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Avis 270 (2008)
Projet de convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics
1. L’Assemblée parlementaire se félicite
du projet de convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents
publics, premier instrument juridique international contraignant
à reconnaître le droit général d’accès aux documents publics détenus
par les autorités publiques.
2. L’Assemblée partage pleinement la conviction exprimée dans
le rapport explicatif du projet de convention qui souligne que «La
transparence des organes de l’Etat est l’un des éléments clés de
la bonne gouvernance et l’un des aspects qui révèle le mieux l’existence
ou non d’une société véritablement démocratique et pluraliste, opposée
à toute forme de corruption, capable de critiquer ceux qui la gouvernent et
ouverte à la participation éclairée des citoyens dans les questions
d’intérêt général. Le droit d’accès aux documents publics est également
essentiel pour l’épanouissement des personnes et pour l’exercice
des droits de l’homme fondamentaux».
3. L’existence d’un accès effectif dépend de la nature et de
l’étendue des exemptions autorisées; celles-ci doivent être rigoureusement
limitées et doivent être interprétées et appliquées stricto sensu. Il convient également
de prendre en compte les obstacles pratiques qui entravent l’accès
aux documents publics, notamment les facteurs temporels, le coût
ou toute autre charge. L’Assemblée se félicite de ce que le projet de
convention reconnaisse tous ces impératifs.
4. Tout en admettant qu’un texte trop ambitieux que les Etats
seraient incapables de signer ou auquel ils ne souhaiteraient pas
adhérer n’aurait pas grande utilité, l’Assemblée tient à souligner
que le projet de convention ne doit pas rester en deçà des exigences
raisonnables dans une société démocratique, gardant à l’esprit que
de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe garantissent déjà
légalement un accès aux documents publics.
5. L’Assemblée considère que la définition d’«autorités publiques»
dans le projet de convention est trop restrictive dans le sens où,
mis à part le gouvernement, elle englobe uniquement les fonctions
administratives des organes législatifs et judiciaires, et des personnes
physiques et morales. L’un des objectifs fondamentaux du droit d’accès
à l’information étant de garantir la transparence, il importe que
la convention couvre le plus grand nombre d’organes possible, dans
la mesure où ils œuvrent dans la sphère publique.
6. L’Assemblée souscrit à l’observation de la Cour européenne
des droits de l’homme selon laquelle «l’information est un bien
périssable et en retarder la publication, même pour une brève période,
risque fort de la priver de toute valeur et de tout intérêt». Elle
recommande donc que la convention fixe un délai pour traiter les
demandes.
7. L’Assemblée se félicite de la disposition figurant à l’article
8 du projet de convention, selon laquelle un demandeur dont la demande
d’accès à un document public a été refusée, expressément ou tacitement,
en tout ou en partie, dispose d’un recours devant un tribunal ou
devant une autre instance indépendante et impartiale prévue par
la loi. Il conviendrait néanmoins de définir plus précisément le
champ d’application de cette disposition et de permettre à l’instance
chargée d’examiner le recours d’ordonner la divulgation du document public
demandé.
8. Etant donné que l’existence d’un droit d’accès effectif exige
de trouver le juste équilibre entre de nombreux éléments constitutifs
différents et que la suppression d’un seul de ces éléments peut
perturber cet équilibre et compromettre le droit d’accès, l’Assemblée
estime qu’il ne devrait être admis aucune réserve à la convention.
9. L’Assemblée considère que le projet actuel présente des insuffisances
auxquelles il conviendrait de remédier si l’on veut tirer pleinement
parti de l’occasion de consacrer des normes modernes en matière d’accès
à l’information dans ce qui sera le premier instrument juridique
international contraignant dans ce domaine. L’Assemblée estime que
les questions soulevées sont suffisamment importantes pour recommander au
Comité des Ministres de renvoyer le projet devant le Comité directeur
pour les droits de l’homme (CDDH) en vue d’un examen plus approfondi
de ce qui suit:
9.1. élargir la
définition d’«autorités publiques» de façon à ce qu’elle couvre
un éventail plus large d’activités de ces dernières et, partant,
d’informations communicables;
9.2. fixer un délai pour traiter les demandes;
9.3. clarifier et renforcer la procédure de recours prévue
à l’article 8.1.
10. L’Assemblée recommande en outre au Comité des Ministres de
modifier le projet de convention comme suit:
10.1. à l’article 1er, avant le premier
paragraphe, ajouter un nouveau paragraphe disposant que «La présente
convention garantit le droit d’accès aux documents publics détenus
par des organismes publics. Tous les documents officiels sont en
principe publics et communicables sous réserve, seulement, de la
protection d’autres droits et intérêts légitimes»;
10.2. à l’article 9, supprimer l’alinéa (a) et ajouter après
«l’exercer» un nouveau paragraphe libellé comme suit: «Elles prennent
aussi les mesures appropriées imposant aux autorités publiques de:
[b] [qui deviendra le nouveau (a)]
[c] [qui deviendra le nouveau (b)]
[d] [qui deviendra le nouveau (c)]»;
10.3. après l’article 20, ajouter un nouvel article libellé
comme suit: «Aucune réserve n’est admise à la présente convention.»
11. A l’avenir, l’Assemblée invite le Comité des Ministres à solliciter
son avis à un stade plus précoce de la procédure d’adoption des
projets de convention, de façon à permettre un véritable dialogue,
sans toutefois ralentir plus que de raison l’élaboration de nouvelles
conventions.
12. L’Assemblée invite le Comité des Ministres à l’informer des
mesures qu’il aura prises à la suite du présent avis.