1. Introduction
1. La coopération transfrontalière
constitue un aspect essentiel de l’action menée par le Conseil de l’Europe
afin de promouvoir la stabilité démocratique et la compréhension
mutuelle entre les Etats et les populations, y compris celles issues
des minorités ethniques et nationales, par le renforcement du partenariat et
du dialogue entre les acteurs politiques et de la société civile,
publics et privés. Cette coopération reste indispensable à la stabilité
en Europe, et continue à jouer un rôle central pour promouvoir les
valeurs sur lesquelles repose le Conseil de l’Europe: la démocratie,
l’Etat de droit et le respect des droits de l’homme.
2. L’intégration européenne mise en œuvre par les Etats membres
du Conseil de l’Europe permet aux collectivités locales et territoriales
frontalières de participer à leur tour à cette dynamique en construisant
de véritables «territoires transfrontaliers».
3. Les configurations transfrontalières sont diverses: nombre
de frontières européennes sont déjà des «territoires vécus», des
bassins de vie et d’emploi caractérisés par de nombreux flux et
échanges qui les traversent.
4. Ces territoires transfrontaliers, qui se doivent de répondre
aux besoins de leurs populations, sont quotidiennement confrontés
aux «effets de frontières» qui constituent, selon les situations:
- une source de déséquilibre due
à l’inadaptation des cadres nationaux politiques, administratifs, juridiques
et fiscaux à la réalité du fonctionnement transfrontalier;
- des opportunités découlant des nouvelles «économies d’agglomération»
liées à l’ouverture progressive des frontières et au potentiel que
représente la diversité linguistique et culturelle.
5. Ces dernières décennies ont été marquées par la conclusion
de très nombreux accords de coopération interétatiques et entre
collectivités
. Tout d’abord apparue
sous la forme du jumelage entre communes, la coopération transfrontalière
s’est étendue à de nouveaux domaines (marché du travail, développement
des transports transfrontaliers, partage des équipements de santé,
définition de politiques d’aménagement du territoire cohérentes,
protection de l’environnement, etc.) et à d’autres acteurs (régions,
notamment). Les démarches intégrées de type eurorégions et eurodistricts
ont émergé
.
6. L’intégration de l’Europe a induit des besoins croissants
en matière de coopération transfrontalière: il s’agit, d’une part,
avec l’effacement progressif des frontières intra-européennes, de
soutenir l’émergence de démarches à des frontières qui ont été fermées
durant plusieurs décennies, et de faire de régions frontalières fortement
marginalisées dans le passé de véritables acteurs de l’intégration
européenne
.
Et d’autre part, il s’agit également de gérer les nouvelles frontières
extérieures de l’Union européenne en permettant aux acteurs de la
coopération transfrontalière de faire face aux enjeux issus de nouvelles
réalités politiques, économiques, sociales et culturelles, tout
en garantissant un contrôle suffisant aux frontières de l’Union européenne
.
7. Pour répondre à ces besoins, le Conseil de l’Europe, l’Union
européenne et les Etats membres en leur sein se sont engagés, à
travers de nombreuses initiatives, à encourager l’émergence et la
pérennisation des démarches transfrontalières à toutes les frontières
par le développement d’un cadre d’action approprié. Avec l’élargissement
de l’Union européenne, une collaboration plus étroite entre ces
institutions est apparue pertinente, le Conseil de l’Europe pouvant
faire bénéficier de son expérience à ces nouvelles frontières pour réduire
les éventuels effets secondaires négatifs de l’élargissement sur
la coopération transfrontalière
.
8. Le Conseil de l’Europe a initié l’émergence d’un cadre juridique
spécifique à la coopération transfrontalière via la Convention de
Madrid de 1980 et, en 1995, de son Protocole additionnel relatif
à la coopération transfrontalière. Le Comité des Ministres a ensuite
adopté la Déclaration de Vilnius sur la coopération régionale et
la consolidation de la stabilité démocratique dans la Grande Europe
(2002) et la Déclaration politique de Chişinău sur la coopération
transfrontalière et interterritoriale entre Etats dans l’Europe du
Sud-Est (2003).
9. Le Conseil de l’Europe apparaît aujourd’hui comme un lieu
de dialogue et d’échange d’expériences entre les acteurs de la coopération
transfrontalière à l’échelle paneuropéenne, source d’impulsion politique.
A ce titre, soulignons l’existence du Comité d’experts sur la coopération
transfrontalière (LR-CT), constitué d’experts issus des gouvernements
des Etats membres du Conseil de l’Europe, qui a publié en 2006 un manuel
de la coopération transfrontalière et un guide pratique de la coopération
transfrontalière à destination des autorités locales en Europe.
Le Comité de conseillers pour le développement de la coopération transfrontalière
en Europe centrale et orientale a, en outre, joué un rôle essentiel
dans le processus de ratification de la Convention-cadre européenne
sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales
(1980), dite «Convention-cadre de Madrid» (STE no 106),
et la création d’eurorégions dans cette partie de l’Europe
.
10. Les Principes directeurs pour le développement territorial
durable du continent européen, adoptés par la Conférence européenne
des ministres responsables de l’aménagement du territoire (CEMAT)
en 2000, attirent quant à eux l’attention sur la dimension territoriale
de la démocratie et de la politique de cohésion sociale, et reconnaissent
le rôle joué par la coopération transfrontalière entre les Etats
membres du Conseil de l’Europe, leurs régions et municipalités.
11. A l’échelle de l’Union européenne, le Schéma de développement
de l’espace communautaire (SDEC), approuvé en 1999, et l’Agenda
territorial, approuvé à Leipzig en mai 2007 par les Etats membres
et la Commission européenne, font écho aux principes directeurs
de la CEMAT. Au-delà des aspects juridiques ou d’aménagement du
territoire, il convient également de souligner le rôle majeur de
l’Union européenne dans le soutien financier de la coopération transfrontalière
depuis les années 1990.
12. Si tous les territoires européens – régions, métropoles, villes,
pays ruraux, espaces naturels – sont invités à contribuer au développement
territorial durable du continent européen, c’est encore plus vrai
pour les territoires transfrontaliers: tant sur les plans économique
(par la création de richesse, via le développement de pôles de compétitivité,
de clusters, de réseaux de
recherche et d’innovation transfrontaliers, etc.), social (par l’émergence
de marchés du travail transfrontaliers dynamiques) qu’environnemental
(par la création d’espaces communs de responsabilité en matière
de préservation des ressources naturelles, de biodiversité et de
gestion des risques).
13. Les Etats membres du Conseil de l’Europe s’engagent dans la
coopération transfrontalière à toutes les frontières. Néanmoins,
des difficultés subsistent et les volontés politiques demandent
à être concrétisées sur le terrain. Il revient à tous les acteurs
politiques et de terrain concernés – Conseil de l’Europe, Union européenne,
autorités étatiques, autorités régionales et locales – de soutenir,
tout en s’adaptant aux réalités des frontières, la pérennisation
des démarches et l’émergence de coopérations innovantes en développant des
instruments juridiques (partie i infra),
financiers (partie ii) et d’expertise territoriale (partie iii).
2. Enjeux de la coopération
transfrontalière: difficultés et opportunités
Comment renforcer la coopération transfrontalière à l’échelle
européenne?
14. L’objectif d’intégration durable
du territoire européen a conduit les Etats à reconnaître la nécessité
de la coopération transfrontalière entre autorités locales et régionales
de part et d’autre des frontières. Le développement d’un cadre d’action
adapté aux spécificités du transfrontalier contribue à faire face
aux obstacles culturels, institutionnels, administratifs ou financiers
à la concrétisation des projets transfrontaliers.
15. L’émergence de coopérations innovantes et la pérennisation
des démarches transfrontalières doivent être appréhendées sous trois
aspects complémentaires: tout d’abord, un cadre juridique et institutionnel adapté
aux démarches transfrontalières doit être élaboré. Ensuite, les
collectivités étant les premiers acteurs de la coopération transfrontalière,
il s’agit, après leur avoir permis d’exercer leurs compétences dans
un cadre transfrontalier, de les doter de la capacité financière
afin d’avoir une réelle autonomie pour agir. Et enfin, il convient
de répondre au besoin d’expertise transfrontalière afin de structurer
les territoires transfrontaliers.
2.1. Développer le cadre juridique
et institutionnel de la coopération transfrontalière
16. Confronté à ses débuts à un
vide juridique, le droit de la coopération transfrontalière s’est
construit et précisé au fur et à mesure, afin de répondre aux besoins
de sécurité juridique et de structuration des démarches.
17. Après avoir rappelé les principes communs du cadre juridique
de la coopération transfrontalière, nous présenterons le contenu
du droit de la coopération transfrontalière, tel que développé par
le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, et formulerons ensuite
des recommandations permettant de répondre aux nouveaux enjeux
.
2.1.1. Principes communs de la
coopération transfrontalière
18. Ces principes communs s’appliquent
à l’ensemble des démarches transfrontalières engagées par les autorités
locales et régionales des Etats membres du Conseil de l’Europe,
indépendamment de la signature de la Convention de Madrid par les
Etats.
19. En premier lieu, la capacité institutionnelle des autorités
locales et régionales à coopérer avec des collectivités ou d’autres
entités situées dans des pays voisins est fonction de l’existence
de dispositions de droit national ou d’accords internationaux l’autorisant.
20. Par ailleurs, les collectivités locales ne peuvent coopérer
avec des collectivités de pays voisins que dans le cadre de leur
droit interne. En effet, la coopération transfrontalière ne constitue
pas une compétence supplémentaire, mais correspond à un mode d’exercice
des compétences que les collectivités détiennent conformément à
leur droit interne. C’est la confrontation des droits internes des
collectivités locales et, subsidiairement, des accords internationaux
relatifs à la coopération transfrontalière qui va déterminer leur marge
de manœuvre.
21. En outre, les autorités locales et régionales coopèrent dans
leurs domaines communs de compétence, à l’exclusion des pouvoirs
de police et de réglementation, conformément à la législation interne
qui les régit et dans le respect des engagements internationaux
pris par l’Etat dont ils relèvent.
22. Conformément aux principes définis, les autorités locales
et régionales peuvent conclure des conventions de coopération leur
permettant de formaliser des démarches de concertation, de mener
des projets d’investissement en transfrontalier ou de créer des
organismes de coopération transfrontalière dotés ou non de la personnalité
juridique.
23. Conditionnées par leur droit interne et initialement confrontées
à l’absence de structures propres à la coopération transfrontalière,
les collectivités locales ont emprunté les formes juridiques disponibles
dans le droit communautaire et dans leurs droits internes respectifs
pour créer des organismes de coopération transfrontalière: groupement
européen d’intérêt économique (GEIE), association, fondation, etc.
2.1.2. Cadre juridique à l’échelle
européenne
24. En adoptant la Convention-cadre
de Madrid relative à la coopération transfrontalière des collectivités
ou autorités territoriales en 1980, le Conseil de l’Europe a posé
la pierre angulaire de la coopération transfrontalière à l’échelle
européenne. A travers ce texte, chaque Etat «s’engage à faciliter
et à promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités
ou autorités territoriales relevant de sa juridiction et les collectivités
ou autorités territoriales relevant de la compétence d’autres Parties
contractantes», en soutenant la conclusion de conventions entre
collectivités locales et, si nécessaire, d’accords interétatiques
qui définissent les modalités de la coopération
. Dépourvue de dispositions opérationnelles,
la Convention de Madrid a été complétée par un protocole additionnel
relatif à la coopération transfrontalière
. Ce texte
vise à renforcer la convention en reconnaissant expressément, sous
certaines conditions, le droit des collectivités territoriales de
conclure des accords de coopération transfrontalière – principe
également affirmé par la Charte européenne de l’autonomie locale
(STE no 122)
–,
ainsi que la valeur en droit interne des actes accomplis et des
décisions adoptées dans le cadre d’un accord de coopération transfrontalière
et la qualité de personne morale de tout organe de coopération créé
en vertu d’un tel accord.
25. A défaut de contrôle juridique exercé sur les Etats membres
par le Conseil de l’Europe, il convient néanmoins de reconnaître
son rôle de promotion politique de la coopération transfrontalière
par la multiplication d’accords interétatiques depuis 1980.
26. Ces accords interétatiques définissent les modalités de la
coopération aux frontières concernées sur la base des principes
contenus dans la Convention de Madrid. L’ensemble de ces accords
prévoit la convention comme instrument de droit commun. Certains
d’entre eux autorisent les collectivités étrangères à participer
à des structures de droit interne
et
d’autres permettent également la création de structures de coopération transfrontalière
originales, telles que le Groupement local de coopération transfrontalière
(GLCT) institué par l’Accord de Karlsruhe
.
27. Ces avancées juridiques ont permis la concrétisation de nombreuses
démarches. Néanmoins, le champ d’application géographique limité
de chaque accord et l’hétérogénéité du paysage réglementaire de
part et d’autre des frontières appelaient une solution innovante.
28. L’Union européenne a adopté, en juillet 2006, un règlement
communautaire sur le groupement européen de coopération territoriale
(GECT), seul instrument disponible dans l’Union européenne à 27.
Le règlement reconnaît l’acquis juridique représenté par les travaux
du Conseil de l’Europe. Cet organisme de coopération transfrontalière,
doté de la personnalité juridique, peut être composé de collectivités
locales et d’organismes publics, mais son véritable apport réside
dans la participation des autorités étatiques. Cela ouvrira la porte
à de nouveaux domaines de coopération et permettra aux Etats d’être
acteurs de la coopération transfrontalière et non plus seulement
régulateurs. Il sera ouvert aux entités des pays tiers, dont les
autorités étatiques, mais sous certaines conditions. Ainsi, un GECT
devant être composé, au minimum, de deux Etats membres de l’Union
européenne, des démarches de coopération bilatérale, impliquant
un Etat membre et un pays tiers, ne seront pas couvertes par ce
nouvel outil. Le GECT devrait par ailleurs contribuer à un renforcement
des principes de gouvernance «multiniveaux» en ce qu’il réunira
les acteurs de la coopération transfrontalière, et ce, à tous les
niveaux.
29. Le Conseil de l’Europe et l’Union européenne réfléchissent
actuellement à l’élaboration d’une nouvelle convention portant création
de groupements eurorégionaux de coopération. Ce texte pourrait notamment constituer
la base juridique autorisant la participation des pays tiers de
l’Union européenne à des GECT. Il faudrait que la Convention de
Madrid, qui est la seule référence paneuropéenne en la matière,
soit complétée par un protocole ultérieur prévoyant des règles applicables
à tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, en matière d’organismes
de coopération transfrontalière.
30. L’Assemblée a constaté que ces travaux sont en cours et ont
été approuvés par les ministres européens responsables des collectivités
locales et régionales, lors de la 15e session
de leur conférence, à Budapest en 2005. Elle estime – eu égard à
l’entrée en vigueur depuis août 2007 du Règlement 1082 – qu’il conviendrait d’accélérer
leur achèvement, tout en veillant à ce que les solutions retenues
au niveau du Conseil de l’Europe soient bien entendu compatibles
et ne fassent pas double emploi avec les dispositions relatives
aux GECT. La Commission européenne pourrait d’ailleurs être associée
à ces travaux, dans l’esprit du Memorandum of Understanding conclu
entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe.
2.2. Assurer un financement adapté
et pérenne de la coopération transfrontalière
31. Il ne suffit pas aux collectivités
locales d’avoir la capacité juridique pour mener de manière efficace
et pérenne des démarches de coopération transfrontalière, il faut
également qu’elles aient une réelle capacité financière. Ce principe
est affirmé par la Charte européenne de l’autonomie locale (article
9).
32. La coopération transfrontalière est généralement financée
sur les deniers propres des collectivités frontalières dont les
moyens sont souvent réduits, et qui doivent donc faire appel à un
cofinancement public (communautaire, national ou régional) ou privé
(partenariat public/privé).
2.2.1. Cofinancement communautaire
33. Depuis les années 1990, l’Union
européenne a alloué d’importants montants financiers aux collectivités des
Etats membres au titre de la coopération transfrontalière. Initialement
dédié à des projets pilotes, le soutien communautaire à ce type
de démarches s’est formalisé et vise désormais à soutenir des projets
plus structurants. Cette coopération est maintenant érigée au rang
d’objectif de la politique de cohésion de l’Union européenne pour
la période 2007-2013. Jusqu’alors soutenue par le programme d’initiative
communautaire INTERREG (qui couvrait la coopération transeuropéenne),
la coopération transfrontalière sera désormais couverte par l’objectif
«Coopération territoriale» et bénéficiera de montants budgétaires
plus élevés (80 % des fonds alloués à l’objectif «coopération territoriale»,
soit 5,9 milliards d’euros
).
34. L’Union européenne prévoit également un soutien aux démarches
de coopération menées aux frontières extérieures de l’Union européenne
avec les entités des Etats voisins de l’Union européenne: les anciens
programmes PHARE, TACIS, CARD et le volet extérieur du programme
INTERREG seront couverts par deux nouveaux instruments que sont
l’Instrument de préadhésion (IPA) et le nouvel Instrument européen de
voisinage et de partenariat (IEVP)
. Les relations avec la Fédération
de Russie font l’objet d’un partenariat stratégique spécifique.
35. L’IPA vise à renforcer le processus de stabilisation et d’association
de ces Etats en vue de la préparation d’une entrée dans l’Union
européenne. Le volet dédié à la coopération transfrontalière est
ouvert aux pays candidats de l’Union européenne (Croatie, Turquie,
«l’ex-République yougoslave de Macédoine») et aux pays candidats
potentiels (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Serbie et Monténégro),
tous membres du Conseil de l’Europe.
36. Avec l’IEVP, l’Union offre à ses voisins immédiats, terrestres
ou maritimes, des pays de l’Europe de l’Est, du Caucase du Sud et
du sud de la Méditerranée
,
une relation privilégiée, fondée sur un engagement mutuel en faveur
de valeurs communes (démocratie et droits de l’homme, la règle de
droit, la bonne gouvernance, les principes d’économie de marché
et le développement durable). On reconnaît ici les valeurs partagées
par le Conseil de l’Europe. L’IEVP concerne cinq Etats membres du
Conseil de l’Europe: l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldova
et l’Ukraine. Le nouvel IEVP comprend un volet dédié à la coopération
transfrontalière qui vise les quatre objectifs suivants: promouvoir
le développement économique et social dans les régions frontalières;
traiter les défis communs en matière d’environnement, de santé publique
ainsi que de prévention et de lutte contre la criminalité organisée;
garantir des frontières efficaces et sûres; promouvoir des actions locales
«entre les peuples» au niveau transfrontalier. Représentant un montant
de 583,28 millions d’euros pour la période 2007-2010, le cofinancement
apporté par l’IEVP constitue un levier pour les coopérations transfrontalières
aux frontières extérieures de l’Union européenne et démontre la
complémentarité des actions réalisées par l’Union européenne et
le Conseil de l’Europe. Par ailleurs, alors que l’Union européenne
offre un appui financier à ses partenaires, ceux-ci s’engagent à
effectuer des réformes, notamment sur le plan de la démocratisation
et de l’Etat de droit, se traduisant notamment par la reconnaissance
de la capacité institutionnelle des autorités locales et régionales
des pays partenaires de l’Union européenne à participer à la coopération
transfrontalière.
2.2.2. Cofinancements nationaux
et régionaux
37. Des dispositifs de cofinancement
existent également au niveau national. Ainsi, en Estonie, un programme
national de cofinancement d’activités et d’études transfrontalières
a été mis en place. En France, les contrats de projets Etat-régions
peuvent intervenir en soutien à la coopération transfrontalière.
38. Outre la concrétisation de cette volonté politique par l’adoption
d’un cadre juridique adapté et l’engagement de montants financiers
suffisants, de véritables enjeux opérationnels se posent. Les enjeux majeurs
à prendre en considération dans le développement de la coopération
transfrontalière relèvent de plusieurs domaines.
2.3. Structurer les territoires
transfrontaliers
39. Il convient de reconnaître
l’importance de l’ingénierie thématique et territoriale en tant
qu’appui essentiel au développement de démarches durables et intégrées
de coopération transfrontalière qui nécessitent toute une palette
d’outils, selon les thématiques de travail abordées et les spécificités
des territoires transfrontaliers.
2.3.1. Approche territoriale
40. Comme tous les territoires
européens, les territoires transfrontaliers présentent une grande
variété de configurations: territoires urbains, ruraux, naturels
et maritimes, qui nécessitent des approches spécifiques.
– Agglomérations transfrontalières
41. Les agglomérations transfrontalières
intégrées
(et plus
généralement les réseaux de villes transfrontalières), dont les
caractéristiques urbaines sont très spécifiques, constituent le
creuset de la coopération transfrontalière. Véritables bassins de
vie transfrontaliers, elles ont été jusqu’à présent peu prises en
compte en tant qu’entités particulières tant par les politiques
que par les législations européennes et nationales. Ces agglomérations
comportent des problèmes spécifiques du fait que leur situation transfrontalière
exacerbe la complexité des problèmes auxquels peuvent être confrontées
des agglomérations «nationales»: flux de travailleurs vers les zones
d’activités transfrontalières, saturation des infrastructures routières,
interactions en termes de pression foncière et immobilière, surcoût
de la «non-agglomération» (gestion séparée des services et réalisation
d’équipements communs), disparités institutionnelles, administratives
et juridiques de part et d’autre des frontières.
Exemples de coopération
42. Certaines agglomérations transfrontalières
parviennent néanmoins à gérer ces «effets frontières». Ainsi, la
ville suisse de Bâle constitue un exemple d’agglomération trinationale
segmentée, impliquant des collectivités suisses, françaises et allemandes.
Elle est située au centre d’une aire économique et culturelle où vivent
plus de 600000 habitants. Cette métropole européenne s’est récemment
constituée en eurodistrict trinational de Bâle
.
43. Les villes frontalières de Haparanda (Suède) et de Tornio
(Finlande) fonctionnent quant à elles en synergie depuis de nombreuses
années, grâce à une forte volonté politique des élus. Les deux communes
ont en effet mutualisé leurs services éducatifs, sanitaires, leurs
équipements municipaux, et organisent conjointement des événements
culturels et sportifs. Les populations bénéficient par ailleurs
d’un centre d’information transfrontalier.
44. Enfin, les villes frontalières de Gorizia (Italie) et de Nova
Gorica (Slovénie) ont profité de l’entrée récente de la Slovénie
dans l’Union européenne pour constituer une agglomération transfrontalière,
symbolisée par l’aménagement d’une place (place de l’Europe unifiée),
nouveau lien physique entre ces deux villes. Certaines de ces agglomérations,
ou réseaux de villes, présentent une dimension métropolitaine (Copenhague-Malmö, Vienne-Bratislava,
Tchernivtsi-Suceava, Lille, Bâle, etc.); leur caractère transfrontalier
constitue un atout pour elles-mêmes et pour l’intégration européenne.
– Territoires ruraux et naturels
transfrontaliers
45. La coopération transfrontalière
concerne également les espaces ruraux, d’ailleurs majoritaires par
le nombre sur l’ensemble des frontières européennes. Ces vastes
territoires, littoraux, montagneux ou de plaine, souvent faiblement
peuplés, sont soumis à des contraintes spécifiques liées notamment
à la faiblesse de leurs ressources financières, techniques et humaines.
La coopération transfrontalière constitue pour ces espaces une voie
de développement local. Cette coopération leur permet non seulement
de mutualiser certains atouts endogènes, des équipements et des
services à la population, mais également d’être identifiés plus
facilement au sein d’une Europe en mutation.
46. A l’échelle transfrontalière, les espaces protégés, dont la
gestion illustre la prise en compte croissante du développement
durable (préservation de la faune et de la flore mais également
des paysages traditionnels et des savoir-faire caractéristiques
de ces espaces), sont porteurs d’un nouveau type de développement économique
grâce au commerce, aux actions touristiques et à l’aménagement concerté.
47. Le rapporteur tient à évoquer une particularité de la zone
transfrontalière de montagne entre la Roumanie et l’Ukraine, où
vivent ensemble, traditionnellement et en bonne relation, des communautés d’ethnies
différentes (des Ukrainiens, des Houtsouls, des Russes, des Roumains,
des Polonais, des Slovaques, des Tchèques, des Hongrois), en majorité
des petits agriculteurs de montagne. Ils sont confrontés aux mêmes
problèmes rencontrés dans d’autres régions de montagne d’Europe:
une fertilité réduite des sols, l’existence des pentes, le climat
sévère, des emplois peu nombreux, des revenus faibles, un important pourcentage
de pauvres dans la population rurale, une infrastructure routière
déficitaire, l’isolement, des difficultés de transport, etc.
48. Les producteurs agricoles des régions de montagne sont les
porteurs les plus fidèles des traditions économiques et multiculturelles
de valeur, les seuls en mesure d’assurer la continuité des activités économiques,
agricoles et forestières, la préservation de la biodiversité, la
réalisation de produits agroalimentaires et touristiques de haute
qualité, la mise en valeur des ressources de montagne matérielles et
culturelles, ayant des possibilités réelles de valorisation par
le développement du tourisme rural et de l’agrotourisme de montagne.
Une politique spéciale, efficace et stimulante pour la préservation
et pour la motivation de cette catégorie de population devient un
impératif pour le développement durable.
Exemple de coopération
49. L’Espace Mont-Blanc
, à la frontière France-Italie-Suisse,
représente 220 000 ha, 100 000 habitants et 35 communes. Cette démarche
vise quatre principaux objectifs – soutenir l’agriculture de montagne,
préserver les espaces naturels et les paysages, encourager un tourisme
doux, réduire l’impact des transports – et constitue à ce titre
un exemple en matière de développement durable et intégré d’un territoire
transfrontalier.
50. Un projet de coopération transfrontalière entre la Roumanie
et l’Ukraine, soutenu par l’Union européenne et le Gouvernement
roumain, à travers le programme PHARE 2004 CBC Roumanie – Ukraine, intitulé
«Education pour le développement durable rural et de montagne par
l’agrotourisme: “le Baiser de la montagne”», est en train de se
dérouler avec succès depuis décembre 2006 et est censé se finaliser
en octobre 2008. Le projet a déjà eu des effets positifs concrets,
par transfert d’expérience entre les régions de montagne du département
de Suceava, dans le bassin des Dornes (Roumanie), et les districts
de Storojinets, de Vijnitsa et de Putyla (Ukraine), avec des perspectives
de continuation et d’élargissement dans les prochaines années. Il
représente un bon exemple d’orientation et d’encouragement pour
le développement économique et social, et pour l’intensification
et la pérennisation des relations de coopération dans un espace multiculturel
très particulier. Le bénéficiaire du projet est l’Association nationale
pour le développement durable de la montagne ROMONTANA, en partenariat
avec le Forum Montan de Roumanie, le Centre de formation et d’innovation
pour le développement dans les Carpates (CEFIDEC Vatra Dornei),
la Fédération des agriculteurs de montagne – Dorna, le Conseil du
département de Suceava (Roumanie), l’Organisation de la communauté de
la ville de Tchernivtsi, l’Agence de partenariat de Bucovine (Tchernivtsi),
15 mairies associées, des zones de montagne des districts de Putyla,
de Vijnitsa et de Storojinets (Ukraine).
– Coopération maritime de proximité
51. La coopération transfrontalière
maritime de proximité peut être définie comme une relation entre
des collectivités ou autorités locales maritimes frontalières portant
sur des activités communes. Elle comporte une dimension «territoriale»
forte qui se distingue de coopérations menées au sein d’espaces
maritimes plus vastes. Les thèmes de coopération sont nombreux:
liaisons maritimes, mise en valeur des aires portuaires et urbaines,
développement économique, coopération touristique et culturelle,
protection de l’environnement marin, gestion intégrée des zones
côtières, etc.
52. L’espace maritime constitue à la fois une barrière naturelle
et un lien qui marquent en profondeur la coopération transfrontalière.
Les deux principaux obstacles lies à l’élément maritime concernent
l’accessibilité et le manque de culture transfrontalière.
Exemple de coopération
53. Le projet de parc marin international
entre la Corse (France) et la Sardaigne (Italie) vise à faire de
ce site un espace «protégé» afin d’en optimiser la gestion environnementale
et le développement d’activités économiques dans le respect des
exigences écologiques. Les partenaires du projet ont ainsi mené
en commun des missions de suivis scientifiques, des manifestations
culturelles autour du patrimoine naturel commun, etc.
2.3.2. Approche «outils opérationnels»
54. Les territoires transfrontaliers,
urbains, ruraux ou maritimes, ont des besoins communs en matière d’ingénierie
territoriale: observation, planification et formation à la coopération.
– Observation et aménagement
du territoire transfrontalier
55. Bassins de vie, bassins d’emploi,
aires urbaines fonctionnelles ou aires métropolitaines, «pays» ruraux (en
France)… Ces «territoires vécus» bousculent les fonctionnements
politico-administratifs.
56. La plupart des territoires transfrontaliers sont actuellement
dépourvus d’indicateurs statistiques pertinents adaptés à leur taille
et à leur configuration. Or ceux-ci s’avèrent indispensables pour
permettre une analyse fine et appropriée de leur fonctionnement
et de leurs handicaps et points forts ainsi que pour établir des
diagnostics et des stratégies d’aménagement durables partagés susceptibles
de fonder des politiques et des actions communes.
Exemple de coopération
57. Le Pôle européen de développement
de Longwy (PED)forme une agglomération
transfrontalière sur la France, le Luxembourg et l’Allemagne. Pour
mettre en place sa politique d’aménagement, l’Association transfrontalière
du PED s’est appuyée depuis les années 1990 sur les travaux d’observation
du territoire réalisés par l’Observatoire de l’urbanisme devenu
l’Agape, première agence d’urbanisme trinationale.
– Formation aux métiers de la
coopération transfrontalière
58. La multiplication des démarches
de coopération transfrontalière implique des nouveaux besoins en termes
de compétences. Il convient donc d’identifier quelles sont les nouvelles
pratiques, susceptibles de faire émerger les nouveaux métiers, que
la coopération transfrontalière implique.
Exemple de coopération
59. L’euro-institut de Kehl
est un
organisme franco-allemand de formation continue et un centre de compétences
dans le domaine de la coopération transfrontalière et dans des domaines
spécifiques. Il a pour vocation de développer des savoir-faire transposables
à d’autres régions de l’espace européen. Les activités prennent
la forme de séminaires binationaux, de groupes de travail, d’échanges
de fonctionnaires, etc.
60. Le projet Interform, dont le chef de file est la Mission opérationnelle
transfrontalière
, vise quant à lui à professionnaliser
les acteurs de la coopération transfrontalière par la mise en réseau
des lieux de formation aux frontières, la constitution d’une base
documentaire, le recensement des lieux de formation et la conception d’offres
de formation.
2.3.3. Approche thématique
– Environnement
61. L’environnement ne connaissant
pas de frontières, la coopération entre les acteurs de part et d’autre
de la frontière ainsi que leur responsabilisation s’avèrent indispensables
pour garantir la préservation des espaces transfrontaliers urbains
ou naturels (espaces ruraux, bassins fluviaux ou maritimes, massifs,
etc.)
. Cette coopération
couvre divers domaines d’intervention: gestion des ressources naturelles
(faune, flore, eau, air, sols) y compris la lutte contre les pollutions,
promotion des énergies renouvelables, de la sécurité maritime, prévention
et gestion des risques naturels et technologiques transfrontaliers
,
gestion des déchets, etc.
Exemple de coopération
62. Confrontés à la croissance
des flux sur le Rhin, aux problèmes de pollution, aux risques d’accidents chimiques,
etc., le rétablissement de la qualité de l’eau du Rhin et la protection
de la faune et de la flore sont apparus comme une priorité pour
les Etats concernés – Allemagne, France, Luxembourg, Pays-Bas, Suisse
– qui ont créé la CIPR (Commission internationale pour la protection
du Rhin)
.
– Développement économique
63. Le renforcement de la coopération
entre acteurs territoriaux et acteurs de l’entreprise, de la formation
et de la recherche est un facteur essentiel du développement économique
harmonieux et équilibré des territoires. Ces coopérations ne doivent
pas être exclusivement nationales mais ont vocation à se développer
au-delà des frontières, afin de répondre aux besoins des bassins
de vie transfrontaliers. Les obstacles à cette coopération sont
importants: différentiels de salaires, de prix, de fiscalité (qui
relève du domaine de la souveraineté de l’Etat), diversité linguistique,
administrative, culturelle, délivrance des visas, etc. sont autant
de contraintes ou d’opportunités, selon l’angle considéré, auxquelles
sont confrontés les territoires transfrontaliers. L’enjeu réside
dans la nécessité de passer d’une logique de concurrence entre les
territoires à une logique de complémentarité. Certains Etats membres
du Conseil de l’Europe sont confrontés à des difficultés spécifiques: sur
certaines frontières – par exemple entre l’Azerbaïdjan et la Fédération
de Russie ou entre l’Ukraine et la République de Moldova –, l’introduction
récente de frontières internationales est perçue comme une grave entrave
à la coopération commerciale et économique qui existait depuis des
siècles entre les communautés voisines.
– Emploi et formation
64. L’emploi représente un enjeu
majeur pour le développement des territoires transfrontaliers. En
effet, ces territoires doivent faire face, par la mobilisation de
l’ensemble des acteurs concernés (patronat, syndicats, service public
de l’emploi), aux difficultés spécifiques rencontrées dues à l’existence
de frontières: barrières linguistiques et culturelles, problèmes
administratifs et réglementaires, divergence des systèmes pour l’emploi et
difficultés de coordination, disparités des régimes fiscaux et de
protection sociale, difficultés structurelles (infrastructures,
mobilité, etc.), écarts socio-économiques, démographiques, décalage
entre offre et besoins de formation, et différences des systèmes
de formation et de reconnaissance des diplômes.
Exemple de coopération
65. Les EURES (EURopean Employment
Services)
ont vocation
à faciliter la libre circulation des travailleurs au sein de l’Espace
économique européen. Il existe actuellement plus de 20 partenariats transfrontaliers
EURES (EURES-T), répartis géographiquement dans toute l’Europe et
associant plus de 13 pays. Ces partenariats visent à répondre aux
besoins d’information et de coordination en matière de mobilité à
caractère professionnel dans les régions frontalières. Les partenariats
transfrontaliers EURES constituent de précieux points de contact
entre les administrations de l’emploi, tant régionales que nationales,
et les partenaires sociaux.
– Culture
66. Patrimoine, architecture, musées,
arts visuels, livres et lecture, spectacles vivants, cinéma et productions
audiovisuelles, médias, archives, etc., la coopération culturelle
transfrontalière se caractérise par une grande diversité de projets
et d’acteurs.
67. Les projets de coopération culturelle constituent un facteur
déterminant de l’identification des habitants au territoire transfrontalier
et de l’émergence d’une identité transfrontalière commune. Celle-ci,
vécue par la population, est essentielle pour «asseoir» tout projet
de territoire transfrontalier sur des bases solides.
68. De plus, la culture est un élément de développement transversal
d’un territoire et participe, directement ou indirectement, à la
valorisation du territoire. Elle constitue ainsi un levier potentiel
pour d’autres domaines de coopération, comme le tourisme, le développement
économique, l’environnement, etc.
69. Une meilleure compréhension et une meilleure connaissance
des référents culturels (histoire, patrimoine, productions artistiques,
médias, archives, langue, etc.
) des territoires situés de l’autre côté
de la frontière facilitent, par ailleurs, les démarches de coopération
dans tous les domaines et contribuent fortement à leur approfondissement.
Exemple de coopération
70. Le projet «Les rencontres du
Rhin supérieur», sur la frontière France-Allemagne-Suisse, s’inscrit
dans le cadre du 8e Congrès tripartite
«Vivre ensemble dans l’espace du Rhin supérieur», congrès qui a
pour objectif de placer les habitants au centre de la coopération
transfrontalière, de réaliser des projets communs qui facilitent
la vie quotidienne dans l’espace transfrontalier, et de rapprocher
les populations de part et d’autre de la frontière. Le projet consiste
en la mise en place d’un programme-cadre permettant de financer
des microprojets directement initiés par les citoyens pour les citoyens.
– Transports collectifs
71. Au cœur de la réalité quotidienne
des bassins de vie transfrontaliers, les transports collectifs transfrontaliers
accompagnent la mobilité des travailleurs afin de limiter, sur de
nombreuses frontières, la saturation des infrastructures routières
et les problèmes liés aux pollutions et à la sécurité. Cependant,
l’offre de transports transfrontaliers, et en particulier la constitution
de réseaux intermodaux, est encore faible en Europe. Son développement
se heurte à d’importantes difficultés techniques, juridiques et
organisationnelles: réglementations différentes de part et d’autre
des frontières, différences techniques des systèmes, grande diversité
des niveaux de compétences, etc. Un autre problème concerne la faiblesse
de l’observation et de la connaissance des déplacements sur les
territoires transfrontaliers, qui nuit profondément à la conduite
d’une politique de développement et à une planification efficace
des infrastructures transfrontalières.
Exemple de coopération
72. Le réseau de transport Egronet
a permis la création d’un réseau de transports collectifs intégré
(bus, train, tram) avec une tarification unique, offrant aux usagers
des Länder de Bavière, de Saxe, de Thuringe (Allemagne) et du district
de Karlovy Vary (République tchèque) un service efficace et de qualité
.
– Santé
73. Les questions de santé publique
revêtent un caractère crucial pour les populations vivant de part
et d’autre des frontières européennes. L’accès aux services de soins
est fondamental dans la vie des habitants et prend toute son importance
dans un territoire transfrontalier où l’enjeu d’une offre de service
de proximité est confronté à des obstacles liés à l’existence d’une
frontière: importante diversité des systèmes administratifs et politiques
en matière de santé publique, des approches culturelles de la santé,
des acteurs des prestations, etc. Malgré la conclusion, ces dernières
années, d’accords-cadres interétatiques sur la coopération transfrontalière
sanitaire, de nombreux efforts doivent être fournis.
Exemple de coopération
74. L’objectif du projet de l’hôpital
transfrontalier de Cerdagne
est de
doter ce territoire, situé entre la France et l’Espagne, d’une structure
médicale capable de subvenir aux besoins d’une région de montagne isolée
d’environ 30000 habitants et pouvant atteindre 150000 habitants
en période touristique.
3. Conclusion
75. La coopération transfrontalière
en Europe fait l’objet d’un important développement depuis ces trente dernières
années. Ce phénomène devrait se renforcer au vu de l’intérêt croissant
porté à cette coopération comme moyen de gommer les «effets frontières»
dans une perspective d’intégration européenne, de gérer en commun
des problèmes partagés et d’améliorer la qualité de vie des habitants
des territoires transfrontaliers.
76. Le développement de la coopération transfrontalière va de
pair avec le renforcement du processus de décentralisation, expression
du principe de subsidiarité, et ne peut être assuré sans un partenariat
entre tous les acteurs politiques, socio-économiques, de la société
civile, publics et privés. Il s’agit d’un processus évolutif et
fondé sur l’expérimentation, qui mérite d’être pris en compte et
traduit par des mesures concrètes, tel qu’indiqué dans les recommandations
formulées.
77. La difficulté d’ériger des solutions communes à l’échelle
européenne réside dans la variété et la complexité de la coopération
transfrontalière en Europe au regard des nombreux contextes politico-socioculturels.
Il convient néanmoins de faire profiter les territoires expérimentant
la coopération depuis peu des expériences vécues par d’autres territoires
transfrontaliers davantage avancés dans des démarches de coopération.
Commission chargée du rapport: commission de l’environnement,
de l’agriculture et des questions territoriales.
Renvoi en commission: Doc. 10827 et Renvoi no 3232 du 29 mai
2006.
Projet de recommandation adopté à l’unanimité par la commission
le 20 décembre 2007.
Membres de la commission: M. Walter Schmied (Président),
M. Alan Meale (1er Vice-Président),
M. Pasquale Nessa (2e Vice-Président),
M. Ruhi Açikgöz, M. Milos Aligrudić, M. Gerolf Annemans, M. Ivo
Banac, M. Tommaso Barbato, M. Rony Bargetze, M. Paul Bradford (remplaçante:
Mme Cecilia Keaveney),
M. Ivan Brajović, M. Mauro Chiaruzzi, Mme Pikria
Chikhradze, M. Valeriu Cosarciuc, M. Osman Coşkunoğlu, M. Taulant
Dedja, M. Hubert Deittert,
M. Tomasz Dudziński, M. József Ékes, M. Savo Erić, M. Bill Etherington, M. Nigel Evans, M. Iván Farkas, M. Adolfo Fernández Aguilar, M. György Frunda,
Mme Eva Garcia Pastor, M. Konstantinos
Gioulekas, M. Peter Götz, M. Vladimir Grachev,
M. Rafael Huseynov, M. Stanisław Huskowski, M. Jean Huss, M. Fazail Ibrahimli, M. Ilie Ilaşcu, M. Mustafa Ilicali, Mme Fatme
Ilyaz, M. Ivan Ivanov, M. Bjørn Jacobsen, M. Gediminas Jakavonis, Mme Danuta
Jazłowiecka, M. Victor Kolesnikov, M. Juha Korkeaoja, M. Gerhard
Kurzmann, M. Dominique Le Mèner, M. François Loncle, M. Aleksei
Lotman, Mme Kerstin Lundgren, M. Theo
Maissen (remplaçant: M. John Dupraz),
Mme Maria Manuela de
Melo, M. José Mendes Bota, M. Vladimir Mokry, M. Stefano
Morselli, M. Tomislav Nikolić, Mme Carina Ohlsson, M. Pieter Omtzigt, M. Germinal
Peiro, M. Ivan Popescu, M. Cezar
Florin Preda, M. Jakob Presečnik, M. Lluís Maria de Puig, M. Jeffrey Pullicino Orlando,
Mme Adoración Quesada Bravo (M. Gabino Puche), M. Dario Rivolta, M. René Rouquet, Mme Anta
Rugāte, M. Fidias Sarikas, M. Hermann Scheer, M. Andreas Schieder, M. Mher Shahgeldyan,
M. Steingrímur J. Sigfússon, M. Hans Kristian Skibby, M. Ladislav
Skopal, M. Christophe Spiliotis-Saquet, M. Rainder Steenblock, M. Vilmos
Szabó, M. Bruno Tobback, M. Nikolay Tulaev,
M. Victor Tykhonov, M. Tomas Úlehla, M. Rudolf Vis, M. Harm Evert Waalkens, M. Mykola Yankovskyi,
Mme Maryam Yazdanfar, M. Blagoj Zasov,
Mme Roudoula Zissi.
N.B. Les noms des membres présents à la réunion sont indiqués
en gras.
Voir 9e séance, 25 janvier 2008
(adoption du projet de recommandation); et Recommandation 1829.