1. Introduction
1. La République du Monténégro a adhéré au Conseil de
l’Europe le 11 mai 2007, en en devenant ainsi le 47e Etat
membre. Les circonstances qui ont entouré la demande d’adhésion
du Monténégro au Conseil de l’Europe étaient uniques en leur genre:
en effet, le pays faisait auparavant partie de l’union d’état de
Serbie-Monténégro, laquelle a été membre du Conseil de l’Europe
du 3 avril 2003 jusqu’au 6 avril 2006.
2. Conformément à la procédure habituellement suivie avant une
adhésion, l’Assemblée parlementaire a adopté l’
Avis 261 (2007) sur l’adhésion de la République du Monténégro au Conseil
de l’Europe, dans lequel elle énumère les engagements que le pays
devra contracter au moment de son adhésion à l’Organisation. Conformément
au paragraphe 21 de l’avis, l’Assemblée a décidé, en application
de sa
Résolution 1115
(1997), de suivre la situation au Monténégro à partir de son
adhésion. La commission de suivi chargée d’accomplir cette tâche
nous a nommés corapporteurs pour le Monténégro en juin 2007.
3. Le présent document est le premier rapport sur le respect
des obligations et engagements du Monténégro. Nous nous sommes fondés,
pour l’établir, sur des documents rédigés par différents experts
et organes de contrôle du Conseil de l’Europe ainsi que sur des
informations qui nous ont été fournies par les autorités monténégrines.
Les observations sur l’avant-projet de rapport, formulées par la
délégation monténégrine, se sont révélées particulièrement utiles
à cet égard.
4. Afin de recueillir des informations de première main, nous
avons effectué deux missions d’enquête au Monténégro, du 14 au 16
octobre 2007 et du 7 au 9 juillet 2009. Nous sommes reconnaissants
à nos collègues du Monténégro d’avoir organisé ces visites, ainsi
que pour les échanges de vues francs et ouverts que nous avons eus
avec eux. Nous tenons également à remercier le personnel du bureau
du Conseil de l’Europe à Podgorica pour son soutien sur le plan
de l’organisation et de la logistique.
5. Lors de l’établissement du présent rapport, nous avons également
pris en considération les rapports établis par d’autres partenaires
internationaux et organisations non gouvernementales, et notamment
les conclusions contenues dans les rapports d’activité 2008 et 2009
de la Commission européenne.
2. Développements politiques
récents
6. Au nombre des développements politiques les plus
notables intervenus ces deux dernières années, l’élection présidentielle
et les élections législatives anticipées revêtent une importance
particulière.
7. Le 6 avril 2008, M. Filip Vujanovic, Président en exercice
du Monténégro et vice-président du Parti démocratique des socialistes,
a été réélu Président du pays. Cette élection présidentielle, la
première à se tenir depuis l’indépendance du Monténégro, était régie
par un nouveau cadre juridique, amendé à la veille de la déclaration
d’indépendance et incluant la loi sur l’élection du président (décembre
2007) et la loi sur les listes électorales (2000). Une commission
ad hoc du Bureau de l’Assemblée a observé cette élection et a conclu qu’elle
satisfaisait dans une large mesure aux normes européennes en matière
d’élections libres
.
8. Les élections législatives anticipées qui se sont tenues au
Monténégro le 29 mars 2009 étaient les premières à être organisées
en vertu de la nouvelle Constitution monténégrine (adoptée en octobre
2007). Le 27 janvier 2009, le parlement a approuvé sa dissolution,
un an avant l’achèvement de son mandat, ouvrant ainsi la voie à
ces élections anticipées. Une commission ad hoc du Bureau de l’Assemblée
a observé les élections législatives et a conclu que, dans l’ensemble,
elles étaient conformes aux engagements et aux normes internationales.
Toutefois, la commission a noté que la confiance de l’opinion dans
le processus électoral devait être améliorée, notamment parce que
«de fréquentes allégations de fraude électorale et le flou qui entourait
les structures de l’Etat et des partis ont eu une influence négative
sur le sentiment d’un grand nombre d’électeurs»
. Au nombre des autres sujets de
préoccupation figurent la question de l’harmonisation et celle de
la réforme du cadre électoral, l’absence de voies de recours satisfaisantes
pour traiter les plaintes et la couverture trop peu critique de
l’événement par la plupart des médias radiodiffusés. Par ailleurs,
la commission ad hoc s’est montrée critique à l’égard de la disposition
de la Constitution relative à la condition de résidence de deux
ans pour pouvoir voter, qui n’est pas conforme au principe du suffrage
universel. Elle a souligné que le droit d’élire et d’être élu doit
pouvoir être exercé par tous les citoyens.
9. Les résultats des élections ont conforté dans sa position
la majorité au pouvoir, à savoir la Coalition pour un Monténégro
européen (Parti démocratique des socialistes, Parti social-démocrate,
Parti bosniaque et Initiative civique croate), qui a recueilli près
de 52 % des suffrages, soit 48 sièges sur les 81 que compte le parlement.
Les 33 sièges restants se répartissent comme suit: Parti socialiste
populaire (SNP, 16 sièges), Nouvelle démocratie serbe (NOVA, 8 sièges),
Mouvement pour les changements (PzP, 5 sièges) et quatre petits
partis albanais (1 siège chacun). M. Milo Djukanovic, président
du Parti démocratique des socialistes et ancien Président du Monténégro,
a été nommé Premier ministre. Il s’agit là de son cinquième mandat
(non consécutif). Sur le plan politique, nous notons que, bien que
le parti au pouvoir bénéficie d’une majorité confortable, il doit
engager un dialogue constructif avec l’opposition qui s’est vu confier
un solide mandat au sein du nouveau parlement. Ce point est particulièrement
important puisque certaines lois, telles que les amendements à la
loi électorale, doivent être adoptées à la majorité qualifiée. C’est
la raison pour laquelle le dialogue entre la majorité et l’opposition
revêt une importance capitale. Nous attendons de la coalition au pouvoir
et de l’opposition qu’elles assument leurs responsabilités politiques
et engagent une coopération constructive.
10. La reconnaissance, le 9 octobre 2009, par le Monténégro de
la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo
a constitué un autre développement
politique important. En réponse à cette reconnaissance, l’ambassadeur
du Monténégro en Serbie a été déclaré persona non grata et il lui
a été demandé de quitter le territoire de la Serbie alors que cette
dernière n’a pas rappelé son ambassadeur au Monténégro. Un nouvel ambassadeur
du Monténégro en Serbie a été nommé en septembre 2009. Il s’agit
là d’une démarche positive et nous espérons que le nouvel ambassadeur
contribuera à renforcer les relations de bon voisinage entre les deux
Etats. Après la reconnaissance du Kosovo, les chefs des partis d’opposition
serbes ont appelé à une manifestation pacifique à Podgorica. Celle-ci
toutefois a débouché sur des affrontements au cours desquels des
représentants des forces de l’ordre et plus de 30 personnes (des
policiers pour la plupart) ont été blessées. Cet incident, regrettable
mais isolé, n’a pas été suivi de manifestations de masse.
11. Le Monténégro progresse régulièrement sur le chemin de l’intégration
européenne. Dans son rapport d’activité de 2009, la Commission européenne
a noté que le pays avait accompli des progrès en matière de respect
des critères politiques. Par ailleurs, elle a souligné que l’achèvement
de son cadre juridique et le renforcement de sa capacité administrative
et institutionnelle sont en bonne voie et que la Constitution était, dans
l’ensemble, effectivement mise en œuvre. La réforme judiciaire se
poursuit et a commencé à porter des fruits. Toutefois, de l’avis
de la Commission européenne, l’influence politique sur le judiciaire
et le parquet persiste, et la lutte contre la corruption et la criminalité
organisée doit être poursuivie avec détermination.
12. Le 15 décembre 2008, le Monténégro a officiellement posé sa
candidature à l’Union européenne. Le 23 avril 2009, le Conseil a
invité la Commission à rédiger un avis sur cette candidature. Un
questionnaire spécial a été transmis aux autorités monténégrines
fin juillet 2009 et la Commission espère être en mesure de rendre son
avis courant 2010. Nous suivrons de près ce processus dans le cadre
de la procédure de suivi.
13. Le Monténégro a bien rempli les critères de référence pour
la libéralisation des visas fixés par l’Union européenne. Depuis
le 19 décembre 2009, les citoyens monténégrins bénéficient d’un
régime sans visa pour les pays de l’Union européenne.
14. Pour ce qui concerne la coopération régionale, le Monténégro
entretient de bonnes relations avec les pays de la région et participe
activement aux initiatives de coopération régionale telles que le
Conseil de la coopération régionale (qui a succédé au Pacte de stabilité
pour l’Europe du Sud-Est), le processus de coopération de l’Europe
du Sud-Est (SEECP) ainsi que l’Accord de libre-échange d’Europe
centrale (CEFTA) dont il a assuré la présidence en 2009.
3. Coopération avec le Conseil
de l’Europe et ratification des conventions du Conseil de l’Europe
15. Conformément au paragraphe 19.3.1 de l’
Avis 261 (2007) (ci-dessous «l’Avis de l’Assemblée»), le Monténégro
a continué de vérifier la compatibilité de ses normes juridiques
actuelles et à venir avec la Convention européenne des droits de
l’homme (CEDH) et les normes du Conseil de l’Europe en faisant appel à
l’expertise de l’Organisation.
16. D’une manière générale, le Monténégro a, au cours du processus
de réforme, consulté le Conseil de l’Europe et recherché l’assistance
de l’Organisation, notamment celle de la Commission de Venise. Bien
que toutes les recommandations formulées par les organes du Conseil
de l’Europe n’aient pas été pleinement suivies, une relation de
travail positive a été instaurée dans un esprit de coopération.
C’est pourquoi nous sommes arrivés à la conclusion que le Monténégro
a satisfait à cet engagement.
17. A ce jour, le Monténégro a signé et ratifié 67 conventions
du Conseil de l’Europe, dont un certain nombre sont énumérées au
paragraphe 19.1 de l’Avis de l’Assemblée. Les délais fixés par l’Assemblée
n’ont pas toujours été strictement respectés mais, d’une manière
générale, de bons progrès ont été accomplis pour ce qui concerne
l’adoption des conventions du Conseil de l’Europe.
18. Cela étant, conformément à l’
Avis 261 (2007), le Monténégro doit encore ratifier six conventions
figurant sur la liste des engagements qu’il a contractés, à savoir:
- la Convention du Conseil de
l’Europe sur la prévention des cas d’apatridie en relation avec
la succession d’Etats (STCE no 200);
- la Convention européenne sur l’exercice des droits des
enfants (STE no 160);
- le Protocole portant amendement à la Convention européenne
pour la répression du terrorisme (STE no 190);
- la Convention européenne sur la valeur internationale
des jugements répressifs (STE no 70);
- la Convention européenne relative au dédommagement des
victimes d’infractions violentes (STE no 116);
- la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière
des collectivités ou autorités territoriales (STE no 106).
19. De plus, deux des conventions figurant sur la liste des engagements
énumérés dans l’
Avis 261
(2007) n’ont été ni signées ni ratifiées, à savoir:
- la Convention européenne sur
la nationalité (STE no 166);
- la Convention européenne sur l’imprescribilité des crimes
contre l’humanité et des crimes de guerre (STE no 82).
20. Enfin, contrairement à ce qui est demandé au paragraphe 19.1.16.4
de l’Avis de l’Assemblée, le Monténégro n’a encore ni reconsidéré
ni supprimé la réserve contenue dans l’instrument de ratification
de la Convention européenne d’extradition (STE no 24),
selon laquelle le Monténégro refuse d’extrader ses ressortissants.
L’instrument d’adhésion contenant cette déclaration a été déposé
le 30 septembre 2002 par la République fédérale de Yougoslavie.
21. Nous invitons les autorités monténégrines à intensifier leurs
efforts en vue de compléter la signature et la ratification de toutes
les conventions du Conseil de l’Europe qui sont expressément énumérées
au nombre des engagements contractés au moment de l’adhésion.
4. Institutions démocratiques
4.1. Réforme constitutionnelle:
mise en œuvre des sept principes fondamentaux
22. Conformément au paragraphe 19.2.1 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «achever rapidement la réforme constitutionnelle
et adopter une nouvelle Constitution dans un délai d’un an au plus,
en étroite coopération avec la Commission de Venise et dans le plein
respect des normes internationales et, dans ce contexte, inscrire
dans la Constitution les sept principes minimaux suivants, déjà
approuvés dans la déclaration du 8 février 2007, signée par le Premier
ministre, le président du parlement et les présidents des groupes
politiques représentés au Parlement de la République du Monténégro».
23. Le 19 octobre 2007, le Parlement du Monténégro a adopté la
nouvelle Constitution à la majorité des deux tiers. Il a, le même
jour, adopté la loi constitutionnelle relative à la mise en œuvre
de la Constitution (loi constitutionnelle). La nouvelle Constitution
est entrée en vigueur le 22 octobre 2007.
24. Le Parlement monténégrin a bénéficié de l’assistance de la
Commission de Venise lors de la rédaction de la Constitution. Après
avoir formulé plusieurs séries de commentaires intérimaires, la
Commission de Venise a adopté son avis définitif sur la Constitution
du Monténégro lors de sa 73e session
plénière tenue les 14 et 15 décembre 2007
.
25. Dans cet avis, la Commission de Venise a indiqué «qu’il convient
de porter un jugement globalement positif sur la Constitution du
Monténégro». Cinq des sept principes fondamentaux ont été entièrement satisfaits.
S’agissant des deux qui ne l’ont pas été, le premier sujet de préoccupation
a trait au rôle joué par le parlement dans la désignation du président
de la Cour suprême qui risque d’entamer l’indépendance du judiciaire
et le second, à la garantie de l’application rétroactive de la CEDH,
dont il convient de clarifier le sens et d’en informer les juridictions.
26. S’agissant de la désignation du président de la Cour suprême,
en vertu de l’article 124 de la nouvelle Constitution, ce dernier
«est élu par le parlement sur proposition commune du Président du
Monténégro, du président du parlement et du Premier ministre». Par
ailleurs, l’article 124 dispose que, si une proposition commune
ne peut pas être présentée dans un délai de trente jours, le président
de la Cour suprême sera élu sur proposition de l’organe compétent
du parlement. Ces dispositions font de la désignation du président
de la Cour suprême un acte politique puisque ce sont les trois responsables
politiques les plus puissants du pays qui doivent se prononcer sur
les candidatures.
27. Cela dit, la Commission de Venise relève que «le Monténégro
a connu de très graves difficultés dues au manque d’efficacité et
d’impartialité du pouvoir judiciaire. La classe politique monténégrine
est fermement convaincue que ces difficultés ne peuvent être surmontées
qu’au moyen d’une supervision du pouvoir judiciaire par le parlement»
. Nous notons également
qu’il semblerait exister un large consensus au sein de toutes les
parties prenantes politiques à propos de la nécessité de maintenir
certains pouvoirs du parlement dans la désignation des plus hauts
fonctionnaires du judiciaire. Cela trouve également son origine
dans une longue tradition régionale qui veut que le parlement se
voie conférer le pouvoir de nommer les juges.
28. Nous n’avons pas de solution toute faite à proposer à nos
collègues monténégrins. Nous pensons qu’ils doivent continuer de
travailler sur cette question en coopération avec la Commission
de Venise en vue de rechercher d’autres outils permettant de renforcer
l’indépendance du judiciaire et d’en garantir l’impartialité ainsi
que l’immunité contre toute ingérence politique indue.
29. La question de l’application rétroactive de la CEDH est traitée
dans la loi constitutionnelle qui a été adoptée parallèlement à
la nouvelle Constitution, le 19 octobre 2007. L’article 5 de cette
loi dispose que «les dispositions des accords internationaux sur
les droits de l’homme et les libertés auxquels le Monténégro a adhéré
avant le 3 juin 2006 s’appliquent aux relations juridiques nées
après la signature». La Commission de Venise a noté qu’elle devrait
être interprétée comme signifiant «les dispositions des accords
internationaux sur les droits de l’homme et les libertés auxquels
le Monténégro était partie (en tant qu’entité fédérée de l’union d’état
de Serbie-Monténégro) avant le 3 juin 2006 s’appliquent aux relations
juridiques nées après la date de ratification de ces traités par
l’union d’état»
.
Dans ce cas seulement, cet article satisferait à un des principes clés
de la réforme constitutionnelle tels qu’ils sont énoncés dans l’Avis
de l’Assemblée.
30. Au cours de la réunion que nous avons tenue avec les présidents
de la Cour constitutionnelle, de la Cour suprême et de la Cour administrative,
nous avons reçu confirmation de ce que cette disposition de la loi constitutionnelle
est et sera interprétée de la manière dont l’a suggéré la Commission
de Venise. Nous notons également que, en avril 2009, la Cour européenne
des droits de l’homme a prononcé son premier arrêt contre le Monténégro
dans l’affaire
Bijelic c. Monténégro
et Serbie (Requête no 11890/05).
Dans cet arrêt, la Cour indique clairement qu’elle considère qu’il
faut partir du principe que tant la Convention que le Protocole
no 1 sont restés en vigueur en permanence
au titre du Monténégro entre le 3 mars 2004 et le 5 juin 2006 ainsi qu’après
cette date
. Cette déclaration clarifie
l’application de la Convention au cours de la phase transitoire se
situant entre la dissolution de l’union d’état de Serbie-Monténégro
et l’adhésion du Monténégro à l’Organisation.
31. Cela dit, au cours des entretiens que nous avons eus avec
les hauts fonctionnaires du judiciaire ainsi qu’avec des défenseurs
des droits de l’homme et des juristes, nous avons eu l’impression
que les tribunaux nationaux ne se réfèrent encore que très rarement
à la CEDH. Cela peut être dû au fait que les juges n’ont guère connaissance
ni de la Convention ni de la jurisprudence de la Cour. Il convient
de mener des activités de sensibilisation et de formation appropriées
et les assortir de lignes directrices claires, adressées aux juridictions
inférieures par les juridictions supérieures, à propos de l’applicabilité
directe de la Convention en droit interne.
4.2. Réforme constitutionnelle:
autres dispositions à inclure dans la Constitution
32. Au paragraphe 19.2.2 de son avis, l’Assemblée a énoncé
un certain nombre d’autres dispositions à inclure dans la Constitution,
qui devront porter sur l’applicabilité directe en droit interne
des conventions internationales, notamment: en matière de droits
de l’homme et des minorités; le droit à un recours effectif tel qu’il
est prévu à l’article 13 de la CEDH; la compétence, la procédure
de nomination et la garantie de l’indépendance de l’institution
du médiateur; les dispositions transitoires sur l’applicabilité
de la législation existante en attendant l’adoption d’une nouvelle
législation; les règles régissant l’état d’urgence, ses conséquences
juridiques et les pouvoirs de contrôle du parlement; ainsi qu’une
définition claire de l’autonomie locale fondée sur les principes
de la Charte européenne de l’autonomie locale.
33. Pratiquement toutes ces questions ont été traitées de manière
satisfaisante dans la Constitution. Nous avons, toutefois, deux
observations à formuler. En premier lieu, nous tenons à rappeler
l’avis intérimaire de la Commission de Venise relatif aux dispositions
constitutionnelles régissant le droit à un recours effectif, selon lequel
le libellé de la Constitution ne correspond pas entièrement à celui
de l’article 13 de la CEDH. A cet égard, nous rappelons à nos collègues
monténégrins que les juridictions nationales doivent interpréter
cette disposition de manière à donner plein effet aux exigences
de l’article 13 de la CEDH. En second lieu, nous avons quelques
réserves à propos du libellé de la disposition transitoire relative
à l’applicabilité des lois existantes (en vigueur avant la déclaration
d’indépendance) en attendant l’adoption d’une nouvelle législation. Selon
l’article 11 de la loi constitutionnelle, «les lois et règlements
de l’union d’état de Serbie-Monténégro continuent à s’appliquer
à condition de ne pas être contraires à l’ordre juridique et aux
intérêts du Monténégro». Dans son avis, la Commission de Venise
a réitéré la préoccupation exprimée par les éminents juristes dans leur
rapport sur la conformité de l’ordre juridique du Monténégro avec
les normes du Conseil de l’Europe, dans lequel ils critiquaient
cette formule parce qu’elle soulève des questions de sécurité juridique
dans la mesure où il est impossible de déterminer clairement et
sans équivoque quels sont ces intérêts, d’où le risque que la formule
empêche les autorités monténégrines d’appliquer la loi et de garantir
le respect des normes internationales
. Parallèlement, toutes les lois existantes
devraient être harmonisées aussi rapidement que possible avec le
nouvel ordre constitutionnel et juridique du Monténégro.
4.3. Elections et loi électorale
34. Conformément au paragraphe 19.3.16 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «réviser la loi électorale et surtout
la disposition relative au système d’attribution des sièges aux
listes des partis politiques pour éviter qu’elle induise les électeurs
en erreur».
35. S’agissant de l’élection présidentielle, le parlement a adopté,
le 27 décembre 2007, une nouvelle loi sur l’élection du Président
qui prévoit une élection au suffrage direct pour un mandat de cinq
ans. En vertu de la nouvelle loi, les partis politiques ou les groupes
de partisans sont en droit de nommer des candidats à condition qu’ils
recueillent la signature d’au moins 1,5 % des électeurs inscrits,
alors qu’auparavant cette nomination dépendait du nombre de membres
que comptait une organisation. De plus, la nouvelle loi dispose
que toutes les signatures exprimant le soutien à un candidat doivent
être apposées dans les locaux de la commission électorale municipale
en présence d’au moins deux membres de la commission. La nouvelle
loi abolit également l’exigence précédente d’un taux de participation
minimal de 50 %.
36. Si cette loi représente sans conteste un progrès par rapport
à la législation précédente, certaines de ses dispositions sont
contestables. Par exemple, lors de l’élection présidentielle de
2008, l’exigence d’un nombre minimal de signatures requis pour soutenir
un candidat a eu un effet dissuasif sur les candidats isolés ainsi que
sur ceux qui représentaient des partis plus petits
. De plus, la mission internationale d’observation
des élections (à laquelle a participé la commission ad hoc de l’Assemblée)
a observé un flou entre le gouvernement et le parti au pouvoir.
Cet état de choses a également constitué une critique récurrente
de la part des partis d’opposition, des organisations internationales
et des représentants de la société civile. L’Assemblée a également
exprimé des préoccupations à propos de la nécessité d’apporter des
améliorations substantielles à la séparation entre l’Etat et les
partis politiques/les candidats en vue de satisfaire au Code de
bonnes pratiques en matière électorale du Conseil de l’Europe. De
plus, les observateurs ont noté une certaine confusion pour ce qui
concerne les règles relatives au financement des campagnes, qui
ont, une fois de plus, mis en lumière la nécessité d’adopter une
nouvelle législation sur le financement des partis politiques et
des campagnes.
37. Contrairement à l’engagement énoncé dans l’Avis de l’Assemblée,
les autorités monténégrines n’ont pas été en mesure d’harmoniser
la législation relative aux élections législatives avec la nouvelle
Constitution. Les élections du 29 mars 2009 se sont déroulées conformément
à la loi de 1998 sur l’élection des conseillers et des représentants
qui, depuis, a été amendée à plusieurs reprises, la dernière fois
en 2006. Cette loi prévoit que les mandats soient attribués aux
candidats qui ont franchi un seuil de 3 % selon un système proportionnel de
listes dans une circonscription uninominale à l’échelon national.
38. Une grave lacune de la loi sur l’élection des conseillers
et des représentants est le fait que, d’une part, elle stipule que
la moitié des mandats obtenus par une liste électorale doit être
attribuée aux candidats selon l’ordre dans lequel ils figurent sur
cette liste et, de l’autre, que l’autre moitié des mandats peut
être attribuée par la direction du parti aux candidats restants,
et ce dans n’importe quel ordre. Cette disposition a été critiquée tant
par l’OSCE/BIDDH que par le Conseil de l’Europe comme posant problème
parce qu’elle nuit à la transparence et qu’elle risque d’induire
en erreur les électeurs qui ne peuvent pas savoir avec certitude
par quels candidats ils seront représentés. Autre source de préoccupation,
une disposition stipulant que, si un membre du parlement cesse d’appartenir
au parti sur la liste duquel il a été élu, son mandat prend fin
(mandat administré par le parti).
39. En conséquence de ce qui précède, nous réitérons l’appel que
nous avions lancé aux autorités monténégrines pour qu’elles adoptent,
le plus rapidement possible, une nouvelle loi relative à l’élection
des membres du parlement. Lors de notre visite en juillet 2009,
les principales parties prenantes politiques nous ont affirmé que
les consultations avec la Commission de Venise se poursuivaient
et qu’un nouveau projet de loi lui serait bientôt transmis pour
avis. Dans les observations formulées sur l’avant-projet de rapport,
la délégation monténégrine nous a informés de l’élaboration en cours,
par un groupe d’experts, d’un projet de loi électorale censé être
examiné par le parlement le 3 mars 2010. La loi sera par la suite
soumise à la Commission de Venise pour avis. Tout en saluant les
progrès réalisés dans la mise en œuvre de cet engagement, nous invitons
les autorités à consulter la Commission de Venise avant l’adoption
définitive de la loi, en vue d’engager un dialogue constructif.
Nous continuerons à suivre cette question de près.
4.4. Partis politiques
40. Comme il a été mentionné plus haut, tous les observateurs
électoraux ont critiqué les élections au Monténégro pour le flou
qui entoure les structures de l’Etat et des partis. Il s’agit là
d’un grave problème qui porte directement atteinte à la concurrence
lors du processus électoral puisque le parti au pouvoir est automatiquement
placé dans une position plus favorable que les autres acteurs politiques.
Cet état de choses est dû au fait que le parti au pouvoir, à savoir
le Parti démocratique des socialistes (PDS) (qui a succédé à la branche
monténégrine de la Ligue yougoslave des communistes et qui est au
pouvoir depuis dix-huit ans), a hérité d’un patrimoine important
qui, à l’époque du régime socialiste, était enregistré au nom de
la branche monténégrine de la Ligue des communistes de Yougoslavie.
Jusqu’à la fin de l’année 2009, le gouvernement payait un loyer
substantiel au PDS pour pouvoir utiliser un bâtiment appartenant
à un parti. Nous avons appris que, depuis janvier 2010, le bâtiment
du gouvernement est enregistré en tant que patrimoine de l’Etat
et que le gouvernement ne verse par conséquent plus de loyer au
PDS. Ce développement positif ainsi que l’adoption, le 26 février
2009, de la loi sur le patrimoine de l’Etat et la création d’une
Agence pour le patrimoine de l’Etat constituent un pas dans la bonne
direction.
41. S’agissant de l’aspect législatif, en juillet 2008 a été adoptée
une loi sur le financement des partis politiques qui a été appliquée
pour la première fois lors des élections législatives du 29 mars
2009. Selon les évaluations d’experts, le financement des partis
politiques et des campagnes électorales continue de manquer de transparence;
de plus, les lois sur le financement des partis politiques ne sont
pas suffisamment appliquées. Il manque des informations fiables
sur les sources de revenus. La nouvelle loi constitue, certes, une amélioration
par rapport à la législation précédente, mais elle ne prévoit pas
de rapport périodique sur le financement des campagnes tout au long
de la période préélectorale, ceux-ci n’étant exigibles qu’après
les élections. Par ailleurs, la nouvelle loi ne prévoit aucune procédure
d’enregistrement des plaintes pour violation. C’est le ministère
des Finances qui est chargé de contrôler les dépenses engagées lors
de la campagne. Toutefois, la loi exige uniquement le contrôle des
dons privés d’un montant dépassant les 50 000 euros et délègue cette
tâche à des contrôleurs privés avec lesquels les organes politiques
ont passé contrat. Les observateurs internationaux qui ont suivi
les élections du 29 mars ont recommandé de charger un organe public
de contrôler toutes les sources de financement des campagnes ainsi
que les dépenses engagées
. Nous en appelons à nos collègues
monténégrins pour qu’ils mettent rapidement en œuvre toutes les recommandations
formulées par les observateurs électoraux à propos du financement
des partis politiques.
4.5. Les travaux du parlement
42. Conformément au paragraphe 19.3.10 de l’Avis de l’Assemblée,
les autorités monténégrines se sont engagées «à augmenter dès que
possible les moyens budgétaires et administratifs du parlement».
Certains progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre de cet
engagement. Nous félicitons le parlement pour l’efficacité et la
rapidité avec lesquelles il travaille, notamment sur la législation
relative à l’intégration à l’Union européenne et à la libéralisation
des visas. Nous avons toutefois l’impression qu’il arrive que les
lois soient adoptées trop rapidement sans que le parlement ait tenu
un débat au fond et sans qu’un dialogue ait été engagé au préalable
avec la société civile.
43. Cela est partiellement dû au fait que le parlement n’est pas
vraiment en mesure d’apporter à ses membres une expertise pour les
questions techniques et juridiques. De plus, le système électoral
(qui prévoit des mandats administrés par les partis) rend les parlementaires
dépendants de la bonne volonté de la direction des partis, ce qui
ne contribue guère à les encourager à participer au processus législatif.
De ce fait, certains ont tendance à penser que le parlement se contente
trop souvent «d’apposer son visa» sur la législation; d’ailleurs
plusieurs enquêtes et sondages effectués à propos de toutes les
institutions publiques font apparaître que c’est au parlement que
la population fait le moins confiance
. L’enquête la plus récente
montre que la tendance est à l’amélioration, ce qui constitue une
évolution bienvenue
.
44. Il est ressorti des réunions que nous avons tenues avec des
représentants de tous les groupes politiques qui siègent au parlement
que les parlementaires nouvellement élus souhaitent vraiment prendre
une part plus active aux processus politiques et législatifs. A
notre avis, il est essentiel que le parlement joue pleinement son rôle
en travaillant de manière constructive avec le gouvernement à la
rédaction et à l’adoption des lois, en engageant un dialogue permanent
avec la société civile et en exerçant un contrôle politique effectif
sur les activités du gouvernement. Parallèlement, il convient de
promouvoir plus avant la culture du dialogue et de la coopération
auprès des groupes politiques représentant la majorité et l’opposition.
Les droits de l’opposition doivent être respectés, notamment parce
que l’opposition doit devenir un partenaire constructif de la majorité sur
des questions importantes d’intérêt national, particulièrement pour
ce qui concerne les lois dont l’adoption requiert une majorité qualifiée
(cela s’applique notamment à la législation électorale qui doit,
de toute urgence, être harmonisée avec la Constitution).
45. Nous avons également appris que le Gouvernement du Monténégro
préparait un projet de loi qui limiterait les pouvoirs du parlement
en ce qui concerne l’adoption de son budget ainsi que l’usage fait
des fonds de son enveloppe budgétaire. Nos collègues du Parlement
monténégrin craignent que l’adoption de cette loi n’empiète sur
l’indépendance du parlement. Dans ce contexte, nous invitons le
Gouvernement et le Parlement du Monténégro à poursuivre les discussions
approfondies sur ce projet de loi afin de répondre aux préoccupations
des parlementaires. Par ailleurs, nous réitérons nos appels en faveur
d’une amélioration des conditions techniques dans lesquelles travaille
le parlement, s’agissant notamment de la rénovation et de l’extension
de ses locaux.
46. Enfin, nous appelons à nos collègues du Monténégro auprès
de l’Assemblée à prendre une part plus active aux travaux de l’Assemblée
et en particulier à la procédure de suivi. Il est regrettable que,
depuis l’adhésion du Monténégro, la commission de suivi n’ait compté
aucun membre monténégrin dans ses rangs. Il est essentiel que la
nouvelle délégation assure au moins un siège au sein de la commission
aux fins de participer pleinement à la procédure de suivi concernant
le Monténégro et de bénéficier de l’expérience d’autres pays soumis
à la procédure.
4.6. Pluralisme des médias
47. Conformément à l’Avis de l’Assemblée, le Monténégro
s’est engagé à «accélérer les réformes dans le domaine des médias,
en vue de garantir leur indépendance et de veiller à l’application
de la loi sur l’accès à l’information publique» (paragraphe 19.3.17)
et à «doter le service public de radiodiffusion de moyens financiers
pour lui permettre de remplir ses fonctions» (paragraphe 19.3.18).
48. Le paysage médiatique du Monténégro est varié et comporte
un secteur public et un secteur privé (presse écrite, médias électroniques
et radiotélédiffusion). Dans son rapport de 2008, le Commissaire
aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe relevait que «les médias
sont actifs et les médias indépendants expriment régulièrement un
large éventail de points de vue critiques dans leurs comptes rendus»
. Toujours selon le commissaire, «la loi de
2002 sur la radio et la télévision a transformé le service d’Etat
en service public et établi un conseil de la radio et de la télévision
chargé notamment de veiller à l’indépendance des médias auparavant
contrôlés par l’Etat». Il relève «une certaine politisation du conseil,
due à des défaillances dans le système actuel de nomination et de
désignation», défaillances qui suscitent des interrogations quant
à son indépendance
. Les candidats au Conseil de la
radio et de la télévision sont proposés par différentes institutions,
y compris des instituts universitaires, des ONG, des associations
sportives et des syndicats, mais c’est au parlement qu’appartient
la décision finale pour ce qui concerne les candidats à chaque poste.
Nous en appelons aux autorités monténégrines pour qu’elles modifient
cette façon de procéder à la fois dans la législation et dans la
pratique, afin de mettre en place des garanties suffisantes pour
permettre d’éviter la politisation du Conseil de la radio et de
la télévision.
49. S’agissant du service public de radiodiffusion, nous notons
que, le 17 décembre 2008, le parlement a adopté une loi relative
au service public de radiodiffusion en vertu de laquelle une somme
dont le montant a été fixé à 1,2 % du budget annuel du Monténégro
sera affectée au financement des activités essentielles du service
public de radiodiffusion. L’ONG Article 19 a été consultée dans
la rédaction de cette loi. Selon nos collègues du Monténégro, le
nouveau modèle de financement assure la pérennité, l’efficacité
et l’indépendance du service public de radiodiffusion. Nous continuerons
à suivre cette question de près dans le cadre de la procédure de
suivi.
4.7. Contrôle parlementaire des
forces armées et des services de sécurité et définition de l’état d’urgence
50. Conformément au paragraphe 19.2.1.7 de l’Avis de
l’Assemblée, le Monténégro s’est engagé à inclure dans la Constitution
des dispositions visant à réglementer «le statut des forces armées,
des forces de sécurité et les services de renseignements du pays
ainsi que les moyens de contrôle du parlement à cet égard». De plus,
conformément au même paragraphe, la Constitution «doit établir que
la fonction de commandant en chef doit être exercée par une personne
civile». Par ailleurs, conformément au paragraphe 19.2.2.5, la Constitution doit
inclure «des dispositions définissant l’état d’urgence, sa proclamation,
ses conséquences juridiques et les pouvoirs de contrôle du parlement».
51. S’agissant du contrôle parlementaire des forces armées et
des forces de sécurité, l’article 130 de la Constitution établit
un contrôle civil des forces armées et l’article 131 charge le Conseil
de sécurité et de défense de la sécurité nationale et de la stratégie
de défense; c’est également à ce conseil qu’il incombe de prendre
les décisions relatives à l’inclusion d’unités de l’armée dans les
forces internationales. Le président du parlement est membre du
Conseil de sécurité et de défense.
52. L’article 133 de la Constitution porte sur les conditions
dans lesquelles est proclamé l’état d’urgence; cette proclamation
doit être effectuée par le parlement ou, si ce dernier ne peut pas
se réunir, par le Conseil de sécurité et de défense.
53. Nous considérons que ces deux engagements ont été mis en œuvre
de manière satisfaisante.
4.8. Autonomie locale
54. Conformément au paragraphe 19.2.2.6 de l’Avis de
l’Assemblée, le Monténégro s’est engagé à inclure dans la Constitution
«une définition claire de l’autonomie locale fondée sur les principes
de la Charte européenne de l’autonomie locale». De plus, conformément
au paragraphe 19.3.11, le Monténégro s’est engagé à «renforcer les
structures administratives responsables de l’autonomie locale, notamment
pour superviser celle-ci, réviser la législation et la réglementation
régissant le budget des pouvoirs locaux, et réviser les mécanismes
de péréquation et la délégation de responsabilités sectorielles
aux collectivités locales».
55. L’autonomie locale est réglementée par la quatrième partie
de la Constitution. Les dispositions constitutionnelles pertinentes
satisfont aux exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale.
56. Le ministère de l’Intérieur est chargé de la réforme administrative
et de l’autonomie locale. Malgré les efforts déployés en vue de
renforcer les structures administratives du ministère, les progrès
ont accusé des lenteurs et un certain nombre de problèmes structurels
entravent le bon fonctionnement de l’administration publique. Il
reste encore beaucoup à faire en matière de transparence, de responsabilité,
de contrôle financier, de gestion du budget, de gestion des biens
publics, de procédures d’attribution de licences et d’une bonne allocation
des ressources. La politisation de l’administration ne fait qu’accentuer
ces problèmes.
57. S’agissant de l’aspect législatif, le Plan d’action pour l’autonomie
locale établi par un groupe de travail de la Commission jointe pouvoir
central-pouvoirs locaux, a été finalisé et adopté en février 2008.
Le projet de loi sur l’organisation territoriale a été préparé en
coopération avec le Conseil de l’Europe et a été adopté le 3 décembre
2009 par le Gouvernement du Monténégro. Il suit désormais la procédure
parlementaire et devrait sous peu être adopté par le parlement.
Les amendements à la loi sur l’autonomie locale ont été examinés
par le groupe d’experts du Conseil de l’Europe qui a communiqué
ses conclusions aux autorités. D’une manière générale, les recommandations
du Conseil de l’Europe, qui a émis un certain nombre de critiques
à propos des dispositions envisagées à l’origine, ont été suivies
par le gouvernement et incorporées dans les projets de loi soumis
au parlement. Nous pensons donc que le Monténégro progresse bien
pour ce qui concerne la mise en œuvre de cet engagement.
5. Etat de droit
5.1. Réforme du judiciaire
58. Conformément à l’Avis de l’Assemblée, le Monténégro
a contracté une série d’engagements en matière de réforme du judiciaire,
à savoir:
- reconnaître, dans
la Constitution, les principes selon lesquels «l’indépendance de
l’appareil judiciaire doit être garantie et la nécessité d’exclure
toute participation des institutions politiques à la prise de décision
dans la procédure de nomination et de révocation des juges et des
procureurs doit être reconnue» (paragraphe 19.2.1.2);
- «accélérer l’achèvement des réformes pour garantir le
professionnalisme et l’indépendance des tribunaux (…) ainsi que
le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire en ce qui concerne
les procédures de nomination et de destitution des juges (…) (paragraphe
19.3.2);
- «doter la Cour constitutionnelle et le système judiciaire
dans son ensemble de moyens financiers suffisants» (paragraphe 19.3.4).
59. Au cours des deux dernières années, un certain nombre de mesures
importantes ont été prises en vue du respect de ces engagements.
60. S’agissant des garanties de l’indépendance du pouvoir judiciaire,
le Conseil de la magistrature comprend 10 membres, dont quatre sont
élus par les juges, cinq sont élus par le gouvernement ou par le
parti au pouvoir, et un est élu par l’opposition parlementaire.
La Commission de Venise a estimé que la nouvelle composition du
Conseil de la magistrature était «équilibrée» et a indiqué qu’«il
convient de se réjouir que la nomination et la révocation des juges
ne relèvent plus de la compétence du parlement». Toutefois, certains experts
(notamment ceux du programme SIGMA
) ne partagent pas l’avis de la Commission
de Venise sur ce point. SIGMA s’est inquiété de ce que le mécanisme
de nomination, qui se fonde dans une large mesure sur les quotas
des partis politiques, risque de politiser encore davantage le Conseil
de la magistrature. En outre, SIGMA a également critiqué le mécanisme
de recrutement des juges qui, à son sens, est extrêmement politisé
et ne garantit pas une nomination professionnelle et fondée sur
le mérite des quatre juges désignés par le judiciaire.
61. La loi sur le Conseil de la magistrature a été adoptée en
février 2008 après consultation de la Commission de Venise. Le Conseil
de la magistrature a compétence pour élire, promouvoir et révoquer
les juges ainsi que pour statuer sur les procédures disciplinaires.
Les critères de nomination à ce conseil sont objectifs (examen,
résultats à la faculté de droit et formation et/ou expérience professionnelle).
La loi dispose que le Conseil de la magistrature doit veiller à
prévenir toute influence politique sur les personnes occupant une
fonction dans la magistrature et consacre les principes constitutionnels
relatifs à l’indépendance, à l’autonomie, à la responsabilité et
au professionnalisme de ses membres. La loi renforce également l’influence du
Conseil de la magistrature sur le budget des tribunaux. Toutefois,
le ministère de la Justice reste compétent pour ce qui concerne
le budget du judiciaire, bien que le président du Conseil de la
magistrature (qui est également président de la Cour suprême) ait
le droit de s’adresser au parlement dans le cadre du débat sur le budget.
62. Cela dit, selon l’évaluation de l’ONG Human Rights Action,
les fonds alloués au judiciaire sur le budget de l’Etat sont insuffisants.
Nous avons été informés de ce que le budget total des tribunaux
s’était élevé à 20,4 millions d’euros en 2009, soit 1,57 % seulement
du budget total de l’Etat. Pour 2010, l’ensemble du budget du judiciaire
a diminué en valeur absolue, bien que la proportion de celui des
tribunaux dans le budget total de l’Etat ait, elle, augmenté de
1,76 %
.
On nous a dit que, malgré l’augmentation significative de la rémunération des
juges, les salaires du personnel judiciaire restaient insuffisants.
Il semble également que les locaux des tribunaux soient inappropriés.
Cela vaut plus particulièrement pour le tribunal de première instance
de Podgorica, où il n’existerait qu’une seule salle d’audience et
où les procès seraient parfois tenus dans les bureaux des juges
. Nous continuerons
à suivre cette question de près dans le cadre de la procédure de
suivi.
63. En décembre 2007, le parlement a adopté le Plan d’action 2007-2012
pour la réforme judiciaire qui définit les mesures concrètes visant
à améliorer l’indépendance, l’autonomie et l’efficacité du judiciaire
ainsi qu’à renforcer la confiance du public dans le pouvoir judiciaire.
La commission chargée de mettre en œuvre le plan d’action a été
officiellement créée en juin 2008. D’après les informations que
nous ont fournies les autorités du Monténégro, la mise en œuvre
du plan d’action ne rencontre pas de difficultés particulières.
En 2008, 71 % des activités avaient été menées à terme. La prochaine
évaluation de la mise en œuvre du plan d’action sera réalisée au
cours du mois de mars 2010.
64. S’agissant du professionnalisme et de l’indépendance des juges,
nous avons pris note d’une étude intitulée «L’évaluation de l’intégrité
et des capacités du pouvoir judiciaire au Monténégro», publiée en
octobre 2008 par le Centre pour les entreprises et le développement
économique (CEED) de Podgorica. Selon cette étude, qui est le fruit
de la coopération entre la Direction pour les initiatives dqs se
lutte contre la corruption (DACI) du Monténégro et le Programme
des Nations Unies pour le développement (PNUD), une grande partie de
l’opinion publique ne croit guère à l’intégrité du pouvoir judiciaire.
Toutes les parties prenantes interrogées se sont accordées à dire
que le système judiciaire fonctionne uniquement pour les riches
et les puissants. La recherche montre que, si les personnes interrogées
ont indiqué qu’elles n’avaient pas l’intention de saisir la justice
pour régler de futurs différends, c’est essentiellement en raison
des soupçons de corruption qui pèsent sur le système judiciaire.
L'étude a conclu que l’accès limité à l’information favorise la
corruption au sein du judiciaire. Il a également souligné la nécessité
d’organiser des campagnes d’éducation en vue de familiariser les
citoyens avec tous les aspects du système judiciaire, y compris
leurs droits en tant que participants ainsi que les mécanismes de
dépôt de plaintes en cas de mécontentement à propos des performances
des acteurs du judiciaire. Les informations qui nous ont été transmises
par des membres d’ONG viennent à l’appui de ces conclusions
. Selon les autorités, les
informations recueillies dans le cadre de cette recherche constituent
une mine d’informations précieuses susceptibles d’améliorer l’accès
à la justice et la qualité de cette dernière, l’indépendance et
l’impartialité du système judiciaire et la confiance de la population
envers lui, ainsi que la perception de la corruption. Les autorités
affirment que les chiffres avancés diffèrent grandement des données traduisant
l’expérience directe des personnes interrogées. Par ailleurs, de
l’avis des autorités, les données de l’étude ne reflètent plus fidèlement
la situation actuelle, dans la mesure où elles ont été collectées
en 2008 avant l’adoption de la nouvelle législation relative à la
nomination des juges et des procureurs. Si elle devait être reconduite
en 2011, les réponses seraient probablement différentes. Nous encourageons
les autorités à réaliser une nouvelle étude afin de collecter des
données plus exactes et réalistes. Nous nous référerons aux données
révisées au cours des étapes ultérieures de la procédure de suivi.
5.2. Recours internes contre la
durée excessive des procédures devant les tribunaux nationaux
65. Conformément à l’Avis de l’Assemblée, le Monténégro
s’est engagé «conformément à l’article 13 de la Convention européenne
des droits de l’homme [à] prévoir une voie de recours effectif contre
la durée excessive des procédures devant les tribunaux nationaux,
destinée à accélérer la procédure ou à octroyer des dommages et
intérêts» (paragraphe 19.3.5).
66. A cet égard, nous relevons qu’une loi sur le droit à un procès
équitable dans un délai raisonnable a été adoptée en décembre 2007.
La mission de l’OSCE au Monténégro propose aux membres du judiciaire
une formation relative à la mise en œuvre de cette loi à la lumière
de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.
L’étude sur l’évaluation de l’intégrité et des capacités du pouvoir
judiciaire 2008 du PNUD/CEED/DACI (voir le paragraphe 64 ci-dessus)
fait état de quelque amélioration dans ce domaine par rapport à
la situation qui régnait deux ans auparavant. De l’avis des magistrats
et du parquet, les délais se sont améliorés alors que les avocats,
les personnes privées et les entreprises n’ont noté aucun changement.
67. Cela dit, selon les représentants des ONG et les juristes
indépendants que nous avons rencontrés durant notre visite, la loi
aurait mis en place une procédure complexe, lors de laquelle il
est demandé à une des parties d’obtenir d’abord une décision sur
la demande d’accélération de la procédure afin de pouvoir saisir la
Cour suprême et d’obtenir une compensation. Selon les informations
que l’on nous a transmises, en 2008, la Cour suprême n’avait été
saisie que de 11 plaintes, lesquelles ont toutes été rejetées pour
des raisons procédurales. Parallèlement, dans les observations formulées
à propos de l’avant-projet de rapport, la délégation du Monténégro
auprès de l’Assemblée faisait savoir que la mise en œuvre de la
loi se déroulait sans heurt et que des formations étaient régulièrement
organisées pour les présidents des tribunaux et les juges de la
Cour suprême afin de les sensibiliser davantage aux normes de la
CEDH et à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
en ce qui concerne le droit à un procès équitable dans un délai
raisonnable. En termes de statistiques, les autorités nous ont informés
de la diminution progressive de l’arriéré d’affaires par rapport
aux années précédentes, comme en attestent les chiffres avancés
(en date du 1er janvier 2010, le volume
d’affaires en souffrance avait diminué de 76,19 %). Il s’agit là
d’une information encourageante et nous continuerons à suivre cette
question de près au cours des étapes ultérieures de la procédure
de suivi.
5.3. Réforme du parquet
68. Conformément à l’
Avis
261 (2007) de l’Assemblée, le Monténégro s’est engagé:
- à reconnaître dans la Constitution
«la nécessité d’exclure toute participation des institutions politiques
à la procédure de nomination et de révocation des (…) procureurs»
(paragraphe 19.2.1.2);
- à établir dans la Constitution et dans la législation
que, «afin d’éviter tout conflit d’intérêts, le rôle et les tâches
du ministère public ne doivent pas cumuler la mise en œuvre de recours
sur des questions de constitutionnalité ou de légalité et la représentation
de la république pour des questions juridiques et des questions
de propriété» (paragraphe 19.2.1.3);
- à «accélérer l’achèvement des réformes pour garantir le
professionnalisme (…) du ministère public, ainsi que le respect
de l’indépendance du pouvoir judiciaire en ce qui concerne les procédures
de nomination et de destitution (…) des procureurs» (paragraphe
19.3.2).
69. Conformément à la Constitution, la protection des intérêts
de l’Etat a été retirée de la liste des compétences du ministère
public. Conformément à l’article 134, le parquet doit être une autorité
publique unique et indépendante ayant pour mission de poursuivre
les auteurs d’infractions pénales et d’autres actes punissables
qui sont poursuivis d’office. Cet engagement semble avoir été mis
en œuvre de manière satisfaisante.
70. La loi sur le ministère public a été amendée en 2008 en se
fondant sur l’expertise de la Commission de Venise. La loi dispose
que les procureurs sont nommés par le parlement, sur proposition
des meilleurs candidats par le Conseil des procureurs, pour un mandat
de cinq ans, avec possibilité de réélection. La loi introduit également
des changements eu égard aux procureurs adjoints dont le mandat
est désormais permanent après une période probatoire de trois ans.
La nomination, la promotion et la révocation des procureurs adjoints
relèvent exclusivement des compétences du Conseil des procureurs.
De plus, la loi fixe des critères pour la nomination et la promotion
des procureurs et des procureurs adjoints, qui se fondent strictement
sur les compétences professionnelles. Cela dit, l’élection des procureurs
par le parlement introduit une certaine discrétion politique, ce
qui risque d’engendrer une ingérence politique indue sur les travaux
des procureurs. A l’avenir, nos collègues monténégrins devraient
modifier cette procédure de nomination en vue de garantir l’indépendance
des procureurs vis-à-vis des organes politiques.
5.4. Lutte contre la corruption,
le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme
71. Dans ce domaine, les engagements suivants ont été
contractés conformément à l’Avis de l’Assemblée:
- «veiller à l’adoption d’urgence
d’une législation de lutte contre la corruption, à la mise en œuvre
des recommandations et des conclusions du Groupe d’Etats contre
la corruption (GRECO) et au renforcement de la capacité administrative
de lutte contre la corruption» (paragraphe 19.3.7);
- «modifier la loi sur les conflits d’intérêts pour la mettre
en conformité avec les normes européennes, et adopter et mettre
en œuvre des lois sur les partis politiques et sur leur financement
garantissant la transparence et le respect de l’obligation de rendre
des comptes» (paragraphe 19.3.9).
72. La question des partis politiques a été traitée dans la section
IV.d du présent rapport. C’est
pourquoi nous n’aborderons ici que les questions des conflits d’intérêts
et de l’adoption et de la mise en œuvre de la législation anticorruption,
conformément aux recommandations du GRECO.
73. La corruption continue de constituer une grave source de préoccupation
au Monténégro et une grande partie de l’opinion a l’impression que
la corruption s’est infiltrée dans la sphère politique, le système
juridique et l’administration publique. Le CPI (indice de perception
de la corruption) 2009 de «Transparency international» a attribué
au Monténégro une note de 3,9 sur une échelle de 0 à 10 (où 0 représente
le niveau de corruption le plus important et 10 le niveau de corruption
le plus faible)
.
74. L’acceptation sociale de certaines formes de corruption vient
encore aggraver le problème. Le Monténégro est un très petit pays
qui compte environ 630 000 habitants, ce qui le rend particulièrement vulnérable
à la corruption. Les habitants, peu nombreux et se connaissant bien,
ont pris l’habitude de constituer leurs réseaux personnels auxquels
ils ont régulièrement recours; cette pratique a été habituelle tout
au long de l’histoire du pays et continue d’être prédominante aujourd’hui.
Comme le GRECO l’a noté dans son rapport de 2006, la petite taille
du Monténégro «encourage le développement d’une culture de communauté
très soudée réticente à faire état des soupçons de corruption»
. Au cours des visites que le GRECO
a effectuées au Monténégro, le médiateur a indiqué avoir reçu oralement
des plaintes pour corruption, mais aucune de ces plaintes n’a jamais
été déposée par écrit
.
75. Une commission nationale a été créée en février 2007 en vue
de contrôler la mise en œuvre du Plan d’action de la stratégie de
lutte contre la corruption et la criminalité organisée. La Direction
pour les initiatives de lutte contre la corruption (DACI) est l’organe
du gouvernement central chargé des activités de prévention et de
coordination en matière de lutte contre la corruption. Conformément
au plan d’action et aux recommandations du GRECO, la DACI a commencé
à se préparer à engager une enquête globale avec le soutien d’experts
de la Convention des Nations Unies contre la corruption. L’Agence
nationale de lutte contre la corruption est dotée de certains pouvoirs
en matière de conseil, de rédaction de lois et de sensibilisation, mais
elle n’en a aucun en matière de prise de décision. L’indépendance
des mécanismes de contrôle est essentielle pour garantir leur efficacité.
Le mécanisme de contrôle et d’audit internes du gouvernement reste faible.
Le pouvoir judiciaire est largement perçu comme étant corrompu,
ce qui constitue une grave menace pour la légitimité de l’institution.
Point positif, des lignes téléphoniques ont été mises en place pour
permettre aux citoyens de signaler aux autorités et aux ONG les
cas de corruption.
76. Un certain nombre d’autres développements positifs, tels que
la création de l’Institution nationale d’audit et le Contrôle financier
public interne, sont intervenus ces dernières années.
77. La privatisation constitue un autre domaine dans lequel les
risques de corruption sont très élevés. C’est pourquoi il est impératif
de veiller à ce que les biens publics soient mis sur le marché d’une
manière transparente et respectueuse de la concurrence afin de préserver
l’intérêt public. De plus, conformément aux recommandations du GRECO,
la loi sur les marchés publics doit être révisée afin de clarifier
ses dispositions et de garantir une meilleure transparence de la
procédure
. Nous avons
été informés de l’avancée des travaux en la matière, s’agissant
en particulier des services publics.
78. Cela dit, les résultats dans ce domaine paraissent, d’une
manière générale, positifs: en décembre 2008, le GRECO a indiqué
que le pays avait accompli des progrès significatifs en matière
de lutte contre la corruption et avait mis en œuvre les deux tiers
des recommandations du GRECO
. Ce dernier s’est félicité
des vastes campagnes publiques de formation et d’information sur
la lutte contre la corruption qui ont été lancées ces dernières
années, tout en notant la nécessité pour le pays de poursuivre les
efforts qu’il déploie en la matière, notamment eu égard à la réforme
du judiciaire en cours. Nous invitons les autorités monténégrines
à travailler avec le sérieux qui s’impose dans ce domaine
.
5.5. Lutte contre la criminalité
organisée
79. Conformément à l’Avis de l’Assemblée, les autorités
monténégrines se sont engagées à «renforcer le rôle du parquet en
matière de criminalité organisée» (paragraphe 19.3.8).
80. A cet égard, nous notons que, en 2006, le GRECO avait recommandé
au Monténégro de créer, au sein du ministère public, une unité spéciale
chargée des affaires de corruption et de lui fournir les ressources financières
et en personnel nécessaires. En décembre 2008
,
le GRECO déclarait que cette recommandation avait été mise en œuvre
de manière satisfaisante. Dans son rapport, il indiquait que les
autorités du Monténégro avaient élargi le champ de compétences du
service spécialisé de lutte contre la criminalité organisée pour
y inclure la corruption, le terrorisme et les crimes de guerre.
Ce service comprend désormais six procureurs au total (le procureur
spécial et cinq procureurs adjoints). Le GRECO a salué les efforts déployés
par le Monténégro en vue d’assurer la formation de ces procureurs.
Au total, 88 sessions de formation ont été organisées entre juin
2006 et septembre 2008.
6. Droits de l’homme
6.1. Garanties constitutionnelles
en matière de droits de l’homme
81. Conformément au paragraphe 19.2.1.4 de l’Avis de
l’Assemblée, la garantie constitutionnelle en matière de droits
de l’homme est devenue l’un des sept principes fondamentaux de la
réforme constitutionnelle. Le Monténégro s’est notamment engagé
à assurer de manière efficace la protection des droits de l’homme
dans la Constitution, laquelle doit «établir l’applicabilité directe
des droits de l’homme et des droits des minorités comme le prévoyait
la Charte sur les droits de l’homme et les droits des minorités
de Serbie-Monténégro». De plus, «la réforme constitutionnelle doit
donc instaurer un niveau de protection des droits de l’homme et
des libertés fondamentales au moins équivalent à celui prévu par
la charte, y compris en ce qui concerne les droits des minorités».
82. Les droits de l’homme et les libertés fondamentales sont énoncés
dans la partie II de la Constitution («droits de l’homme et libertés»).
Après la déclaration d’indépendance et la dissolution de l’union
d’état, la Charte sur les droits de l’homme et les droits des minorités
de l’union d’état a cessé d’être en vigueur au Monténégro. Il était
largement reconnu que la charte offrait un niveau très élevé de
protection des droits de l’homme conformément aux normes du Conseil
de l’Europe.
83. La Commission de Venise a émis, sur la deuxième partie de
la Constitution monténégrine, «une appréciation généralement positive»
en faisant toutefois observer que «des améliorations auraient pu
être apportées»
. En
particulier, la Commission aurait préféré que les dispositions relatives
aux droits de l’homme «aient été élaborées de manière à faciliter
une comparaison directe avec les clauses de la CEDH»
. 1.
84. A cet égard, nous invitons les autorités monténégrines à engager,
avec la participation de représentants de la Commission de Venise
et d’autres organes de contrôle compétents du Conseil de l’Europe,
de vastes consultations d’experts afin d’examiner article par article
la deuxième partie de la Constitution en vue d’éliminer les éventuelles
incohérences et problèmes d’interprétation du libellé de la Constitution
avec celui de la CEDH. S’agissant de l’applicabilité rétroactive
de la CEDH, nous renvoyons aux paragraphes 29 à 31 ci-dessus, lesquels
traitent de cette question qui fait partie des sept principes fondamentaux
de la Constitution.
6.2. Interdiction constitutionnelle
de la peine de mort
85. L’interdiction de la peine de mort en toute circonstance
est devenue un autre principe fondamental de la réforme constitutionnelle,
conformément au paragraphe 19.2.1.5 de l’Avis de l’Assemblée. A
cet égard, voici ce que dit l’article 26 de la Constitution: «La
peine de mort est interdite au Monténégro.» C’est pourquoi nous pouvons
conclure que cet engagement a été mis en œuvre de manière satisfaisante.
86. Nous tenons, cependant, à exprimer une réserve qui nous a
été inspirée par l’Avis de la Commission de Venise. En fait, la
Commission a fait observer que la nouvelle Constitution n’énonce
pas le droit à la vie consacré par l’article 2 de la CEDH, «droit
qui fait peser sur les autorités de l’Etat l’obligation impérative d’enquêter
sur les raisons pour lesquelles la mort a été infligée»
.
6.3. Droit à un recours effectif
87. Conformément au paragraphe 19.2.2.2 de l’Avis de
l’Assemblée, le Monténégro s’est engagé à inclure dans la Constitution
«une disposition établissant le droit à un recours effectif, tel
qu’il est prévu par l’article 13 de la CEDH». Le droit à un recours
effectif est garanti par l’article 20 de la Constitution qui dispose
que «toute personne a droit à un recours juridique contre une décision
allant l’encontre de son droit ou de son intérêt légitime». La Commission
de Venise a indiqué que ce libellé n’était pas entièrement conforme
à l’article 13 de la CEDH et «qu’il est essentiel que les juridictions
monténégrines interprètent l’article 20 de la Constitution de manière
à donner plein effet à cette exigence de la Convention». Nous partageons
l’avis de la Commission de Venise sur ce point.
6.4. Statut de l’institution du
médiateur
88. Conformément à l’
Avis
261 (2007) de l’Assemblée, le Monténégro s’est engagé:
- à inclure dans la Constitution
«la compétence, la procédure de nomination et les garanties de l’indépendance
de l’institution du médiateur (ombudsman)» (paragraphe 19.2.2.3);
- à «respecter l’indépendance de l’institution du médiateur,
soutenir son action, notamment par un financement adéquat, et suivre
ses recommandations» (paragraphe 19.4.1).
89. Nous notons que l’article 81 de la Constitution établit le
bureau du médiateur en tant qu’«autorité indépendante et autonome».
L’article 91 dispose que le médiateur est élu par le parlement et
qu’il doit recueillir la majorité des voix de tous les membres du
parlement. De l’avis de la Commission de Venise, il eût été préférable
de prévoir, à la place, une élection à la majorité qualifiée en
vue de prévenir tout risque de politisation de la procédure de désignation
.
90. L’institution du médiateur du Monténégro a été établie par
la loi sur le protecteur des droits de l’homme et des libertés du
10 juillet 2003. Le médiateur est élu pour un mandat renouvelable
de six ans. Le médiateur peut agir de son propre chef ou sur demande.
Les circonstances dans lesquelles le médiateur est en droit de contrôler
le judiciaire sont très particulières et limitées à trois domaines
principaux: la durée excessive des procédures, les abus manifestes
de procédure et la non-exécution des arrêts des tribunaux nationaux.
91. A la suite d’une visite qu’il a effectuée au Monténégro en
2008, le Commissaire aux droits de l’homme a indiqué que si, «ces
dernières années, l’institution a fait d’énormes efforts pour améliorer
sa capacité institutionnelle et son image publique, il apparaît
nécessaire de développer encore sa capacité institutionnelle pour
qu’elle fonctionne effectivement et réponde aux attentes»
.
Le Commissaire aux droits de l’homme a proposé d’amender la loi
en vue de remédier aux défaillances identifiées par la Commission
de Venise. Il a notamment souligné la nécessité de veiller à l’indépendance
et à l’impartialité de l’institution ainsi que celle de la doter
d’un financement suffisant et de tenir un débat parlementaire sur
son rapport annuel.
92. Le Commissaire aux droits de l’homme s’inquiète de ce que
«le médiateur n’a pas compétence pour examiner les cas de discrimination
dans le secteur privé et souligne l’importance de garantir un mécanisme
de réclamation adapté pour toutes les formes de discrimination dans
n’importe quel contexte». Il exprime également des préoccupations
concernant l’accessibilité du bureau du médiateur qui est situé
dans la périphérie de Podgorica, dans une zone mal desservie par
les transports publics et inaccessibles aux personnes souffrant
d’un handicap physique.
93. Récemment, la Commission de Venise a adopté un avis sur les
projets d’amendements à la loi sur le Protecteur des droits de l’homme
et des libertés du Monténégro
. Elle estime que
ces amendements sont bien rédigés, cohérents et qu’ils apportent
un certain nombre d’améliorations à l’institution. La commission
se félicite de la spécialisation des adjoints du médiateur, de la
nomination de représentants issus des minorités, du droit du médiateur
de reprendre ses fonctions précédentes et de la procédure budgétaire.
Cela dit, la commission a noté que «l’attribution au défenseur de
la mission de prévenir la torture et les autres mauvais traitements,
et de lutter contre la discrimination exige des modifications pertinentes
de la loi ainsi que des ressources humaines et financières supplémentaires».
94. La commission a également formulé un certain nombre de recommandations
spécifiques pour ce qui a trait «à la mise en place de services
du bureau du défenseur, aux dons, à l’immunité fonctionnelle ou
à la succession du défenseur». De l’avis de la commission, «le défenseur
et toute personne agissant en son nom devraient avoir librement
accès à tout moment aux personnes privées de liberté».
95. Enfin, la commission a recommandé de «conserver les dispositions
sur certains principes de base» et a réitéré la recommandation selon
laquelle il convient «d’ajouter une disposition sur la nécessité
d’obtenir une majorité qualifiée lors de son élection au parlement»,
ce qui demandera l’adoption d’un amendement constitutionnel.
96. Nous en appelons à nos collègues monténégrins pour pleinement
mettre en œuvre les recommandations de la Commission de Venise dans
les prochaines étapes de la procédure législative.
6.5. Formation et sensibilisation
à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
97. Conformément au paragraphe 19.3.3 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «prendre les mesures nécessaires pour
veiller à ce que la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme soit prise en considération par les tribunaux nationaux».
98. Nous avons noté que les autorités monténégrines organisent
régulièrement, en coopération avec le Conseil de l’Europe, des sessions
de formation pour les juges à propos de la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme. Il convient de saluer ces efforts. Toutefois,
nous avons appris que les juridictions monténégrines ne se voyaient
pas systématiquement remettre une traduction de la jurisprudence de
la Convention. Le manque de connaissance et le manque d’information
n’incitent guère les juges à faire référence à la jurisprudence
de la Convention dans leurs décisions. Cette impression nous a été
confirmée par des juristes indépendants et des défenseurs des droits
de l’homme selon lesquels il n’était jamais fait référence à la
jurisprudence de la Cour lors des procédures internes.
99. Nous en appelons aux autorités monténégrines pour qu’elles
intensifient les efforts déployés en vue d’offrir aux juges une
formation systématique à la jurisprudence de la Cour. II importe
également de veiller à ce que ladite jurisprudence soit accessible
à tous les juges dans leur langue. Nous invitons nos collègues monténégrins
à mettre pleinement à profit l’expérience acquise par les pays voisins
ainsi que la documentation dont ils disposent, afin d’économiser
à la fois du temps et des ressources.
6.6. Non-discrimination
100. Conformément au paragraphe 19.3.12 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «adopter d’urgence une loi sur la non-discrimination
qui garantisse que personne ne doit faire l’objet d’une quelconque forme
de discrimination, sous quelque motif que ce soit, qu’il se fonde
sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, l’orientation
sexuelle, le handicap, les opinions politiques ou toutes autres
opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité
nationale, la propriété, la naissance ou toute autre situation».
101. La nouvelle Constitution contient une clause générale sur
l’interdiction de la discrimination directe et indirecte ainsi qu’une
clause prévoyant «une action positive». Force nous est, toutefois,
de relever que la législation pertinente n’a pas encore été adoptée.
Un projet de loi a récemment été rédigé et examiné par la Commission
de Venise.
102. Dans son avis
, la Commission
de Venise a salué et encouragé l’intention des autorités monténégrines d’adopter
une loi générale unique sur la non-discrimination. Elle a relevé
un certain nombre d’aspects positifs de la loi, notamment l’interdiction
de la discrimination directe et indirecte ainsi que toute une série
d’actes discriminatoires. La loi introduit la notion d’«action positive».
Les organisations de droits de l’homme et d’autres entités compétentes
sont autorisées, encore qu’avec certaines restrictions, à engager
des procédures au nom des victimes de discrimination ou bien en
vue de soutenir ces dernières. Le projet de loi prévoit un partage
de la charge de la preuve dans les cas de discrimination.
103. Cela dit, la commission a noté que, à plusieurs égards, le
projet de loi n’est pas conforme aux normes européennes et recommande
d’y apporter des modifications. C’est ainsi qu’elle recommande de
prévoir la mise en place d’un organe spécialisé de lutte contre
la discrimination ou de doter le médiateur de pouvoirs de répression,
à condition que l’institution du médiateur soit dotée des pouvoirs
ainsi que des ressources humaines et financières nécessaires pour
accomplir cette tâche. Elle a également recommandé de mettre en place
des sanctions «efficaces, proportionnées et dissuasives» à l’encontre
de ceux qui violent les dispositions de la loi. Elle a formulé plusieurs
autres recommandations, y compris pour ce qui concerne la méthode
de rédaction.
104. A la suite de l’Avis de la Commission de Venise, un projet
de loi révisé sur l’interdiction de la discrimination a été élaboré.
Ce projet de loi, approuvé par le Gouvernement du Monténégro le
3 décembre 2009, fait aujourd’hui l’objet d’une consultation publique.
La Commission de Venise a produit une évaluation de suivi de la
loi et l’a approuvée lors de sa 82e session
plénière (12-13 mars 2010)
. La Commission
de Venise a félicité les autorités monténégrines d’avoir pris note
de certaines recommandations, en particulier concernant la définition
de la discrimination et de la ségrégation. Toutefois, la Commission
de Venise a noté que certaines recommandations, notamment celles
concernant le contrôle de la mise en application de la loi (par
une institution spécialisée ou par le médiateur), ne sont pas traitées
correctement. Aussi en appelons-nous aux autorités pour pleinement
prendre en compte les recommandations émises par la Commission de Venise
et pour modifier le projet de loi en conséquence.
105. L’on nous a indiqué que, en réalité, malgré l’interdiction
de la discrimination énoncée dans la Constitution, certains groupes
de la société monténégrine sont souvent, dans la pratique, victimes
de discriminations, voire d’intimidations et de violences physiques.
Nous sommes vivement préoccupés par la situation de la communauté
lesbienne, gay, bisexuelle et transsexuelle (LGBT), dont les membres
seraient fréquemment victimes d’intimidation et de violences physiques.
Au cours de notre visite, nous nous sommes entretenus avec M. Saša-Zeković,
un défenseur des droits de l’homme monténégrin, qui nous a indiqué
avoir fait l’objet d’intimidations et de menaces physiques en raison
de son orientation sexuelle. Selon M. Saša-Zeković, il existerait
d’autres cas de discriminations, voire de violences, à l’encontre
de la communauté LGBT qui, soit ne font pas l’objet d’enquêtes de
la part des forces de l’ordre, soit ne sont pas signalés par les
victimes qui n’osent pas faire des révélations de peur d’être persécutées
en raison de leur orientation sexuelle. Cette situation est inacceptable.
Nous invitons instamment les autorités à prendre toutes les mesures
nécessaires en vue d’engager des enquêtes sur tous les cas allégués
de violences à l’encontre de la communauté LGBT, y compris par des
représentants des forces de l’ordre, et à traduire en justice les
auteurs de telles violences. De plus, nous en appelons aux autorités
pour qu’elles prennent des mesures proactives en vue d’apprendre aux
membres des forces de l’ordre à traiter de manière appropriée les
cas de violence et d’intimidation à l’encontre de la communauté
LGBT afin d’instaurer au sein de la population la confiance dans
les forces de l’ordre. Nous demandons aux autorités monténégrines
d’introduire l’enseignement de la tolérance à tous les niveaux dans
les écoles et d’entreprendre des actions urgentes dans la prise
de conscience de la population en matière de droits de la communauté
LGBT et de tolérance.
6.7. Egalité entre les hommes et
les femmes dans la famille, la société, l’économie et la politique
106. Conformément au paragraphe 19.3.13 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «prendre toutes les mesures nécessaires
pour mettre en œuvre l’égalité entre hommes et femmes tant en droit
que dans la famille, la société, l’économie et la politique».
107. A cet égard, nous notons que la loi sur l’égalité des sexes
est entrée en vigueur le 8 août 2007. Toutefois, cette loi n’énonce
pas clairement le principe de l’égalité de rémunération et le Commissaire
aux droits de l’homme a noté qu’elle ne prévoyait aucune sanction
en cas de non-application, ce qui en amoindrit tant l’impact que
l’efficacité
. Nonobstant l’existence de garanties
constitutionnelles et législatives de l’égalité entre les femmes
et les hommes, le Monténégro reste, dans la pratique, une société
patriarcale et traditionnelle où l’on rencontre souvent des inégalités
fondées sur le sexe ainsi que des cas de discrimination directe
et indirecte envers les femmes. De nombreuses femmes ne connaissant
pas leurs droits, il convient d’intensifier les efforts de sensibilisation.
108. Les deux principaux mécanismes institutionnels dans ce domaine
sont la Commission parlementaire pour l’égalité des sexes et le
Bureau gouvernemental pour l’égalité des sexes. Ce dernier a été
créé pour analyser les problèmes et la législation pertinents, donner
des avis sur la politique, proposer des mesures, travailler avec
les ONG et évaluer la conformité de la législation interne avec
les normes internationales. L’efficacité du bureau est entravée
par le manque de ressources administratives et l’incapacité de prendre
des décisions contraignantes. Le bureau gouvernemental est, depuis
peu, intégré à la structure du ministère des Droits de l’homme et
des Droits des minorités. Il a adopté une nouvelle charte organisationnelle
et le recrutement du personnel est à présent en cours. Nous espérons
que le bureau se dotera sans tarder des capacités nécessaires pour
mener sa tâche à bien.
109. D’après les statistiques fournies par les autorités monténégrines,
depuis le 12 août 2009, hommes et femmes sont également représentés
dans les services publics. Sur le nombre total de fonctionnaires,
54 % sont des femmes. Reste que la représentation des femmes au
niveau politique est moins encourageante: au parlement, sur 81 membres,
seulement 9 sont des femmes (ce qui représente 11 %). Nous continuerons
à surveiller cette question de près dans le cadre de la procédure
de suivi et espérons que, dans le futur parlement, la représentation
des femmes sera augmentée.
110. La violence domestique à l’encontre des femmes constitue non
seulement un autre problème au Monténégro, mais aussi un sujet tabou.
En vertu de l’article 220 du Code pénal, la violence domestique constitue
une infraction pénale, mais les cas de violence ne sont guère signalés
et le nombre d’arrestations, de poursuites et de condamnation est
extrêmement faible. L’on ne dispose que de fort peu de statistiques
sur cette question et le Monténégro manque de structures d’aide
aux victimes. L’une des principales préoccupations pour ce qui concerne
la violence à l’encontre des femmes est le manque d’accès à une assistance
juridique; celui-ci est, certes, garanti par la législation, mais
pas offert dans la pratique. Les mères célibataires sont particulièrement
vulnérables: leurs enfants sont traités comme des enfants illégitimes
à moins qu’ils aient été reconnus par le père; de plus, ces familles
monoparentales n’ont pas droit à un soutien financier de la part
de l’Etat. Un Plan d’action pour l’égalité entre les sexes 2008-2010
a pour objet de remédier à quelques-uns de ces problèmes. L’on nous
a informés qu’un projet de loi sur la protection contre la violence domestique
est en cours d’élaboration. Nous espérons qu’il améliorera la protection
des victimes. Toutefois, nous en appelons aux autorités pour allouer
des ressources humaines et financières permettant d’aider les femmes
et d’apporter des solutions d’urgence (par exemple, centres d’hébergement
pour les femmes et les enfants en situation de crise).
6.8. Liberté d’expression
111. Comme nous l’avons mentionné plus haut, le secteur
des médias est varié et actif. Toutefois, bien que la liberté d’expression
soit protégée dans la nouvelle Constitution, la question reste source
de préoccupation. Il n’existe pas de répression directe des médias
et beaucoup de journalistes et de publications critiquent ouvertement,
dans leurs reportages, les activités des institutions et des responsables
gouvernementaux. Néanmoins, l’on nous a indiqué que la liberté des
journalistes était parfois entravée par des pressions indirectes
et subtiles qui pouvaient les inciter à s’autocensurer. Dans son
indice de liberté de la presse 2009, Freedom House a attribué au
Monténégro une note de 37, ce qui correspond au statut de pays ayant
des médias «partiellement libres»
.
Dans son indice mondial de la liberté de la presse, Reporters sans
frontières a classé le Monténégro 54e sur
174 pays en ce qui concerne la liberté de la presse.
112. Freedom House s’est inquiété de ce que, bien qu’elle consacre
le droit de réponse et le droit de demander réparation du préjudice
pour des reportages inexacts, la Constitution n’identifie pas explicitement les
restrictions à la liberté d’expression. Les journalistes qui critiquent
le gouvernement risquent des poursuites pénales pour diffamation,
délit qui n’est plus passible de peine d’emprisonnement, mais qui
peut être puni de lourdes amendes
. D’après
des défenseurs des droits de l’homme et des représentants d’ONG
que nous avons rencontrés, les amendes pour diffamation ainsi que
les dommages et intérêts pour préjudice moral semblent très élevés.
D’après les statistiques fournies par les autorités, le nombre de
cas a augmenté ces deux dernières années. Certes, nous ne voulons
pas prendre position sur les décisions rendues par les tribunaux dans
tel ou tel cas, mais nous tenons à rappeler aux collègues monténégrins
que, dans sa
Résolution
1577 (2007), l’Assemblée a appelé les Etats membres du Conseil de
l’Europe à «bannir de leur législation relative à la diffamation
toute protection renforcée des personnalités publiques, conformément
à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme»,
ainsi que d’«instaurer des plafonds raisonnables et proportionnés en
matière de montants de dommages et intérêts dans les affaires de
diffamation, de sorte qu’ils ne soient pas susceptibles de mettre
en péril la viabilité même du média poursuivi». Nous continuerons
à surveiller cette question au cours des prochaines étapes de la
procédure de suivi.
113. Nous sommes également gravement préoccupés par des rapports
troublants faisant état d’agressions physiques et verbales contre
des journalistes, qui ont pour effet de dissuader les médias de
présenter des reportages sur des problèmes intéressant le public.
Des organisations non gouvernementales reconnues, nationales et
internationales, y compris Amnesty International, ont porté à notre
connaissance un certain nombre de cas semblables. Nous tenons à
remercier le bureau du procureur général du Monténégro de nous avoir
donné des informations détaillées à propos des cas qui nous ont
été signalés. Ces informations nous ont aidés à compléter notre
analyse. Toutefois, afin de prévenir la répétition de cas semblables
à l’avenir, nous tenons à réitérer l’appel que nous avions lancé
aux autorités pour qu’elles prennent toutes les mesures nécessaires
en vue d’enquêter sur tous les cas d’intimidation, de pressions
et de violences physiques à l’encontre de journalistes, et d’en
traduire les auteurs en justice.
6.9. Citoyenneté
114. Conformément au paragraphe 19.4.6 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «adopter et mettre en œuvre une loi
sur la citoyenneté afin d’éviter les cas d’apatridie, en conformité
avec les instruments pertinents du Conseil de l’Europe et en prenant
tout particulièrement en considération la situation des personnes
déplacées du Kosovo».
115. Une nouvelle loi sur la citoyenneté monténégrine a été adoptée
le 14 février 2008 et est entrée en vigueur le 5 mai de la même
année. Cette loi n’est pas conforme à tous les principes de la Convention européenne
relative à la nationalité. De plus, comme nous l’avons indiqué plus
haut, le Monténégro n’a pas encore ratifié la Convention du Conseil
de l’Europe sur la prévention des cas d’apatridie en relation avec
la succession d’Etats.
116. La nouvelle loi énonce des critères de naturalisation stricts
et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR)
s’est inquiété de ce que ces critères risquaient de limiter la possibilité
pour les personnes originaires de l’ex-Yougoslavie («personnes déplacées»
et «personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays») d’obtenir
la citoyenneté. Le Bureau du HCR au Monténégro nous a informés que,
tant qu’elles n’auront pas pleinement accès à l’emploi ou à la propriété,
les personnes déplacées de Bosnie-Herzégovine et de Croatie ne rempliront
pas les critères de naturalisation puisqu’elles ne seront pas en
mesure de satisfaire aux exigences strictes de la loi en matière
de logement et de garantie d’une source de revenus. Les «personnes
déplacées à l’intérieur de leur propre pays» venant du Kosovo ne
sont pas éligibles à la naturalisation, aux termes de cette loi.
Cette question suscite de graves préoccupations et nous en appelons aux
autorités monténégrines pour qu’elles travaillent en étroite coopération
avec le HCR pour remédier à la situation des personnes concernées.
117. Conformément à l’article 12 de la loi, les personnes qui possédaient
la citoyenneté monténégrine au 3 juin 2006 sont autorisées à la
conserver. Toutes les personnes ayant acquis la citoyenneté d’un
autre pays après cette date sont autorisées à conserver leur citoyenneté
monténégrine jusqu’à ce qu’un accord bilatéral soit conclu avec
l’Etat concerné, mais pas au-delà d’un an après l’entrée en vigueur
de la Constitution du Monténégro. Un accord bilatéral sur la citoyenneté
a été conclu entre le Monténégro et «l’ex-République yougoslave
de Macédoine». Des négociations avec la Serbie sont en cours. Nous
encourageons les autorités à conclure des accords bilatéraux au
plus tôt, afin d’éviter les cas d’apatridie.
6.10. Droits des minorités
118. S’agissant de la protection des droits des minorités
nationales, le Monténégro a contacté plusieurs engagements conformément
à l’Avis de l’Assemblée. Ces engagements peuvent être résumés comme
suit:
- garantir un niveau de
protection des droits des minorités au moins équivalent à celui
prévu par la Charte sur les droits de l’homme et les droits des
minorités de l’union d’état de Serbie-Monténégro (paragraphe 19.2.1.4);
- prévoir des garanties juridiques contre la discrimination,
y compris des personnes appartenant à des minorités nationales (paragraphe
19.3.12);
- garantir que les lois relatives au respect des droits
de l’homme et des minorités seront rapidement mises en œuvre et
que leur mise en œuvre sera contrôlée par des institutions indépendantes (paragraphe 19.4.2).
119. Comme nous l’avons mentionné plus haut, la Commission de Venise
a, d’une manière générale, évalué positivement les dispositions
constitutionnelles relatives aux droits de l’homme et aux droits
des minorités. En particulier, de l’avis de la Commission de Venise,
pris ensemble les articles 79 (protection de l’identifié) et 80 (interdiction
de l’assimilation) de la Constitution couvrent les principaux droits
des minorités figurant dans la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales
. Toutefois,
la commission s’inquiète de ce que, bien qu’il n’y ait pas de définition
de nation ou de communauté minoritaire dans la Constitution, la
loi monténégrine sur les droits et libertés des minorités (ci-après
«la loi sur les minorités»), adoptée en 2006, contienne une définition
de minorité nationale fondée sur la citoyenneté qui exclut de sa
protection toute personne ne possédant pas la citoyenneté monténégrine.
La Commission de Venise a indiqué que «les droits des minorités
devraient généralement être étendus aux non-citoyens; il ne faudrait
limiter ces droits aux citoyens que dans la mesure où cela est nécessaire»
. Nous recommandons aux autorités monténégrines
de continuer de travailler en coopération avec la Commission de
Venise pour améliorer la loi sur les minorités afin de rendre pleinement
effectives les garanties constitutionnelles positives.
120. L’article 8 (Interdiction de la discrimination) interdit la
discrimination tout en disposant que «les mesures spéciales visant
à créer les conditions pour l’exercice de l’égalité à l’échelon
national, entre les sexes et l’égalité d’une manière générale et
la protection des personnes qui se trouvent dans une situation d’inégalité pour
quelque raison que ce soit, ne doivent pas être considérées comme
discriminatoires». A cet égard, la Constitution monténégrine est
conforme à la Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales.
121. Toutefois, en juillet 2006, la Cour constitutionnelle a rejeté
les articles 23 et 24 de la loi sur les minorités (prévoyant des
«sièges réservés» pour les minorités), qui, tous deux, appliquaient
le principe de la discrimination positive. La Cour a considéré que
ces articles n’étaient pas conformes à la garantie d’égalité de tous
les citoyens devant la loi énoncée dans l’ancienne Constitution.
122. La nouvelle Constitution prévoit expressément des «mesures
en vue d’une action positive» pour soutenir les minorités nationales.
Elle garantit notamment «la représentation authentique» des minorités
au sein du parlement et des assemblées des organes de l’autonomie
locale où elles représentent une part importante de la population.
Toutefois, cette disposition n’a pas été mise en œuvre dans la législation
et nous invitons les autorités monténégrines à insérer les dispositions
appropriées dans les amendements à la législation électorale.
123. En juillet 2007, le Comité consultatif de la convention-cadre
a reçu le premier rapport établi par les autorités monténégrines
à propos de l’article 25 de la Convention-cadre pour la protection
des minorités nationales. Le 28 février 2008, il adoptait son premier
avis. Il y notait qu’il était prévisible que les délais pour l’harmonisation
de la législation avec la nouvelle Constitution seraient difficiles
à tenir et soulignait que beaucoup d’entre eux avaient été dépassés
sans que soient intervenues l’adoption ou l’harmonisation demandées
de la législation
.
Par ailleurs, le comité a souligné la nécessité d’établir un équilibre
entre l’intégration des groupes minoritaires et le respect et le
développement de leur identité spécifique, notamment pour ce qui
concerne l’éducation et la représentation politique
. Le comité a indiqué que les réformes exigeraient
l’extension des structures institutionnelles, voire la création
de nouvelles institutions, et a souligné que des instructions claires
devaient être données et que des crédits budgétaires suffisants
devaient être alloués en vue de mettre en œuvre les changements.
124. Compte tenu de l’avis du comité consultatif, le Comité des
Ministres a adopté, le 14 janvier 2009, la Résolution CM/ResCMN(2009)2
sur la mise en œuvre de la Convention-cadre pour la protection des
minorités nationales par le Monténégro. Dans cette résolution, le
Comité des Ministres reconnaît que «le Monténégro a pris des mesures
importantes pour la protection des minorités nationales». Il note
toutefois que «l’adoption de garanties juridiques plus détaillées
ainsi que la mise à disposition des moyens d’application et de suivi suffisants
sont maintenant requises afin de mettre pleinement en œuvre les
droits constitutionnels et les politiques gouvernementales. Les
dispositions légales concernant l’usage des langues minoritaires
dans les relations entre les personnes appartenant aux minorités
nationales et les autorités administratives doivent être précisées
davantage. Des efforts accrus sont nécessaires afin d’offrir un
enseignement des langues minoritaires dans le cadre du programme
scolaire». De plus, il a attiré l’attention des autorités sur la
nécessité de mettre en œuvre la disposition constitutionnelle relative
à la «représentation proportionnelle» des minorités nationales au
sein des services publics. Il a également formulé un certain nombre
d’autres recommandations. Nous suivrons avec une grande attention
la mise en œuvre, par le Monténégro, de ces recommandations et reviendrons
sur cette question dans notre prochain rapport.
6.11. Protection des groupes vulnérables
et des personnes souffrant d’un handicap, et mise en œuvre des droits
des enfants
125. Conformément au paragraphe 19.3.14 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «prendre toutes les mesures nécessaires,
en particulier législatives, pour mettre en œuvre les résolutions
et autres instruments du Conseil de l’Europe relatifs à la protection
des enfants et des personnes souffrant d’un handicap, et à l’intégration
de ces dernières dans la société».
126. S’agissant des droits des enfants, nous notons que le Monténégro
a adopté, en 2005, une loi sur la protection des enfants et la protection
sociale. Cette loi était assortie d’un plan d’action couvrant la
période 2005-2010. Le Monténégro a également signé la Convention
des Nations Unies relative aux droits de l’enfant en octobre 2006,
après quoi il a également adhéré aux deux protocoles facultatifs
concernant respectivement la vente d’enfants, la prostitution des
enfants, la pornographie mettant en scène des enfants et l’implication d’enfants
dans les conflits armés. Une nouvelle loi relative à la famille,
rédigée avec l’aide du Conseil de l’Europe et de l’UNICEF, est entrée
en vigueur en septembre 2007. Bien que le cadre législatif relatif
aux droits des enfants ait été mis en conformité avec les normes
internationales, certains problèmes demeurent, notamment pour ce
qui concerne la mise en œuvre des lois, situation que viennent encore
aggraver le manque d’engagement et l’insuffisance des capacités
institutionnelles et financières. Un Conseil pour les droits de l’enfant
a été créé en vue de mettre en œuvre les politiques pertinentes,
mais ce dernier ne fonctionne pas correctement. Il reste encore
beaucoup à faire pour ce qui concerne l’égalité d’accès à la protection
sociale et les droits des jeunes en conflit avec la loi. L’on nous
a également indiqué qu’une attention insuffisante était accordée
aux besoins des enfants roms en matière d’éducation.
127. Nous craignons que, en raison de l’insuffisance des ressources
et des difficultés d’accès, le bureau du médiateur ne puisse pas
suivre efficacement la question des droits des enfants au Monténégro.
Le Commissaire aux droits de l’homme a appelé à la nomination d’un
adjoint au médiateur essentiellement chargé de la question des droits
des enfants, ainsi qu’à la création d’une commission parlementaire
en charge de ce dossier. L’adjoint au médiateur chargé de la question
des droits des enfants a été désigné en décembre 2009 et nous espérons
qu’il travaillera activement à la mise en œuvre de la législation
adoptée
.
128. S’agissant de la situation des personnes souffrant d’un handicap,
nous notons que la nouvelle Constitution leur garantit une protection
spéciale et prévoit des mesures positives à cet égard. Toutefois,
une réforme juridique est encore nécessaire en faveur des personnes
handicapées, notamment pour ce qui concerne l’égalité de traitement
en matière d’emploi, l’accès aux services sociaux et l’aide aux
personnes dépendantes. La politique actuelle envers les personnes
handicapées mentales ou physiques s’inscrit dans une approche historique
qui consiste surtout à les prendre en charge dans de grandes institutions résidentielles
qui, par de nombreux aspects, ne sont pas conformes aux normes existantes
en matière des droits de l’homme. De l’avis du Commissaire aux droits
de l’homme, le Monténégro aurait tout intérêt à adhérer à des réseaux
internationaux tels que la Coalition européenne pour l’intégration
communautaire; il pourrait ainsi s’inspirer et bénéficier d’un échange
de bonnes pratiques avec d’autres pays européens passés de la prise
en charge institutionnelle à la prise en charge intégrée dans la
communauté et aux services à domicile individualisés
. Nous en appelons à nos collègues monténégrins
pour rapidement mettre en œuvre cette recommandation.
6.12. Interdiction de la torture,
enquêtes effectives à propos des allégations de mauvais traitements
par les membres des forces de police et conditions de détention
129. Conformément au paragraphe 19.4.10 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «prendre des mesures pour garantir
l’ouverture rapide d’enquêtes indépendantes, impartiales et effectives
sur les allégations concernant des actes de torture ou d’autres
mauvais traitements, en particulier les allégations faites par des
personnes détenues par la police, afin que les auteurs de ces traitements
soient traduits en justice et que les victimes obtiennent sans tarder
une réparation adéquate». De plus, conformément au paragraphe 19.4.9,
il s’est engagé à «améliorer les conditions de détention, notamment
pour les groupes vulnérables tels que les mineurs délinquants et
les détenus nécessitant des soins psychiatriques».
130. A cet égard, nous déplorons que la torture et les mauvais
traitements de la part des membres des forces de l’ordre demeurent
un problème au Monténégro. Cette information se voit confirmée dans
le rapport récemment publié par le Comité pour la prévention de
la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants,
à la suite de sa visite au Monténégro du 15 au 22 septembre 2008
.
D’après les informations fournies par la délégation monténégrine
à l’Assemblée, avec l’adoption de la nouvelle législation sur la
police et du nouveau Code de procédure pénale, qui doit entrer en
vigueur le 26 août 2010, la législation monténégrine régissant la
prévention des mauvais traitements et de la torture a été améliorée.
C’est là un réel progrès et, à présent, nous espérons que les autorités
monténégrines n’épargneront aucun effort pour mettre en œuvre cette
nouvelle législation et pour prendre les mesures permettant d’enquêter
sur toutes les allégations de torture ou de mauvais traitements
– en particulier les allégations émanant de personnes détenues par
la police – ainsi que pour sanctionner les auteurs de ces abus.
131. S’agissant des conditions de détention, les rapports indiquent
que les lieux de détention sont délabrés et mal entretenus, notamment
en ce qui concerne les personnes placées en détention provisoire.
Toutefois, certains progrès ont été accomplis en 2008, année durant
laquelle les cellules des postes de police de Podgorica, Budva,
Bar, Herceg Novi, Niksic, Bijelo Polje, Berane et Pljevlja ont été
rénovées et équipées de climatiseurs et de caméras de vidéosurveillance.
Les établissements pénitentiaires destinés aux détenus condamnés
ont également bénéficié d’importantes rénovations. Les autorités
pénitentiaires ont rapporté que des fonds avaient été alloués pour
la construction d’un nouveau bâtiment à la prison de Bijelo Polje.
Nous saluons ces progrès et encourageons les autorités à continuer
de travailler sur ces questions.
132. En 2008, les organisations de droits de l’homme, y compris
la Croix-Rouge et les ONG locales, ont été autorisées à plusieurs
reprises à accéder aux prisons et aux centres de détention où elles
ont pu s’entretenir avec les détenus sans la présence d’un gardien.
Egalement en 2008, des représentants du bureau du médiateur se sont
rendus régulièrement à l’improviste dans des prisons et se sont
entretenus avec des détenus. Cette année-là, contrairement aux précédentes,
aucun cas de détention de jeunes dans la même cellule que des adultes
n’a été signalé. Des progrès ont été accomplis en matière de justice
des mineurs et, notamment, de réforme législative. Nous encourageons
les autorités à procéder aux amendements législatifs nécessaires
et à la mise en œuvre des réformes existantes.
6.13. Lutte contre la traite des
êtres humains
133. En matière de traite des êtres humains, le Monténégro
est avant tout un pays de transit pour la traite des femmes et des
jeunes filles originaires de Serbie, du Kosovo, de Bosnie-Herzégovine,
de Moldova, de Roumanie, d’Ukraine et de Russie vers l’Europe occidentale
à des fins d’exploitation sexuelle commerciale
. L’article 444 du Code pénal
interdit la traite à des fins d’exploitation sexuelle ou de travail
forcé et prévoit des sanctions comparables à celles applicables
au viol. Au Monténégro, il arrive que les enfants soient contraints à
la mendicité, ce qui, en vertu de l’article 444 du Code pénal, pourrait
être considéré comme une forme de traite mais que les autorités
monténégrines ne considèrent pas comme telle
.
Nous avons appris que les autorités monténégrines prennent un certain
nombre de mesures pour prévenir cette situation, en particulier concernant
les enfants roms. Ainsi ont été mis en place à l’intention de la
communauté rom des stages de sensibilisation et de formation. Depuis
le début de 2006, le Monténégro finance un refuge administré par
une ONG (Lobby des femmes monténégrines), qui offre des soins et
une protection aux victimes de la traite. En juillet 2008, le Monténégro
a satisfait à son engagement de ratifier la Convention de lutte
contre la traite des êtres humains. Nous saluons les progrès accomplis
dans la mise en œuvre de cet engagement.
6.14. Statut des réfugiés, des personnes
déplacées à l’intérieur de leur pays et des demandeurs d’asile
134. Conformément au paragraphe 19.4.3 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé «à prendre toutes les mesures nécessaires
pour garantir aux réfugiés et aux personnes déplacées un retour
durable, sûr et dans de bonnes conditions, ainsi que pour garantir
les réparations aux familles de réfugiés qui ont subi des violations
des droits de l’homme». De plus, conformément au paragraphe 19.4.5,
le pays entend «veiller à la délivrance de documents d’identité
pour les réfugiés et les personnes déplacées, et abroger toutes
les dispositions discriminatoires dans les domaines du travail,
de l’éducation, de l’accès au droit de propriété, des recours juridiques
et de l’accès à la citoyenneté et aux services de santé». Par ailleurs,
conformément au paragraphe 19.4.4, il s’est engagé à «adopter toutes
les mesures nécessaires afin de mettre en œuvre la législation sur
l’asile en totale conformité avec la Convention de Genève de 1951
et son Protocole de 1967».
135. La mise en œuvre de ces engagements ne progresse pas comme
elle le devrait.
136. Après l’indépendance du Monténégro, les personnes venues des
anciennes républiques yougoslaves de Croatie et de Bosnie-Herzégovine
ainsi que du Kosovo n’ont pas obtenu le statut de réfugié. Certaines
ont reçu le statut de «personnes déplacées» (celles originaires
des anciennes républiques yougoslaves de Croatie et de Bosnie-Herzégovine);
celles originaires du Kosovo ont été déclarées «personnes déplacées
à l’intérieur de leur propre pays». La plupart de ces personnes
possèdent des papiers d’identité, mais des difficultés demeurent
en ce qui concerne l’identification des personnes déplacées roms,
ashkalis et égyptiennes
. Certes,
la nouvelle loi sur l’emploi et le travail des étrangers, entrée
en vigueur en janvier 2009, prévoit «des possibilités pour l’emploi
équitable des réfugiés reconnus», mais cela exclut de son champ
d’application les personnes déplacées et les personnes déplacées
à l’intérieur de leur propre pays qui, donc, ne peuvent exercer
leur droit au travail
. En fait, la nouvelle loi – qui remplace
le décret de 2003 sur les contrats de travail des non-résidents
– a même supprimé la seule possibilité d’emploi qui existait auparavant
pour les personnes déplacées et les personnes déplacées à l’intérieur
de leur propre pays. Nous avons été informés que, en février 2009,
la représentation du HCR au Monténégro avait fait part – au ministre
de la Santé, de l’Emploi et de la Protection sociale – de ses préoccupations
concernant l’exclusion de fait des réfugiés ayant le statut de personnes
déplacées ou de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre
pays du droit au travail en vertu de l’article 17 de la nouvelle
loi. A la suite des pressions exercées par le HCR sur le gouvernement,
le Premier ministre a autorisé les personnes concernées à occuper
un emploi saisonnier en 2009. Mais cela ne constitue qu’une solution
provisoire qui ne résoudra pas le problème à long terme.
137. S’agissant de l’asile, nous notons que l’article 44 de la
Constitution garantit le droit de demander l’asile. Une loi sur
l’asile a été adoptée en 2006 et est entrée en vigueur le 25 janvier
2007. En vertu de cette loi, les réfugiés, les demandeurs d’asile
et les personnes bénéficiant d’une assistance humanitaire ne peuvent
pas être obligés à retourner dans leur pays d’origine si leur vie
ou leur liberté est menacée en raison de leur race, de leur religion,
de leur nationalité, de leur statut social ou de leurs opinions
politiques, ou bien si elles risquent d’être exposées à la torture
ou à des traitements inhumains ou dégradants.
138. En vertu de l’article 75 de cette loi, les autorités ont procédé
au réenregistrement des personnes déplacées (originaires des anciennes
républiques yougoslaves) et des personnes déplacées à l’intérieur
de leur propre pays (venant du Kosovo), en vue de déterminer le
nombre exact des personnes qui nécessiteraient encore une protection
internationale au Monténégro. D’après les informations fournies
par la délégation monténégrine auprès de l’Assemblée, quelque 10 950 personnes
déplacées à l’intérieur de leur propre pays et quelque 5 769 personnes
déplacées ont été réenregistrées. Le gouvernement a abandonné l’idée
de réviser le statut de ces personnes, en adoptant à la place «un
plan d’action pour la résolution du statut des personnes déplacées
originaires des anciennes républiques yougoslaves et des personnes
déplacées à l’intérieur de leur pays originaires du Kosovo, résidant
au Monténégro», tout en apportant des modifications à la loi sur
les étrangers. Selon cette loi amendée, les personnes déplacées
et les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays réenregistrées
peuvent obtenir le statut «d’étrangers résidents permanents», leur
donnant accès à tous les droits fondamentaux, à condition qu’elles
soient titulaires de passeports ou de documents d’identité valables
délivrés par leur pays d’origine moyennant le paiement de frais,
y compris administratifs, élevés. Les personnes déplacées et les
personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays qui n’auront
pas été réenregistrées perdront leur statut.
139. L’on nous a indiqué que la promotion des retours constituait
une priorité politique pour les autorités. La citoyenneté des personnes
concernées pourrait être clarifiée dans les accords bilatéraux qui
sont en cours de négociation avec la Bosnie-Herzégovine et la Croatie.
On nous a également indiqué que les autorités ont engagé, à propos
de la même question, des consultations avec les institutions compétentes
du Kosovo. Toutefois, les statistiques relatives aux retours intervenus
depuis 2003 font apparaître une diminution du nombre de retours
volontaires: aucun retour vers la Croatie au cours des deux dernières
années (contre 23 en 2003); en 2009, on a enregistré à ce jour deux
retours vers la Bosnie-Herzégovine (contre 74 en 2003) et seulement
64 retours vers le Kosovo (contre 387 en 2003)
.
Il semblerait que les personnes qui souhaitaient retourner chez
elles l’aient, pour la plupart, déjà fait; quant aux autres, la
possibilité de s’intégrer à l’échelon local semble la meilleure
solution. Nous encourageons les autorités à envisager cette option
et à s’efforcer, en coopération avec le HCR et les autres parties
prenantes, de faciliter les retours ou de régler définitivement
la situation des personnes concernées en leur donnant la possibilité
de résider au Monténégro et de bénéficier pleinement de leurs droits
en matière d’emploi, d’éducation, de soins de santé, d’accès à la
propriété, de recours en réparation et d’accès à la citoyenneté.
6.15. Réforme de l’éducation
140. Conformément au paragraphe 19.4.7 de l’
Avis 261 (2007) de l’Assemblée, le Monténégro s’est engagé à «poursuivre
la réforme dans le domaine de l’éducation afin d’éliminer tous les
types de discrimination fondée sur l’origine ethnique et [à] prendre
des dispositions pour l’enseignement à l’école des principes de
tolérance et de respect de l’autre dans toutes ses différences».
141. Certains progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre de
cet engagement. Au cours de l’année scolaire 2008-2009, sur 161
écoles élémentaires du Monténégro, 12 ont proposé des cours en albanais.
Sur 47 écoles secondaires, 4 ont proposé des cours en albanais.
Le processus d’enseignement des groupes éducatifs s’effectue en
albanais dans trois institutions préscolaires. Pour tous les niveaux
de l’enseignement élémentaire, ainsi que pour les premier, deuxième
et troisième niveaux de l’enseignement secondaire, les manuels sont
publiés en albanais; leur traduction est en cours pour le quatrième
niveau. A tous les niveaux, l’enseignement dispensé suit des programmes
scolaires existants, qui comprennent un segment spécialisé pour
les minorités. Ce segment spécialisé est approuvé par le Conseil
des minorités; le ministère de l’Education et des Sciences ne peut
pas le modifier. Le programme scolaire contient des sujets traitant
de l’histoire, de l’art, de la littérature et des traditions des
communautés minoritaires, ce qui favorise la tolérance mutuelle
et la coexistence. Nous nous réjouissons des progrès accomplis par
les autorités monténégrines dans la mise en œuvre de cet engagement.
142. De nombreuses améliorations doivent encore être apportées
en ce qui concerne l’éducation des Roms. Le nombre d’abandons scolaires
est particulièrement élevé, notamment chez les jeunes filles roms.
Les préjugés à l’encontre des Roms dissuadent certains enfants de
cette communauté d’aller à l’école. La plupart des enfants roms
ne reçoivent que peu ou pas d’éducation au-delà de l’enseignement
primaire et les efforts déployés par les autorités pour remédier
à ce problème doivent être intensifiés. L’ONG Fondation pour l’octroi de
bourses aux Roms a indiqué que la moitié des enfants roms abandonnent
leur scolarité à la fin du primaire. Un grand nombre d’entre eux
sont défavorisés parce qu’ils parlent romani à la maison et qu’ils
ne se voient pas offrir d’enseignement dans leur langue maternelle.
Il n’existe pratiquement pas d’enseignants ni de matériel pédagogique
pour les langues minoritaires. Le taux d’inscription dans les structures
préscolaires est généralement faible au Monténégro, mais encore
davantage parmi les Roms. Il convient de redoubler d’efforts dans
ce domaine. Nous invitons les autorités à redoubler d’efforts pour
remédier à ce problème et nous espérons que la stratégie pour l’éducation
préscolaire, qui doit être adoptée en 2010, apportera une solution aux
problèmes en attente.
6.16. Situation des Roms
143. Conformément au paragraphe 19.4.8 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «mettre en œuvre la stratégie et le
plan d’action concernant l’intégration des Roms».
144. Une «Stratégie pour l’amélioration de la situation des Roms
en 2008» a été adoptée en 2008 et un coordinateur a été nommé en
vue de sa mise en œuvre. La stratégie constitue un ensemble de mesures
et d’activités concrètes visant à améliorer la position des Roms.
En 2008, le gouvernement a alloué 400 000 euros à des projets inscrits
dans cette stratégie; en 2009, le budget de la stratégie s’élevait
à 600 000 euros. La mise en œuvre de la stratégie progresse normalement
et, en 2008, l’Office national des statistiques a réalisé les études
nécessaires pour mettre en place une base de données recensant la population
rom, ashkali et égyptienne. Une commission chargée d’assurer le
suivi de la stratégie ainsi qu’un coordinateur national ont été
nommés. Nous encourageons les autorités du Monténégro à poursuivre
la mise en œuvre de la stratégie.
6.17. Coopération avec le Tribunal
pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY)
145. Conformément au paragraphe 19.4.13 de l’Avis de l’Assemblée,
le Monténégro s’est engagé à «assurer une pleine collaboration avec
le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, notamment
en ce qui concerne la recherche et l’arrestation des personnes mises
en examen qui sont toujours en fuite, et [à] mettre en œuvre des
programmes destinés à mieux faire comprendre et accepter ses objectifs
par la population».
146. A cet égard, nous notons qu’un cadre juridique en vue de geler
les avoirs des personnes inculpées par le TPIY a été mis en place.
La coopération avec le TPIY se poursuit et aucun problème majeur
n’a été identifié ces deux dernières années. Nous nous réjouissons
des progrès réalisés dans la mise en œuvre de cet engagement.
7. Conclusions et prochaines
étapes
147. Il ressort clairement de notre analyse que le Monténégro
a accompli des progrès significatifs en vue de la mise en œuvre
des engagements et obligations qu’il a contractés au moment de son
adhésion, conformément à l’
Avis
261 (2007) de l’Assemblée et au Statut du Conseil de l’Europe.
Ce résultat est d’autant plus important que le Monténégro est le
dernier pays à avoir adhéré à l’Organisation et que, lors de son adhésion,
il a pris toute une série d’engagements fondés sur les plus récentes
conventions et recommandations du Conseil de l’Europe.
148. Nous tenons à féliciter les autorités monténégrines pour leurs
réels progrès ainsi que pour la bonne coopération engagée avec le
Conseil de l’Europe et, en particulier, avec la Commission de Venise
concernant la réforme constitutionnelle et la rédaction des lois.
Cela dit, nous notons que les recommandations émises par les organes
spécialisés du Conseil de l’Europe et, en particulier, par la Commission
de Venise, ne sont pas toutes rigoureusement suivies par les autorités
et que la mise en œuvre de la législation laisse parfois à désirer. Par
ailleurs, de nouveaux efforts s’imposent dans certains domaines,
notamment: réforme de la législation électorale; réforme de la législation
sur les partis politiques; réforme du système judiciaire et du parquet; formation
des juges aux normes et à la jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l’homme; mise en œuvre effective des droits des minorités;
et, enfin, intégration des réfugiés et des personnes déplacées,
le cas échéant. Nous encourageons les autorités à achever les réformes
nécessaires le plus rapidement possible.
149. Nous recommandons à l’Assemblée de continuer à appliquer sa
procédure de suivi au Monténégro, afin de fournir un soutien politique
et favoriser la mise en œuvre des engagements pris lors de l’adhésion.
Commission chargée du rapport: commission
pour le respect des obligations et engagements des Etats membres
du Conseil de l’Europe (commission de suivi)
Renvoi en commission: Résolution 1115 (1997) et Avis 261
(2007)
Projet de résolution adopté
à l’unanimité par la commission le 17 mars 2010
Membres de la commission: M.
Dick Marty (Président), Mme Josette Durrieu (1re Vice-Présidente),
M. Pedro Agramunt Font de Mora (2e Vice-Président),
Mme Karin S. Woldseth (3e Vice-Présidente),
M. Aydin Abbasov, M. Francis Agius, M. Miloš Aligrudić, Mme Meritxell
Batet Lamaña, M. Ryszard Bender, M. József Berényi, Mme Anne Brasseur, M. Patrick Breen, Mme Lise
Christoffersen, M. Boriss Cilevičs,
M. Georges Colombier, M.
Telmo Correia, M. Joseph Debono Grech,
M. Juris Dobelis, M. Mátyás Eörsi,
Mme Mirjana Ferić-Vac, M. Axel Fischer,
Mme Pernille Frahm, M. György Frunda, M. Giuseppe Galati, M. Jean-Charles Gardetto, M. Andreas Gross, M. Michael Hagberg, M. Michael Hancock, M. Davit Harutyunyan, Mme Olha Herasym’yuk,
M. Andres Herkel, M. Serhiy Holovaty, M. Michel Hunault, Mme Sinikka Hurskainen, M. Kastriot Islami,
M. Mladen Ivanić, M. Zmago
Jelinčič Plemeniti, M. Michael Aastrup Jensen, M. Miloš Jevtić, M. Tomáš Jirsa, Mme Corien
W.A. Jonker, M. Guiorgui Kandelaki, M. Haluk Koç, Mme Kateřina
Konečná, M. Jaakko Laakso,
M. Terry Leyden, M. Göran Lindblad, Mme Kerstin Lundgren, M. Pietro Marcenaro, M. Bernard Marquet,
M. Frano Matušić, M. Miloš Melčák,
Mme Nursuna Memecan,
M. Jean-Claude Mignon, M.
João Bosco Mota Amaral, M. Adrian Năstase,
Mme Elsa Papadimitriou,
M. Dimitrios Papadimoulis, Mme Vassiliki Papandreou,
M. Alexander Pochinok, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Christos
Pourgourides, M. John Prescott, Mme Mailis Reps, M. Andrea Rigoni, M. Ilir Rusmali, M. Armen Rustamyan, M. Indrek Saar, M. Kimmo Sasi, M. Samad Seyidov, M. Leonid Slutsky, M. Yanaki Stoilov, M. Christoph Strässer,
M. Björn von Sydow, Mme Chiora Taktakishvili, M. Zhivko Todorov, M. Øyvind Vaksdal, M. Egidijus Vareikis, M. José Vera Jardim,
M. Piotr Wach, M. Robert
Walter, M. David Wilshire,
Mme Renate Wohlwend, Mme Gisela
Wurm, M. Andrej Zernovski.
N.B. Les noms des membres ayant participé à la réunion sont
indiqués en gras
Secrétariat de la commission: Mme Nachilo,
M. Klein, Mme Trévisan, M. Karpenko