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Résolution 2299 (2019)
Politiques et pratiques en matière de renvoi dans les États membres du Conseil de l’Europe
1. En matière de contrôle et de gestion
des flux migratoires, les États membres du Conseil de l’Europe déploient
beaucoup d’efforts pour protéger leurs frontières. Dans ce contexte,
les refus d’entrée sur le territoire et les expulsions sans examen
individuel du besoin de protection sont devenus un phénomène attesté
aux frontières de l’Europe ainsi que sur le territoire des États
membres situés plus à l’intérieur des terres. Étant donné la fréquence
de ces pratiques et leur usage systématique dans certains pays,
ces «renvois» peuvent être considérés comme partie intégrante des
politiques nationales, et non pas comme des actions isolées. Le plus
grand risque lié aux mesures de renvoi est celui du refoulement,
impliquant le retour d’une personne vers un endroit où elle pourrait
être persécutée (selon les termes de la Convention des Nations Unies
de 1951 relative au statut des réfugiés – «Convention sur les réfugiés»)
ou traitée de manière inhumaine ou dégradante, selon la Convention
européenne des droits de l’homme (STE no 5,
«la Convention»).
2. C’est pourquoi la Cour européenne des droits de l’homme, par
exemple dans son arrêt Hirsi Jamaa et autres
c. Italie (Requête no 27765/09),
mais aussi N.D. et N.T. c. Espagne (Requêtes nos 8675/15
et 8697/15), demande une évaluation individuelle du besoin de protection
et du caractère sûr d’un retour, afin d’éviter la violation de l’article
3 de la Convention européenne des droits de l’homme, et l’interdiction
des expulsions collectives telle que prévue par l’article 4 du Protocole
no 4 de la Convention (STE no 46).
Les renvois interviennent notamment aux frontières de l’Union européenne;
ils sont la conséquence, au moins en partie, des défaillances de
l’actuel Règlement de Dublin et de l’échec des tentatives visant
à instaurer un partage équitable des responsabilités en Europe.
3. Ces mesures de renvoi surviennent bien souvent lorsque les
migrants cherchent à pénétrer en grand nombre sur le territoire
d’un État membre, parce que le passage est, ou semble être, plus
«perméable» à cet endroit qu’ailleurs, ou parce qu’il est géographiquement
proche des pays d’origine des demandeurs d’asile. Cependant, les
preuves récentes de renvois montrent qu’ils se produisent également
à des endroits où les migrants arrivent en faible nombre, mais où
les politiques nationales sont hostiles à l’égard des migrations
en général. Il existe également des cas de «renvois multiples» où
les migrants sont renvoyés par plusieurs pays successivement.
4. L’Assemblée parlementaire est préoccupée par les pratiques
et les politiques persistantes et croissantes de renvois, qui constituent
une violation flagrante des droits des demandeurs d’asile et des
réfugiés, y compris le droit d’asile et le droit à la protection
contre le refoulement, qui sont au cœur du droit international relatif
aux réfugiés et du droit international des droits de l’homme. Face
à la gravité des violations des droits de l’homme en cause, l’Assemblée
demande instamment aux États membres d’assurer une protection adéquate
aux demandeurs d’asile, aux réfugiés et aux migrants qui arrivent
à leurs frontières, et à s’abstenir de tout renvoi, afin de permettre
une surveillance indépendante et de mener une enquête de manière
approfondie sur toutes les allégations de renvoi.
5. L'Assemblée est extrêmement préoccupée par les rapports persistants
et les preuves de traitements inhumains et dégradants infligés aux
migrants par des États membres et leurs agences dans le cadre de
ces renvois: intimidation, prise ou destruction de biens, et même
recours à la violence et à la privation de nourriture et de services
de base. Du fait que le recours à de tels renvois est nié, les traitements
inhumains et dégradants (parfois systématiques) sont également niés
et ne sont donc pas examinés de manière adéquate ou même pas examinés
du tout.
6. Par conséquent, l’Assemblée appelle les États membres du Conseil
de l’Europe à respecter pleinement leurs obligations internationales
à cet égard, en particulier celles énoncées dans la Convention européenne des
droits de l’homme concernant l’interdiction des expulsions collectives
et des traitements inhumains ou dégradants, ainsi que le droit d’accès
à une procédure de demande d’asile, et l’interdiction du refoulement établie
par la Convention des Nations Unies sur les réfugiés.
7. Les renvois signalés concernent des actions à l'encontre de
migrants qui ont clairement traversé la frontière et se trouvent
à l'intérieur des terres, mais aussi de migrants présents à la frontière
ou proches de celle-ci, dans l’attente de la franchir. Un grand
nombre d'entre eux ont tenté ou envisagé de soumettre une demande
d'asile. La conséquence la plus grave des renvois est la vulnérabilité
des victimes. Le refus d’accès à une procédure d’asile appropriée
implique qu’elles courent le risque d’être renvoyées ou bloquées
dans un pays dans lequel elles n’ont pas non plus accès à une procédure
d’asile adéquate, ce qui les expose à un risque de renvoi dans un
autre pays (le «refoulement en chaîne»). Toutefois, les renvois
peuvent aussi entraîner une persécution directe ou un traitement
inhumain ou dégradant dans le pays où elles sont renvoyées ou dont
elles ne peuvent échapper. Les obligations fondamentales de l'asile
et du droit international sont censées empêcher cela. La conséquence
du refus des États membres de traiter les cas de renvoi signalés est
que ces pratiques se poursuivront; les victimes ne jouiront pas
du droit à un recours effectif et ne pourront pas tenir les autorités
pour responsables de violations des droits de l’homme.
8. Afin de ne pas avoir à assumer leurs responsabilités, les
États membres tentent de plus en plus d’empêcher les migrants de
traverser leurs frontières et de les tenir hors de leur juridiction.
À cette fin, les États en première ligne, en particulier, concluent
des accords avec leurs voisins; ces pays voisins sont sollicités
et payés pour empêcher les migrants de quitter leur territoire.
Ces actions des pays voisins, appelées souvent pull-backs en anglais, peuvent entraver
l'accès à la protection des demandeurs d'asile bloqués dans ce pays si
ce dernier manque d’un système de protection suffisant. Lorsqu'il
existe un lien évident entre cette coopération bilatérale, l’absence
d'accès à l'asile et d’autres violations des droits de l'homme,
l'État membre qui demande le pull-back est
également responsable de telles violations.
9. Afin de renoncer à tous les types de renvoi, les États membres
devraient réagir activement et de manière adéquate à tout signal
ou preuve de renvoi réel. À l’opposé, nous observons dans un nombre
croissant de pays une tendance à refuser que les allégations graves
soient soumises à un examen indépendant, à les nier purement et
simplement ou même à accuser, stigmatiser voire à criminaliser les
organisations non gouvernementales (ONG), les défenseurs des droits
de l’homme et les acteurs de la société civile qui s’efforcent d’aider
les migrants à accéder aux procédures d’asile et à une protection.
En signalant et en tentant d’enquêter sur les renvois et les violations
connexes des droits de l’homme, les ONG sont souvent critiquées et
accusées d’«ingérence», malgré leur rôle clé pour faciliter l’accès
des migrants à leurs droits et à la justice.
10. À cet égard, l’Assemblée appelle les États membres du Conseil
de l’Europe à respecter le rôle des ONG et des défenseurs des droits
de l’homme conformément à leurs engagements, comme énoncé notamment dans
la Recommandation CM/Rec(2007)14 du Comité des Ministres sur le
statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe.
11. L’Assemblée rappelle également les textes qu’elle a récemment
adoptés, dont la Résolution
2073 (2015) et la Recommandation
2078 (2015) «Pays de transit: relever les nouveaux défis
de la migration et de l’asile», et la Résolution 2228 (2018) et la Recommandation 2136 (2018) «Conséquences
pour les droits de l’homme de la “dimension extérieure” de la politique
d’asile et de migration de l’Union européenne: loin des yeux, loin
des droits?», ainsi que le débat d’urgence tenu en juin 2018 sur
l’obligation de sauver des vies en mer, qui met en avant le travail
crucial mené par les ONG en Méditerranée et la nécessité de permettre
à ces dernières de poursuivre leurs opérations de sauvetage. L’Assemblée
renvoie également aux déclarations de la Commissaire aux droits
de l’homme du Conseil de l’Europe sur les obstacles administratifs
croissants auxquels sont confrontés les défenseurs des droits de
l’homme.
12. Au vu de ce qui précède, l’Assemblée parlementaire invite
instamment les États membres:
12.1. en
ce qui concerne les contrôles aux frontières:
12.1.1. à s’abstenir
de toute mesure ou de toute politique qui entraînent des renvois
ou des expulsions collectives, dans la mesure où celles-ci constituent
une violation des droits fondamentaux relatifs au droit international
sur l’asile, notamment le droit d’asile, le droit à la protection
contre le refoulement et le droit d’accès à la procédure d’asile;
12.1.2. à s’abstenir de toute forme de violence contre les migrants
et de toute mesure qui les prive de leurs besoins de base tels que
l’alimentation, l’eau, le logement et les soins de santé d’urgence;
12.1.3. à assurer la surveillance indépendante et continue des
activités de contrôle des frontières, action essentielle pour mettre
fin à toute mesure (violente) de renvoi, en donnant à des organismes
indépendants et à des ONG l’accès à toutes les zones frontalières,
en donnant à des organismes indépendants l’accès aux dispositifs
de surveillance de toutes les frontières, et en assurant un traitement
indépendant et efficace des signalements et des plaintes des migrants
et des ONG;
12.1.4. à combiner les enquêtes sur les incidents avec des mesures
de protection pour les victimes présumées en attente des conclusions.
Il convient d’introduire des mesures de prévention contre les procédures
informelles de retour forcé, notamment des procédures opérationnelles
standardisées aux frontières, et des règles de conduite claires;
12.1.5. à encourager et à soutenir les recherches juridiques,
le journalisme d’investigation ainsi que les informations fiables
provenant d’organisations internationales et non gouvernementales reconnues,
réputées pour être des sources d’information correcte pour le public,
plutôt que de se fier à des signalements infondés, des ouï-dire
ou des renseignements erronés. Les données satellitaires et numériques
permettent de recenser les cas qui nécessitent la conduite d’une enquête
par des organes officiels et impartiaux;
12.1.6. à exécuter les jugements des tribunaux nationaux et de
la Cour européenne des droits de l’homme, y compris leurs mesures
intérimaires, en matière de renvois et de refus d’accès à l’asile
et même à une procédure d’asile, et à donner suite aux recommandations
des organes indépendants nationaux tels que les défenseurs des droits;
12.1.7. à mettre en place et/ou à améliorer les programmes de
formation de la police, en insistant sur le fait que les opérations
de protection et de surveillance des frontières doivent être menées
en pleine conformité avec les obligations internationales relatives
au respect des droits individuels à une protection, à l’information,
à une assistance juridique et à ne pas faire l’objet d’une détention
arbitraire;
12.2. en ce qui concerne les services aux frontières:
12.2.1. à renforcer les moyens donnés aux services frontaliers
pour leur permettre d’être en mesure de fournir des services adéquats
aux réfugiés, aux demandeurs d’asile et aux migrants qui arrivent
aux frontières nationales, quel que soit leur statut, en attendant
la mise en œuvre des procédures appropriées;
12.2.2. à veiller à ce que les migrants, à leur arrivée aux frontières,
soient informés sur leur situation juridique, y compris sur leur
droit de demander une protection internationale (telle que prévue
par l’article 8 de la Directive 2013/32/UE du Parlement européen
et du Conseil relative à des procédures communes pour l’octroi et
le retrait de la protection internationale – la Directive procédures
d’asile révisée), dans une langue qu’ils comprennent, et qu’ils
bénéficient notamment d’une interprétation orale (en recourant au
besoin à des services d’interprétation à distance disponibles sur
internet), en tenant compte des difficultés spécifiques des personnes
vulnérables comme les enfants et les personnes traumatisées et illettrées;
12.2.3. à assurer des services d’interprétation aux frontières
et tout au long du processus d’accueil, d’examens médicaux, d’enregistrement
et de traitement de demande d’asile, et à mettre fin immédiatement
à toute pratique obligeant les migrants à signer des documents qu’ils ne
comprennent pas, ce qui pourrait les amener à croire qu’ils signent
des demandes d’asile alors que les documents ont trait à leur expulsion;
12.3. en ce qui concerne l’assistance juridique:
12.3.1. à
garantir aux migrants la possibilité de déposer une demande de protection
aux frontières et d’obtenir une aide juridique ainsi que des informations
accessibles et compréhensibles relatives aux droits que la loi leur
reconnaît, en tenant compte des circonstances particulières des
personnes vulnérables;
12.3.2. à permettre aux ONG d’apporter une assistance dans les
lieux où sont signalées des violations des droits de l’homme (en
particulier dans les zones de transit et le long des frontières);
12.4. en ce qui concerne l’assistance médicale et psychologique:
12.4.1. à assurer un accès adéquat aux services médicaux et aux
soins de santé aux frontières ainsi qu’immédiatement après le transfert
vers des centres d’accueil, en veillant à garantir une présence
permanente de personnel médical qui prenne en compte les besoins
spécifiques des personnes vulnérables comme les enfants, les personnes
traumatisées et les femmes enceintes;
12.4.2. à permettre dans ce cadre de vérifier en toute objectivité
les témoignages formels de violences physiques commises par des
gardes-frontières;
12.4.3. à offrir aux demandeurs d’asile, en particulier aux enfants,
qui souffrent souvent de traumatismes multiples à leur arrivée en
Europe, l’accès à un soutien psychologique. Les psychologues travaillant
avec les ONG devraient être associés en tant que partenaires à l’apport d’un
tel soutien, compte tenu de la vaste expérience et de l’expertise
des réseaux internationaux d’ONG qui œuvrent auprès des migrants;
12.5. en ce qui concerne les ONG:
12.5.1. à considérer
les ONG comme des partenaires et à éviter toute action de nature
à compromettre leurs activités légitimes visant à sauver des vies
humaines;
12.5.2. à s’abstenir de tout discours stigmatisant à l’encontre
des ONG qui viennent en aide aux migrants, et à se garder de prendre
des mesures qui incriminent, stigmatisent ou défavorisent les personnes
et les ONG qui apportent une assistance humanitaire aux réfugiés,
aux demandeurs d’asile et aux migrants, et qui défendent leurs droits;
les autorités sont donc invitées à rétablir un environnement propice
à leur travail;
12.5.3. dès lors que des enquêtes sont menées sur des allégations
d’infractions aux lois ou aux réglementations nationales commises
par des ONG, ces dernières ne devraient être déférées devant des
tribunaux indépendants pour jugement et des sanctions ne devraient
être appliquées que dans les cas avérés d’infractions, dans le respect
du principe de proportionnalité et en s’appuyant sur un fondement
juridique clair.
13. En mettant en œuvre l’assistance, les services, les politiques
et les procédures énoncées aux alinéas 12.1 à 12.4 ci-dessus, les
États membres devraient s’assurer de la prise en compte de la dimension de
genre et de la vulnérabilité particulière des femmes et des filles.
Ils devraient aussi s’assurer que les normes juridiques contraignantes,
en l’espèce la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention
et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique (STCE no 210), la Convention
du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains
(STCE no 197) et la Convention du Conseil
de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation
et les abus sexuels (STCE no 201) sont
portées à la connaissance de tous ceux concernés par l’arrivée des
migrants, et qu’ils les mettent en œuvre à toutes les étapes de
la procédure.
14. S’agissant de la coopération entre les pays en matière de
gestion des frontières, l’Assemblée exhorte les États membres à
ne pas conclure d’accords visant à maintenir les migrants d’un côté
des frontières nationales, puisque ces accords tendent à créer des
situations dans lesquelles des vies et des droits fondamentaux sont
mis en danger par l’obligation de rester dans des lieux où les conditions
de vie sont inhumaines et les services quasi inexistants. La rétention
arbitraire, le refus d’accès au droit d’asile (ou de la possibilité
de demander l’asile) et l’absence de protection contre le refoulement
sont aussi susceptibles de se produire dans ces circonstances.
15. L’Assemblée parlementaire appelle une nouvelle fois instamment
les États membres, en particulier ceux qui sont membres de l’Union
européenne et parties de l’espace Schengen, à améliorer les mécanismes
de relocalisation essentiels pour réduire les pressions qui pèsent
sur les pays aux frontières de l’Europe et à éviter le surpeuplement,
les rétentions inutiles et les conditions d’accueil inacceptables
des demandeurs d’asile. Dans le même temps, et pour les mêmes raisons,
il convient d’accorder une plus grande priorité à l’intégration des
personnes protégées, y compris par l’octroi d’un statut juridique
pour d’autres motifs, en généralisant les bonnes pratiques des pays
ayant fait leurs preuves dans ce processus.
16. L'Assemblée demande instamment à tous les États membres de
l'Union européenne de s'abstenir de toute mesure de renvoi ou d’entente
pour retenir les migrants à leurs frontières extérieures ou à l’intérieur
du territoire. Conformément aux obligations qui leur incombent en
vertu de la Directive révisée sur les procédures d'asile et des
orientations fournies par le Bureau européen d’appui en matière
d’asile (BEAA) et par l'Agence européenne de garde-frontières et
de garde-côtes (Frontex), ces États doivent informer de manière
proactive les migrants arrivant à leurs frontières extérieures de
la possibilité de déposer une demande de protection internationale
et garantir l'accès à l'assistance et à la représentation en justice.
Les ONG fournissant des conseils et une assistance juridique doivent
avoir accès aux points de passage frontaliers et aux centres de rétention
à la frontière, et aux migrants retenus dans ces lieux.
17. L'Assemblée demande instamment à Frontex de renforcer son
mécanisme interne de signalement des violations des droits de l'homme
survenues au cours d'opérations menées ou coordonnées par l’agence.
En cas de violations graves, ou susceptibles de durer, des obligations
en matière de droits de l'homme ou de protection internationale,
le directeur exécutif de Frontex devrait suspendre ou mettre fin
à ces opérations, conformément à l'article 25.4 du Règlement (EU)
2016/1624 du 14 septembre 2016 sur l'Agence européenne de garde-frontières
et de garde-côtes. Réitérant la recommandation du Forum consultatif
de Frontex sur les droits fondamentaux, l'Assemblée parlementaire
demande à Frontex de suspendre immédiatement ses opérations à la
frontière entre la Hongrie et la Serbie à la lumière des violations
systématiques des droits de l'homme dans les zones de transit, confirmées
par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Ilias et Ahmed c. Hongrie.
18. Enfin, l’Assemblée exhorte la Commission européenne:
18.1. à veiller à ce que les États
membres mettent immédiatement fin aux pratiques et aux politiques de
renvoi et d'expulsions collectives en réagissant activement et efficacement
aux violations de l'article 3 de la Convention européenne des droits
de l’homme, de l’article 4 du Protocole no 4
à la Convention et de l'article 33 de la Convention des Nations
Unies sur les réfugiés, ainsi que de l'acquis de l’Union européenne
en matière d'asile, et en enquêtant sur les allégations d'actes
illicites par les États membres;
18.2. à mettre en place un mécanisme de contrôle systématique,
indépendant et transparent de la conformité des politiques et pratiques
de gestion des frontières avec les dispositions pertinentes de l'acquis
de l’Union européenne en matière d'asile, des articles 18 et 19
de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, du code
frontières Schengen et de la Directive 2008/115/CE du Parlement
européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes
applicables dans les États membres au retour des ressortissants
de pays tiers en séjour irrégulier, et à lancer des procédures d'infraction
si nécessaire;
18.3. à définir des lignes directrices sur la manière de concilier
le contrôle des frontières avec la sauvegarde de l'accès à la protection
et à aider les États membres à mettre en œuvre ces lignes directrices;
18.4. à faire le lien entre les exigences liées aux droits de
l'homme et l'utilisation des fonds de l'Union européenne liés à
l'asile, aux migrations et à la gestion des frontières, et à contrôler
l'utilisation conforme de ces fonds par les États membres.