1. Introduction
1. Le Conseil de l’Europe est
la plus ancienne institution paneuropéenne qui défende les valeurs
et les principes démocratiques. Au cours de ses 60 ans d’activité,
il a constitué un acquis considérable, qui forme un cadre de référence
légitime pour le développement de la démocratie. Cet acquis, qui
comprend des instruments juridiques internationaux ainsi que des
recommandations et des lignes directrices, vise à établir des normes,
des structures et des pratiques.
2. L’Assemblée parlementaire, pour sa part, a consacré beaucoup
de ses travaux à la question de la qualité de la démocratie, du
fonctionnement des institutions démocratiques et des insuffisances
du processus démocratique dans les États membres du Conseil de l’Europe.
Depuis 2007, un débat d’une journée entière consacré alternativement
aux droits de l’homme et à la démocratie a lieu tous les ans au
sein de l’Assemblée.
3. D’autre part, l’Assemblée participe activement aux activités
du Forum du Conseil de l’Europe pour l’avenir de la démocratie,
créé par les chefs d’État et de gouvernement lors du Sommet du Conseil
de l’Europe en 2005 et conçu comme un processus continu visant à
promouvoir la démocratie au niveau paneuropéen et comme une plateforme
de réflexion sur les nombreux aspects en jeu.
4. La démocratie est un processus permanent, ouvert, constamment
confronté à de nouveaux enjeux et problèmes; constamment, il faut
l’adapter à de nouvelles situations et l’améliorer.
5. Le développement de la société de l’information, l’un des
défis à relever par les démocraties contemporaines, offre aussi
d’immenses perspectives et ouvre de nouvelles voies pour l’amélioration
de la qualité du processus démocratique.
6. Les technologies de l’information et de la communication (TIC)
peuvent largement contribuer à améliorer les pratiques démocratiques
en augmentant la participation, l’engagement et l’autonomisation
des citoyens ainsi que la transparence, l’obligation de rendre compte
et le caractère inclusif des institutions démocratiques et du processus
démocratique dans son ensemble.
7. La démocratie électronique est avant tout une question de
démocratie et non de technologie. Les outils électroniques peuvent
contribuer à améliorer les principes démocratiques, mais à la seule
condition qu’ils interviennent dans un environnement démocratique
respectueux des droits de l’homme et de la primauté du droit. La
démocratie électronique ne peut pas remplacer la démocratie représentative,
mais elle peut la renforcer.
8. L’on ne peut ignorer les risques potentiels liés au développement
des TIC et à leur utilisation dans le processus politique. Abus
politiques et techniques, abus criminels, protection insuffisante
des données, autant de mauvais usages des TIC susceptibles de nuire
au processus démocratique et d’entraîner des violations des droits
de l’homme.
9. Le risque d’apparition d’une «fracture numérique» entre différentes
catégories de population, une éducation insuffisante et un accès
inégal aux outils électroniques, tous ces facteurs peuvent provoquer
de nouvelles divisions et inégalités sociales.
10. La confiance est une condition préalable nécessaire au succès
de la démocratie électronique. Pour vraiment adhérer au processus,
les citoyens doivent avoir l’assurance que leur participation n’est
pas mal employée et qu’ils auront une influence concrète sur le
processus de décision.
11. Le présent rapport a été une contribution parlementaire à
la réunion de 2008 du Forum pour l’avenir de la démocratie, qui
a eu lieu à Madrid du 15 au 17 octobre 2008 sur le thème de la démocratie
électronique. Je souhaitais attirer l’attention sur les principales
opportunités et les principaux défis que présente pour la démocratie
représentative le développement de la technologie et de la société
informatique.
12. En retour, de précieuses informations et réflexions ont émané
des délibérations et des conclusions du Forum et m’ont permis d’élaborer
une recommandation qui sera soumise à l’Assemblée et, si adoptée, adressée
aux gouvernements en vue d’améliorer les conditions propres à poursuivre
l’introduction des outils électroniques dans le processus politique.
13. L’Assemblée parlementaire ne s’est pas encore penchée spécifiquement
sur la question de l’utilisation des outils électroniques dans le
processus démocratique et des nouvelles opportunités et des nouveaux enjeux
liés au développement rapide de la société de l’information. En
2007, j’ai préparé, au nom de la commission des questions politiques
un rapport sur le vote à distance. Il avait été convenu alors que
le vote électronique et le vote par Internet, qui peuvent évidemment
être considérés comme des formes de vote à distance, seraient abordés
plus en détail dans le rapport sur la démocratie électronique. Les
personnes intéressées sont invitées à consulter ce rapport dont
le contenu complète utilement les considérations spécifiques incluses
dans ce rapport à propos du vote électronique.
14. Mon rapport doit être envisagé en relation avec les travaux
antérieurs sur la démocratie de la commission et, en particulier,
le rapport de M. Gross sur l’état de la démocratie en Europe présenté
en 2007. Dans ce document, le rapporteur, tout en notant avec satisfaction
les réalisations et progrès indubitables accomplis dans la mise
en œuvre des normes démocratiques en Europe pendant les dernières
années, exprimait son inquiétude au sujet des déficits croissants
qui affectent la vie démocratique comme le dysfonctionnement des
institutions démocratiques, la représentativité insuffisante de
nombreux parlements et le manque de transparence et d’obligation
de rendre de compte, qui contribuent tous au développement d’un sentiment
de malaise et de désaffection politique parmi les citoyens.
15. Je renvoie aussi à un autre document pertinent élaboré par
la commission des questions politiques, à savoir le Code de bonnes
pratiques pour les partis politiques, préparé par M. van den Brande.
Les partis politiques, en tant qu’acteurs principaux du processus
politique, devraient être particulièrement intéressés par les opportunités
qu’offre la démocratie électronique et conscients des risques qui
s’y attachent.
16. Dans les réflexions qui suivent, j’ai tenu compte également
des travaux d’autres secteurs du Conseil de l’Europe portant sur
cette question, notamment ceux du Congrès des pouvoirs locaux et
régionaux du Conseil de l’Europe et du Comité ad hoc sur la démocratie
électronique (CAHDE) de la Direction générale de la démocratie et
des affaires politiques, qui fait partie d’un projet plus large
du Conseil de l’Europe sur le thème de «La bonne gouvernance dans
la société de l’information».
2. Domaines où la démocratie électronique
pourrait servir à renforcer la qualité du système démocratique et
contribuer à remédier à certaines de ses insuffisances
2.1. Participation et engagement des citoyens
17. Nos démocraties craignent particulièrement,
entre autres, que les processus politiques ne conduisent les citoyens
à une forme d’aliénation. En effet, la démocratie est supposée responsabiliser
les citoyens et leur donner le sentiment de pouvoir influer sur
leur propre vie et d’agir de manière à vivre dans la dignité. Dans
les démocraties représentatives actuelles, ont-ils vraiment ce sentiment?
Sont-ils des acteurs du processus de décision, de la gouvernance?
J’ai bien peur que la réponse ne soit négative.
18. Les démocraties représentatives traditionnelles ont tendance
à limiter la participation des citoyens à un simple acte de vote.
Malheureusement, beaucoup de citoyens ont perdu toute confiance
en leurs représentants politiques. A cela, les raisons ne manquent
pas: les gens se sentent éloignés des acteurs, des institutions
et des processus politiques. Ils ne reconnaissent pas leurs problèmes
et leurs préoccupations de tous les jours dans les programmes politiques
officiels. De surcroît, les responsables politiques sont perçus comme
distants des gens ordinaires, comme vivant dans un autre monde et
servant leurs propres intérêts.
19. Les partis politiques – qui devraient constituer les liens
les plus importants entre élus et électeurs et où les problèmes
devraient être analysés et transposés en propositions politiques –
ont perdu beaucoup de leurs capacités et sont remplacés, d’un point
de vue fonctionnel, par les médias, lesquels fixent les programmes
et organisent les débats.
20. En outre, la mondialisation des marchés a suscité un sentiment
de déséquilibre entre économie et démocratie, et la forte conviction
que, de plus en plus, les décisions sont prises en dehors des parlements
sous l’influence de différents groupes de pression.
21. Résultat: les électeurs ont le sentiment que les élections
n’offrent pas de choix réel entre des options politiques véritablement
différentes. Ils nourrissent des doutes sur la démocratie du fait
qu’ils se sentent dans l’incapacité d’influencer les processus politiques
de décision.
22. Le taux de participation aux élections est sans doute l’indicateur
le plus fiable de la participation des citoyens. La baisse de ce
taux observée au cours des dernières années dans de nombreux États
membres du Conseil de l’Europe conduit souvent les observateurs
à parler d’une crise de la démocratie et d’une aliénation des citoyens
du processus politique.
23. Si je me suis délibérément attardé sur ce diagnostic de la
démocratie actuelle, c’est que j’ai la conviction que les TIC peuvent,
dans une large mesure, contribuer à surmonter les problèmes auxquels
sont aujourd’hui confrontés nos systèmes démocratiques. Elles offrent
des possibilités qui pourraient remédier à nos difficultés actuelles.
24. Cependant, les TIC ne permettent pas seulement de surmonter
les problèmes mentionnés mais également de les traiter. Les TIC
(à commencer par Internet) permettent aussi aux citoyens de se regrouper pour
mener à bien leurs projets. Au niveau du gouvernement et du parlement,
les acteurs politiques qui légifèrent sur des questions telles que
vote électronique, copyright sur Internet ou fiscalité, doivent
comprendre le point de vue des utilisateurs expérimentés en informatique
sous peine de générer des tensions; sinon, la réponse de ces décideurs
«incompétents» risque de se résumer à une simple accumulation d’obstacles
et de règlements. Si les acteurs politiques sont incapables de modifier
leur approche pour s’ouvrir aux possibilités actuelles, il risque
d’y avoir une incompréhension entre l’élite politique et les générations
des jeunes et moins jeunes. Dans notre nouvelle société de l’information,
la politique doit s’adapter à Internet et, donc, également aux citoyens.
25. En outre, Internet permet d’accéder à des informations abondantes,
diversifiées et pertinentes; notamment institutions, partis, acteurs
politiques, sites web et blogs. Aujourd’hui, il est devenu monnaie courante
pour les parlementaires de posséder leurs propres sites web, et
pour les parlements et les municipalités de diffuser leurs débats
sur le web. C’est là un développement très positif qui permet aux
citoyens de se tenir facilement au courant des questions en jeu,
des différentes positions et propositions et, aussi, qui les encouragent
à exprimer leurs opinions. Reste que bon nombre de sites web ont
besoin d’être améliorés en termes de sélection et de transformation
des informations disponibles. C’est là une question technique fortement
liée aux ressources financières. Elle mérite toute notre attention
car faute d’informations claires et facilement accessibles, la participation
et l’engagement des citoyens ont peu de chance de vraiment augmenter.
Le Conseil de l’Europe est très bien placé pour promouvoir de bonnes
pratiques, pour favoriser le partage des expériences et pour établir
des lignes directrices au niveau paneuropéen.
26. A tous les niveaux, les sites web des institutions publiques
doivent être conçus de manière à permettre aux usagers d’entrer
en contact avec des interlocuteurs. L’ensemble du processus doit
offrir une grande efficacité et le citoyen doit être traité avec
sérieux. L’interaction entre les citoyens et leurs représentants politiques,
que ce soit au niveau des institutions gouvernementales ou régionales,
de la direction des partis, des parlementaires ou des candidats,
peut inciter les individus à s’impliquer plus fortement dans le
processus démocratique. Les forums de discussion en ligne sont certainement
de nature à encourager les citoyens à mieux s’intéresser à la vie
politique et aux moyens d’influer sur l’action politique.
27. Ces échanges peuvent servir aux décideurs politiques de moyen
pratique pour recueillir d’abord des informations sur ce que pensent
les citoyens à propos de certaines questions concrètes et les faire
participer ensuite au processus de décision politique. Bien entendu,
cela nécessite encore des ressources financières et des personnes
chargées en permanence de la communication.
28. Autrement dit, la démocratie électronique peut créer de nouvelles
plates‑formes et permettre de faire participer les citoyens et les
hommes politiques à de nouvelles formes de dialogue. Elle rend possible
et favorise le renforcement de la participation aux processus politiques.
Ces avancées, au lieu de donner lieu à une démocratie directe avec
référendums systématiques sur toutes les questions, favorisent une
démocratie représentative renforcée, enrichie d’un meilleur contrôle
citoyen sur les processus de délibération et de décision, mais aussi
d’un réel engagement dans ces processus.
29. Il ne s’agit pas de remplacer la démocratie par une démocratie
électronique ou par une démocratie représentative…pas du tout. Il
s’agit de faire un usage réfléchi d’outils électroniques en vue
de relever certains défis auxquels se trouvent confrontés nos systèmes,
et ce afin de perfectionner nos démocraties actuelles.
30. La démocratie électronique pourrait aider à surmonter l’indifférence
profonde, la passivité et le manque de confiance des citoyens.
2.2. Autonomisation
31. Les échanges via Internet contribuent
à l’engagement du citoyen et constituent, tout à la fois, un excellent
moyen de l’autonomiser.
32. En effet, de nombreux outils électroniques comme les systèmes
de délibération en ligne, les référendums électroniques, les initiatives
électroniques et les pétitions électroniques, s’ils sont introduits
de façon conséquente et efficace dans les systèmes politiques en
tant qu’éléments de démocratie directe, pourraient fournir aux citoyens
des possibilités sans précédent de contribuer aux processus de décision.
33. Cette forme nouvelle d’autonomisation existe déjà dans plusieurs
pays européens. La Suisse est un des meilleurs exemples de système
démocratique très avancé faisant usage des outils électroniques.
Les citoyens suisses peuvent se servir d’initiatives électroniques
pour proposer un nouveau texte de loi, modifier une loi existante
ou organiser un référendum pour s’opposer à une décision récente
des pouvoirs publics. De telles initiatives peuvent être lancées
par les citoyens au niveau communal, cantonal ou fédéral.
34. Les Suisses, cependant, ne sont pas les seuls à avoir compris
le potentiel qu’offre l’utilisation de l’Internet comme moyen de
participation des citoyens. En République tchèque, le «mouvement
pour la démocratie directe» demande en ligne l’adoption d’amendements
à la Constitution qui permettraient aux citoyens, grâce aux outils
électroniques, de participer directement aux processus de décision,
notamment par le biais de référendums locaux, et de révoquer à tout
moment leurs représentants parlementaires.
35. En Slovaquie, l’association civique Agora,
qui soutient la démocratie directe, se sert de l’Internet pour promouvoir
une réduction des dépenses de l’administration publique, la diminution
du nombre des membres du Conseil national, le changement du système
majoritaire en un système proportionnel lors de l’élection de la moitié
des membres de la Chambre et la mise en place de moyens de contrôle
pour assurer la transparence du système gouvernemental. Cette association
s’efforce, en coopération avec les institutions publiques et les ONG,
d’initier le débat public à l’aide de l’Internet et d’obtenir le
soutien du public à certaines initiatives législatives avant les
élections.
36. Il existe d’autres plates-formes de démocratie directe en
Europe, créées pour favoriser les initiatives des citoyens, en particulier
au niveau de l’Union européenne.
37. Les référendums locaux réalisés à l’aide d’outils électroniques
sont aussi un exemple qui montre le potentiel qu’offrent ces outils
pour l’autonomisation des citoyens. Bien que la législation actuelle
de nombreux pays ne leur reconnaisse pas un caractère légalement
contraignant, ces référendums permettent aux communautés locales
de faire largement connaître leur point de vue.
38. La technique de sondage électronique avec débat (deliberative poll) pourrait constituer
un bon modèle pour les autorités locales. Elle consiste à choisir
un scrutin sur une question particulière et à promouvoir la discussion
au sein de la population concernée, en invitant pour finir les citoyens
à voter.
39. A un niveau plus élevé, 140.000 personnes ont participé en
France et en Italie à des référendums dans lesquels les techniques
du projet
E-Poll de
l’Union européenne ont été testées.
40. Un réseau indépendant d’ONG et d’individus, hébergé par le
réseau Democracy International,
soutient les campagnes locales dans les États membres de l’Union
européenne à l’aide d’un site Internet.
41. La démocratie électronique offre aussi la possibilité d’initiatives
en direction des citoyens comme les «budgets participatifs». Dans
ce cas, les citoyens peuvent accéder en ligne au projet de budget
et aux propositions de taxation et de dépenses locales et participer
en ligne aux décisions budgétaires.
42. Des dispositifs d’accès en ligne aux propositions de budget
local ont été mis en place avec succès à Porto Alegre (Brésil),
Bürgerhaushalt Emsdetten (Allemagne) et Issy‑les‑Moulineaux (France).
43. Le projet e-Agora, financé
par la Commission européenne, permet aux citoyens de prendre part
à des activités budgétaires participatives à l’aide des nouvelles
technologies. Le projet, coordonné par Issy-les-Moulineaux (France),
regroupe des villes du Brésil (Juiz de Fora et Ipatinga), du Chili
(Viña del Mar) et de Belgique (Frameries). Il vise à créer une «Académie
internationale de la démocratie électronique» afin de promouvoir
l’utilisation des TIC au service de la démocratie et surtout favoriser
la participation des citoyens. Quarante‑quatre villes du monde participent
aujourd’hui au programme de formation en ligne lancé par e‑AGORA
afin de mieux comprendre les modalités de la nouvelle gouvernance
et de la démocratie locale électronique apparues toutes deux avec
la révolution numérique.
44. Il s’agit là seulement de quelques exemples d’initiatives
conduisant à une autonomisation des citoyens. Le nombre de ces initiatives
ne cesse de croître. Mais il existe aussi des exemples décourageants
de sites web ouverts à signatures et ensuite abandonnés, ou de pétitions
signées par des milliers de citoyens mais restées sans suite. C’est
là un gaspillage d’énergie publique qui, en outre, risque d’entraîner
une perte de confiance dans les outils électroniques
45. Ce type d’initiative est directement lié à une question profondément
politique concernant le droit des citoyens à lancer ou à modifier
une loi. Cette possibilité, prévue dans certaines législations nationales,
n’existe pas dans la majorité des Etats membres du Conseil de l’Europe.
Compte tenu du développement rapide de la société de l’information,
le débat politique sur cette question doit être ouvert et le Conseil
de l’Europe pourrait contribuer à le lancer.
46. Il convient aussi de sensibiliser les organisations non gouvernementales
à leur responsabilité dans ce domaine. Mais, bien entendu, il nous
faut comprendre que ce type d’activité exige des ressources financières, une
capacité organisationnelle et du savoir-faire. C’est pourquoi, en
l’occurrence, le Conseil de l’Europe devrait utiliser ses ressources
(par exemple, lignes directrices, assistance et promotion de bonnes
pratiques) pour créer des conditions plus propices à une initiative
publique.
47. Parmi les initiatives ci-dessus mentionnées, certaines dépériront
sans doute; d’autres ne parviendront pas à susciter un intérêt suffisant.
Néanmoins, le simple fait que des citoyens soient actifs en ce domaine
et lui consacrent des efforts, montre clairement que ces activités
sont nécessaires et qu’il y a là un potentiel énorme pour l’avenir.
Une fois que certaines conditions seront satisfaites et qu’une réglementation
sera mise en place, la coordination et l’harmonisation des efforts
devraient permettre de décupler les résultats.
2.3. L'intégration
48. Le caractère inclusif du processus
démocratique est l’une des conditions préalables essentielles de
la démocratie. Le grand avantage qu’offre la démocratie en ligne
est qu’elle est potentiellement accessible à tous les citoyens,
indépendamment de leur vulnérabilité ou de leur handicap.
49. Les outils électroniques offrent des avantages et des solutions
techniques aux personnes dont les compétences de base sont limitées
ou qui ont des difficultés linguistiques. Les sites Internet et
les logiciels sont conçus pour répondre aux différents besoins,
préférences et situations des usagers, y compris les personnes atteintes
d’un handicap visuel, auditif, physique, élocutoire, cognitif ou
neurologique.
50. Les outils électroniques ont le potentiel de faciliter la
participation au processus politique des personnes vulnérables,
que leur vulnérabilité soit le résultat de facteurs sociaux, raciaux
ou religieux ou autres. Ils peuvent aussi aider à surmonter les
inégalités liées à la discrimination entre les sexes.
51. Il est inutile de dire que, pour être effectivement inclusive,
la démocratie électronique doit être accessible à l’ensemble de
la population. Les personnes handicapées qui n’ont pas accès à Internet
ne pourront tirer profit des avantages liés aux outils électroniques.
Il est extrêmement important d’éviter qu’un clivage technologique ne
se superpose aux inégalités sociales existantes. Je reviendrai plus
en détail sur ce point dans la section sur les «Préoccupations principales
suscitées par la démocratie électronique».
52. L’International Tracking Survey Report (2003)
contient des statistiques tirées
de deux enquêtes sur la gouvernance électronique qui illustrent
l’évolution de l’idée de citoyenneté. La première, menée en 2002
par le Pew Internet & American Life Project (Washington, USA),
montre l’étendue de l’usage des outils de l’administration en ligne
aux États-Unis. Les chiffres de cette enquête révèlent l’apparition
d’une nouvelle «citoyenneté électronique»: plus de 40 millions de
citoyens américains se servent de sites web gouvernementaux pour
s’informer sur certains aspects des politiques publiques; plus de
20 millions d’Américains utilisent Internet pour transmettre aux
représentants des pouvoirs publics des commentaires sur les options
de l’action publique. Les Américains consultent aussi les sites
Internet du gouvernement pour recueillir des informations avant
de voter et participent à des campagnes de lobbying en ligne.
53. La société européenne
Taylor Nelson
Sofres a réalisé une enquête comparable en 2007 portant
sur 27 pays répartis dans le monde entier. Cette étude montre que
plus de 25% de personnes au niveau mondial se servent de l’Internet
pour accéder à l’information des pouvoirs publics, transmettre des
informations personnelles à des organes gouvernementaux ou accéder
à des services administratifs en ligne. L’utilisation de l’administration
en ligne varie d’un pays à l’autre: la Norvège et le Danemark sont
les pays qui ont le taux d’utilisation le plus élevé (respectivement
53 et 47%), suivis par la Finlande (46%), les États-Unis (34%),
la France (18%), l’Allemagne et la Corée (17%) et la Grande-Bretagne
(11%).
54. Selon les données de 2007, 26,9% de la population de l’Union
européenne se sert de l’Internet dans ses rapports avec l’administration
publique: 17,8% pour télécharger des formulaires officiels, 12.6%
pour envoyer des formulaires remplis. Ces taux sont plus élevés
dans les pays d’Europe du Nord et bien moindres en Bulgarie, en
Turquie, en Macédoine et en Roumanie.
55. Le classement de l’ONU pour 2008 sur le degré de préparation
aux nouvelles technologies de gouvernement en ligne (e-government Readiness Index) énumère
les 30 pays les plus avancés en ce domaine. On y trouve en tête
plusieurs pays européens (Suède, Danemark, Norvège et Pays-Bas),
suivis par des pays non-européens comme les États-Unis, la République
de Corée, le Canada et l’Australie.
2.4. Transparence et obligation de rendre
compte
56. Dans un système démocratique,
la transparence et l’obligation de rendre compte sont particulièrement importantes
dans la mesure où elles assurent la crédibilité de l’ensemble du
processus démocratique. De nombreux pays ont mis en place des systèmes
de diffusion en direct sur le web pour permettre aux citoyens de
suivre en direct les débats d’une commission ou d’assister en direct
à une séance d’information, une conférence ou une réunion.
57. La Chambre des Communes et l’Assemblée législative de l’Ontario
au Canada, le Parlement écossais et la Maison-Blanche aux États-Unis
sont les autorités nationales dont les performances sont les plus avancées
à cet égard. Des initiatives de diffusion sur le web ont aussi été
prises par l’Union européenne (avec le portail de diffusion ManagEnergy) et les Nations Unies.
58. En Europe, c’est au Royaume-Uni qu’existent plusieurs sites
de webdiffusion mis en place par des collectivités locales. Les
citoyens britanniques ont ainsi accès à des enregistrements vidéo
de réunions d’élus et peuvent suivre des manifestations locales
ayant lieu dans différentes régions du pays.
59. Les publications électroniques, comme les lettres d’information
en ligne qui sont faciles à consulter, imprimer, lire ou distribuer
par courrier électronique, constituent un moyen d’information direct
en ligne sur les politiques et les décisions des autorités centrales
et locales.
60. Depuis 1997, le gouvernement britannique publie en ligne l’ensemble
des documents élaborés à des fins de consultation et des documents
qui se rapportent à ses politiques, les mettant ainsi de façon pratiquement
gratuite et instantanée à la disposition de tous les citoyens qui
souhaitent les consulter.
61. Lors des campagnes électorales, grâce aux cartes électorales
en ligne par exemple, les électeurs ont accès à des informations
détaillées sur les candidats qui se présentent aux élections et
leurs programmes. Ils peuvent même leur poser directement des questions
sur leur campagne électorale.
62. Ce type de transparence présente potentiellement un grand
intérêt pour les parlements. Je reviendrai plus en détail sur cette
question dans la section sur le «cyber-parlement».
63. Dans plusieurs pays, de nombreuses autorités locales ont mis
à la disposition des citoyens des sites Internet leur permettant
de prendre part aux activités budgétaires participatives et de suivre
la manière dont les pouvoirs locaux appliquent leurs engagements.
64. L’obligation de rendre compte en ligne signifie non seulement
que les citoyens ont la possibilité de suivre les budgets, dépenses
ou activités financières dont sont chargés différents acteurs politiques,
mais aussi et surtout qu’ils peuvent exercer un contrôle sur leur
comportement politique.
65. Ainsi les sites web de surveillance de députés (MP watch websites)
connaissent-ils de plus en plus de succès. Les électeurs ont ainsi
la possibilité de suivre le comportement politique de leur député,
ses activités parlementaires, ses performances, ses votes au parlement,
etc. Une fois solidement établis dans le paysage politique, ces
sites devraient logiquement aboutir au droit pour les citoyens de
révoquer leurs représentants.
2.5. Réactivité des pouvoirs publics
66. Les outils de la démocratie
en ligne créent de nombreuses opportunités pour les citoyens d’agir
sur les politiques publiques. Les pétitions électroniques sont le
moyen le plus répandu d’exercer une pression sur les pouvoirs publics.
67. Number 10, le site de
pétitions électroniques du gouvernement du Royaume-Uni, permet aux
citoyens de lancer et de signer en ligne des pétitions qui sont
examinées directement par le Premier ministre et les membres de
son équipe.
68. Il existe aussi des plates-formes de pétition électronique
indépendantes ou privées aux Pays-Bas et en Finlande. En Norvège,
14 municipalités participent à un projet de pétitions en ligne.
Des systèmes d’administration / participation en ligne, pétitions
électroniques y comprises, ont également été mis en place à l’échelon
municipal, comme la plate-forme de citoyens Amposta en
Espagne. Diverses ONG comme moveon.org ou avaaz.org lancent aussi fréquemment
des campagnes de pétitions électroniques.
69. Les niveaux local et régional se prêtent particulièrement
bien à la promotion des outils électroniques dans le processus politique.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe
a beaucoup œuvré dans ce domaine, adoptant, entre autres, la
Résolution 266 (2008) sur «les outils électroniques: une réponse aux besoins
des collectivités locales», et la
Résolution 267 (2008) concernant la démocratie électronique et la concertation
sur les projets urbains.
70. Les sondages en ligne sont aussi une opportunité pour les
autorités locales de rétablir la communication avec la communauté
locale et de recueillir l’opinion des habitants. Ce type d’information
peut les inciter à améliorer les résultats de leurs politiques ou
à en modifier certains aspects afin de tenir compte des demandes des
citoyens.
2.6. Débat public et contrôle public
71. Les citoyens ont la possibilité,
à l’aide de questionnaires ou de panels en ligne, de prendre des
initiatives de micro-démocratie, par exemple en sélectionnant à
l’avance le type de questions concernant l’action des pouvoirs publics
sur lesquelles ils souhaitent être consultés.
72. Moyen de favoriser le débat public et le contrôle du processus
de décision, les panels en ligne permettent à leurs membres de communiquer
et de délibérer à la fois entre eux et avec les décideurs locaux en
ligne. En participant aux activités du panel, les citoyens accroissent
leur contribution au processus de décision local.
73. Les citoyens peuvent ainsi exprimer leur avis ou formuler
des suggestions qui peuvent être particulièrement utiles lors de
la phase pilote des projets municipaux, avant la phase de développement
détaillé du projet. Les discussions en ligne peuvent aussi inciter
les conseillers municipaux à mieux s’informer avant de prendre une
décision.
74. En Nouvelle-Zélande, par exemple, la Commission sur la famille
mise en place par le gouvernement a créé un panel en ligne appelé
«The Couch (Le divan)» pour recueillir le point de vue des citoyens
sur les questions familiales.
75. Les forums en ligne permettent de créer un environnement de
discussion en ligne où les individus et les communautés peuvent
entrer en contact simultanément pour débattre de certaines questions,
en réagissant aux thèmes de discussion généralement choisis par
un modérateur.
76. Pour une pleine exploitation des outils électroniques, le
rôle de la société civile est essentiel. C’est donc avec satisfaction
que nous constatons une mobilisation rapidement croissante du public
en faveur des initiatives électroniques, ainsi que la création de
différents groupes de pression utilisant les TIC pour influencer les
processus politiques. A cet égard, saluons les travaux de la Conférence
des OING du Conseil de l’Europe consacrée au Code de bonnes pratiques
pour la participation civique, lequel contient une section sur la démocratie
électronique.
2.7. Cyber‑parlement
77. Les TIC offrent aux parlements
et aux députés une possibilité irremplaçable de rendre leurs relations avec
les circonscriptions et les électeurs beaucoup plus concrètes et,
par là même, d’ajouter une dimension spéciale au concept de représentativité
de la démocratie. Il s’agit non seulement de partager des informations et
de renforcer la transparence et l’obligation de rendre compte, mais
aussi d’élaborer une vision politique quant à de nouvelles perspectives
inhérentes à la démocratie électronique – par exemple, le droit
des citoyens à prendre l’initiative d’une nouvelle loi.
78. Aux parlements nationaux incombe aussi une responsabilité
spéciale: adapter la législation nationale pour introduire des normes
juridiques permettant d’utiliser des outils électroniques dans le
processus politique et pour éliminer les risques de mauvaise utilisation,
aussi bien techniques que politiques, touchant notamment les droits
de l’homme et la sécurité (protection des données, documents, vote,
mise en réseau, sécurité des informations, etc.).
79. Dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, les parlements
sont en relation constante avec le public, fournissant des informations
sur les travaux législatifs et recueillant ses opinions sur diverses
questions – même si tous ne proposent pas des sites web aussi sophistiqués,
conviviaux et efficaces les uns que les autres. D’autre part, nombreux
sont les députés qui possèdent des sites web personnels et des blogs
pour tenir leurs électeurs au courant de leurs travaux et activités.
Dans bon nombre de pays, il est devenu facile de suivre l’action
d’un député. C’est un développement très positif qui renforce le
concept de démocratie représentative; il faut encourager les parlements
et leurs membres à poursuivre dans cette voie et leur permettre
de partager leurs expériences et leurs bonnes pratiques. A cet égard,
l’Assemblée parlementaire doit jouer un rôle déterminant.
80. Selon les pays, les parlements n’en sont pas tous au même
stade dans le processus de mise en œuvre des outils électroniques.
Ce qui est aujourd’hui nécessaire, c’est une vue d’ensemble au niveau
européen et un plan stratégique sur les buts et objectifs de l’utilisation
des outils électroniques par les organes législatifs. Cette vue
d’ensemble et ce plan devront être approuvés par les acteurs clés
de chaque parlement – députés, administrateurs, présidents des commissions,
chefs des groupes politiques et secrétariat – et devront être mis en
œuvre et gérés de façon efficace par les plus hauts responsables
des parlements. L’Assemblée parlementaire est bien placée pour promouvoir
et coordonner les efforts en la matière au niveau européen.
2.8. Vote électronique
81. Le vote électronique représente
un élément important de la démocratie électronique. Ces dernières années,
plusieurs Etats membres du Conseil de l’Europe ont expérimenté l’utilisation
des TIC pour des élections, suscitant de vifs débats. Les élections
les plus avancées sur le plan technologique, à savoir en Suisse
et en Estonie, se sont révélées un succès.
82. Le vote électronique, dans la mesure où il permet de surmonter
les difficultés que rencontrent certaines personnes pour se rendre
dans les bureaux de vote, peut avoir un effet positif sur la participation,
en particulier chez les jeunes et les personnes âgées, les électeurs
handicapés ou malades, les personnes qui travaillent ou séjournent
à l’étranger et les électeurs placés en institution ou immobilisés
chez eux.
83. En 2001, le système de vote et de comptage électronique (Electronic Voting and Counting System, eVACS)
utilisé lors des élections en Australie a permis aux électeurs aveugles
de voter à bulletin secret en leur fournissant oralement instructions
et listes de candidats à l’aide d’écouteurs jetables.
84. Néanmoins, il y a quelques années, certains pays ont adopté
des dispositifs de vote électronique non conformes aux obligations
de sécurité modernes. Face aux problèmes inévitablement apparus,
des groupes d’intellectuels et de la société civile ont manifesté
leurs craintes sur la sécurité de la nouvelle technologie de vote.
Ces craintes se généralisant, la confiance des électeurs pour ce
système de vote s’est effritée dans de nombreux pays. Ces développements
survenus aux Pays-Bas, en Belgique et, hors de l’Europe, aux États-Unis
et en Nouvelle-Zélande, ont fourni aux adversaires du vote électronique
de nouveaux arguments
85. Pour renforcer la confiance des électeurs dans la technologie
de vote, il est nécessaire que les dispositifs soient testés par
des laboratoires indépendants et homologués. D’autre part, il est
vrai qu’un certain nombre de questions touchant au vote électronique
– par exemple, certification, confidentialité du vote, protection
des données, observation ou transparence – méritent encore plus
ample examen.
86. Dans ce domaine, le Conseil de l’Europe conserve un rôle prédominant.
Il examine périodiquement la mise en œuvre de la recommandation
Rec(2004)11 du Comité des Ministres sur les normes juridiques, opérationnelles
et techniques en matière de vote électronique, et il offre une plate-forme
de discussion, d’échanges et de normalisation
87. En 2005, les États-Unis ont produit des directives sur le
système de vote (VVSG, Voluntary Voting System Guidelines) en guise
de normes. Il est vivement recommandé que le vote électronique,
utilisé dans de nombreux pays, soit régi par des normes juridiques,
opérationnelles et techniques afin de remédier à tous les problèmes
de sécurité.
88. La réflexion sur ces importantes questions à l’échelon paneuropéen
doit se poursuivre.
3. Principales préoccupations suscitées
par la démocratie électronique
89. La confiance des citoyens est
l’une des conditions nécessaires au succès de la démocratie électronique. Cette
confiance doit se traduire, premièrement, par une certitude quant
à la sécurité de l’utilisation des outils électroniques et à l’élimination
des risques d’abus et, deuxièmement, par une conviction que la démocratie électronique
offre de véritables opportunités de participation au processus démocratique.
Les citoyens doivent voir concrètement les résultats de leur engagement.
90. La protection des données à caractère personnel et leur stockage
constituent aussi un enjeu important étant donné l’évolution des
technologies. Le Conseil de l’Europe a élaboré plusieurs conventions
pertinentes et le Comité des Ministres a adopté un certain nombre
de recommandations mais la question évolue en même temps que le
développement des systèmes électroniques qui fait apparaître de
nouveaux enjeux.
91. La généralisation de l’accès est également une condition nécessaire
au succès de la démocratie en ligne. Il présuppose non seulement
la facilité d’accès à l’Internet en termes de matériel et de connexion
à un coût abordable mais aussi un travail préparatoire de formation
qui est nécessaire pour faciliter la participation électronique.
Les compétences informatiques ne sont pas seules en jeu. Le risque
est réel que la «fracture numérique» ou le «fossé technologique»
qui existe évidemment aujourd’hui ne s’accompagne d’un «clivage social»
et contribue même à accroître ce clivage.
92. Un autre problème, d’ordre seulement technique en apparence,
mérite d’être mentionné car il est en fait bien plus que cela: avec
le développement de l’utilisation des outils électroniques qui deviennent
de plus en plus sophistiqués, la quantité d’informations et d’opinions
auxquelles il est possible d’avoir accès augmente de telle façon
qu’au lieu d’être utile, elle risque de devenir source de confusion.
93. D’autre part, la concentration des outils technologiques aux
mains d’un nombre restreint de sociétés privées représente un danger
potentiel pour le processus démocratique. Elle pourrait conduire
à des abus technologiques, commerciaux ou politiques et à des formes
d’exploitation.
94. L’ensemble des préoccupations énumérées ci-dessus, ainsi que
les nouveaux enjeux qui apparaissent avec la poursuite du développement
des technologies, font qu’il est très important que les bonnes pratiques soient
largement partagées.
4. Le rôle du Conseil de l’Europe dans
la promotion de la démocratie électronique
95. Le Conseil de l’Europe a défini
comme l’une de ses priorités la pleine exploitation du potentiel
offert par les TIC comme moyen de renforcer la démocratie. Plusieurs
aspects de la gouvernance électronique ont été examinés dans le
cadre du projet intégré «Les institutions démocratiques en action»
(2002-2004) et un cadre juridique européen pour le vote électronique
a aussi été préparé dans ce cadre.
96. Ce projet a été suivi par le projet sur «La bonne gouvernance
dans la société de l’information» (2005-2008) qui s’intéresse à
l’impact qu’ont les nouvelles technologies de l’information et de
la communication (TIC) sur la pratique de la démocratie, les droits
de l’homme et l’état de droit dans les Etats membres du Conseil
de l’Europe. En 2007, le projet avait pour tâche principale de compiler
et d’analyser les exemples de bonnes pratiques en matière de vote
électronique et de participation par des moyens électroniques, par
l’intermédiaire de ses réseaux d’experts. Il avait également pour
mission d’étudier les développements intervenus en matière de démocratie/participation
électroniques au niveau européen et international, afin de conseiller
le Comité des Ministres sur le potentiel que pourrait avoir la démocratie
électronique pour faciliter les réformes et les pratiques démocratiques.
97. Dans le cadre de ce projet, le Comité ad hoc sur la démocratie
électronique (CAHDE) comble une lacune dans les travaux intergouvernementaux,
son champ d’intérêt allant bien au-delà du domaine largement étudié du
gouvernement électronique. Il examine en effet le potentiel des
TIC pour faciliter la pratique démocratique. Par ailleurs, des synergies
sont recherchées avec la Commission européenne, l’OSCE-BIDDH et
les Nations Unies dans le cadre de la participation au suivi du
Sommet mondial sur la société de l’information (SMSI).
98. Le Comité ad hoc a soumis au Comité des Ministres un projet
de recommandation sur la démocratie électronique en vue de son adoption
dans un proche avenir. Une fois prête, cette recommandation fournira
aux gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe des orientations
et des principes pour exploiter la démocratie électronique, ainsi
qu’un certain nombre d’outils pratiques.
99. L’Assemblée parlementaire est tout à fait à même de renforcer
la promotion de la démocratie électronique au niveau parlementaire
paneuropéen. En tant qu’organe strictement politique, l’Assemblée
est tenue d’apporter une réponse rapide et adéquate face aux défis
et aux possibilités que présentent les nouvelles technologies. Bien
entendu, ces solutions exigent courage et vision politiques, ce
qui passe obligatoirement par un débat politique au niveau paneuropéen.
L’Assemblée parlementaire offre une plate-forme idéale pour ce type
de débat.
100. Le potentiel est énorme. Je suis convaincu que nous ne sommes
qu’au début d’une longue route; ce que nous voyons aujourd’hui sera
pleinement effectif une fois les conditions nécessaires mises en
place. L’immense atout du Conseil de l’Europe, c’est qu’en rendant
possible le dialogue et la mise en commun des bonnes pratiques,
il ouvre la voie à des solutions et à des règlementations systématiques.
Certes, il existe déjà de nombreux exemples spectaculaires de l’utilisation
des outils électroniques au service de la démocratie, mais ils restent
isolés. Le Conseil de l’Europe doit promouvoir leur introduction
de manière systématique et harmonieuse. Nous voici engagés sur la
voie d’une démocratie représentative de meilleure qualité!
Commission chargée du rapport:
commission des questions politiques
Renvoi en commission: renvoi
n° 3388 du 21 janvier 2008
Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à
l’unanimité le 16 décembre 2008
Membres de la commission: M. Göran Lindblad (président), M. David Wilshire (vice-président), M. Björn
Von Sydow (vice-président), Mme Kristina Ojuland (vice-présidente), Mme Fátima
Aburto Baselga, M. Françis Agius (remplaçant: M. Joseph DebonoGrech),
M. Miloš Aligrudić, M. Alexandre Babakov, M. Denis Badré, M. Ryszard Bender, M. Fabio
Berardi, M. Radu Mircea Berceanu, M. Andris Bērzinš,
M. Alexandër Biberaj, Mme Gudfinna Bjarnadottir,
M. Pedrag Boškovic, M. Luc Van den Brande,
M. Mevlüt Çavuşoğlu, M. Lorenzo Cesa
(remplaçant: M. Pietro Marcenaro),
Mme Anna Čurdová,
M. Rick Daems, M. Dumitru Diacov, Mme Josette
Durrieu, M. Frank Fahey, M. Joan Albert Farré Santuré, M. Pietro
Fassino (remplaçant: M. Andrea Rigoni),
M. Per-Kristian Foss, Mme Doris Frommelt,
M. Jean-Charles Gardetto, M. Charles Goerens, M. Andreas Gross, M. Michael Hancock, M. Davit Harutiunyan,
M. Joachim Hörster, Mme Sinikka Hurskainen, M. Tadeusz Iwiński, M. Bakir Izetbegović,
M. Michael Aastrup Jensen, Mme Birgen Keleş, M. Victor Kolesnikov, M. Konstantion
Kosachev (remplaçant: M. Sergey Markov),
M. Jean-Pierre Kucheida, Mme Darja Lavtižar-Bebler,
M. René van der Linden, M. Dariusz Lipiński,
M. Juan Fernando López Aguilar (remplaçant: M. Pedro Agramunt), M. Younal Loutfi, M. Gennaro Malgieri, M. Mikhail Margelov,
M. Dick Marty, M. Frano Matušić, M. Mircea Mereută, M. Dragoljub
Mićunović, M. Jean-Claude Mignon, Mme Nadezhda
Mikhailova, M. Aydin Mirzazada, M. Joāo Bosco Mota Amaral, Mme Miroslava Nemcova, M. Zsolt Németh, M. Fritz
Neugebauer, M. Hryhoriy Omelchenko,
M. Theodoros Pangalos, M. Aristotelis Pavlidis, M. Ivan Popescu, M. Christos Pourgourides,
M. John Prescott, M. Gabino Puche, M. Oliver Sambevski, M. Ingo Schmitt, M. Samad Seyidov, M. Leonid
Slutsky, M. Rainder Steenblock, M. Zoltán Szabó,
M. Mehmet Tekelioğlu, M. Han Ten Broeke, Lord Tomlinson (remplaçant:
M. Rudi Vis), M. Petré Tsiskarishvili, M. Mihai Tudose,
M. José Vera Jardim, Mme Biruté Vesaité,
M. Luigi Vitali, M. Wolfgang Wodarg, Mme Gisela
Wurm, M. Boris Zala.
Ex-officio: MM. Mátyás Eörsi, Tiny Kox
N.B.: Les noms des membres qui ont pris part à la réunion
sont imprimés en caractères gras
Secrétariat de la commission:
M. Perin, Mme Nachilo, M. Chevtchenko,
Mme Sirtori-Milner, Mme Alleon