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Addendum au rapport | Doc. 13824 Add. | 28 janvier 2016

La corruption judiciaire: nécessité de mettre en œuvre d’urgence les propositions de l’Assemblée

Commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Rapporteur : M. Michael McNAMARA, Irlande, SOC

Origine - Addendum approuvé par la commission le 26 janvier 2016. 2016 - Première partie de session

1. Introduction

1. Ce document est un addendum au rapport consacré à «La corruption judiciaire: nécessité de mettre en œuvre d’urgence les propositions de l’Assemblée» (rapporteur: M. Kimmo Sasi, Finlande, PPE/DC), qui a été approuvé par la commission des questions juridiques et des droits de l’homme lors de sa réunion d’Erevan (Arménie) le 19 mai 2015, à l’occasion de laquelle la commission a également adopté un projet de résolution et un projet de recommandation sur ce sujet. Le présent addendum vise à mettre à jour les informations contenues dans le rapport précité, en évoquant les récents travaux du Conseil de l’Europe et de la Commission européenne depuis mai 2015 et, dans la mesure du possible, les récentes affaires de corruption judiciaire survenues dans des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les faits nouveaux mentionnés ici ne sont pas exhaustifs, mais illustrent la corruption judiciaire telle qu’elle se présente dans certains pays. Ils mettent en évidence l’urgence et la pertinence de la poursuite des travaux sur la corruption judiciaire, en vue de lutter contre la corruption dans d’autres domaines. Il semble que les problèmes les plus récurrents soient ceux de la corruption des fonctionnaires de la justice et la politisation des systèmes judiciaires, où une influence politique excessive s’exerce sur les nominations des juges et les décisions de justice.

2. Après l’adoption par la commission du projet de résolution et du projet de recommandation qui figurent dans le rapport de M. Sasi, le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) a présenté son rapport annuel et l’a adopté le 16 juin 2015. Le GRECO a souligné qu’il était indispensable de garantir l’indépendance du ministère public vis-à-vis du pouvoir exécutif et de disposer d’un code de conduite uniforme des procureurs

. Il a également publié des rapports supplémentaires (sur la Grèce, le Monténégro et la Serbie) établis dans le cadre de son Quatrième Cycle d’évaluation, «Prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs».

3. La Cour européenne des droits de l’homme n’a rendu aucun arrêt portant sur une affaire de corruption judiciaire depuis l’adoption par la commission du rapport de M. Sasi.

4. La Conférence des Etats Parties à la Convention des Nations Unies contre la corruption a adopté, lors de sa sixième session en novembre 2015, une résolution qui appelle les Etats Parties à:

«renforcer l’intégrité de l’ensemble du système de justice pénale, conformément à l’appel lancé dans le paragraphe 5 (d) de la Déclaration de Doha sur l’intégration de la prévention de la criminalité et de la justice pénale dans le programme d’action plus large de l’Organisation des Nations Unies visant à faire face aux problèmes sociaux et économiques et à promouvoir l’Etat de droit aux niveaux national et international et la participation du public, tout en gardant à l’esprit l’indépendance du pouvoir judiciaire .»

5. L’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) a déjà élaboré, en mars 2015, le «Guide de mise en œuvre et cadre d’évaluation de l’article 11», qui donne un certain nombre de conseils en vue de renforcer l’intégrité de la justice

2. Vue d’ensemble par pays

2.1. Albanie

6. L’Assemblée a fait part de ses préoccupations au sujet de la corruption généralisée de la justice dans sa Résolution 2078 (2015) sur l’évolution de la procédure de suivi de l’Assemblée (octobre 2014-août 2015) et a observé «la persistance d’une corruption endémique à plusieurs niveaux de la société albanaise, la politisation constante de la fonction publique, et le manque d’indépendance et d’impartialité du système judiciaire». Elle a par conséquent appelé les autorités albanaises à «mettre en œuvre une réforme complète du système judiciaire, y compris du ministère public».

7. S’agissant de l’Union européenne, la Commission européenne a publié le 10 novembre 2015 un rapport qui présente son évaluation des avancées réalisées par l’Albanie l’année passée en vue de son adhésion à l’Union européenne et fixe un certain nombre de lignes directrices pour les réformes. La corruption de la justice est qualifiée dans le rapport de «problème extrêmement préoccupant» et la réforme de la justice représente l’une des cinq conditions auxquelles l’Albanie est soumise pour obtenir le statut d’Etat candidat. La Commission européenne indique que:

«La prise de mesures substantielles s’impose pour renforcer la transparence et l’obligation de rendre des comptes et pour mettre en œuvre les recommandations pertinentes formulées par le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) dans son rapport d’évaluation du quatrième cycle sur la prévention de la corruption des juges et des procureurs .»

8. Le rapport constate également l’insuffisance de l’obligation faite aux juges et aux procureurs de rendre des comptes

. Il souligne par ailleurs que:

«En 2015 ont été prononcées pour la première fois une condamnation dans une affaire de corruption dans laquelle un maire était impliqué et une condamnation en appel d’un juge pour des faits de corruption. Les services du procureur général ont révoqué un procureur pour une infraction de corruption .»

9. En octobre 2015, un juge et un avocat du tribunal d’instance de Lezha ont été condamnés à une peine de quatre ans d’emprisonnement pour complicité de «corruption passive de juges et de fonctionnaires de la justice» et «corruption active de juges et de fonctionnaires de la justice» dans une affaire traitée par le tribunal d’instance de Lezha. Les deux intéressés ont été reconnus coupables d’avoir demandé à un prévenu de leur verser 200 000 LEK pour éviter d’être condamné à une peine d’emprisonnement.

2.2. Azerbaïdjan

10. Dans sa Résolution 2062 (2015) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Azerbaïdjan, adoptée le 23 juin 2015, l’Assemblée a rappelé que «l’indépendance de l’appareil judiciaire est l’une des conditions fondamentales de la séparation des pouvoirs et de l’équilibre entre ceux-ci» et a fait part de sa préoccupation au sujet du fait que «le pouvoir exécutif continuerait à exercer une influence indue» sur l’appareil judiciaire. Elle a également appelé les autorités azerbaïdjanaises à «garantir l’indépendance de la justice et des juges, et à empêcher et s’abstenir d’exercer sur eux de quelconques pressions», ainsi qu’à mettre un terme aux «poursuites à motivation politique».

11. Tout en reconnaissant les «modifications législatives récentes réduisant de cinq à trois ans la période probatoire pour les juges», l’Assemblée rappelle que «la Commission de Venise s’est toujours opposée à l’existence de périodes probatoires pour les juges et ne les tolère que sous certaines conditions rigoureuses». Elle a également recommandé de renforcer encore le rôle joué par le Conseil supérieur de la magistrature dans la nomination de toutes les catégories de juges et de présidents de tribunal. L’Assemblée s’inquiète de l’ouverture de poursuites pénales sur la base d’arguments juridiques douteux et l’imposition de peines disproportionnées, ainsi que du recours à la détention provisoire pour punir les personnes qui critiquent le gouvernement, comme le précise la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt rendu dans l’affaire Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan, où elle a conclu à la violation de l’article 18 de la Convention européenne des droits de l’homme (STE no 5, «la Convention»).

2.3. Bosnie-Herzégovine

12. La Commission européenne a publié le 10 novembre 2015 un rapport dans lequel elle évalue les avancées réalisées par la Bosnie-Herzégovine l’année passée en vue de son adhésion à l’Union européenne. Elle y recommande d’améliorer le cadre légal de la protection des donneurs d’alerte

. Elle invite par ailleurs instamment la Bosnie-Herzégovine à renforcer l’indépendance et l’efficacité des tribunaux. Elle fait en effet remarquer que:

«Bien que l’indépendance et l’autonomie externes et internes soient prévues par la législation, il n’existe aucune surveillance effective de leur mise en œuvre. Aucune procédure officielle n’est engagée pour sanctionner l’influence excessive ou les menaces qui pèsent sur l’indépendance de la justice .»

2.4. Chypre

13. En octobre 2015, le procureur général adjoint a été démis de ses fonctions pour conduite inappropriée et conflit d’intérêts, par une décision présidentielle prise en exécution d’une décision du Conseil supérieur de la magistrature

. Son procès pour corruption et pots-de-vin est toujours en cours. Cela dit, le fait même qu’une telle affaire ait occupé le devant de la scène et n’ait pas été étouffée montre que Chypre prend la lutte contre la corruption judiciaire très au sérieux.

2.5. Géorgie

14. Dans sa Résolution 2078 (2015), l’Assemblée a fait part de ses préoccupations à l’égard des «lacunes structurelles dans les procédures judiciaires qui, dans certains cas, notamment concernant des personnalités de l’opposition, nuisent au respect des garanties d’un procès équitable» en Géorgie; elle appelle «les autorités géorgiennes à poursuivre la réforme du système judiciaire, notamment du ministère public, en vue de mettre en place un appareil judiciaire réellement indépendant». Dans sa Résolution 2077 (2015) sur l'abus de la détention provisoire dans les Etats parties à la Convention européenne des droits de l'homme, l’Assemblée fait également état des motifs abusifs du recours à la détention provisoire en Géorgie, qui vise par exemple à neutraliser des concurrents politiques.

15. La Commission de Venise, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH) et le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE) ont publié un avis conjoint sur le projet de modification de la loi relative au ministère public de Géorgie. La Commission de Venise estime notamment que le projet de loi «doit impérativement contenir des garanties suffisantes de l’indépendance du Conseil» des procureurs et que «les critères de nomination du Procureur général devraient être clairs et fondés sur des qualifications et une expérience spécifiées dans le projet de loi»

. La Commission de Venise ajoute également que «la loi devrait en particulier inclure des dispositions relatives à la nomination, à la promotion et à la révocation des procureurs, ainsi qu’aux mesures disciplinaires dont ils peuvent faire l’objet»

2.6. Grèce

16. Le GRECO a publié en octobre 2015 son rapport d’évaluation sur la Grèce, dans le cadre de son Quatrième Cycle d’évaluation. Il a invité instamment les autorités grecques à revoir la procédure de sélection et la durée de la plupart des fonctions supérieures des juges et procureurs, afin de renforcer leur indépendance vis-à-vis de l’exécutif. Il recommande la mise en place d’un «corpus de normes claires en matière de conduite et d’intégrité professionnelle (…) pour les juges et procureurs» et le développement de la formation aux questions relatives à l’intégrité pour les juges et les procureurs»

. Il s’inquiète également du retard accumulé dans les affaires, qui génère un risque supplémentaire d’ingérence excessive, par exemple pour accélérer la procédure

2.7. Hongrie

17. Le GRECO a publié en juillet 2015 son rapport d’évaluation sur la Hongrie, dans le cadre de son Quatrième Cycle d’évaluation. Il recommande, au sujet du ministère public, de prendre davantage de mesures pour veiller à l’existence de freins et contrepoids destinés à prévenir les risques de pratiques répréhensibles et de corruption. Il a également soulevé la question de l’obligation de rendre des comptes faite aux procureurs ordinaires, en proposant que les procédures disciplinaires engagées à leur encontre soient plus transparentes et liées à une obligation plus étendue de rendre des comptes. Le GRECO salue l’adoption récente d’un code d’éthique des juges et propose de le revoir pour y renforcer «les orientations sur les conflits d'intérêts et autres questions liées à l'intégrité, telles que les cadeaux, la récusation, les contacts avec des tiers, etc.». Il s’inquiète également de l’absence de formation des juges aux questions d’éthique

2.8. «L'ex-République yougoslave de Macédoine»

18. Le 10 novembre 2015, la Commission européenne a publié un rapport dans lequel elle évalue les mesures prises par «l'ex-République yougoslave de Macédoine» au cours l’année passée en vue de son adhésion à l’Union européenne. Elle fait ainsi remarquer que:

«Il convient de donner suite aux allégations généralisées de politisation et d’ingérence politique de l’exécutif et des partis politiques au pouvoir dans l’activité des services répressifs et de la justice. Les communications interceptées ont révélé la participation de membres du Gouvernement et de hauts fonctionnaires à des abus de pouvoir et des actes de corruption dans les marchés publics, l’urbanisme, le financement des partis politiques et la fonction publique, ainsi qu’à des actes d’ingérence dans l’indépendance de la justice, les médias et les élections. La réticence des services répressifs, y compris des services du ministère public, à donner suite à ces révélations avec diligence et détermination est préoccupante .»

19. Le Parlement de «l'ex-République yougoslave de Macédoine» prévoit d’adopter une loi relative à la protection des donneurs d’alerte à la suite d’une affaire d’écoutes, qui a révélé la probable considérable étendue de l’ingérence et de la corruption des milieux politiques. Ces révélations ont entraîné d’énormes manifestations dans le pays

. A l’issue de négociations engagées entre l’opposition et le gouvernement sous l’égide de l’Union européenne, une procureure spéciale a été nommée pour vérifier ces allégations de surveillance illégale. Afin de garantir son indépendance, elle sera soumise à la hiérarchie classique du ministère public

2.9. Italie

20. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies a invité instamment l’Italie «notamment à garantir la transparence et l’indépendance de ses institutions en charge de la lutte contre la corruption, à enquêter sur toutes les allégations de corruption et à veiller à la mise en œuvre effective de la législation relative à la lutte contre la corruption»

. Une affaire permet d’illustrer ce propos: Silvana Saguto, juge à Palerme, fait actuellement l’objet d’une enquête pour corruption et abus de fonction. Elle aurait «octroyé des postes et des salaires à des administrateurs de la justice “en échange d’emplois et d’activités de conseil au profit de proches parents”»

21. La Chambre des députés italienne examine en ce moment un projet de loi visant à protéger les donneurs d’alerte

2.10. Kosovo*

22. Le 10 novembre 2015, la Commission européenne a publié un rapport dans lequel elle évalue les mesures prises par le Kosovo au cours l’année passée en vue de son adhésion à l’Union européenne. Elle observe que «des mesures supplémentaires doivent être prises pour garantir l’indépendance de la justice en droit et en fait, prévenir et réprimer la corruption qui y sévit, ainsi que pour recruter et former davantage de personnel qualifié»

2.11. Malte

23. Dans un rapport d’évaluation établi dans le cadre de son Quatrième Cycle d’évaluation et publié en juin 2015, le GRECO fait observer qu’à Malte:

«des scandales récents impliquant des juges ont quelque peu flétri la bonne réputation qui lui était reconnue depuis toujours, et déclenché un débat sur les questions d’intégrité et de contrôle en son sein .»

Le GRECO a par ailleurs critiqué l’absence de procédure officielle de nomination, d’avis de candidature et d’entretien d’embauche, ce qui génère un sentiment de corruption ou d’influence politique excessive.

2.12. République de Moldova

24. L’Assemblée a appelé le Parlement moldave à adopter les modifications de la Constitution qui s’imposent à propos de «la désignation du procureur général» et d’adopter «la loi sur le ministère public»

. Le procureur général est actuellement nommé par le parlement. Afin de limiter la politisation de la procédure de nomination, «le ministère moldave de la Justice a récemment proposé un nouveau projet de loi qui imposerait la nomination du procureur général par le Président, parmi une liste de candidats proposés par le Conseil supérieur des procureurs (instance professionnelle)»

. Ce projet de loi a été examiné pendant l’été 2015, mais n’a pas été adopté. La réforme du système judiciaire a été reportée, tandis qu’un groupe de travail nouvellement constitué a été chargé de proposer une réforme de l’ensemble du système de lutte contre la corruption avant fin novembre 2015

25. L’Assemblée a également observé avec préoccupation «l’impunité qui prévaut en matière de corruption, comme en témoigne le peu de condamnations prononcées à ce titre en République de Moldova»

2.13. Monténégro

26. L’Assemblée estime que le Monténégro a réalisé des progrès considérables en matière d’indépendance de la justice et de lutte contre la corruption. Elle a en particulier fait remarquer que:

«La mise en œuvre des lois sur les tribunaux, les droits et devoirs des juges, le Conseil de la magistrature (…) et le ministère public, qui (…) ont ensuite été adoptées en 2015, est essentielle pour garantir un système judiciaire et une magistrature efficaces et réellement indépendants .»

27. Le GRECO a publié en août 2015 un rapport d’évaluation sur le Monténégro dans le cadre de son Quatrième Cycle d’évaluation. Il reconnaît les mesures prises pour lutter contre la corruption, mais observe que cette dernière reste très préoccupante au Monténégro. Parmi les problèmes mis en avant dans le rapport figurent:

les conflits d’intérêts: la loi relative à la prévention des conflits d’intérêts est applicable aux juges et aux procureurs, mais elle n’est pas mise en œuvre de manière effective par la Commission de prévention des conflits d’intérêts. Au 1er janvier 2016, cette mise en œuvre relèvera de la compétence de l’Agence de prévention de la corruption;

l’influence politique exercée sur le Conseil supérieur de la magistrature: le GRECO recommande que le Monténégro prenne des mesures supplémentaires pour renforcer l’indépendance du Conseil supérieur de la magistrature, sur le plan aussi bien de son indépendance réelle que de la manière dont cette indépendance est ressentie par les justiciables;

le manque de transparence des activités du ministère public: le GRECO recommande de renforcer sa transparence en adoptant une stratégie de communication publique et en développant une formation pertinente .

2.14. Serbie

28. Dans son rapport d’évaluation sur la Serbie établi dans le cadre de son Quatrième Cycle d’évaluation, le GRECO recommande à ce pays de modifier «la composition du Haut Conseil judiciaire, notamment en excluant l'Assemblée nationale du processus d'élection de ses membres [et de] prendre des mesures pertinentes pour développer le rôle du Haut Conseil judiciaire en tant que véritable organe autonome agissant de manière proactive et transparente»

29. Le 10 novembre 2015, la Commission européenne a formulé des recommandations similaires en publiant un rapport qui évalue les mesures prises par la Serbie en vue de satisfaire aux exigences de l’Union européenne. Elle observe que, bien que des «codes d’éthique soient en place pour les juges, les procureurs et les avocats», «aucun programme d’intégrité n’est prévu pour la magistrature» et «l’intégrité ne représente pas un critère habituel de la procédure de sélection et de nomination»

. Ces lacunes permettent par conséquent aux milieux politiques d’exercer une influence sur la nomination des magistrats.

30. La Commission européenne recommande par conséquent à la Serbie de «coordonner le processus de réforme de la justice, en comblant les lacunes qui existent sur le plan de l’indépendance, de l’obligation de rendre des comptes et de l’efficacité du système judiciaire, ainsi que de veiller à sa mise en œuvre effective»

2.15. Turquie

31. Dans sa Résolution 2078 (2015), l’Assemblée appelle les autorités turques à «respecter et à renforcer l’indépendance du système judiciaire et du ministère public».

32. La commission des questions juridiques et des droits de l’homme, dans un rapport présenté à l’Assemblée et intitulé «L'abus de la détention provisoire dans les Etats Parties à la Convention européenne des droits de l'homme», a mis en avant un fait nouveau inquiétant, à savoir la révocation, le 12 mai 2015 par le Conseil supérieur de la magistrature (HSYK), de juges et procureurs qui avaient pris part en décembre 2013 à une enquête anticorruption dans laquelle des personnes proches des membres du gouvernement étaient impliquées. Elle a souligné que:

«Cette décision survient peu de temps après la suspension par le HSYK et l’arrestation de deux juges qui avaient refusé de prolonger la détention provisoire d’un journaliste et d’un certain nombre de fonctionnaires de police, le premier ayant couvert les enquêtes de lutte contre la corruption et les seconds y ayant pris part. De nombreux professionnels du droit, ainsi qu’un ancien ministre de la Justice, auraient vivement critiqué ces décisions, considérées comme des sanctions infligées à des juges et à des procureurs pour leurs décisions judiciaires et comme l’expression de l’influence du pouvoir politique sur le HSYK .»

33. Le 10 novembre 2015, la Commission européenne a publié un rapport qui évalue les mesures prises par la Turquie pour satisfaire aux exigences de l’Union européenne. Elle a également souligné que «l’influence excessive exercée par l’exécutif sur l’enquête et les poursuites engagées dans des affaires de corruption qui ont un grand retentissement reste une source de vives préoccupations»

. Elle a recommandé à la Turquie de «renforcer l’indépendance du ministère public et des services répressifs dans les affaires de corruption à haut niveau»

2.16. Ukraine

34. La Commission de Venise a rendu un avis sur un projet de modification de la Constitution ukrainienne, qui visait notamment à lutter contre la corruption au sein de la magistrature. Elle s’est félicitée de la suppression du pouvoir de nomination des juges autrefois conféré à la Verkhovna Rada, «de la réforme du ministère public, des garanties de son indépendance (…) et de la suppression de ses compétences de supervision non pénales»

35. L’Assemblée a fait part en octobre 2015 de ses préoccupations au sujet du «report de la mise en œuvre de la loi sur le procureur général» et a appelé les autorités ukrainiennes à «poursuivre les réformes de la justice et anticorruption»

3. Conclusion: travaux thématiques pertinents réalisés ces derniers temps et en ce moment

36. La mise à jour à laquelle nous venons de procéder pour les différents pays montre que le problème de la corruption judiciaire demeure extrêmement important dans de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe. Le fait que les affaires de corruption judiciaire occupent le devant de la scène et conduisent à l’engagement de poursuites et au prononcé de condamnations représente bel et bien un signe positif pour les pays concernés, car il indique que les pratiques de corruption au sein des tribunaux ne sont pas, ou ne sont plus, tolérées ni étouffées.

37. Outre cette présentation de l’évolution propre à chaque pays, l’Assemblée a récemment adopté deux rapports thématiques qui sont tout aussi pertinents pour le respect de la lutte contre la corruption judiciaire.

38. Premièrement, le rapport sur «L'abus de la détention provisoire dans les Etats parties à la Convention européenne des droits de l'homme» souligne à quel point la corruption de la magistrature représente une menace pour la démocratie et l’Etat du droit et observe que «la détention provisoire sans contrôle efficace génère des occasions de corruption et, plus généralement, nuit à la confiance de l’opinion publique dans le bon fonctionnement du système judiciaire pénal»

39. Deuxièmement, le rapport «Améliorer la protection des donneurs d’alerte» (rapporteur: Pieter Omtzigt, Pays-Bas, PPE/DC) rappelle que la protection efficace des donneurs d’alerte est essentielle à la transparence et la bonne gouvernance; elle est aussi un outil précieux de lutte contre la corruption, y compris au sein de la justice. La législation et les initiatives relatives à la protection des donneurs d’alerte ne se limitent pas à la corruption judiciaire, mais la plupart d’entre elles visent également les membres de la magistrature, en leur qualité d’agents du secteur public. L’Assemblée a adopté le 23 juin 2015 la Résolution 2060 (2015) «Améliorer la protection des donneurs d’alerte», qui appelle à l’élaboration et à l’adoption d’un instrument juridique contraignant consacré à la protection des donneurs d’alerte.

40. L’Initiative régionale contre la corruption (RAI) a publié en juin 2015, en partenariat avec Blueprint for Free Speech, une vue d’ensemble de la législation, de la pratique et des initiatives récentes relatives à la protection des donneurs d’alerte en Europe du Sud-Est

. Un certain nombre d’initiatives ont été prises en République tchèque, en Italie et en France pour élaborer et adopter une législation en matière de protection des donneurs d’alerte. En Serbie, une nouvelle loi relative à la protection des donneurs d’alerte est entrée en vigueur en juin 2015

41. Enfin et surtout, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme prépare actuellement un rapport intitulé «Renforcer l’Etat de droit dans les pays d’Europe du Sud-Est grâce à des réformes ciblées du système judiciaire» (rapporteur: M. Bernd Fabritius, Allemagne, PPE/DC), qui devrait traiter des questions de l’indépendance de la justice et de la corruption, comme cela a été annoncé à l’occasion d’une audition d’experts lors de la réunion de la commission à Erevan, en mai dernier.

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