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Résolution 2052 (2015)
Dialogue postsuivi avec Monaco
1. La Principauté de Monaco a adhéré
au Conseil de l’Europe en 2004. En 2009, l’Assemblée parlementaire
décidait de clore la procédure de suivi et d’engager un dialogue
avec les autorités monégasques, invitées à honorer leurs six derniers
engagements, à savoir:
- la ratification des Protocoles nos 1 et 12 à la Convention européenne des droits de l’homme (STE nos 9 et 177);
- la ratification de la Charte sociale européenne (révisée) (STE no 163);
- la ratification de la Convention sur la cybercriminalité (STE no 185);
- l’adoption, dans les meilleurs délais, d’une nouvelle loi sur le fonctionnement et l’organisation du Conseil national, permettant de tenir compte des modifications constitutionnelles intervenues en 2002;
- la réforme du Code de procédure pénale et la finalisation de la réforme du Code pénal;
- l’examen de la question des conventions et des traités internationaux nécessitant le vote d’une loi de ratification par le Conseil national.
2. La Principauté de Monaco compte 36 000 résidents de 121 nationalités,
répartis sur un territoire d’à peine 2,2 km². Seuls 8 000 résidents,
soit 21,5 % de la population, sont de nationalité monégasque. Les Monégasques
sont donc minoritaires dans leur propre pays. Compte tenu de l’exiguïté
du territoire et des pressions sur le marché de l’immobilier et
de l’emploi à Monaco, qui accueille chaque jour 50 000 travailleurs frontaliers,
la principauté réserve à ses citoyens un traitement préférentiel
en matière de logement, d’emploi et de prestations sociales, qui
constitue un élément crucial et indispensable pour pérenniser la
présence des Monégasques sur leur propre territoire. En matière
d’accès à l’emploi, le respect de la «priorité nationale» est garanti
par la Constitution.
3. L’Assemblée rappelle, avec la Commission européenne pour la
démocratie par le droit (Commission de Venise), que Monaco s’est
doté d’un système politique unique en son genre: dans cette monarchie constitutionnelle
limitée, la loi procède de la volonté commune du Prince souverain
et du Conseil national. Le gouvernement n’est pas responsable devant
le Conseil national. Un réseau d’organes consultatifs atténue toutefois
les pouvoirs étendus du Prince par rapport aux pouvoirs limités
du Conseil national. Plusieurs mécanismes incitent au dialogue.
Le fonctionnement des institutions est, par nécessité, consensuel.
Le régime politique actuel jouit d’un large consensus dans la population,
et les dirigeants politiques, tant de la majorité que de l’opposition,
sont attachés à ce régime.
4. La situation de la principauté est également singulière du
fait de sa relation historique privilégiée avec la France, scellée
dans le traité franco-monégasque révisé en 2005 lors de la signature
de la convention destinée à adapter et à approfondir la coopération
administrative entre la République française et la Principauté de
Monaco, que la France a ratifiée en 2008.
5. L’Assemblée note aussi la présence de communautés italienne
et française installées de longue date en principauté et qui ont
contribué à l’histoire de ce pays; aujourd’hui, ces «enfants du
pays», dont le nombre est en diminution en raison du vieillissement
de cette population, de la pression immobilière et des naturalisations,
souhaitent une meilleure reconnaissance de leur statut particulier
au sein de la principauté.
6. L’Assemblée rappelle que, lors de son adhésion au Conseil
de l’Europe, la Principauté de Monaco s’est engagée à faire évoluer
ses institutions et à respecter les engagements souscrits par ses
autorités. A cet égard, l’Assemblée rappelle la révision de la Constitution
de 2002, qui a permis d’élargir les compétences du Conseil national,
et la révision du traité franco-monégasque en 2005 (ratifié par
la France en 2008) qui permet désormais à des Monégasques d’occuper
le poste de ministre d’Etat.
7. L’Assemblée se félicite des efforts déployés au cours des
derniers mois par les autorités monégasques pour honorer leurs derniers
engagements et respecter les standards du Conseil de l’Europe, tenant
compte des contraintes imposées par le traitement spécifique réservé
aux citoyens monégasques. L’impulsion donnée par SAS le Prince souverain
Albert II a été une contribution essentielle pour poursuivre le
processus de développement du pays. L’Assemblée note également que
l’adhésion de Monaco à l’Organisation a eu un impact important sur
l’évolution de ses institutions, de leurs pratiques et de la législation,
ainsi que sur leur mise en conformité avec les standards et normes
du Conseil de l’Europe. Dans ce contexte, l’Assemblée prend note:
7.1. de la ratification de 45 traités
du Conseil de l’Europe depuis 2004, et de la signature de cinq traités
supplémentaires;
7.2. de la contribution active de Monaco aux travaux du Conseil
de l’Europe, en particulier sa campagne sur les droits des enfants;
7.3. de la ratification de la Convention pénale sur la corruption
(STE no 173) en 2007, et de la participation
de Monaco au Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO), qui procède
à un suivi régulier dans ce pays;
7.4. de la création du Haut-Commissariat à la protection des
droits, des libertés et à la médiation, suivant les recommandations
formulées par la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance
(ECRI);
7.5. de la ratification, à l’occasion du 10e anniversaire
de l’adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l’Europe,
de la Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants
contre l’exploitation et les abus sexuels (STCE no 201,
«Convention de Lanzarote») et de la Convention du Conseil de l’Europe
sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes
et la violence domestique (STCE no 210, «Convention d’Istanbul»);
7.6. du lancement d’un processus de réforme du financement
des campagnes électorales, en particulier le plafonnement des recettes
électorales, suivant les recommandations du GRECO.
8. A la lumière des évolutions récentes de la Principauté de
Monaco et des informations soumises par les autorités nationales:
8.1. pour ce qui concerne la ratification
des Protocoles nos 1 et 12 à la Convention
européenne des droits de l’homme;
8.1.1. l’Assemblée note
que le Protocole no 1 a été ratifié par
tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, à l’exception de
Monaco et de la Suisse. Elle note que la ratification de cet instrument,
qui couvre le droit à la protection de la propriété, mais aussi
le droit à des élections libres et le droit à l’éducation, ne suscite
pas d’objection de principe des autorités monégasques, à l’exception
de la portée de son article 1 relatif au droit de propriété. Elle
salue la coopération établie avec les services juridiques du Conseil
de l’Europe visant à identifier la formulation juridique adéquate
permettant d’assurer le plein respect des dispositions du protocole,
tout en garantissant dans le même temps les dispositions constitutionnelles
et les pratiques administratives établissant la préférence nationale;
8.1.2. l’Assemblée salue les travaux menés par les autorités
monégasques, en coopération avec le Conseil de l’Europe, pour explorer
la/les possible(s) réserve(s) pouvant être élaborée(s) pour ouvrir
la voie à une ratification prochaine du Protocole no 1.
L’Assemblée note cependant que, pour l’heure, aucun mécanisme acceptable
n’a pu être identifié et que, pour le moment, aucune des réserves
explorées par les autorités de Monaco et les experts du Conseil
de l’Europe ne préserverait pleinement les spécificités monégasques.
L’Assemblée salue par conséquent la volonté exprimée par les autorités
de charger un groupe de travail d’examiner de nouveaux éléments
techniques, qui pourraient permettre d’envisager une ratification;
8.1.3. concernant le Protocole no 12,
l’Assemblée note que seuls 18 Etats membres l’ont ratifié à ce jour,
et que 19 autres l’ont signé. Elle affirme que cette question doit,
à l’avenir, faire l’objet d’un examen approfondi et continu par
les autorités monégasques;
8.2. pour ce qui concerne la ratification de la Charte sociale
européenne (révisée):
8.2.1. l’Assemblée rappelle que Monaco
a signé la Charte sociale européenne (révisée) en 2004. L’Assemblée
elle-même avait encouragé l’Organisation à tenir compte des régimes préférentiels
dont bénéficient les ressortissants monégasques en matière de logement
ou d’emploi, en soulignant dans le même temps que la Charte sociale
européenne (révisée) offre la flexibilité nécessaire pour tenir
compte des spécificités des Parties. Elle note que les normes sociales
sont considérées comme étant élevées à Monaco. Elle constate toutefois
que l’invocabilité directe de la Charte serait de nature à porter
atteinte au «pacte social» établi à Monaco ainsi qu’à l’application
de la «préférence nationale» et à certaines allocations sociales qui
sont réservées à ses citoyens;
8.2.2. l’Assemblée se félicite de la volonté positive exprimée
par le Gouvernement de Monaco de réfléchir à la formulation d’un
texte juridique qui permettra de ratifier la Charte sociale européenne
(révisée). Cependant, en ce qui concerne ce point précis, le gouvernement
est toujours à la recherche d’une solution appropriée sur les plans
politique et technique. L’Assemblée exprime sa confiance dans le
processus, qui est déjà engagé, et exhorte l’ensemble des parties
concernées à trouver les mécanismes adéquats et à entreprendre des
démarches législatives pour mener ce processus à terme dès que possible,
en coopération avec les experts du Conseil de l’Europe;
8.3. pour ce qui concerne la ratification de la Convention
sur la cybercriminalité, l’Assemblée note avec satisfaction l’adoption,
le 5 décembre 2013, de la loi no 1402
portant approbation de la ratification de la Convention du Conseil
de l’Europe sur la cybercriminalité, qui confirme la volonté exprimée
par les autorités – gouvernement et Conseil national – d’honorer
cet engagement. Elle salue le fait que le gouvernement ait présenté,
le 27 février 2015, un projet de loi relative à la lutte contre
la criminalité technologique au Conseil national, en vue de mettre
en conformité la législation monégasque avec les dispositions de
la Convention sur la cybercriminalité. L’Assemblée se réjouit par
ailleurs que le vote pour l’adoption de cette loi soit prévu les
16 et 17 juin 2015, ce qui permettra aux autorités monégasques de déposer
leurs instruments de ratification;
8.4. pour ce qui concerne l’adoption, dans les meilleurs délais,
d’une nouvelle loi sur le fonctionnement et l’organisation du Conseil
national permettant de tenir compte des modifications constitutionnelles
intervenues en 2002, l’Assemblée rappelle que le gouvernement a
déposé en décembre 2009 devant le Conseil national le projet de
loi modifiant la loi no 771 du 25 juillet
1964 sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil national.
L’Assemblée a accueilli favorablement la création, en 2013, de la
«Commission spéciale en charge de la modification de la loi électorale
ainsi que de la loi sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil
national», et salue le travail que cette commission a réalisé. L’Assemblée
se félicite de l’élaboration du projet de loi attendu, qui a été
transmis au gouvernement le 14 décembre 2014. L’Assemblée prend
note de la disponibilité du gouvernement à accepter les grandes
lignes du projet de loi, et se réjouit que le vote pour l’adoption
de cette loi soit prévu les 16 et 17 juin 2015, ainsi que du règlement
intérieur révisé s’y rattachant;
8.5. pour ce qui concerne la réforme du Code de procédure pénale
et la finalisation de la réforme du Code pénal:
8.5.1. l’Assemblée
salue le pragmatisme des instances judiciaires qui se fondent sur
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme avant
même l’adoption des lois requises. Elle note les réformes successives
du Code de procédure pénale et du Code pénal, comme demandé en 2009,
et d’autres dispositions légales, en vue d’harmoniser la législation monégasque
avec les normes du Conseil de l’Europe dans les domaines des droits fondamentaux
et de la lutte contre la corruption. Elle prend note, avec satisfaction,
de l’adoption de la loi no 1398 du 24
juin 2013 sur l’administration et l’organisation du système judiciaire,
de la loi no 1399 du 25 juin 2013 portant
réforme du Code de procédure pénale en matière de garde à vue, et
de la loi no 1394 du 9 octobre 2014 portant
réforme des Codes pénal et de procédure pénale en matière de corruption
et de techniques spéciales d’enquête;
8.5.2. elle retient que la loi no 1364
du 16 novembre 2009 portant statut de la magistrature a permis la
création d’un Haut-Conseil de la magistrature présidé par le directeur
des services judiciaires, et des avancées en matière de formation
et d’évaluation des magistrats, y compris des magistrats français
détachés, ainsi que la création d’un syndicat de la magistrature
en 2011;
8.5.3. par ailleurs, un projet de loi portant sur diverses mesures
en matière de responsabilité de l’Etat et de voies de recours a
été soumis au Conseil national en décembre 2012. En outre, l’Assemblée
note avec satisfaction l’élaboration d’une ordonnance souveraine
ayant pour objet l’intégration explicite des principes du procès
équitable résultant de la Convention européenne des droits de l’homme
dans le corps des règles d’organisation et de procédure propres
au Tribunal suprême;
8.5.4. l’Assemblée note également les avancées réalisées en matière
de lutte contre le blanchiment d’argent, y compris l’adoption de
la loi no 1362 du 23 juillet 2009 visant
à renforcer le dispositif de détection anti-blanchiment et les moyens
du Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers
(SICCFIN), ainsi que l’Ordonnance souveraine no 3561
de décembre 2011 modifiant la législation de 2002 sur la répression
du financement du terrorisme, conformément aux recommandations de
MONEYVAL;
8.6. pour ce qui concerne l’examen de la question des conventions
et des traités internationaux nécessitant le vote d’une loi de ratification
par le Conseil national:
8.6.1. l’Assemblée prend bonne
note que la Constitution monégasque, dans son article 13, réserve
au Prince, qui «représente la principauté dans ses rapports avec
les puissances étrangères», le pouvoir de signer et de ratifier
les conventions et traités internationaux. La Constitution ne prévoit
l’implication du Conseil national, par le biais de l’adoption d’une
loi d’autorisation de ratification, que dans certains cas spécifiques
précisés par l’article 14, à savoir dans les cas où les traités:
1. affectent l’organisation constitutionnelle; 2. entraînent la modification
de dispositions législatives existantes; 3. entraînent la participation
de membres du Conseil national à une organisation internationale;
ou 4. créent une charge budgétaire de nature ou de destination nouvelle.
L’Assemblée note que, depuis l’entrée en vigueur de cette disposition constitutionnelle
en 2002, l’article 14 de la Constitution n’a été activé que sept
fois;
8.6.2. l’Assemblée est cependant convaincue qu’une plus grande
interaction entre le gouvernement et le Conseil national ne peut
que contribuer à créer un large consensus et à mieux ancrer ainsi
des normes internationales plus élevées. L’Assemblée salue l’esprit
de dialogue et le pragmatisme démontré ces derniers mois par toutes
les parties concernées pour veiller à associer le Conseil national
à l’examen des conventions et traités internationaux, dans le respect
des dispositions constitutionnelles;
8.6.3. l’Assemblée se réjouit de ce fait de l’accord conclu en
février 2015, à la suite d’un échange de lettres entre le ministre
d’Etat et le Président du Conseil national, qui prévoit un modus
operandi visant à l’information régulière et à la consultation non
contraignante du Conseil national dès lors que Monaco envisage de
ratifier une convention ou un traité.
9. L’Assemblée exprime sa confiance dans la capacité de la Principauté
de Monaco à s’adapter aux nouveaux défis démocratiques ainsi qu’aux
transformations exigées par la mondialisation. Elle forme le vœu que,
tout en préservant le caractère unique de son régime, Monaco continue
à réformer ses institutions. C’est dans ce contexte que Monaco s’engage
dans d’importantes négociations avec l’Union européenne. L’Assemblée
encourage de ce fait les autorités monégasques à poursuivre leur
réflexion sur l’évolution future de leurs institutions, en s’inspirant
notamment des recommandations des mécanismes de suivi du Conseil
de l’Europe ainsi que des travaux de la Commission de Venise, et:
9.1. à préciser le partage des compétences
entre le Prince et le Conseil national pour les matières qui, selon
la Constitution, ne relèvent pas spécifiquement du domaine de la
loi ou du domaine du règlement (ordonnances souveraines et arrêtés
ministériels);
9.2. à veiller à ce que toute ratification de traité international
entraînant de nouvelles incriminations et peines pénales fasse l’objet
d’une loi d’approbation de ratification votée par le Conseil national, conformément
à l’article 20 de la Constitution, selon lequel nulle peine ne peut
être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi, conformément à
la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme;
9.3. dans le cadre d’une réflexion sur une future révision
constitutionnelle, à examiner la possibilité du droit pour le Conseil
national d’amender le budget, ce qui contribuerait à améliorer les
politiques publiques et la qualité des débats démocratiques au sein
du Conseil national;
9.4. à poursuivre les travaux de modernisation de la législation
électorale lancée par la «Commission spéciale en charge de la modification
de la loi électorale ainsi que de la loi sur l’organisation et le fonctionnement
du Conseil national», ainsi que l’approfondissement des dispositions
légales portant sur le financement des campagnes électorales et
des groupes politiques, suivant les recommandations du GRECO;
9.5. à renforcer l’indépendance de l’institution du Haut-Commissariat
à la protection des droits, des libertés et à la médiation, conformément
aux recommandations de l’ECRI.
10. En conclusion, l’Assemblée se félicite des progrès considérables
accomplis par Monaco qui a honoré, ou est sur le point d’honorer,
quatre des engagements contractés lors de son adhésion en 2004,
à savoir:
10.1. la ratification de
la Convention sur la cybercriminalité;
10.2. l’adoption d’une nouvelle loi sur le fonctionnement et
l’organisation du Conseil national, permettant de tenir compte des
modifications constitutionnelles intervenues en 2002;
10.3. la réforme du Code de procédure pénale et la finalisation
de la réforme du Code pénal;
10.4. l’examen de la question des conventions et des traités
internationaux nécessitant le vote d’une loi de ratification par
le Conseil national.
11. En ce qui concerne la ratification des Protocoles nos 1
et 12 à la Convention européenne des droits de l’homme et de la
Charte sociale européenne (révisée), l’Assemblée note que, bien
qu’aucune solution juridique acceptable n’ait pu être trouvée à
ce stade pour honorer ces engagements, les autorités monégasques
restent disposées à continuer d’étudier toutes les possibilités,
notamment en ce qui concerne la Charte sociale européenne, qui pourraient
ouvrir la voie à une ratification de ces instruments. L’Assemblée
réaffirme sa confiance dans la capacité de Monaco à poursuivre sa
coopération avec le Conseil de l’Europe, notamment par la création
d’un groupe de travail proposé par les autorités, et à régler ces
questions en suspens.
12. A la lumière des progrès réalisés depuis 2009 et des efforts
déployés par Monaco pour honorer ses obligations, l’Assemblée décide
de mettre un terme au dialogue postsuivi avec Monaco. Elle continuera
à suivre les développements législatifs et institutionnels, notamment
par le biais des rapports périodiques préparés par sa commission
de suivi, conformément à la Résolution
2018 (2014) sur l’évolution de la procédure de suivi
de l’Assemblée (octobre 2013-septembre 2014). L’Assemblée rappelle
la disponibilité du Conseil de l’Europe à accompagner la Principauté
de Monaco dans ses futures réformes.