1. Introduction
1. L’étroite relation entre la question des droits humains
fondamentaux et la qualité de l’environnement est aujourd’hui bien
établie. En effet, la jouissance d’un certain nombre de ces droits
peut être mise en péril par la dégradation de l’environnement. La
protection de l’environnement constitue un préalable nécessaire
à la réalisation de ces droits. Il en va ainsi notamment du droit
à la vie, du droit à la santé, du droit de propriété ou encore du
droit au respect de la vie privée et familiale. Les liens qui peuvent
exister entre la protection de l’environnement et d’autres droits
de l’homme comme le droit à l’information ou le droit d’accès à
la justice méritent également d’être soulignés.
2. Cette interconnexion entre l’environnement et les droits de
l’homme met clairement en lumière leur interdépendance et leur indivisibilité.
La reconnaissance d’un véritable droit individuel à une certaine
qualité de l’environnement apparaît comme la conséquence logique
d’un tel constat mais également la confirmation de l’émergence d’une
nouvelle génération de droits. M. Lluís Maria de Puig, Président
de l’Assemblée parlementaire, a ainsi récemment qualifié de «droit
fondamental pour la personne» «la protection du milieu naturel»
et affirmé que «le droit à vivre dans un environnement sain ne relève
pas seulement des principes [mais qu’] il s’agit de la défense
d’un droit fondamental pour les citoyens de notre continent».
2. La reconnaissance
progressive du droit à un environnement sain
2.1. Au niveau mondial
3. C’est la Déclaration de Stockholm adoptée par la
Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain en 1972
qui, la première, a explicitement reconnu le lien entre la protection
de l’environnement et les droits de l’homme. Le Principe 1er de
cette déclaration stipule: «L’homme a un droit fondamental à la
liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes,
dans un environnement dont la qualité lui permet de vivre dans la
dignité et le bien-être (…)». Son préambule énonce quant à lui que
la protection de l’environnement est « indispensable à la pleine
jouissance des droits fondamentaux, y compris le droit à la vie même».
Au-delà du lien qu’elle formule entre la qualité de l’environnement
et des droits de l’homme «classiques», il est possible de voir dans
cette déclaration une reconnaissance indirecte du droit à un environnement
sain. Depuis lors, cette idée a été reprise de façon plus ou moins
explicite dans nombre de travaux et de déclarations, sans toutefois
qu’il ne soit donné à ce nouveau droit une force juridique contraignante
à l’échelle des Nations Unies.
2.2. Au niveau national
4. De nombreuses constitutions nationales s’intéressent
à la protection de l’environnement et en font selon les différents
cas un objectif à valeur constitutionnelle, un droit individuel,
ou les deux. Citons pour exemple hors de l’Europe les constitutions
d’Afrique du Sud, du Brésil, du Pérou, de l’Equateur, de la Corée
du Sud ou encore des Philippines. Et pour les pays membres du Conseil
de l’Europe : la Belgique, l’Espagne, la Hongrie, la Norvège, la
Pologne, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie et la Turquie dont
les constitutions respectives reconnaissent un droit fondamental
individuel à la protection de l’environnement ; l’Allemagne, l’Autriche,
la Grèce, la Finlande, la France, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse
dont les constitutions font de cette protection un objectif à valeur
constitutionnelle.
2.3. Au niveau régional
5. Il existe deux instruments régionaux de protection
des droits de l’homme qui consacrent un droit à un environnement
d’une certaine qualité : la Charte africaine des droits de l’homme
et des peuples, dont l’article 24 stipule que « tous les peuples
ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement »
et le Protocole additionnel à la Convention américaine des droits
de l’homme (Protocole de San Salvador), dont l’article 11 consacre
le «droit à un environnement salubre».
6. La Convention sur l’accès à l’information, la participation
du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière
d’environnement signée le 25 juin 1998 à Aarhus, à laquelle de nombreux
pays membres du Conseil de l’Europe et la Communauté européenne
sont parties, doit également être mentionnée, et notamment son article
1er qui stipule: «Afin de contribuer
à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et
futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé
et son bien-être, chaque Partie garantit les droits d’accès à l’information
sur l’environnement, de participation du public au processus décisionnel
et d’accès à la justice en matière d’environnement».
3. Un protocole additionnel
à la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit à
un environnement sain est devenu une nécessité
3.1. L’absence d’une
reconnaissance d’un droit à un environnement sain dans la Convention européenne
des droits de l’homme
7. Dans sa forme actuelle, la Convention ne consacre
pas le droit à un environnement sain. Le Conseil de l’Europe s’est
néanmoins déjà intéressé au sujet et il convient d’évoquer entre
autres à cet égard la proposition de recommandation de P. Staes
sur la «reconnaissance d’un environnement sain et viable dans la
Convention européenne des droits de l’homme» du 12 avril 1999 (
Doc. 8369), le rapport de L. Rise (
Doc. 8560), la
Recommandation
1431 (4 novembre 1999) et la Réponse du Comité des Ministres
(
Doc. 8892) concernant l’ «action future du Conseil de l’Europe
en matière de protection de l’environnement», ainsi que le rapport extrêmement
détaillé de C. Agudo «Environnement et droits de l’homme» du 16
avril 2003 (
Doc. 9791), l’Avis de la Commission des questions juridiques et
des droits de l’homme y relatif (
Doc. 9833), la
Recommandation 1614 (27 juin 2003) et la Réponse du Comité des Ministres
du 24 janvier 2004 (
Doc. 10041).
3.2. Une protection
indirecte et lacunaire de l’environnement par la jurisprudence de
la Cour européenne des droits de l’homme
8. En dépit de l’absence de toute disposition concernant
l’environnement dans la Convention européenne des droits de l’homme,
la Cour a indirectement protégé le droit à un environnement sain.
Elle a ainsi admis dès son arrêt Powell
et Rayner c. Royaume-Uni du 21 février 1990 la relation
pouvant exister entre certaines atteintes à l’environnement et les
droits de l’homme défendus par la Convention, en l’espèce s’agissant
du droit au respect du domicile (article 8 de la Convention). Elle
a par la suite confirmé cette jurisprudence en maintes occasions.
Peuvent ici être cités notamment les arrêts López
Ostra c. Espagne du 9 décembre 1994, Guerra et autres c. Italie du 19
février 1998 (qui font intervenir la théorie des « obligations positives »
de l’Etat), Hatton et autres c. Royaume-Uni du
8 juillet2003 (où la Cour
réunie en Grande Chambre emploie l’expression de « droits environnementaux de l’homme») et Öneryildiz c. Turquie du 30 novembre
2004 (pour une approche des atteintes environnementales sous l‘angle
de l’article 2 de la Convention consacrant le droit à la vie).
9. Toutefois, il convient de constater qu’aussi ambitieuse et
dynamique qu’ait pu être la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme en matière de protection de l’environnement,
celle-ci demeure encore nécessairement lacunaire en termes de garantie
d’un droit à un environnement sain. En effet, la Cour, parfois amenée
à interpréter les dispositions de la Convention, ne saurait pour
autant en modifier le contenu. Ce n’est donc que dans la stricte
hypothèse de l’atteinte portée à un droit figurant expressément
dans la Convention que l’environnement pourra se trouver protégé.
3.3. Un fondement exprès
pour une réelle effectivité
10. Inclure expressément le droit à un environnement
sain dans la Convention permettrait aux particuliers de fonder leurs
recours sur ce droit indépendamment des autres droits de l’homme
qui s’y trouvent déjà inscrits. La Cour aurait alors à se prononcer
directement sur la violation de ce droit, ce qui permettrait de
couvrir les lacunes précédemment évoquées. Il est également permis
de penser que la reconnaissance d’un tel droit dans la Convention
pourrait en partie contribuer à une meilleure prise en considération
des problèmes environnementaux par les Etats parties (notamment:
renforcement de la garantie effective du droit à un environnement
sain déjà reconnu dans de nombreuses Constitutions nationales par
la possibilité de recourir à la Cour européenne, encouragement au
respect des engagements internationaux souscrits par les Etats dans
le domaine de l’environnement).
3.4. Un prolongement
logique du rôle du Conseil de l’Europe en matière de protection
de l’environnement
11. Le Conseil de l’Europe a vigoureusement œuvré en
faveur de la protection de l’environnement. A défaut de passer en
revue l’impressionnante liste de ses contributions en la matière,
on rappellera simplement qu’il est à l’origine de l’adoption de
la Convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation
de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, de la Convention
de Lugano du 21 juin 1993 sur la responsabilité civile des dommages
résultant d’activités dangereuses pour l’environnement et de la
Convention de Strasbourg du 4 novembre 1998 sur la protection de
l’environnement par le droit pénal qui ont introduit le principe
du «pollueur-payeur». L’adoption d’un protocole additionnel à la
Convention européenne des droits de l’homme consacrant le droit
à un environnement sain pourrait être l’étape couronnant cet engagement constant
du Conseil de l’Europe pour la protection de l’environnement en
même temps qu’elle inclurait cette dernière préoccupation dans le
champ de compétence privilégié que constitue pour lui la défense
des droits de l’homme.
3.5. Un protocole additionnel
à la Convention européenne des droits de l’homme est un devoir envers
les générations futures
12. Nous vivons à l’heure actuelle dans ce que l’on pourrait
appeler une 4e génération de droits fondamentaux,
à savoir une génération de droits et de devoirs pour la société
de demain. La société dans son ensemble et chaque individu en particulier
se doit donc de transmettre aux générations futures un environnement
sain et viable. Il s’agit là tout simplement du principe de solidarité
intergénérationnelle
3.6. Une adaptation
pertinente de la Convention européenne des droits de l’homme à l’évolution de
nos sociétés et du concept de « droits de l’homme »
13. Inscrire le droit individuel à un environnement sain
dans la Convention européenne des droits de l’homme par le biais
d’un protocole additionnel répondrait en outre parfaitement au souci
d’adapter le contenu des droits défendus à l’évolution de la société
et du concept de «droits de l’homme» (conformément à l’article 1b
du statut du Conseil de l’Europe). Aujourd’hui très largement reconnu
comme un droit fondamental de l’homme, tant à l’échelle nationale
qu’internationale, et en particulier européenne, le droit de l’homme
à un environnement sain devrait naturellement figurer dans la Convention.
4. Contenu du droit
à un environnement sain
4.1. Un droit applicable
14. Il a souvent été argué que le droit à un environnement
sain ne saurait être consacré en tant que véritable droit subjectif
pour toute une série de raisons, dont aucune ne paraît vraiment
fondée.
15. Droit collectif par essence, il ne serait pas possible d’en
définir les particuliers comme titulaires. L’opération de subjectivation
consistant à faire de ce droit un droit individuel semble pourtant
pouvoir parfaitement fonctionner.
16. Le débiteur d’un tel droit, dans le système de la Convention
européenne des droits de l’homme, est aisément identifiable, puisqu’il
s’agit nécessairement des Etats parties.
17. Quant au risque d’encombrement du prétoire de la Cour, l’expérience
passée laisse augurer qu’elle saura suffisamment filtrer les requêtes
et limiter leur recevabilité par une définition adéquate de l’intérêt
à agir.
18. Mais c’est surtout le contenu prétendument flou du droit à
un environnement sain qui constituerait, selon ses détracteurs,
un obstacle à sa consécration comme droit individuel invocable en
justice. Il peut néanmoins être défendu, a
contrario, que l’application de critères précis et une
meilleure délimitation du droit à un environnement sain auraient
pour effet de rendre une telle consécration possible.
4.2. Aspects procéduraux
et aspects matériels du droit à un environnement sain
19. Il paraît possible en l’occurrence de définir avec
suffisamment de précision le droit de l’homme à un environnement
sain pour le soumettre au contrôle des juridictions, et en particulier
à celui de la Cour européenne des droits de l’homme. Il est communément
admis aujourd’hui que le droit à un environnement sain comporte
deux dimensions complémentaires : d’une part une dimension procédurale,
de l’autre une dimension matérielle ou substantielle.
20. La première se décompose en une triade de droits procéduraux :
droit à l’information, droit à la participation au processus décisionnel
et droit à l’accès à la justice en matière environnementale. Elle
ne fait généralement pas question et devrait pouvoir être prise
en considération sans trop de difficulté par la Cour, habituée à
ce type de droits procéduraux (excepté peut-être le droit individuel
à la participation, cf. avis de la Commission des questions juridiques
et des droits de l’homme,
Doc.
9833 précité, paragraphe 8).
21. La seconde dimension, celle du droit matériel à un environnement
sain, présente des contours plus délicats à cerner. En témoigne
d’abord la diversité des choix opérables lorsqu’il s’agit de qualifier
le droit de l’homme à une certaine qualité de l’environnement: l’environnement
objet d’un droit subjectif a ainsi pu être qualifié de sain, viable,
digne, durable, équilibré, favorable à la santé et/ou au bien-être,
ou encore respectueux de la santé/du bien être/des droits des générations
futures. Il faut ici remarquer que si l’expression courante de «droit
à un environnement sain» a été jusqu’ici employée dans ce rapport,
le droit individuel à l’environnement s’entend généralement comme
ayant une portée plus vaste qu’une portée uniquement liée aux aspects
de protection de la santé. Les discussions ne sont certes pas closes
sur les éléments de l’environnement et le degré de protection qui
doit leur être accordé pour que soit assuré le respect d’un droit de
l’homme à l’environnement. Mails il ne nous semble pas y avoir là
d’obstacle dirimant à la reconnaissance d’un droit de l’homme à
un environnement sain dans la Convention européenne des droits de
l’homme. Il n’est en effet nullement besoin que la Convention précise
dans le détail et par avance ces différents points. Car c’est au
fur et à mesure des cas concrets qui lui seront soumis que la Cour
européenne sera conduite à préciser davantage la substance de ce
droit, en tirant la synthèse des conceptions des Etats parties en
la matière. Il est d’ores et déjà possible d’énumérer quelques grands
principes communs à la plupart des Etats membres, applicables dans
le champ de la protection de l’environnement, à savoir: les principes
de précaution, prévention et réparation (souvent sous la forme du
principe pollueur-payeur), le principe de durabilité, le respect
des droits des générations futures.
5. Conclusions
22. L’Assemblée a toujours affirmé son attachement aux
questions concernant l’environnement et considère que vivre dans
un environnement sain est un droit fondamental des citoyens, tel
qu’énoncé au Principe 1er de la Déclaration
de Stockholm de 1972, à l’article 1 de la Convention d’Aarhus de
1998, et dans différents textes constitutionnels des Etats membres
du Conseil de l’Europe qui contiennent des dispositions relatives
à la protection de l’environnement.
23. Toutefois, malgré les multiples initiatives politiques et
juridiques menées aussi bien au niveau national qu’international
dans un but de protection de l’environnement, ce droit fondamental
reste encore trop mal assuré. En outre, certains biens environnementaux
ne sont pas renouvelables et certaines atteintes à l’environnement
sont irréversibles.
24. De son côté, la Cour européenne des droits de l’homme, par
sa jurisprudence, a pu en certaines occasions offrir une protection
du droit à un environnement sain « par ricochet » à travers la garantie
des droits individuels des articles 2 et 8 de la Convention européenne
des droits de l’homme.
25. En conséquence, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres
- d’élaborer un protocole additionnel
à la Convention européenne des droits de l’homme qui reconnaîtrait le
droit à un environnement sain et viable;
- de prévoir la représentation de l’Assemblée dans le groupe
d’experts qui examinera cette question.
26. L’Assemblée souhaite également inviter les gouvernements des
Etats membres du Conseil de l’Europe à faire preuve de coopération
et, en cas de dommages, et s’il y a lieu, à partager les responsabilités
et à mettre en place des systèmes d’information sur l’environnement
et de favoriser, le plus souvent possible, la participation du public
aux processus décisionnels.
* * *
Commission chargée du rapport : commission
de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales
Renvois en commission :Doc. 11729, renvoi
N° 3497 du 28 novembre 2008
Projet de recommandation adopté
à l’unanimité par la commission le 4 septembre 2009
Membres de la commission : M.
Alan Meale (Président), Mme Maria Manuela de Melo (1ère Vice-présidente), M. Juha Korkeaoja (2e Vice-président),
M. Cezar Florin Preda (3e Vice-président), M. Remigijus Ačas, M. Ruhi Açikgöz, M. Artsruni Aghajanyan, M. Miloš Aligrudić,
M. Alejandro Alonso Nùñez (remplaçant : M. Gabino Puche Rodriguez Acosta), M. Gerolf Annemans, M. Miguel Arias Cañete,
M. Alexander Babakov, M. Ivan Brajović, Mme Elvira Cortajarena Iturrioz, M. Veleriu
Cosarciuc, M. Vladimiro Crisafulli, M. Taulant Dedja, M. Hubert Deittert, M. Karl Donabauer, M.
Miljenko Dorić, M. Gianpaolo
Dozzo, M. Tomasz Dudziński,
M. József Ékes, M. Savo Erić, M. Bill Etherington,
M. Nigel Evans, M. Joseph Falzon, M. Relu Fenechiu, M. Zahari Georgiev,
M. Peter Götz, M. Rafael Huseynov,
M. Jean Huss, M. Fazail Ibrahimli, M. Ivan Ivanov, M. Igor Ivanovski, M. Bjørn Jacobsen, Mme
Danuta Jazłowiecka, M. Birkir Jon Jonsson, M. Stanisław Kalemba,
M. Guiorgui Kandelaki, M. Haluk Koç,
M. Bojan Kostres, M. Pavol Kubovic, M. Paul Lempens, M. Anastosios Liaskos,
M. François Loncle, M. Aleksei Lotman, Mme Kerstin Lundgren (remplaçant :
M. Kent Olsson), M. Theo
Maissen, Mme Christine Marin,
M. Yevhen Marmazov, M. Bernard Marquet, M. José Mendes Bota, M. Peter Mitterrer,
M. Pier Marino Mularoni, M. Adrian Năstase, M. Pasquale Nessa, M.
Tomislav Nikolić, Mme Carina Ohlsson, M. Joe O’Reilly,
M. Germinal Peiro (alternate: M. Alain Cousin),
M. Ivan Popescu, M. René Rouquet,
Mme Anta Rugāte, M. Giacento Russo, M. Fidias Sarikas, M. Leander
Schädler, M. Herman Scheer, M. Mykola Shershun, M. Hans Kristian
Skibby, M. Ladislav Skopal, M. Rainder Steenblock,
M. Valerij Sudarenkov, M.
Laszlo Szakacs, M. Vyacheslav Timchenko, M. Bruno Tobback (remplaçant :
M. Daniel Ducarme), M. Dragan
Todorovic, M. Nikolay Tulaev, M. Tomas Ulehla,
M. Mustafa Ünal, M. Peter Verlič, M. Rudolf Vis,
M. Harm Evert Waalkens, M. Hansjörg Walter, Mme Roudoula Zissi
N.B.: Les noms des membres qui ont participé à la réunion
sont indiqués en gras
Secrétariat de la commission: Mme Agnès Nollinger, M. Bogdan
Torcătoriu et Mme Dana Karanjac