés à plusieurs reprises, et ce depuis plusieurs années déjà). Je me limiterai de ce fait à quelques remarques générales.

9. Ma première remarque porte sur le format de ces conférences. Sans vouloir minimiser l'importance de l’initiative ni manquer de respect envers les efforts entrepris par les autorités suisses pour organiser la Conférence d’Interlaken, n'y a-t-il pas une parcelle de vérité dans la question posée par le professeur Philip Leach qui se demande «si le modèle de conférences savamment préparées, où […] des orateurs distribuent des documents sur des sujets prédéterminés, où le temps de discussion imparti aux autres participants est réduit au minimum, est le moyen le plus productif de débattre de la réforme»

? Notre travail m’amène à me poser la même question. Alors que les «réflexions sur le processus d'Interlaken» de Mme Däubler-Gmelin ont été mises à la disposition des participants à la conférence, je ne me souviens d'aucune discussion portant sur bon nombre des points qu’elle y aborde (voir, en particulier, les paragraphes 4 et 8; un extrait de son texte figure à l'annexe II du présent rapport)

. Il serait peut-être bon de s’en souvenir, en particulier quand la présidence turque du Comité des Ministres à venir organisera la conférence de suivi sur ce thème en avril 2011.

10. Ma deuxième remarque, plus importante, concerne le fait que les Etats membres doivent accorder la priorité à la difficile situation budgétaire du Conseil de l'Europe, vu le taux de croissance zéro désormais consacré. A cet égard, n'avons-nous pas l'obligation, en tant que parlementaires, de porter cette question à l'attention des responsables politiques de nos pays respectifs? La situation actuelle est tout simplement intenable, pour ne pas dire suicidaire. Je vous renvoie notamment à l’Avis 272 (2009) de l'Assemblée sur les budgets du Conseil de l'Europe pour l'exercice 2010

, à la contribution du Secrétaire Général à Interlaken qui soulignait les difficultés (potentielles) à cet égard

, ainsi qu'à l'observation de Mme Däubler-Gmelin: «compte tenu du fait que la Cour est financée par le budget du Conseil de l’Europe, les contributions des Etats s’avèrent parfaitement insuffisantes, pour ne pas dire lamentables (les contributions de plusieurs Etats au budget du Conseil de l’Europe ne couvrent même pas ou tout juste le traitement d’un seul juge de la Cour !)». Entre 2003 et 2009, le budget de la Cour est passé de 35,4 millions à 57 millions d'euros. Si en 2003, la Cour représentait 19 % du budget ordinaire de l'Organisation, elle en représentait 26,3 % en 2009. Si, comme l’a indiqué le Secrétaire Général, l’argent continue d’être transféré du budget des Programmes d’activités du Conseil de l’Europe à la Cour, les caisses seront bientôt vides pour lesdits Programmes. Nous devons trouver d’autres solutions. Or, alors même que la question est urgente et que les Etats membres doivent impérativement s’en emparer, elle ne figure même pas dans la Déclaration d'Interlaken. Dans une version provisoire du texte d'Interlaken, datée du 12 février 2010, une phrase, à la rubrique «Mise en œuvre», proposait pourtant d'inviter le Comité des Ministres à «déterminer s'il convient de doter la Cour et le Comité des Ministres de moyens budgétaires supplémentaires afin de réduire l’arriéré d’affaires et de statuer sur les nouvelles affaires dans un délai raisonnable». Ce texte, au lieu d'être consolidé, n'a pas été repris dans la version finale de la Déclaration d'Interlaken.

11. Concernant les textes adoptés à Interlaken, je souhaite attirer l'attention de la commission - et de l'Assemblée – sur les points suivants:

Il est à mon sens inapproprié, au paragraphe 9.b du Plan d'action, de faire référence au rôle subsidiaire de la Cour dans «l'interprétation» de la Convention européenne des droits de l'homme. C'est tout simplement faux juridiquement: l'article 19 de la Convention précise que la Cour a été instituée afin «d’assurer» le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la Convention. Je ne suis pas convaincue par le fait de conserver ce mot dans le texte au (soi-disant) motif qu'il fait uniquement référence aux questions de recevabilité. De fait, la teneur du paragraphe 9 m’apparaît quelque peu dirigiste eu égard à une instance judiciaire indépendante, même si la référence à la responsabilité partagée «entre les Etats parties et la Cour» vient atténuer la critique voilée à l’encontre de la Cour.

Le paragraphe 8.a du Plan d'action sur la nécessité pour tous les candidats présentés à l'élection par l'Assemblée d’avoir de bonnes connaissances «au moins d’une langue officielle» ne reflète pas la position de l’Assemblée qui, dans sa Résolution 1646 (2009), paragraphe 4.4, stipule explicitement que les Etats devraient «veiller à ce que les candidats aient une connaissance active de l’une des langues officielles du Conseil de l’Europe et une connaissance passive de l’autre». Ce texte renvoie également au modèle de CV annexé à la résolution, dans lequel cette condition est clairement stipulée (d'autres remarques importantes sur ce point du Plan d'action sont formulées plus loin, voir paragraphe 26).

12. N'étant pas une habituée de ces ‘conférences de haut niveau’, j’ai trouvé un peu dommage que nous n’ayons pas eu l’occasion d’avoir un vrai débat ou échange de vues sur des questions importantes; les textes préparés en amont ont été tout bonnement adoptés par consensus. Cela me laisse un arrière-goût d'occasions manquées … alors que j'étais venue à la Conférence dans l'intention d’assister à un vrai débat. Le Comité des Ministres a déjà à son actif pléthore de déclarations, de recommandations et de documents similaires qui, en fait, ne sont que des propositions que les Etats membres s'adressent à eux-mêmes. Si les ministres réunis à Interlaken n’ont pas pu aborder certaines questions soulevées par Mme Däubler-Gmelin, présidente sortante de la commission des questions juridiques et elle-même ancienne ministre allemande de la Justice -, peut-être le Comité des Ministres pourrait-il les porter à l’ordre du jour de sa 120e session qui se tiendra à Strasbourg le 11 mai 2010? L'organe exécutif de l'Organisation ne devrait-il pas, pour reprendre les propos judicieusement formulés par Mme Däubler-Gmelin avoir «le courage de faire face aux vraies questions de droits de l'homme et aux problèmes rencontrés par les Etats membres et par le Conseil de l'Europe», avant de poursuivre: «Nous sommes conscients que:

la Cour n'est pas à même de traiter les atteintes aux droits de l'homme à grande échelle. Ainsi, le Comité des Ministres ne devrait-il pas utiliser plus résolument sa déclaration de 1994 sur le respect des engagements pris? L'Assemblée devrait également faire plus à cet égard en recentrant ses priorités en matière de suivi sur le respect des engagements des Etats membres) [et que]:

parmi les principaux «clients» de la Cour, plusieurs n'ont pas fait les efforts qui s'imposaient pour appliquer le train de réformes de la Convention élaboré entre 2000 et 2004 (pouvons-nous compter sur le Comité des Ministres pour désigner clairement «les coupables» qui ont menacé l'existence même du système de la Convention?)» (paragraphe 4; texte figure à l’annexe II).

Peut-être devrions-nous nous aussi, à l'Assemblée, réévaluer sérieusement la manière dont nous traitons ces problèmes, en particulier en relation avec la non-exécution ou l’exécution tardive des arrêts de la Cour par un nombre croissant d'Etats parties à la Convention, ce qui menace la viabilité du mécanisme dans son ensemble.

13. Les principaux organes de l'Organisation – Comité des Ministres et Assemblée parlementaire – devraient peut-être revoir leurs méthodes de travail et adopter une position plus ferme pour aider les «très mauvais élèves» (là encore, je cite Mme Däubler-Gmelin, voir paragraphes 6 et 8 de son document). Des plans d'action mieux ciblés et le développement des activités du Fonds fiduciaire «Droits de l’Homme» ne suffiront peut-être pas

. Si vraiment la Cour est dans une situation désespérée, comme l'ont affirmé le Secrétaire Général et d'autres participants, alors il convient d’utiliser avec fermeté et efficacité les instruments de contrôle de l'Organisation, comme l’a proposé Mme Däubler-Gmelin, dont le Président de l'Assemblée, M. Çavuşoğlu, s’est fait l’écho dans son discours introductif, à Interlaken

3. Mise en œuvre de la Déclaration d’Interlaken et de son Plan d’action

14. La Déclaration d’Interlaken et le Plan d’action annexé, adoptés le 19 février 2010, ont créé une impulsion politique forte et se sont vu accorder un degré élevé de priorité au Conseil de l’Europe. Il semblerait, comme indiqué dans le paragraphe 2 ci-dessus, qu’un ensemble complet de décisions de suivi soit attendu pour la 120e Session ministérielle du 11 mai 2010.

15. Lors de leur 1080e réunion, les 24 et 26 mars 2010, les Délégués des Ministres sont convenus d’établir un groupe de travail ad hoc avec un mandat à durée indéterminée (GT-SUIVI. Interlaken), présidé par l’Ambassadeur du Royaume-Uni, en vue de conduire le processus de suivi de la Déclaration d’Interlaken dans son ensemble. Ce faisant, les Délégués ont également pris en compte un document préparé par le Secrétaire Général (document CM(2010)31) sur les modalités de mise en œuvre de la Déclaration d’Interlaken et de son Plan d’action

. Il est attendu que ce groupe de travail, qui s’est réuni pour la première fois le 13 avril, propose une série initiale de projets de décisions pour adoption lors de la session ministérielle du 11 mai.

16. Le document du Secrétaire Général, «feuille de route» amenée à être régulièrement actualisée, permettra au Comité des Ministres, par le biais du groupe de travail nouvellement créé, de conduire le processus de suivi. Les activités pertinentes d’organisations de la société civile seront prises en compte dans les prochaines mises à jour. Dans ses grandes lignes, le calendrier de mise en œuvre est le suivant:

Le 10 mars 2010, le Comité des Ministres a établi le mandat ad hoc du Comité Directeur pour les droits de l’homme (CDDH) ayant trait aux mesures ne requérant pas d’amendement à la Convention. La mise en œuvre de ce mandat a débuté avec les réunions du Bureau du CDDH, le 23 mars, et du Comité d’experts sur la réforme de la Cour (DH-GDR), les 24-26 mars. Une seconde réunion du DH-GDR est prévue les 5-7 mai 2010. Le CDDH doit rendre un premier rapport au Comité des Ministres avant fin juin 2010.

Lors de ses «réunions DH» (droits de l’homme), le Comité des Ministres est censé examiner l’incidence du Plan d’action sur son contrôle de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme; la prochaine réunion DH est prévue les 1-3 juin 2010.

Des mesures immédiates ont déjà été prises par la Cour, comme l’a annoncé le Président Costa en mars: à partir du 1er juin 2010, date de l’entrée en vigueur du Protocole n°14, des juges uniques de la Cour siégeront pour tous les Etats parties, agissant comme des «mécanismes de filtrage». La Cour envisagera l’inclusion de règles relatives à la procédure des «arrêts pilotes» dans son Règlement. En avril 2010, une lettre sera envoyée aux Etats parties à la Convention leur demandant, s’ils ne l’ont déjà fait, d’envisager la possibilité de détacher des juges nationaux et, le cas échéant, d’autres juristes indépendants de haut niveau au Greffe de la Cour. La Cour examine également son expérience dans l’application de sa nouvelle politique d’identification des priorités.

Enfin, dernier point mais non le moindre: au cours de sa partie de session d’avril 2010, l’Assemblée tiendra un débat, avec la participation de Mme Eveline Widmer-Schlumpf, cheffe du Département fédéral de justice et police de la Suisse, sur le thème «Mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l’homme: le processus d’Interlaken», fondé sur le présent rapport tel qu’adopté par la commission des questions juridiques.

17. Le Plan d’action comprend un calendrier détaillé, sous la rubrique «Mise en œuvre» (voir l’Annexe I pour des informations complémentaires). Des décisions doivent être prises avant juin 2011 par le Comité des Ministres sur les mesures ne requérant pas d’amendement à la Convention. Les Etats parties sont censés établir un rapport, avant fin 2011, sur les mesures qu’ils ont prises. Les éventuelles propositions nécessitant une réforme de la Convention doivent être soumises avant juin 2012. Ensuite, avant fin 2015, le Comité des Ministres devra décider si des mesures supplémentaires sont nécessaires et, avant fin 2019, si une réforme de plus grande envergure s’impose concernant le système de la Convention.

4. Dimension parlementaire

18. L’Assemblée, de même que le Comité des Ministres, est chargée de préserver les valeurs du Conseil de l’Europe et de garantir le respect des normes de la Convention européenne des droits de l'homme par les Etats membres. C’est l’Assemblée qui, en dépit de la réticence initiale du Comité des Ministres, est à l’origine de la Convention telle que nous la connaissons aujourd’hui

et c’est elle qui confère une «légitimité démocratique» aux juges de la Cour qu’elle élit (article 22 de la Convention). Par conséquent, il est quelque peu étrange de constater que les documents adoptés à Interlaken ne fassent aucunement mention de l’Assemblée, et à peine du rôle des parlements nationaux. Il importe donc que l’Assemblée s’interroge sur la meilleure façon d’intégrer la «dimension parlementaire» au processus d’Interlaken.

19. Il incombe aux autorités nationales des Etats de garantir les droits et libertés reconnus par la Convention et ses protocoles: «les Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention» (article 1 de la Convention). Par conséquent, comme souligné à juste titre dans le 6e paragraphe du préambule de la Déclaration d’Interlaken et dans la Partie B du Plan d’action (voir Annexe I), il convient de garder à l’esprit la nature subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention et le rôle fondamental joué par les autorités nationales, notamment par les organes législatifs

. Il est donc surprenant que le paragraphe 4.a du Plan d’action ne mentionne pas le rôle clé (potentiellement) joué par les parlements. De fait, il incombe à tous les organes de l’Etat (c'est-à-dire au gouvernement, à la justice et au parlement) de prévenir et remédier aux violations des droits de l'homme au niveau national. Prévenir relève principalement de la compétence des gouvernements et des parlements et remédier de la compétence du pouvoir judiciaire, bien que pas exclusivement. Quant au pouvoir législatif, son rôle est d’examiner soigneusement la compatibilité des projets de lois avec la Convention et ses protocoles tels qu’interprétés par la Cour. La Cour ne devrait intervenir qu’en cas de défaillance du système national. Si la Cour constate alors qu’il y a eu violation de la Convention, la balle est de nouveau dans le camp de l’Etat condamné, qui doit exécuter l’arrêt sous la surveillance du Comité des Ministres. A ce stade également, la participation du parlement peut être nécessaire, dans la mesure non seulement où il faut parfois adopter rapidement des mesures législatives pour se conformer à un arrêt de la Cour, mais également où le parlement exerce des fonctions de contrôle relativement aux mesures (ou à l’absence de mesures) du pouvoir exécutif.

20. De plus, le double mandat des parlementaires nationaux – qui sont membres de l’Assemblée parlementaire et de leurs parlements nationaux respectifs – mérite d’être souligné. Etant donné, par exemple, le but recherché de réduire substantiellement le nombre de requêtes individuelles introduites devant la Cour et le rôle central que jouent les institutions nationales à cet égard, il importe de souligner que les organes législatifs doivent veiller attentivement à vérifier systématiquement que les lois, en préparation ou déjà en vigueur, sont compatibles avec les normes de la Convention, et à ce que soient prévus des recours internes effectifs. En outre, bien que ce soit au Comité des Ministres qu’incombe principalement la tâche de surveiller l’exécution des arrêts de la Cour, en vertu de l’article 46 de la Convention, le Comité des Ministres lui-même a reconnu que la mise en œuvre des arrêts de la Cour «a largement bénéficié par le passé et continue de bénéficier de l’engagement accru de l’Assemblée parlementaire et des parlements nationaux»

. Cela dit, la manière dont de nombreux organes législatifs fonctionnent à cet égard reste insatisfaisante, malgré les efforts de l’Assemblée

21. Ici, je partage pleinement les vues de M. Christos Pourgourides, Président et rapporteur de la commission des questions juridiques sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour, qui – dans toutes les visites effectuées dans les divers pays – souligne systématiquement le besoin (urgent) de renforcer la participation parlementaire dans ce domaine

. Il est même allé jusqu’à suggérer que l’Assemblée puisse, à l’avenir, «envisager sérieusement de suspendre les droits de vote de la délégation d'un pays où le parlement n'exerce pas sérieusement son contrôle sur l'exécutif dans les affaires de mise en œuvre défaillante des arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l'homme»

. Ce point de vue est conforme à la position ferme que la Commission semble adopter sur ce sujet

, comme j’ai eu l’occasion de l’indiquer lors d’un colloque organisé à Stockholm, en juin 2008, intitulé «Vers une mise en œuvre renforcée de la Convention européenne des droits de l'homme au niveau national»

22. Mon but, en résumé, est de souligner que l’Assemblée parlementaire, composée de parlementaires nationaux, a les moyens de faire pression sur les Etats parties à la Convention afin qu’ils garantissent, par le biais de procédures et mécanismes de contrôle parlementaires appropriés, l’exécution rapide et complète des arrêts de la Cour

. Mais ce but exige de l’Assemblée d’accorder à cette tâche un statut prioritaire, ce qui, en retour, nécessite la mise en place d’un appui logistique adéquat. Cette position est renforcée par les conclusions d’une enquête, qui remonte à 2008, révélant que relativement peu de parlements ont institué de tels mécanismes

. Il conviendrait, tant ici à Strasbourg que dans les parlements nationaux, d’intégrer cette tâche au «processus d’Interlaken».

23. La mise en commun des ressources est essentielle. Les échanges d’informations entre gouvernements et parlements, ces derniers – lorsqu’il y a lieu – suivant attentivement les développements, doivent être encouragés. Le troisième rapport annuel du Comité des Ministres sur sa surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, publié le 14 avril 2010, cite la coopération au Royaume-Uni et aux Pays-Bas comme des exemples exceptionnels d’examen parlementaire effectif de la mise en œuvre des standards de la Convention européenne des droits de l’homme

. D’où l’importance, à cet égard, de la Recommandation du Comité des Ministres (2008) 2 aux Etats membres du Conseil de l’Europe sur les moyens efficaces à mettre en œuvre au niveau interne pour l’exécution rapide des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme

. La persistance de longs délais ou de défaillances dans l’exécution complète des arrêts de la Cour par les Etats membres est inacceptable.

5. Nécessité de maintenir l’autorité et l’efficacité de la Cour de Strasbourg

24. Dans cette dernière section, je souhaite commenter brièvement trois points dont deux ont été abordés par le Plan d’action d’Interlaken.

25. Le paragraphe 4.c du Plan d’action touche à un sujet qui me semble mériter une attention particulière, à savoir la nécessité de préserver clairement l’autorité de la chose interprétée (res interpretata) des arrêts de principe rendus par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme dans l’ordre juridique des autres Etats que l’Etat défendeur dans une affaire donnée. Je me réfère ici en particulier aux termes du Président de la Cour européenne des droits de l’homme, M. Jean-Paul Costa: «Il n’est plus acceptable qu’un Etat ne tire pas le plus tôt possible les conséquences d’un arrêt concluant à une violation de la Convention par un autre Etat lorsque son ordre juridique comporte le même problème»

. Le principe de subsidiarité requiert le renforcement de l’autorité de la jurisprudence de la Cour sur le droit interne des Etats, comme l’ont également souligné les experts présents à l’audition de la commission sur le «processus d’Interlaken» en décembre 2009 (voir les réflexions de Mme Däubler-Gmelin, Annexe II, paragraphe 15) et le Secrétaire Général dans sa contribution à la préparation de la Conférence d’Interlaken

. Ce point mériterait peut-être de constituer l’un des principaux sujets de discussion à la conférence que «l’ex-République yougoslave de Macédoine» (Présidence entrante du Comité des Ministres) organisera les 4-5 novembre 2010 sur le thème du renforcement du principe de subsidiarité et de l’intégration de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme dans le droit et la pratique internes.

26. Le paragraphe 8 de la Déclaration d’Interlaken souligne l’importance de préserver «la qualité» de la Cour. Cela peut être lu en combinaison avec le paragraphe 8 du Plan d’action qui, mettant le même point en exergue, en appelle aux Etats parties à la Convention à garantir cette exigence, au besoin en améliorant la transparence et la qualité des procédures de sélection aux niveaux national et européen. Ceci peut à son tour être lu à la lumière de la Résolution 1646 (2009) de l’Assemblée demandant l’instauration de procédures nationales de sélection équitables, transparentes et rigoureuses

, et du paragraphe 5 des réflexions sur le processus d’Interlaken de Mme Däubler-Gmelin (Annexe II du présent rapport). Lorsque les procédures de sélection nationales sont inadéquates, l’Assemblée a les mains liées; les candidatures peuvent être de bonne qualité, mais pas toujours exceptionnelles. Si l’on veut que les plus hautes autorités judiciaires des Etats parties reconnaissent que les arrêts de la Cour font autorité, l’Assemblée doit être en position d’élire des juges du plus haut calibre. J’ai ainsi noté avec intérêt qu’à cet égard, le Comité d’experts sur la réforme de la Cour (voir paragraphe 16 ci-dessus) a mis l’accent à juste titre sur le besoin d’améliorer les procédures de sélection nationales.

27. Ma proposition finale est d’une nature purement technique. Dans le paragraphe 4 du préambule, la Déclaration d’Interlaken salue l’entrée en vigueur imminente du Protocole n°14 de la Convention européenne des droits de l'homme le 1er juin 2010. Les juges seront désormais élus pour un mandat unique de neuf ans

. Dans cette perspective, l’article 2 du nouveau Règlement de la Cour – qui entrera en vigueur le même jour que le Protocole – précise que lorsqu’un siège est vacant, le mandat du nouveau juge, élu par l’Assemblée, commence à courir à la date de la prise de fonctions (c’est-à-dire lorsqu’il prête serment), laquelle ne peut intervenir plus de trois mois après la date de son élection; des dispositions similaires sont envisagées lorsqu’un juge doit être remplacé

. Cet article présente une modification sensée d’une disposition qui avait besoin d’être amendée, en ce qu’il n’est pas toujours possible qu’un juge nouvellement élu prenne ses fonctions à la date même de son élection, comme l’exigeait l’ancien Règlement. De même, lorsqu’un juge arrive au terme de son mandat ou a déclaré vouloir démissionner, son successeur ne peut pas toujours prendre ses fonctions le jour même de son élection. Et, comme c’est l’Assemblée qui élit les juges (conformément à l’article 22 de la Convention), je propose qu’elle stipule également, dans un texte formellement adopté, que le mandat de neuf ans de tout juge élu à la Cour par l'Assemblée commence à courir à la date de la prise de ses fonctions et en tout cas pas plus de trois mois après la date de son élection. Cependant, si l’élection a lieu plus de trois mois avant que le siège du juge sortant ne devienne vacant, le mandat commencera le jour où le siège devient vacant. Si l’élection a lieu moins de trois mois avant que le siège du juge sortant ne devienne vacant, le/la juge élu(e) prendra ses fonctions dès que possible après que le siège est devenu vacant et son mandat commencera à cette date-là, et en tout cas pas plus de trois mois après son élection.

Annexe 1 – Conférence sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme. Déclaration d’Interlaken et Plan d’action: 18-19 février 2010

(open)

Déclaration d’Interlaken

La Conférence de haut niveau, réunie à Interlaken, les 18 et 19 février 2010, à l’initiative de la Présidence suisse du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe («la Conférence»):

1. Exprimant le ferme attachement des Etats parties à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales («la Convention») et à la Cour européenne des droits de l’homme («la Cour»);

2. Reconnaissant la contribution extraordinaire de la Cour à la protection des droits de l’homme en Europe;

3. Rappelant l’interdépendance entre le mécanisme de contrôle de la Convention et les autres activités du Conseil de l’Europe dans les domaines des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie;

4. Saluant l’entrée en vigueur du Protocole n° 14 à la Convention, le 1er juin 2010;

5. Notant avec satisfaction l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne qui prévoit l’adhésion de l’Union européenne à la Convention;

6. Soulignant la nature subsidiaire du mécanisme de contrôle institué par la Convention et notamment le rôle fondamental que les autorités nationales, à savoir les gouvernements, les tribunaux et les parlements, doivent jouer dans la garantie et la protection des droits de l’homme au niveau national;

7. Notant avec une profonde préoccupation que le nombre de requêtes individuelles introduites devant la Cour et l'écart entre les requêtes introduites et les requêtes traitées ne cessent d’augmenter;

8. Considérant que cette situation nuit gravement à l'efficacité et à la crédibilité de la Convention et de son mécanisme de contrôle et qu’elle menace la qualité et la cohérence de la jurisprudence ainsi que l'autorité de la Cour;

9. Convaincue qu’au-delà des améliorations déjà réalisées ou envisagées, des mesures additionnelles sont indispensables et urgentes pour:

i. parvenir à un équilibre entre les arrêts et décisions rendus par la Cour et les requêtes introduites;

ii. permettre à la Cour de réduire l’arriéré d’affaires et de statuer sur les nouvelles affaires, en particulier quant il s’agit de violations graves des droits de l’homme, dans des délais raisonnables;

iii. assurer l’exécution pleine et rapide des arrêts de la Cour ainsi que l’efficacité de la surveillance de l’exécution par le Comité des Ministres;

10. Considérant que la présente Déclaration cherche à établir une feuille de route pour le processus de réforme vers une efficacité à long terme du système de la Convention;

La Conférence

(1) réaffirme l’attachement des Etats parties à la Convention au droit de recours individuel;

(2) réitère l’obligation des Etats parties d’assurer la protection intégrale au niveau national des droits et libertés garantis par la Convention et appelle à un renforcement du principe de subsidiarité;

(3) souligne que ce principe implique une responsabilité partagée entre les Etats parties et la Cour;

(4) souligne l’importance d’assurer la clarté et la cohérence de la jurisprudence de la Cour et appelle, en particulier, à une application uniforme et rigoureuse des critères concernant la recevabilité et la compétence de la Cour;

(5) invite la Cour à faire le plus grand usage possible des outils procéduraux et des ressources à sa disposition;

(6) souligne la nécessité d’adopter des mesures susceptibles de réduire le nombre de requêtes manifestement irrecevables, la nécessité d’un filtrage efficace de ces requêtes ainsi que la nécessité de trouver des solutions pour le traitement des requêtes répétitives;

(7) souligne le caractère indispensable de l’exécution pleine, effective et rapide des arrêts définitifs de la Cour;

(8) réaffirme la nécessité de maintenir l’indépendance des juges et de préserver l’impartialité et la qualité de la Cour;

(9) appelle à améliorer l’efficacité du système de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour;

(10) souligne la nécessité de simplifier la procédure visant à amender des dispositions de la Convention qui sont d’ordre organisationnel;

(11) adopte le Plan d'Action ci-dessous en tant qu’instrument d’orientation politique pour le processus vers une efficacité à long terme du système de la Convention.

Plan d'Action

A. Droit de recours individuel

1. La Conférence réaffirme l’importance fondamentale du droit de recours individuel en tant que pierre angulaire du système conventionnel garantissant que toute violation alléguée, qui n’a pas été traitée de façon effective par les autorités nationales, puisse être portée devant la Cour.

2. Eu égard au nombre élevé de requêtes irrecevables, la Conférence invite le Comité des Ministres à envisager quelles mesures pourraient être introduites pour permettre à la Cour de se concentrer sur son rôle essentiel de garante des droits de l’homme et de traiter avec la célérité requise les affaires bien fondées et en particulier les allégations de violations graves des droits de l’homme.

3. En matière d’accès à la Cour, la Conférence demande au Comité des Ministres d’examiner toute mesure supplémentaire de nature à contribuer à une bonne administration de la justice et, en particulier, les conditions dans lesquelles l’introduction de nouvelles règles ou pratiques d’ordre procédural pourraient être envisagée, sans toutefois dissuader l’introduction des requêtes bien fondées.

B. Mise en œuvre de la Convention au niveau national

4. La Conférence rappelle la responsabilité première des Etats parties de garantir l’application et la mise en œuvre de la Convention, et, en conséquence, appelle les Etats parties à s’engager à:

a) continuer à renforcer, le cas échéant en coopération avec leurs institutions nationales des droits de l’homme ou d’autres organes, la sensibilisation des autorités nationales aux standards de la Convention et d’assurer l’application de ceux-ci;

b) exécuter pleinement les arrêts de la Cour, en assurant que les mesures nécessaires seront prises pour prévenir de futures violations similaires;

c) tenir compte des développements de la jurisprudence de la Cour, notamment en vue de considérer les conséquences qui s’imposent suite à un arrêt concluant à une violation de la Convention par un autre Etat partie lorsque leur ordre juridique soulève le même problème de principe;

d) garantir, au besoin par l’introduction de nouvelles voies de recours, qu’elles soient de nature spécifique ou qu’il s’agisse d’un recours interne général, que toute personne qui allègue de manière défendable que ses droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés bénéficie d’un recours effectif devant une instance nationale et, le cas échéant, d’une réparation appropriée;

e) considérer la possibilité de détacher des juges nationaux et, le cas échéant, d’autres juristes indépendants de haut niveau au Greffe de la Cour;

f) veiller au suivi de la mise en œuvre des recommandations du Comité des Ministres adoptées pour aider les Etats parties à respecter leurs obligations.

5. La Conférence souligne la nécessité de renforcer et d’améliorer le ciblage et la coordination d’autres mécanismes, activités et programmes existants du Conseil de l’Europe, y compris le recours par le Secrétaire Général à l’article 52 de la Convention.

C. Filtrage

6. La Conférence:

a) appelle les Etats parties et la Cour à assurer la mise à disposition des requérants potentiels d’informations objectives et complètes relatives à la Convention et à la jurisprudence de la Cour, en particulier sur la procédure de dépôt de requêtes et les critères de recevabilité. A cette fin, le Comité des Ministres pourrait examiner le rôle des bureaux d’information du Conseil de l’Europe;

b) souligne l’intérêt d’une analyse détaillée de la pratique de la Cour relative aux requêtes déclarées irrecevables;

c) recommande, en ce qui concerne les mécanismes de filtrage,

i. à la Cour de mettre en place, à court terme, un mécanisme au sein du collège actuel susceptible d’assurer un filtrage efficace;

ii. au Comité des Ministres d’examiner la mise en place d’un mécanisme de filtrage au sein de la Cour, allant au-delà de la procédure du juge unique et de la procédure prévue sous i).

D. Requêtes répétitives

7. La Conférence:

a) appelle les Etats parties à:

i. favoriser, lorsque cela est approprié, dans le cadre des garanties fournies par la Cour et, au besoin, avec l’aide de celle-ci, la conclusion de règlements amiables et l’adoption de déclarations unilatérales;

ii. coopérer avec le Comité des Ministres, après un arrêt pilote définitif, afin de procéder à l’adoption et à la mise en œuvre effective des mesures générales, aptes à remédier efficacement aux problèmes structurels à l’origine des affaires répétitives;

b) souligne la nécessité pour la Cour de mettre en place des standards clairs et prévisibles pour la procédure dite d’«arrêts pilotes» concernant la sélection des requêtes, la procédure à suivre et le traitement des affaires suspendues, et d’évaluer les effets de l’application de cette procédure et des procédures similaires;

c) appelle le Comité des Ministres à:

i. examiner la possibilité de confier les affaires répétitives à des juges responsables du filtrage (cf. ci-dessus C);

ii. établir une approche coopérative incluant l’ensemble des parties prenantes du Conseil de l’Europe, en vue de présenter des options possibles à un Etat partie auquel un arrêt de la Cour demanderait de remédier à un problème structurel révélé par un arrêt.

E. La Cour

8. Soulignant l’importance de maintenir l’indépendance des juges et de préserver l’impartialité et la qualité de la Cour, la Conférence appelle les Etats parties et le Conseil de l’Europe à:

a) assurer, au besoin en améliorant la transparence et la qualité des procédures de sélection aux niveaux national et européen, que les critères de la Convention relatifs aux conditions d’exercice de la fonction de juge à la Cour, notamment des compétences en droit public international et concernant les systèmes légaux nationaux ainsi que de bonnes connaissances au moins d’une langue officielle, soient pleinement respectés. De plus, la composition de la Cour devrait permettre à celle-ci de disposer de l’expérience juridique pratique nécessaire;

b) garantir à la Cour, dans l’intérêt d’un fonctionnement efficace, le niveau nécessaire d’autonomie administrative au sein du Conseil de l’Europe.

9. La Conférence, prenant acte du partage des responsabilités entre les Etats parties et la Cour, invite la Cour à:

a) éviter de réexaminer des questions de fait ou du droit interne qui ont été examinées et décidées par les autorités nationales, en accord avec sa jurisprudence selon laquelle elle n’est pas un tribunal de quatrième instance;

b) appliquer de façon uniforme et rigoureuse les critères concernant la recevabilité et sa compétence et à tenir pleinement compte de son rôle subsidiaire dans l’interprétation et l’application de la Convention;

c) donner plein effet au nouveau critère de recevabilité qui figure dans le Protocole n° 14 et à considérer d’autres possibilités d’appliquer le principe de minimis non curat praetor.

10. En vue d’augmenter son efficacité, la Conférence invite la Cour à continuer d’améliorer sa structure interne et ses méthodes de travail et à faire, autant que possible, usage des outils procéduraux et des ressources à sa disposition. Dans ce contexte, elle encourage la Cour, notamment à:

a) faire usage de la possibilité de demander au Comité des Ministres de réduire à cinq le nombre de juges des Chambres, prévue par le Protocole n° 14;

b) poursuivre sa politique d’identification des priorités pour le traitement des affaires et à continuer d’identifier dans ses arrêts tout problème structurel susceptible de générer un nombre significatif de requêtes répétitives.

F. Surveillance de l’exécution des arrêts

11. La Conférence souligne qu’il est urgent que le Comité des Ministres:

a) développe les moyens permettant de rendre sa surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour plus efficace et transparente. Elle l’invite, à cet égard, à renforcer cette surveillance en donnant une priorité et une visibilité accrues non seulement aux affaires nécessitant des mesures individuelles urgentes, mais aussi aux affaires révélant d’importants problèmes structurels, en accordant une attention particulière à la nécessité de garantir des recours internes effectifs;

b) réexamine ses méthodes de travail et ses règles afin de les rendre mieux adaptées aux réalités actuelles et plus efficaces face à la diversité des questions à traiter.

G. Procédure simplifiée d’amendement de la Convention

12. La Conférence appelle le Comité des Ministres à examiner la possibilité de mettre en place, par le biais d’un Protocole d’amendement, une procédure simplifiée pour tout amendement futur de certaines dispositions de la Convention qui sont d’ordre organisationnel. La procédure simplifiée pourrait notamment être réalisée par le biais:

a) d’un Statut pour la Cour;

b) d’une nouvelle disposition dans la Convention, similaire à celle figurant à l’article 41 lit. d du Statut du Conseil de l’Europe.

Mise en œuvre

Afin de mettre en œuvre ce Plan d’Action, la Conférence:

(1) appelle les Etats parties, le Comité des Ministres, la Cour et le Secrétaire général à donner plein effet au Plan d’Action;

(2) appelle en particulier le Comité des Ministres et les Etats parties à impliquer la société civile dans la recherche de moyens effectifs pour mettre en œuvre le Plan d’Action;

(3) appelle les Etats parties à informer le Comité des Ministres, avant la fin 2011, des mesures prises pour mettre en œuvre les parties pertinentes de la présente Déclaration;

(4) invite le Comité des Ministres, le cas échéant en coopération avec la Cour et en donnant les mandats nécessaires aux organes compétents, à poursuivre et mettre en œuvre, d’ici juin 2011, les mesures contenues dans la présente Déclaration qui ne nécessitent pas d'amendements à la Convention;

(5) invite le Comité des Ministres à donner mandat aux organes compétents de préparer, d’ici juin 2012, des propositions précises de mesures nécessitant des amendements à la Convention, ces mandats devant comprendre des propositions pour un mécanisme de filtrage au sein de la Cour et l’étude de mesures aptes à simplifier les amendements de la Convention;

(6) invite le Comité des Ministres à évaluer, durant les années 2012 à 2015, dans quelle mesure la mise en œuvre du Protocole n° 14 et du Plan d’Action aura amélioré la situation de la Cour. Sur la base de cette évaluation, le Comité des Ministres est appelé à se prononcer, avant la fin de 2015, sur la nécessité d’entreprendre d’autres actions. Avant la fin de 2019, le Comité des Ministres est appelé à décider si les mesures adoptées se sont révélées suffisantes pour assurer un fonctionnement durable du mécanisme de contrôle de la Convention ou si des changements plus fondamentaux s’avèrent nécessaires;

(7) demande à la Présidence suisse de remettre la présente Déclaration et les Actes de la Conférence d’Interlaken au Comité des Ministres;

(8) invite les Présidences futures du Comité des Ministres à suivre la mise en œuvre de la présente Déclaration.

Annexe 2 – Réflexions sur le processus d’Interlaken.

(open)

(Extrait des conclusions de la Présidente de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, concernant une audition tenue à Paris le 16 décembre 2009 )

[…]

I. Contexte: la Conférence d’Interlaken des 18 et 19 février 2010

2. Pourquoi ai-je proposé à la commission une audition à ce sujet? Pour deux raisons. D'abord, j'ai trouvé quelque peu étrange que l'Assemblée n’ait été impliquée à aucune des discussions de fond ni aux réunions en vue de l’organisation de la conférence. Ensuite, il m'a semblé que le titre de la conférence – L'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme– était trop restrictif, laissant entendre que nous devrions nous préoccuper en priorité des problèmes que la Cour rencontre. Or, notre audition a permis de dissiper ce malentendu: en effet, la conférence doit également examiner d’urgence le problème de la (non) mise en œuvre des normes de la Cour au niveau national et déterminer comment assurer au mieux l’exécution rapide et complète des arrêts de la Cour de Strasbourg afin de permettre, nous l’espérons, d’endiguer l’afflux de requêtes introduites devant la Cour.

3. Lorsqu'elles ont diffusé le projet de Déclaration d’Interlaken, les autorités suisses ont précisé que cette déclaration avait trois objectifs: (i) réaffirmer l’attachement solennel au système de la Convention européenne des droits de l’homme et au système de la requête individuelle, (ii) exprimer un soutien politique à la Cour, afin qu’elle puisse prendre de son propre chef des initiatives destinées à augmenter son efficacité et (iii) poser les jalons d’une réforme plus profonde qui garantisse à long terme l’efficacité du système des requêtes individuelles. Cette déclaration et le plan d'action en huit points qui l'accompagne font actuellement l'objet de consultations auprès des États membres (projet de texte disponible sur le site de la Présidence du Comité des Ministres www.interlakenconf.admin.ch). Mais comment, sous l’autorité et au nom de qui ces priorités ont-elles été définies et seraient-elles mises en œuvre? A cet égard, je note qu’à ce jour, aucune allusion n’est faite au rôle potentiellement essentiel que les organes législatifs nationaux et que l'Assemblée pourraient jouer dans ce contexte.

4. Les autorités suisses méritent d'être félicitées pour leur initiative. Par contre, les Etats membres ont-ils le courage, au niveau ministériel, de prendre le taureau par les cornes et d’affronter les questions et problèmes en matière de droits de l'homme auxquels les Etat membres et le Conseil de l'Europe sont véritablement confrontés? Nous savons pertinemment que:

la Cour de Strasbourg n'est pas en mesure de faire face à des violations des droits de l'homme à large échelle (pourquoi le Comité des Ministres n’a-t-il pas fait un usage énergique de sa Déclaration de 1994 sur le respect des engagements?; idem pour l’Assemblée s’agissant de la réorientation de ses priorités en matière de suivi?);

plusieurs des principaux «clients» de la Cour n’ont pas sérieusement cherché à mettre en œuvre le train de réforme 2000-2004 (les ministres oseront-ils prendre la responsabilité de montrer du doigt les Etats qui mettent l’existence du système de la CEDH en péril?), et

compte tenu du fait que la Cour est financée par le budget du Conseil de l’Europe, les contributions des Etats s’avèrent parfaitement insuffisantes, pour ne pas dire lamentables (les contributions de plusieurs Etats au budget du Conseil de l’Europe ne couvrent même pas ou tout juste le traitement d’un seul juge de la Cour !).

II. Autorité et efficacité de la CEDH: nécessité d’une nouvelle dynamique

5. L’autorité de la Cour de Strasbourg dépend de la stature de ses juges ainsi que de la qualité et de la cohérence de sa jurisprudence, que certains Etats remettent en question. Les juristes les plus éminents des Etats membres possédant une expérience pertinente devraient être encouragés à quitter leur carrière florissante au niveau national, de préférence entre l’âge de 45 et de 65 ans, pour rejoindre la Cour à Strasbourg. Lorsque les procédures nationales de sélection sont inadaptées, l’Assemblée a les mains liées; souvent les candidats sont bons, mais pas exceptionnels. Si les arrêts que les juges de la Cour de Strasbourg rendent doivent faire autorité auprès de leurs pairs au niveau national, l’Assemblée doit être en position d’élire des juges de premier ordre.

6. Le nombre même des requêtes déposées à Strasbourg a entraîné des retards inacceptables, qui empêchent les juges de se concentrer sur leur mission judiciaire principale et d’examiner les affaires qui méritent d’être traitées en priorité. La charge de travail nuit donc directement à la qualité et à l’efficacité de la Cour. Le greffier de la Cour de Strasbourg nous a fourni des statistiques alarmantes. Fin 2009, la Cour aura reçu près de 57 000 nouvelles requêtes, soit une augmentation de 14 %. Concernant le nombre de dossiers traités, elle aura rendu un arrêt dans plus de 2 000 affaires, soit une hausse de plus de 20 % par rapport à 2008. Par contre, le nombre d’affaires pendantes est d’environ 120 000, avec un déficit de 1 800 requêtes par mois. Lors de notre analyse des problèmes de la Cour, il nous a été précisé que cet arriéré est en grande partie le fait d’un petit nombre d’Etats: Russie, environ 28 %; Turquie, 11 %; Ukraine 8,6 % et Roumanie, 8,3 %. A eux quatre, ces Etats représentent près de 57 % de l’arriéré. Si l’on considère les dix Etats gros pourvoyeurs de requêtes (y compris l’Italie, la Pologne, la Géorgie, la Moldova, la Slovénie et la Serbie), l’arriéré atteint 77 %. Du reste, 86 % des arrêts rendus par la Cour en 2008 (1 543 au total) ne concernaient que 12 Etats.

7. Un autre facteur doit être pris en compte. Il s’agit du très grand nombre de requêtes répétitives introduites devant la Cour à la suite des mêmes problèmes structurels au niveau national, dont certaines ne sont pas résolues avant de longues années. Plus de la moitié des arrêts concernent des requêtes répétitives. Selon l’estimatif du greffier, le nombre de ces requêtes dans l’arriéré de la Cour serait d’environ 20 000. En 2008, 70 % des arrêts de la Cour portaient sur des violations de la Convention dans des affaires répétitives ou des affaires «clones».

8. A ces statistiques s’ajoutent des informations sur l’exécution tardive et sur la non-exécution des arrêts de la Cour de Strasbourg. Fin 2000, le nombre d’affaires pendantes devant le Comité des Ministres atteignait 2 298. Fin 2009, il est de 8 614, dont 80 % concernent des affaires répétitives. Ce chiffre aussi est inacceptable.

9. En résumé, le système de la Convention à Strasbourg est au bord de l’asphyxie:

la Cour n’a pas les moyens de rendre justice à tous les individus (comme en témoigne l’existence des procédures de juge unique et de comités, «cache-misère» visant à maintenir la fiction juridique d’un examen sur le fond de toutes les requêtes);

il est parfaitement insensé que la Cour et ses agents gaspillent du temps et des efforts à examiner des requêtes répétitives (les vieilles démocraties comme l’Italie, sans mentionner les «contrevenants chroniques» plus récents, tels que la Moldova, la Pologne, la Roumanie, la Russie et l’Ukraine mériteraient sûrement qu’on les condamne à des dommages-intérêts «aggravés», voire «punitifs» ou «exemplaires»);

manquement de nombreux Etats à remplir effectivement leurs obligations au titre de la Convention, dans la mise en œuvre hasardeuse du programme de réforme 2000-2004 et retards inacceptables dans la pleine exécution des arrêts de la Cour de Strasbourg (qu’est-ce qui empêche les Parlements nationaux et l’Assemblée de convoquer les ministres à des auditions afin qu’ils s’expliquent à ce sujet devant les médias? Pourquoi le Comité des Ministres n’engage-t-il pas de «procédures en manquement» à l’encontre des Etats récalcitrants pour non-exécution?)

10. Il faut remédier aux causes profondes de la charge de travail et de l’arriéré croissant de la Cour. Toutes les affaires fondées, mêmes si elles sont le plus souvent répétitives, doivent être traitées par la Cour. Il n’existe pas de solution simple. A cet égard, on peut citer les idées avancées en particulier dans l’avis du CDDH et par le Secrétaire Général dans leurs contributions à la Conférence d’Interlaken. Mais devrions-nous engager dès à présent une autre réforme (interne) majeure de la Cour de Strasbourg? Est-il absolument nécessaire de créer au sein de la Cour une nouvelle instance de filtrage judiciaire, comme le préconisent les autorités allemandes et d’autres? Pourquoi cette fonction ne peut-elle pas être assurée par une chambre des requêtes composées (d’un groupe tournant) de juges en place? Ce travail ne pourrait-il pas être accompli par des juges ad litem choisis au sein du greffe de la Cour et/ou dans le corps judiciaire des Etats ? Ne devrions-nous pas attendre de voir comment la procédure des «arrêts pilotes» évolue? Qu’en est-il de l’idée d’introduire un système d’astreintes (amendes en cas de retard dans l’exécution d’une obligation juridique) pour les Etats qui persistent à ne pas exécuter un arrêt de la Cour (voir Avis n° 251 (2004) de l’Assemblée, paragraphe 5)? Ne devrait-on pas réfléchir, par exemple, à l’utilité d’appliquer des frais de justice d’un faible montant pour décourager les requérants d’introduire une requête potentiellement désespérée devant la Cour de Strasbourg?

11. Nous ne pourrons pas trouver de solution miracle aux difficultés que la Cour de Strasbourg rencontre si nous décidons qu’elle doit garder son double rôle consistant, d’une part, à garantir des normes européennes communes en matière de droit de l’homme et, d’autre part, à assurer un contrôle individuel et à se prononcer sur le fond. Faire du bricolage concernant des questions aussi controversées que celles de l’usage obligatoire des langues officielles de la Cour ou de la représentation obligatoire par un avocat, c’est prendre le risque de perdre de l’énergie et un temps précieux au détriment d’autres activités essentielles.

III. Autorité et efficacité de la CEDH : nécessité d’une exécution rapide et complète des arrêts de la Cour

IV. Autorité et efficacité de la CEDH au niveau national : endiguer l’afflux des requêtes

12. Ces sujets ont été examinés simultanément lors de l’audition. Dans les deux cas, nous les parlementaires avons un rôle déterminant à jouer en notre qualité de parlementaires – à la fois membres d’un Parlement national et de l’Assemblée. Ces deux points ont également trait au «principe de subsidiarité», en vertu duquel il incombe avant tout aux Etats de prévenir les violations des droits de l’homme et d’y remédier quand de telles violations se produisent.

13. Les Parlements nationaux peuvent et devraient veiller à ce que les projets de lois, la législation en vigueur et la pratique administrative soient conformes aux normes de la Convention. Ils devraient en particulier «instaurer des mécanismes et des procédures destinés à garantir un contrôle parlementaire effectif de l’exécution des arrêts de la Cour, fondé sur des rapports réguliers des ministères compétents» (Résolution 1516 (2006) de l’Assemblée, paragraphe 22.1). A cet égard, je me contenterai de rappeler le travail que nous accomplissons dans ce domaine depuis 2000, l’audition qui s’est tenue en novembre 2009 sur «le contrôle parlementaire des normes de la CEHD» (qui a mis en évidence l’efficacité des procédures parlementaires au Royaume-Uni et aux Pays-Bas) et le fait qu’à ce jour, trop peu de Parlements ont mis en place des mécanismes de contrôle adaptés, destinés à garantir l’exécution rapide et effective des arrêts de la Cour de Strasbourg.

14. Le mécanisme de surveillance de Strasbourg est de nature «subsidiaire». Les Etats sont responsables de la mise en œuvre effective de la Convention; l’ensemble des organes de l’Etat (pouvoir exécutif, tribunaux et corps législatif) ont le devoir commun de prévenir les violations des droits de l’homme et d’y remédier au niveau national. Cette tâche incombe essentiellement mais pas exclusivement au corps judiciaire, d’où l’idée logique d’instaurer au niveau national un mécanisme de recours efficace en matière de droits de l’homme, qui diminuerait le risque pour la Cour de Strasbourg de servir de cour d’appel de quatrième instance. Pour preuve, le petit nombre de requêtes qui, à titre comparatif, sont introduites devant la Cour de Strasbourg par l’Espagne et l’Allemagne. Des voies de recours adaptées au niveau national, une formation intensive des avocats, des procureurs et des juges, la création d’une culture des droits de l’homme et la transposition de l’acquis de la Cour dans les structures étatiques nationales, en particulier dans le cas des «très mauvais élèves» (voir paragraphes 6 à 8, ci-dessus) aideraient à endiguer l’afflux de requêtes devant la Cour. Des mécanismes de protection des droits de l’homme efficaces au niveau national pourraient ainsi rendre superflu l’idée de créer une instante de filtrage séparée au sein de la Cour de Strasbourg et replaceraient la responsabilité principale à sa juste place, du côté des systèmes juridiques nationaux.

15. L’un des sujets particulièrement importants examinés lors de l’audition concernait la nécessité de renforcer l’autorité et la transposition directe des arrêts de la Cour de Strasbourg dans le droit interne. Plutôt que de mentionner l’effet erga omnes des arrêts de principe de la Grande chambre, il serait sans doute plus juste de faire référence à l’autorité de la chose interprétée (res interpretata) dans l’ordre juridique des autres Etats que l’Etat défendeur dans une affaire donnée. A cet égard, j’ai à l’esprit la loi du Royaume-Uni sur les droits de l’homme de 1998, dont l’article 2, paragraphe 1 indique que les tribunaux nationaux «doivent tenir compte» des arrêts de la Cour de Strasbourg ou l’article 17 de la loi ukrainienne n° 3477 – IV de 2006, qui dispose que les «tribunauxdoivent appliquer la Convention [CEDH] et la jurisprudence de la Cour [de Strasbourg] comme une source du droit». Cette question méritera une attention particulière à Interlaken.

16. Le Conseil de l’Europe et ses Etats membres doivent tout mettre en œuvre afin de résoudre certains problèmes de droits de l’homme – souvent très graves – qui existent dans une poignée d’Etats récalcitrants. Plutôt que de consacrer du temps, de l’énergie et de l’argent à une réforme (essentiellement) interne de la Cour, ne vaudrait-il pas mieux attendre les effets du Protocole n° 14 (qui devrait augmenter l’efficacité de la Cour de 25 %), comme le suggérait le Groupe des sages en 2006, et mettre plus fortement l’accent sur la mise en œuvre du programme de réforme 2000-2004? Je pense traduire l’opinion de la plupart des membres de la Commission en citant la position du CDDH à ce sujet:

«Pour garantir l’efficacité à long terme du système de la Convention, le principe de subsidiarité doit être rendu pleinement opérationnel. Ce devrait être l’objectif central de la Conférence d’Interlaken» (avis du CDDH, paragraphe 9, soulignement ajouté).

[…]

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Décision du Bureau, Renvoi 3657 du 12 mars 2010

Projet de résolution adopté à l’unanimité par la commission le 26 avril 2010

Membres de la commission: M. Christos Pourgourides (Président), M. Christopher Chope, M. Christoph Strässer, M. Serhiy Holovaty (Vice-présidents), M. Florin Serghei Anghel, Mme Marieluise Beck, Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, Mme Ingrida Circene, Mme Ann Clwyd, M. Agustín Conde Bajén, M. Telmo Correia, M. Joe Costello (remplaçant: M. Terry Leyden), M. Arcadio Díaz Tejera, Mme Lydie Err, M. Renato Farina, M. Valeriy Fedorov, M. Joseph Fenech Adami, Mme Mirjana Ferić-Vac (remplaçant: M. Milijenko Dorić), M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana Goryacheva, M. Neven Gosović, Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin Hajibayli, M. Johannes Hübner, M. Michel Hunault, M. Rafael Huseynov, M. Shpetim Idrizi, M. Želiko Ivanji, Mme Kateřina Jacques, M. Mogens Jensen (remplaçant: M. Per Dalgaard), M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Franz Eduard Kühnel, Mme Darja Lavtižar-Bebler, M. Younal Loutfi, M. Pietro Marcenaro, Mme Milica Marković, M. Dick Marty (remplaçant: M. Andreas Gross), Mme Ermira Mehmeti Devaja, M. Akaki Minashvili, M. Philippe Monfils, M. Felix Müri (remplaçante: Mme Liliane Maury Pasquier), M. Philippe Nachbar, M. Vitalie Nagacevschi, M. Adrian Năstase, Mme Anna Ntalara (remplaçante: Mme Elsa Papadimitriou), Mme Steinunn Valdís Óskarsdóttir, M. Yüksel Özden, M. Valery Parfenov, M. Peter Pelegrini (remplaçant: M. József Berényi), Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Valeriy Pysarenko, M. Janusz Rachoń, Mme Mailis Reps (remplaçant: M. Aleksei Lotman), Mme Marie-Line Reynaud (remplaçant: M. René Rouquet), M. François Rochebloine, M. Paul Rowen, M. Armen Rustamyan, M. Volodymyr Rybak (remplaçant: M. Ivan Popescu), M. Kimmo Sasi, Mme Marina Schuster, M. Yanaki Stoilov, M. Fiorenzo Stolfi, Lord John Tomlinson, M. Tuğrul Türkeş, Mme Özlem Türköne, M. Øyvind Vaksdal, M. Giuseppe Valentino (remplaçant: M. Giacomo Santini), M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis, M. Miltiadis Varvitsiotis, M. Luigi Vitali, M. Klaas De Vries, Mme Nataša Vučković, M. Dimitry Vyatkin, M. Marek Wikiński, Mme Renate Wohlwend, M. Jordi Xuclà i Costa

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras.

Secrétariat de la commission: M. Drzemczewski, M. Schirmer, Mme Szklanna, Mme Heurtin

Assembl�e parlementaire

Mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l'homme: le processus d'Interlaken

Résumé

A. Projet de résolution

B. Exposé des motifs par Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, rapporteur

1. Introduction

2. La Conférence d'Interlaken

3. Mise en œuvre de la Déclaration d’Interlaken et de son Plan d’action

4. Dimension parlementaire

5. Nécessité de maintenir l’autorité et l’efficacité de la Cour de Strasbourg

Annexe 1 – Conférence sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme. Déclaration d’Interlaken et Plan d’action: 18-19 février 2010

Déclaration d’Interlaken

La Conférence

Plan d'Action

A. Droit de recours individuel

B. Mise en œuvre de la Convention au niveau national

C. Filtrage

D. Requêtes répétitives

E. La Cour

F. Surveillance de l’exécution des arrêts

G. Procédure simplifiée d’amendement de la Convention

Mise en œuvre

Annexe 2 – Réflexions sur le processus d’Interlaken.

I. Contexte: la Conférence d’Interlaken des 18 et 19 février 2010

II. Autorité et efficacité de la CEDH: nécessité d’une nouvelle dynamique

IV. Autorité et efficacité de la CEDH au niveau national : endiguer l’afflux des requêtes