Imprimer
Autres documents liés
Rapport d'information | Doc. 13135 | 18 février 2013
Nouveaux efforts parlementaires pour créer un pacte de stabilité dans le Caucase du Sud
Commission des questions politiques et de la démocratie
Résumé
La commission des questions politiques et de la démocratie regrette profondément que les relations entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan se soient détériorées à un point où des propositions concrètes pour la mise en place d'instruments de coopération entre les trois pays du Caucase du Sud ne peuvent pas être prises en considération.
Elle décide toutefois de publier ses efforts en tant qu’un rapport d'information.
1. Introduction
1. L’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe énonce
que «[t]out membre du Conseil de l’Europe reconnaît le principe
de la prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute
personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme
et des libertés fondamentales. Il s’engage à collaborer sincèrement
et activement à la poursuite du but défini au chapitre I».
2. Dans ses Avis 221 (2000) et 222 (2000) concernant
respectivement les demandes d’adhésion de l’Arménie et de l’Azerbaïdjan
au Conseil de l’Europe, adoptés le 28 juin 2000, l’Assemblée parlementaire
avait estimé que les deux pays étaient capables, et avaient la volonté,
de se conformer aux dispositions de l’article 3 du Statut. L’Assemblée
avait également souligné que «l’adhésion des deux pays, l’Arménie
et l’Azerbaïdjan, pourrait contribuer à l’instauration du climat
de confiance nécessaire à la solution du conflit dans le Haut‑Karabakh».
3. Dans ces deux avis, l’Assemblée a relevé que «les Présidents
des deux pays [avaient] intensifié la fréquence de leurs rencontres.
Les Présidents des Parlements d’Arménie, d’Azerbaïdjan et de Géorgie
ont décidé de mettre en place la coopération parlementaire régionale,
comprenant notamment des réunions des présidents des parlements
et des séminaires parlementaires à tenir dans les trois capitales
et à Strasbourg. La première rencontre dans la région, qui a eu
lieu à Tbilissi, en septembre 1999, a permis d’établir un climat de
confiance et de détente entre les délégations parlementaires de
l’Arménie et de l’Azerbaïdjan». Enfin, l’Assemblée a appelé les
responsables arméniens et azéris «à poursuivre leur dialogue pour
finalement aboutir à une solution pacifique du conflit dans le Haut-Karabakh
et à activer la coopération régionale».
4. Le rapporteur estime que les personnes qui vivent dans le
Caucase du Sud ont droit à un avenir meilleur et à de plus grandes
possibilités de développement économique, et le droit également
de ne pas être pris en otage d’un conflit durable qui les prive
d’une vie plus agréable.
5. Il faut pour cela adopter une approche «ascendante», partant
des domaines où une coopération ne prêtant pas à controverse est
possible non seulement entre les responsables politiques, mais aussi
entre les citoyens ordinaires. Le but est d’améliorer le climat
des relations dans le Caucase du Sud, d’éliminer la haine et d’encourager
le dialogue en vue d’apporter une solution durable au conflit. A
cet égard, l’exemple positif du Pacte de stabilité pour l’Europe
du Sud-Est pourrait être pris en considération.
6. L’idée d'institutionnaliser la coopération dans le Caucase
du Sud a été lancée pour la première fois simultanément par M. Kotcharian,
Président de l’Arménie, et M. Aliyev, Président de l’Azerbaïdjan,
lors du sixième Sommet des chefs d’Etat de l’OSCE, tenu en novembre 1999
à Istanbul; elle a été reprise ensuite par le Président turc sortant,
M. Demirel, en janvier 2000 et de nouveau par M. Kotcharian en mars 2000. Toutefois,
comme M. Adrian Severin l’a écrit dans son rapport de 2006 sur l’établissement
d’un Pacte de stabilité pour le Caucase du Sud (Doc. 11082), ces propositions sont restées sans suite du fait des
objections soulevées par la Russie et l’Iran concernant plusieurs
de leurs aspects.
7. La première session de l’Assemblée plénière de l’Initiative
parlementaire du Caucase du Sud (IPCS) a eu lieu le 20 décembre
2003 à Craigellachie, en Ecosse, avec la participation de délégations
parlementaires venues d’Arménie, d’Azerbaïdjan et de Géorgie, sous
la direction d’une présidence tournante. Au cours de cette manifestation,
une rencontre bilatérale officielle a aussi été organisée entre
les délégations parlementaires arménienne et azerbaïdjanaise. La
deuxième session de l’Assemblée parlementaire de l’IPCS s’est tenue
du 1er au 3 juillet 2004 à Sofia, en
Bulgarie, et ce forum parlementaire a adopté ses statuts à cette occasion.
Un représentant de la présidence néerlandaise de l’Union européenne,
le Président en exercice de l’OSCE, le Président du Parlement bulgare
et plusieurs membres de la délégation bulgare auprès de l’Assemblée
parlementaire ont participé et contribué aux travaux de cette session.
Ce forum a été actif jusqu’en 2007; ses activités ont ensuite été
suspendues au cours de l’année 2008 faute de volonté politique de
les poursuivre.
8. Voilà déjà vingt ans que le Conseil de l’OSCE (à l’époque
le «CSCE») a demandé au Président en exercice de convoquer, dès
que possible, une conférence sur le Haut-Karabakh, qui se tiendrait
à Minsk, afin de fournir un cadre de négociation permanent pour
un règlement pacifique de la crise. Le Groupe de Minsk, coprésidé
par la France, la Russie et les Etats‑Unis, continue d’être chargé
de l’effort de la communauté internationale pour trouver une solution
politique à ce conflit mais, à ce jour, il n’a pas encore été possible
de tenir ladite conférence.
2. La première initiative de l’Assemblée parlementaire
9. Sur la base de mon expérience de rapporteur de l’Assemblée
sur le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud‑Est, et étant natif
de cette région, j’ai déposé, le 5 mai 2004, une proposition de
recommandation sur l’établissement d’un pacte de stabilité pour
la région du Caucase (Doc.10175).
La commission des questions politiques avait désigné comme rapporteur
M. Adrian Severin, membre de la délégation roumaine auprès de l’Assemblée
et Président de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE.
10. Dans son rapport sur la Politique européenne de voisinage
(PEV), adopté en 2005, le Parlement européen a fait part de son
soutien à cette idée. Cela a encouragé l’Assemblée à aller de l’avant,
dans l’espoir qu’avec le soutien des deux assemblées, cette idée
aurait une chance d’aboutir.
11. Le Parlement européen a tenu le 22 février 2006 à Bruxelles
une audition sur le thème «Promouvoir la stabilité et la démocratisation
chez nos voisins: quel rôle pour l’UE dans le Caucase du Sud?».
La commission des questions politiques de l’Assemblée parlementaire
a organisé une autre audition à Bruxelles le 12 mai 2006, avec la
participation de représentants des trois pays concernés, de l’Union
européenne et d’autres acteurs internationaux.
12. Il était évident à l’époque que l’instauration d’un pacte
de stabilité pour le Caucase du Sud nécessiterait le soutien entier
et actif de tous les intéressés.
13. L’Assemblée a cependant constaté en 2006 que l’idée d’un pacte
de stabilité pour le Caucase du Sud ne bénéficiait pas d’un soutien
suffisant de la part de l’ensemble des intéressés, notamment des
trois républiques caucasiennes, mais aussi de l’Union européenne,
de la Russie, de la Turquie et des Etats-Unis d’Amérique. Les auditions
tenues à Bruxelles avaient montré que tous ceux qui étaient concernés
ou impliqués ou qui avaient un intérêt acquis vis-à-vis du projet
semblaient être, pour l’instant, indifférents, voire opposés, à
l’idée de l’instauration d’un pacte de stabilité pour le Caucase
du Sud.
14. Au nom de la commission des questions politiques, M. Severin
a présenté son rapport le 18 octobre 2006 et, en novembre 2006,
l’Assemblée a adopté la Résolution
1525 (2006) et la Recommandation
1771 (2006) sur l’établissement d’un Pacte de stabilité
pour le Caucase du Sud. Entre autres considérations, l’Assemblée
a fait remarquer que le pacte devrait prévoir le retrait des forces
militaires étrangères du territoire d’un autre pays reconnu internationalement,
étant entendu qu’une coopération était irréaliste tant qu’un pays occupait
le territoire d’un autre.
15. Tout en décidant de poursuivre ses efforts destinés à faciliter
la coopération régionale au niveau parlementaire, l’Assemblée avait
recommandé au Comité des Ministres:
- d’examiner la possibilité d’instaurer un pacte de stabilité pour le Caucase du Sud;
- d’examiner la possibilité d’organiser une conférence internationale sur la sécurité et la coopération dans le Caucase du Sud, principalement chargée d’évaluer les besoins spécifiques et de réunir les conditions pratiques nécessaires au lancement d’un tel pacte de stabilité, d’un commun accord avec toutes les parties concernées;
- d’inviter les autorités de l’Arménie, de l’Azerbaïdjan et de la Géorgie à engager un débat politique sérieux à ce sujet dans leurs pays respectifs;
- d’inviter tous les autres Etats membres à réfléchir à cette idée et de consulter les autres acteurs internationaux, notamment l’Union européenne, sur l’instauration éventuelle d’un pacte de stabilité.
16. Dans sa réponse du 16 juillet 2007 (CM/AS(2007)Rec1771 final),
le Comité des Ministres a indiqué qu’il partageait les préoccupations
de l’Assemblée face à l’absence persistante de solution politique
aux différents conflits «gelés» du Caucase du Sud et qu’il soutenait
l’idée d’une coopération régionale renforcée qui contribuerait à
créer un climat positif dans toute la région, à favoriser son développement
économique, à réduire les tensions et à faciliter la compréhension
mutuelle.
17. Le Comité des Ministres estimait néanmoins, à l’instar de
l’Assemblée, que l’idée d’un pacte de stabilité dans la région ne
recueillait pas encore un soutien suffisant, actif et incontestable
de la part de toutes les parties concernées, et que celles‑ci n’étaient
pas encore prêtes à s’associer à un tel projet. Le temps d’organiser
une conférence internationale sur le sujet ne paraissait pas encore
venu.
3. La seconde initiative
18. En 2011, la situation dans la région du Caucase ne
s’était pas améliorée, malgré les efforts visant à renforcer les
processus démocratiques et à promouvoir une coexistence pacifique
dans les Etats de la région membres du Conseil de l’Europe et en
dépit du travail constant du groupe de Minsk de l’OSCE sur la situation concernant
le Haut-Karabakh.
19. Malheureusement, il n’y a guère eu de changements au niveau
de la stabilisation régionale. Au contraire, le ton entre l’Arménie
et l’Azerbaïdjan s’est durci. Il y a des menaces mutuelles de guerre
et, en l’absence d’un accord de paix et d’une coopération entre
les pays de la région, il y a un risque réel d’escalade du conflit.
20. Compte tenu de l’échec de toutes les mesures adoptées au cours
des cinq dernières années, et eu égard au fait que les opinions
des parties concernées à l’égard d’un pacte de stabilité dans le
Caucase ont pu évoluer depuis 2007, une nouvelle proposition de
résolution concernant de nouveaux efforts parlementaires pour créer
un pacte de stabilité dans le Caucase a été présentée le 30 juin
2011 par M. Gross et plusieurs de ses collègues (Doc.12680). La commission des questions politiques m’a nommé rapporteur
le 14 novembre 2011.
21. La proposition indiquait que l’Assemblée devrait:
- examiner la nécessité de créer un dialogue permanent et d’instaurer une collaboration politique, économique et culturelle entre les Etats de la région du Caucase;
- inviter l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie à coopérer plus activement avec le Conseil de l’Europe et l’Union européenne pour assurer et renforcer la stabilité et la démocratie dans la région du Caucase;
- inviter les parties et les représentants de la société civile des pays concernés à discuter de cette idée et à parvenir à un accord sur l’instauration d’un pacte de stabilité pour la région du Caucase;
- soutenir activement et assister le groupe de Minsk de l’OSCE dans ses efforts pour parvenir à un accord de paix durable.
22. Afin de poursuivre nos travaux au niveau de la commission,
j’ai commencé par consulter nos collègues des trois Etats membres
du Caucase du Sud pour savoir s’ils étaient prêts à agir en vue
d’instaurer un tel pacte. Pour atteindre cet objectif, il a en outre
été proposé d’effectuer des missions d’information sur place et d’organiser
une audition parlementaire avec la participation des intéressés.
23. A cet égard, on pourrait prendre pour exemple la réussite
du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est, établi par l’Union
européenne en coopération avec des organisations internationales
de premier plan exerçant leurs activités dans la région. Le concept
sur lequel reposait ce pacte était le suivant: sous l’égide du Pacte
de stabilité, les pays concernés élaboreraient des projets d’intérêt
commun faisant intervenir deux ou trois d’entre eux dans différents
domaines dont les infrastructures, l’économie, l’environnement et
le développement social. Le Pacte de stabilité pour l’Europe du
Sud‑Est ne disposait pas de fonds propres; son rôle consistait à
rechercher d’éventuelles sources de financement et à réunir projets
et donateurs.
24. Début 2012, des réunions ont eu lieu entre les Présidents
arménien et azerbaïdjanais et semblent présager d’une amélioration
de la situation dans le Caucase du Sud. Par exemple, le 23 janvier
2012, les deux Présidents se sont rencontrés à Krasnaja Poljana,
près de la station balnéaire de Sotchi. Cette réunion s’est tenue
sous la médiation de M. Medvedev, alors Président de la Fédération
de Russie.
25. Conformément à l’autorisation de la commission, je me suis
rendu en Géorgie du 4 au 7 juin 2012 afin de consulter les autorités
géorgiennes sur la proposition d’établir des instruments de coopération
entre les trois Etats du Caucase du Sud.
26. Au cours de cette visite, j’ai rencontré des représentants
d’organisations internationales, des parlementaires, le vice‑ministre
des Affaires étrangères de Géorgie, M. Tornike Gordadze, l’Ambassadeur d’Arménie,
M. Hovhannes Manoukian, et des représentants de la Fondation géorgienne
pour les études stratégiques et internationales. L’Ambassadeur d’Azerbaïdjan,
que j’avais aussi demandé à rencontrer, n’était pas disponible.
27. J’ai noté avec satisfaction que le gouvernement comme l’opposition
en Géorgie soutenaient l’idée d’établir un pacte de stabilité pour
le Caucase du Sud. Mes interlocuteurs ont toutefois souligné qu’un
tel pacte ne pouvait être couronné de succès que si le Conseil de
l’Europe et l’Union européenne y participaient activement et étaient
disposés à en être les éléments moteurs. La Géorgie, pour sa part,
était prête à participer à ce processus en tant que partenaire.
28. Le Président du Parlement, M. David Bakradze, m’a assuré que
la Géorgie soutiendrait toute initiative qui aurait pour but de
renforcer la stabilité dans la région.
29. L’Ambassadeur d’Arménie a estimé que l’initiative était positive.
Il a rappelé, cependant, le rôle du groupe de Minsk dans le règlement
du conflit du Haut-Karabakh et recommandé de ne pas s’immiscer dans ses
activités.
30. Au cours de la partie de session de juin 2012 de l’Assemblée
parlementaire, j’ai rencontré M. Davit Harutyunyan et M. Samad Seyidov,
chefs respectivement des délégations arménienne et azerbaïdjanaise,
qui ont approuvé mon projet de me rendre dans les deux capitales
et d’organiser ensuite, si les réactions étaient positives, une
table ronde parlementaire pour examiner les meilleurs moyens de
donner suite à cette initiative.
31. En juillet 2012, à Batoumi, a eu lieu une conférence sur le
thème «Georgia’s European Way»
(la voie européenne de la Géorgie) à laquelle les Présidents de
l’Arménie et de l’Azerbaïdjan ainsi que M. Füle, Commissaire de
l’Union européenne en charge de l’élargissement et de la politique
européenne de voisinage, devaient participer. Si les deux présidents
avaient participé, même sans avoir engagé de pourparlers directs, cette
manifestation aurait témoigné d’un certain changement d’attitude
des deux pays vis-à-vis d’une éventuelle réconciliation. Malheureusement,
ce ne fut pas le cas.
32. Les élections géorgiennes d’octobre 2012 ont porté au pouvoir
une nouvelle force politique – la coalition «Rêve géorgien» – dont
on ne sait pas précisément si elle assumera les engagements du précédent gouvernement
à ce sujet.
33. Encouragé par une première visite incontestablement positive,
j’ai commencé à préparer ma visite à Bakou et à Erevan, qui était
programmée pour septembre 2012. Malheureusement, l’affaire Safarov 
au début du mois de septembre et
la grave détérioration des relations entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan
qu’elle a entraînée ont rendu ma visite inopportune. L’Assemblée
a tenu un débat d’actualité sur l’affaire Safarov le 4 octobre 2012.
au début du mois de septembre et
la grave détérioration des relations entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan
qu’elle a entraînée ont rendu ma visite inopportune. L’Assemblée
a tenu un débat d’actualité sur l’affaire Safarov le 4 octobre 2012.4. Conclusion
34. Aujourd’hui, comme en 2006, l’instauration d’instruments
de coopération entre les trois Etats du Caucase du Sud nécessiterait
le soutien entier et actif de tous les intéressés. Malheureusement,
le climat, qui n’était déjà guère propice, s’est détérioré à un
point tel qu’il ne me paraît pas judicieux de formuler des propositions
concrètes à ce stade.
35. Il faut toutefois rappeler à l’Arménie et à l’Azerbaïdjan
les engagements que ces pays ont contractés lorsqu’ils ont adhéré
au Conseil de l’Europe, engagements dont le suivi est assuré par
la commission de l’Assemblée pour le respect des obligations et
engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (commission
de suivi).
36. L’invitation adressée par le Président de l’Assemblée aux
chefs des délégations arménienne et azerbaïdjanaise auprès de l’Assemblée
parlementaire doit être saluée mais un engagement accru de l’Assemblée
s’impose.
37. Le règlement du conflit du Haut‑Karabakh pourrait être l’occasion
d’établir un pacte de stabilité et de promouvoir une plus grande
coopération régionale dans le Caucase du Sud. C’est non seulement
souhaitable pour le Conseil de l’Europe mais c’est aussi, et avant
tout, dans l’intérêt de la population de la Géorgie, de l’Arménie
et de l’Azerbaïdjan.
38. Lors d’un échange de vues sur cette question, tenu à Turin
le 14 décembre 2012, le chef de la délégation arménienne, M. Davit
Harutyunyan, a indiqué qu’une coopération serait d’ores et déjà
acceptable pour l’Arménie dans des domaines ne prêtant pas à controverse,
tels que:
- l’environnement;
- les questions transfrontalières d’approvisionnement en eau;
- les fréquences radio;
- la coopération transfrontalière pour promouvoir le développement économique, garantir la sécurité et l’efficacité des frontières, promouvoir la coopération entre les personnes au moyen de programmes entre deux pays ou plus ayant des frontières communes; et la mise en œuvre de programmes autour d’un bassin maritime;
- la coopération transnationale contre la cybercriminalité.
39. Le 21 janvier 2013, la délégation azérie m'a envoyé sa position
sur ce rapport d’information, à la suite de laquelle j'ai apporté
quelques corrections. Le point positif est le fait que la délégation
azérie partage le point de vue selon lequel il est nécessaire d'éliminer
la haine et d’établir la confiance dans la région, même si elle estime
que les différences entre les deux régions font qu'il est impossible
d'appliquer dans le Caucase du Sud l'exemple du pacte de sécurité
pour l'Europe du Sud-Est. Il convient également de noter avec satisfaction
que la délégation estime que les discussions publiques sur la question
devraient se poursuivre en vue d'établir un terrain d'entente entre
les Etats du Caucase du Sud. A cet égard, la délégation azérie est
d'avis que les contacts et les interactions entre les délégations
des Etats du Caucase du Sud auprès de l'Assemblée parlementaire
peuvent contribuer à ce processus, une fois que ces discussions
seront basées sur un ordre du jour concret.
40. La délégation azérie soutient l'idée d'organiser une conférence
internationale pour la sécurité et la coopération dans le Caucase
du Sud, avec le but principal d'évaluer les besoins spécifiques
et d'établir les conditions pratiques pour le lancement d'un tel
pacte de stabilité. Elle partage également la nécessité de la création
d'un dialogue permanent entre les Etats de la région du Caucase,
tout en regrettant que les conditions présentes sur le terrain ne
soient pas propices pour cela et que, pour le moment, ces mesures
ne soient pas réalisables dans la région».
41. En ce qui concerne les instruments de coopération entre les
trois Etats du Caucase du Sud, la délégation azérie aimerait mettre
l'accent sur les interactions actuelles entre les délégations parlementaires
à l'Assemblée parlementaire, qui pourraient contribuer à la promotion
de l'idée du pacte de stabilité dans cette étape. Toutefois, elle
estime que tandis que l'Arménie continue de mettre en cause l'intégrité
territoriale et les frontières internationalement reconnues de la
République d'Azerbaïdjan, il ne peut tout simplement pas y avoir de
domaines ne prêtant pas à controverse entre les deux pays. La coopération
entre les territoires occupés est impossible à la fois politiquement
et pratiquement.
42. Sous réserve d’accord des trois délégations concernées, la
commission pourrait organiser une table ronde sur ces questions
dans le prolongement du présent rapport d’information.
Annexe – Textes pertinents de l’Assemblée
(open)Résolution 1525 (2006) sur l’établissement d’un Pacte de stabilité pour le Caucase du Sud
Recommandation 1771 (2006) sur l’établissement d’un Pacte de stabilité pour le Caucase du Sud
Avis 221 (2000) sur la demande d'adhésion de l'Arménie au Conseil de l'Europe
Résolution 1532 (2007) sur le respect des obligations et des engagements de l'Arménie
Résolution 1837 (2011) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Arménie
Avis 222 (2000) sur la demande d'adhésion de l'Azerbaïdjan au Conseil de l'Europe
Résolution 1750 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Azerbaïdjan
Résolution 1917 (2013) sur le respect des obligations et engagements de l’Azerbaïdjan
Avis 209 (1999) sur la demande d'adhésion de la Géorgie au Conseil de l'Europe
Résolution 1801 (2001) sur le respect des obligations et engagements de la Géorgie
Résolution 1363 (2004) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Géorgie