1. Introduction
1. Le 15 décembre 2017, le Bureau
de l’Assemblée tenait un échange de vues sur les dépenses de l'Assemblée
parlementaire pour l'exercice 2018 à la lumière des décisions du
Comité des Ministres relatives à l’adoption du budget 2018-2019
du Conseil de l'Europe et des décisions de certains États membres, notamment
celle du gouvernement turc de se retirer du statut de grand contributeur
au budget du Conseil de l’Europe à compter du 1er janvier
2018. Le Bureau a, en conséquence, demandé à la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles «de préparer un
rapport modifiant le Règlement de l’Assemblée afin de retirer le
turc de la liste des langues de travail de l’Assemblée».
2. Le présent rapport vise à exposer les conséquences, en termes
réglementaires, des restrictions budgétaires qui s’imposent brutalement
à l’Assemblée, la modification du nombre de langues de travail à l’Assemblée
étant la première de ces conséquences.
2. Situation budgétaire du Conseil de
l'Europe
3. Le 21 novembre 2017, le Comité
des Ministres a adopté le budget général et les budgets des Accords partiels
du Conseil de l'Europe pour l’exercice biennal 2018-2019. Le Comité
des Ministres a décidé de maintenir sa stricte politique de croissance
nominale zéro, et n’a pas accepté la proposition du Secrétaire Général
du Conseil de l'Europe d’un retour à la politique de croissance
réelle zéro plafonnée à 0,5 %. En conséquence, la poursuite d’une
croissance zéro en termes nominaux des contributions des États membres signifie
que des économies supplémentaires de plus de € 4,5 millions devront
être identifiées pour compenser l’augmentation des coûts dans les
budgets de l’exercice biennal 2018-2019.
4. Le 31 octobre 2017, M. Mevlüt Çavuşoğlu, ministre des Affaires
étrangères de la Turquie, informait par courrier le Secrétaire Général
du Conseil de l'Europe de la décision des autorités turques de renoncer
au statut de grand contributeur au budget du Conseil de l’Europe,
sans spécifier de date quant à la mise en œuvre de cette décision.
Néanmoins, les États membres (y inclus la Turquie) ont adopté le
budget de 2018 du Conseil de l’Europe par consensus en tenant compte
de la contribution de la Turquie pour 2018 au niveau de grand contributeur.
Rappelons que la Turquie a apporté aux budgets du Conseil de l'Europe,
en tant que grand contributeur, un supplément de près de € 20 millions
par an en 2016 et en 2017.
5. Le 13 décembre 2017, le Représentant permanent de la Turquie
confirmait au Comité des Ministres que la Turquie mettrait fin à
son statut de grand contributeur à la fin de l’année 2017. Il en
résulte une diminution drastique des ressources budgétaires de l’Organisation
de € 19,6 millions pour l’ensemble de ses budgets (soit 6 % de la
totalité des budgets), dont 15 millions pour le budget ordinaire
(la contribution turque passant de 34 à 13 millions d’euros).
6. A ces décisions – qui conduisent à un «trou» de € 18 millions dans
les «recettes» du budget ordinaire de l’Organisation (€ 15 millions au
titre de la décision de la Turquie et € 2,8 millions suite à la
décision du Comité des Ministres de réajuster le budget à la baisse)
– s’ajoute le défaut de paiement de la Fédération de Russie. Le
3 juillet 2017, le Gouvernement de la Fédération de Russie informait
le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe de sa décision de ne
pas payer les deux tiers de sa contribution au titre du budget 2017 (soit
€ 22,65 millions) en attendant la «restauration complète et inconditionnelle
des pouvoirs de la délégation de l’Assemblée fédérale de la Fédération
de Russie auprès de l’Assemblée parlementaire». Depuis cette date, la
Russie a gelé tout versement à l’Organisation.
7. L’ensemble des activités du Conseil de l’Europe sont impactées
par ces décisions successives, avec également de lourdes implications
sur le budget des investissements et les dépenses de personnel.
Pour l’Assemblée (et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux),
cela implique le report sine die des
travaux de rénovation de l’hémicycle.
3. Crise
budgétaire: conséquences sur les dépenses de l’Assemblée et son
mode de fonctionnement
8. Il résulte des décisions budgétaires
du Comité des Ministres et de la décision de la Turquie de suspendre
son statut de grand contributeur que l’Assemblée devra, sur un budget
total d’un peu moins de € 17,5 millions pour 2018, geler € 1,5 millions,
dont € 450 000 au titre des dépenses de personnel et € 1 050 000 au
titre des dépenses de fonctionnement. Cette situation conduira à
des mesures plus ou moins radicales – gel et/ou suppression de postes
et de fonctions au secrétariat de l’Assemblée; réduction des dépenses
de fonctionnement (interprétation, traduction, nombre de réunions
des commissions, missions des rapporteurs, etc.)
.
L’interprétation en langue turque (€ 700 000) n’est donc plus financée
dans le budget de l’Assemblée par l’allocation correspondante du
budget ordinaire.
9. La réduction draconienne du budget de l’Assemblée, conséquence
de la décision turque de revenir à son statut initial de contributeur
ordinaire au budget du Conseil de l’Europe, appelle des mesures
drastiques. La première d’entre elles consiste à supprimer la prise
en charge par le budget de l’Assemblée de l’interprétation en langue
turque en séance plénière et dans les réunions des commissions,
ainsi que la publication des comptes rendus en turc et la traduction
des textes adoptés dans cette langue. Afin de mettre en œuvre une
telle mesure, il convient de modifier préalablement les dispositions
réglementaires correspondantes.
3.1. Le
turc comme langue de travail de l’Assemblée
10. L’article 12 du Statut du Conseil
de l'Europe (STE no 1) dispose que «[l]es
langues officielles de l’Organisation sont l’anglais et le français»
et que le règlement intérieur de l’Assemblée parlementaire déterminera
«les circonstances et les conditions dans lesquelles d’autres langues
pourront être utilisées». Le Règlement de l’Assemblée complète cette
disposition, en reconnaissant à l’allemand, à l’italien, au russe
et au turc le statut de langues de travail (article 28.3).
11. On rappellera, qu’en mai 2015, l’Assemblée avait soutenu «la
demande formulée par la délégation parlementaire turque d’introduire
le turc comme langue de travail à l’Assemblée», tout en demandant
au Comité des Ministres de modifier le Statut du Conseil de l'Europe
en portant à 18 le nombre des sièges attribués à la délégation (
Résolution 2058 (2015) sur l'attribution des sièges à l'Assemblée parlementaire
au titre de la Turquie). Le soutien de l’Assemblée à cette demande
avait été strictement conditionné à la décision du Comité des Ministres
d’allouer à l’Assemblée une dotation supplémentaire correspondante
dans le cadre du budget ordinaire pour compenser les coûts correspondants.
Le coût financier de cette seule mesure avait été estimé à € 700 000 par
an pour l’Assemblée.
12. Parallèlement à la procédure initiée au niveau de l’Assemblée
visant à accroître la représentation en sièges de la délégation
turque et à reconnaître le turc comme langue de travail à l’Assemblée,
le Gouvernement turc avait annoncé sa décision d’accéder au statut
de grand contributeur au budget de l’Organisation à compter du 1er janvier
2016, afin de «répondre à la demande du Secrétaire Général du Conseil de
l'Europe aux États membres de fournir à l’Organisation les moyens
nécessaires à l’accomplissement de ses missions pour répondre aux
nombreux défis auxquels l’Europe fait face».
13. L’introduction du turc comme langue de travail à l’Assemblée
lors des sessions et des réunions des commissions s’était traduite
par une augmentation des coûts de € 700 000 par an, imputés au budget
de l’Assemblée, se répartissant en € 660 000 au titre de l’interprétation
en séance plénière (€ 400 000) et en commission (€ 260 000), et
€ 40 000 par an pour la traduction des textes adoptés en turc (les
textes adoptés sont également traduits en russe, pour un montant
de € 40 000 également).
14. Les décisions à prendre s’agissant de modifier le Règlement
au regard de la situation budgétaire de l’Assemblée n’affecteront
en aucune manière le nombre des sièges de la délégation turque à
l’Assemblée et dans ses commissions, ni l’attribution d’un siège
permanent de vice-président de l’Assemblée. La qualité de grand
contributeur ou de contributeur ordinaire au budget du Conseil de
l'Europe est sans rapport avec le nombre de sièges octroyés à la
délégation parlementaire de l’État concerné, tel qu’il figure à
l’article 26 du Statut du Conseil de l'Europe, en application de
l’article 6 dudit Statut. D’un point de vue réglementaire, le statut des
langues à l’Assemblée et la reconnaissance d’une langue d’un État
membre en tant que langue de travail de l’Assemblée ne dépend pas
du nombre de sièges détenus par une délégation à l’Assemblée. Néanmoins, il
est un fait que les langues de travail de l’Assemblée sont celles
des États grands contributeurs au budget du Conseil de l’Europe.
15. De même, il convient de relever que le règlement de la question
budgétaire n’est en rien un obstacle à ce que les membres de la
délégation turque puissent s’exprimer dans leur langue lors des
séances plénières, ainsi que l’y autorise l’article 29.2 du Règlement
de l’Assemblée («Les interventions peuvent être prononcées dans
une langue autre que les langues officielles ou de travail. Dans
ce cas, l’orateur doit assurer sous sa propre responsabilité l’interprétation
simultanée dans l’une des langues officielles ou de travail. (…)»).
Avant que la Turquie ne devienne grand contributeur, le coût de
l’interprétation en turc était directement pris en charge par le
Parlement turc. La modification des dispositions réglementaires
obligerait donc à revenir à la pratique antérieure.
3.2. Propositions de
modification du Règlement
16. L’article 28 du Règlement de
l’Assemblée sur les langues officielles et de travail dispose que:
«28.1.
Les langues officielles de l’Assemblée sont le français et l’anglais.
28.2. Tous les documents de
l’Assemblée sont publiés dans les deux langues officielles.
28.3. Les langues de travail
à l’Assemblée sont l’allemand, l’italien, le russe et le turc.»
17. Le Règlement dispose en outre que les interventions en séance
plénière sont interprétées simultanément dans les six langues officielles
et de travail (article 29) et que l’interprétation en commission
est également assurée dans les six langues officielles et de travail (à
l’exception de la commission sur l’élection des juges à la Cour
européenne des droits de l'homme qui se limite aux deux langues
officielles). L’interprétation en sous-commission est limitée à
deux langues (article 30).
18. La commission du Règlement pourrait, dans sa réflexion, aller
au-delà de la simple proposition de «retirer le turc de la liste
des langues de travail» de l’article 28.3. Compte tenu de la situation
budgétaire actuelle de l’Assemblée et des prévisions à venir, et
nonobstant le caractère sensible de la question linguistique à l’Assemblée,
la commission pourrait envisager une autre approche, plus flexible
sur le long terme.
19. Il pourrait être utile de revoir les dispositions du Règlement
relatives à l’interprétation, en reconnaissant la qualité de langues
de travail à l’Assemblée aux langues des États qui sont grands contributeurs
au budget du Conseil de l'Europe (actuellement, l’allemand, l’italien
et le russe), à la condition que le financement en soit garanti
par la provision correspondante dans le budget de l’Assemblée.
20. Par ailleurs, dans un contexte budgétaire dégradé, on pourrait
également s’interroger sur l’utilité pour l’Assemblée de poursuivre
l’édition des comptes rendus dans les langues de travail. La publication
des comptes rendus en allemand et en italien coûte € 55 000 à l’Assemblée.
De même, il n’est plus guère pertinent ni justifié de pourvoir à
la traduction des textes adoptés en russe et en turc, pour un montant
total de € 80 000 (soit € 40 000 par langue).
21. Aussi est-il proposé de modifier les articles 28, 30 et 31
du Règlement comme suit:
- s’agissant
des langues de travail, l’article 28.3 pourrait disposer que: «Les
langues de travail de l’Assemblée sont celles des États grands contributeurs
au budget du Conseil de l’Europe, sous la condition que les crédits
nécessaires à leur financement soient inscrits au budget de l’Assemblée.»;
- et l’article 30.1 que: «L’interprétation lors des réunions
des commissions et du Bureau est assurée dans les langues officielles
et dans les conditions prévues à l’article 28.3 pour les langues
de travail. L’interprétation lors des réunions de la commission
sur l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme
et des sous-commissions est limitée aux deux langues officielles.»;
- s’agissant des comptes rendus des débats, supprimer la
dernière phrase de l’article 31.1 («La reproduction intégrale des
discours prononcés dans chacune des langues de travail est également distribuée»)
et amender en conséquence les dispositions complémentaires relatives
aux débats de l’Assemblée (Organisation des débats, paragraphe 3).
3.3. Anticiper
des évolutions budgétaires défavorables?
22. Les difficultés budgétaires
de l’Assemblée sont amplifiées par les décisions prises par le Comité
des Ministres et le refus de la Fédération de Russie de verser le
premier tiers de sa contribution au titre du budget 2018. Au titre
du budget 2018, l’Assemblée doit geler une somme de € 1,5 millions,
soit près de 9 % de son budget total; mais, dans le cadre du budget
2019, cette somme de € 1,5 millions pourrait être purement et simplement
définitivement supprimée de son budget, ce qui se traduira notamment
par la suppression définitive de plusieurs postes au secrétariat
de l’Assemblée.
23. Il convient de préciser ici que le «ballon d’oxygène» turc
en 2016 avait conduit le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe
à créer 58 postes de fonctionnaires supplémentaires (le secrétariat
de l’Assemblée n’en a pas bénéficié). Le financement de ces postes
n’est désormais plus assuré, mais le Secrétaire Général refuse de
supprimer au moins 30 de ses postes, qu’il considère relever de
secteurs prioritaires, demandant aux autres entités d’opérer les
coupes nécessaires dans leurs effectifs pour permettre le maintien
de ces postes nouvellement créés.
24. Qui plus est, les mesures d’économies générales demandées
par le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe aux directions
générales de l’Organisation impactent directement l’Assemblée, dans
la mesure où ces directions sont tentées de réduire voire de supprimer
en priorité les dépenses de soutien et d’assistance aux activités
de l’Assemblée. Tel est le cas, à titre d’exemple, de dépenses de
couverture audiovisuelle des sessions de l’Assemblée ou de production
des documents officiels de l’Assemblée pendant les parties de session.
4. Sortir
de la crise budgétaire: recommandations de l’Assemblée au Comité
des Ministres
4.1. Appeler
les États membres au respect du Statut du Conseil de l'Europe
25. L’article 39 du Statut du Conseil
de l’Europe stipule clairement que «Le Secrétaire Général notifie chaque
année aux Gouvernements des Membres le montant de leur contribution.
Les contributions sont réputées exigibles au jour même de cette
notification; elles doivent être acquittées entre les mains du Secrétaire
Général dans le délai maximum de six
mois». L’article
9 du Statut dispose que «[s]i un Membre n’exécute pas ses obligations
financières, le Comité des Ministres peut suspendre son droit de
représentation au Comité et à l’Assemblée Consultative (Parlementaire),
aussi longtemps qu’il n’aura pas satisfait aux dites obligations».
Or, en novembre 1994, lors de sa 95ème session, le Comité des Ministres
a décidé que «sauf circonstances exceptionnelles n’ayant pas permis
à un État de s’acquitter de ses obligations, l’article 9 du Statut
sera appliqué à tout État qui n’aurait pas exécuté l’intégralité
ou une partie substantielle de ses obligations financières pendant
une période de deux ans.»
26. Dans les circonstances actuelles, il peut paraître des plus
singulier pour ne pas dire incompréhensible que le Comité des Ministres
ne fasse pas respecter les dispositions du Statut. Cela revient
à exonérer totalement un État de ses obligations financières à l’égard
de l’Organisation.
27. Dans ce contexte, on peut sérieusement s’interroger sur la
nature «des circonstances exceptionnelles» que le Comité des Ministres
reconnaîtrait à la Fédération de Russie et qui viendraient légitimer
la position attentiste du Comité des Ministres. Seules des raisons
impérieuses de nature économique – banqueroute d’un État, crise
financière ou monétaire majeure, notamment – seraient de nature
à empêcher un État membre de s’acquitter de ses obligations. Les
raisons exposées par la Fédération de Russie pour s’absoudre de
ses engagements ne relèvent en rien de telles circonstances.
28. La décision de 1994 du Comité des Ministres revient à permettre
à tout État membre de ne pas payer la moindre contribution au budget
de l’Organisation pendant deux ans. Qui plus est, une fois l’exercice budgétaire
clos, un État n’a pas le moindre intérêt à verser rétroactivement
les sommes dues: en effet, le Comité des Ministres a instauré la
règle de la redistribution des reliquats budgétaires (crédits non
dépensés à la clôture de l’exercice budgétaire) à l’ensemble des
États membres. Il est clair qu’un État «indélicat» n’aurait pas
le moindre intérêt à verser une contribution au titre de l’année
écoulée et d’un exercice budgétaire clos, puisque celle-ci serait
redistribuée aux autres États et ne bénéficierait pas au Conseil
de l'Europe en alimentant le financement de ses activités. Si la
Fédération de Russie venait à verser sa contribution impayée au
titre du budget 2017, ces sommes ne seraient pas réinjectées dans
le budget de l’Organisation en 2018, mais seraient comptabilisées
au titre des reliquats non dépensés de 2017.
29. Le Comité des Ministres devrait réexaminer urgemment et sérieusement
cette décision concernant l’application de l’article 9 du Statut,
et s’engager résolument à faire respecter par les États membres
le délai statutaire de six mois, délai commun qui prévaut dans les
autres organisations internationales.
4.2. Revoir
les règles budgétaires
30. Le Règlement financier du Conseil
de l’Europe mérite d’être révisé. Il ne prévoit pas de règles concernant
l’accession d’un État membre au «club» des grands contributeurs
ou son retrait. Le Comité des Ministres doit pallier cette lacune
lourde de conséquences, en termes de prévisibilité et de stabilité
budgétaires, et établir des règles précises dans ce domaine, notamment
par l’établissement d’une durée minimum d’appartenance à ce statut,
de six ans au moins, et un délai de carence après la notification
d’une décision de retrait de ce statut, qui ne pourrait être effectif
qu’à compter d’un délai d’un an au moins.
31. De même, il est étonnant que le Comité des Ministres s’en
tienne à approuver le budget de l’Organisation «par consensus»,
et maintienne une politique budgétaire de croissance zéro en termes nominaux,
uniquement parce qu’un petit nombre d’États bloque toute décision
inverse.
32. Par ailleurs, le taux actuel des intérêts moratoires dus par
tout État défaillant qui ne verserait pas sa contribution financière
dans les délais est très bas. Le Comité des Ministres pourrait réviser
ce taux pour le rendre dissuasif.
33. Enfin, compte tenu de la gravité et du caractère exceptionnel
de la crise budgétaire actuelle, le Comité des Ministres et tous
les États membres pourraient laisser à la disposition de l’Organisation,
sur un compte de réserve, les reliquats qui pourront être constatés
à la clôture des comptes de l’année 2017 au lieu de retourner aux
États les montants non dépensés par le Conseil de l’Europe en 2017.
L’utilisation des fonds mis en réserve restera soumise aux décisions
du Comité de Ministres sur la base des propositions d’affectation
que le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe leur soumettra.
5. Conclusion
34. La commission du Règlement
est saisie d’une question qui implique une dimension réglementaire
– modification nécessaire du Règlement – mais également budgétaire,
ces deux aspects relevant de son mandat. Il est donc proposé que
la commission examine un projet de résolution portant sur les changements à
apporter au Règlement, et formule parallèlement des recommandations
spécifiques au Comité des Ministres à propos de la crise budgétaire
actuelle.
35. La modification des dispositions réglementaires sur les langues
de travail intervenant dans un contexte bien plus général dont la
commission ne souhaite pas faire abstraction, la rapporteure propose
de modifier le titre du rapport afin qu’il reflète mieux la portée
de ses réflexions et de ses conclusions.