1. Avant-propos
1. En juin 2008, mon prédécesseur, M. Holovaty, a préparé
un rapport d’activité complet couvrant le fonctionnement des institutions
démocratiques en Europe, en tant que contribution de la commission
de suivi au débat de l’Assemblée sur l’état de la démocratie en
Europe. L’analyse d’ensemble de M. Holovaty faisait le bilan de
tous les principaux développements en matière de fonctionnement
des institutions démocratiques dans tous les États membres engagés
dans la procédure de suivi et le dialogue post-suivi. Dans le souci d’éviter
les répétitions et, à certains égards, les duplications du travail
de M. Holovaty, j’ai suggéré à la commission de suivi de centrer
davantage le rapport d’activité de cette année et de traiter un
aspect particulier du fonctionnement des institutions démocratiques,
afin d’identifier les défis communs à l’ensemble des États membres
engagés dans la procédure de suivi de l’Assemblée et de formuler
des recommandations ciblées.
2. Sur la base d’un échange de vues au sein de la commission
qui s’est déroulé le 17 mars 2010, il a été suggéré d’axer le rapport
d’activité de cette année sur l’efficacité des Parlements dans les
États membres soumis à la procédure de suivi et engagés dans un
dialogue post-suivi. A cette fin, j’ai préparé les grandes lignes
du rapport et suggère de faire porter l’analyse sur les questions
clés suivantes: a) d’abord, l’examen des dispositions électorales
et de leurs implications sur le pluralisme des Parlements; b) deuxièmement,
la question du dialogue entre les partis politiques travaillant
au sein du Parlement; c) troisièmement, le rôle des Parlements dans
l’exercice des fonctions de contrôle et une analyse des défis auxquels
sont confrontés les Parlements dans certains États membres en termes
de capacités financières, matérielles et d’expertise.
3. Dans la préparation de ce rapport, je me suis évidemment limité,
dans mes références, aux textes adoptés par l’Assemblée et aux rapports
et autres documents publics élaborés par les corapporteurs de notre commission,
qui examinent la situation dans chaque pays concerné. J’ai également
eu recours aux rapports de la commission ad hoc du Bureau de l’Assemblée
pour l’observation des élections dans les pays en question, étant
donné que cette procédure est étroitement liée aux activités de
notre commission. Je n’ai procédé à aucune analyse ou conclusion
personnelle: je présente exclusivement les conclusions des co-rapporteurs
ou celles des délégations d’observateurs de l’Assemblée. Dans certains
cas, j’ai également fait référence à des documents de la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
employés par les corapporteurs de la commission pour la préparation
de leurs visites d’information.
4. Je me suis efforcé de faire une synthèse – dans le projet
de résolution – des questions qui se sont posées de manière récurrente
dans l’ensemble des pays soumis à la procédure de suivi, et (dans
une moindre mesure) dans les pays participant à un dialogue post-suivi
et qui ont trait au sujet du présent rapport.
5. Parallèlement, et conformément à la pratique établie depuis
2006, des rapports périodiques concernant le deuxième groupe de
onze Etats membres ne faisant pas l’objet d’une procédure de suivi
ou d’un dialogue post-suivi ont été élaborés, et figurent en annexe
dans l’addendum au présent rapport: les États en question sont la
Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, la Lettonie,
le Liechtenstein, la Lituanie, le Luxembourg, Malte et les Pays-Bas.
Comme ces deux dernières années, ces documents sont fondés sur les
évaluations par pays effectuées par le Commissaire aux droits de
l’homme et d’autres organes et institutions du Conseil de l’Europe
chargés du suivi ou de la protection des droits de l’homme. Le projet
de résolution contient des conclusions émanant des rapports périodiques
en question (voir également l’annexe).
2. Efficacité
des parlements dans les Etats membres du Conseil de l’Europe soumis
à la procédure de suivi
2.1. Elections et pluralisme
politique
2.1.1. Albanie
6. Les élections législatives du 28 juin 2009 ont marqué
le début de la grave crise politique actuelle. Bien que menées sur
la base des dispositions du Code électoral révisé, amendé en 2008
dans le droit fil des recommandations de la Commission de Venise,
notamment en ce qui concerne les procédures d’inscription et d’identification
des votants et le fonctionnement de la Commission électorale centrale,
ces améliorations ont été occultées par la politisation de certains
volets du processus et par les violations constatées pendant la campagne.
7. Aux termes du nouveau système électoral, les 140 membres du
Parlement albanais ont été pour la première fois élus dans le cadre
d’un système proportionnel régional. Le seuil de représentation
au Parlement a été fixé à 3 % des suffrages d’une circonscription
pour les partis politiques et à 5 % pour les coalitions.
8. La commission ad hoc de l’Assemblée qui a observé les élections
a conclu qu’en dépit de progrès, certaines irrégularités avaient
persisté d’une élection à l’autre, faisant notamment référence à
des cas d’usage abusif des ressources administratives, aux pressions
exercées sur les électeurs durant la campagne, à l’absence d’indépendance
éditoriale et au manque de transparence concernant le financement
des médias et à l’existence supposée de liens cachés entre les propriétaires
de média et les dirigeants des partis politiques.
9. Le dépouillement des suffrages a été marqué par un niveau
de méfiance élevé de la part des représentants des partis politiques
à tous les niveaux de l’administration électorale. Dans de nombreux
cas, le dépouillement des suffrages a été bloqué temporairement
et dix jours après le scrutin, les résultats officiels n’avaient
toujours pas été prononcés. Dans plusieurs cas, le problème était
de décider si les suffrages de certains centres de vote devaient
être recomptés ou non. En conséquence, la commission ad hoc a recommandé
qu’à l’avenir, pour de prochaines élections, la procédure de décompte
des voix soit considérablement améliorée et qu’il y ait un nombre
d’équipes beaucoup plus important dans chacun des centres de dépouillement
régionaux.
10. La commission ad hoc a par ailleurs souligné qu’il était inacceptable
qu’une dizaine de jours ou plus après la date du scrutin, les citoyens
albanais ainsi que la communauté internationale n’aient pas encore
été informés des résultats officiels des élections législatives
dans un pays qui compte environ 3,1 millions d’électeurs. Le délai
important entre la fermeture des bureaux de vote et l’annonce du
résultat officiel des élections a considérablement affaibli la confiance
des citoyens dans le processus électoral et ses résultats.
11. La commission ad hoc a invité les autorités albanaises, dans
le cadre de la procédure de suivi de ses engagements et obligations,
et en coopération étroite avec la Commission de Venise, à améliorer
le cadre législatif et à renforcer les capacités de l’administration
électorale dans les domaines suivants:
- le registre d’état civil et la liste électorale avec,
dans ce contexte, la nécessité de trouver une solution au problème
du droit de vote des citoyens albanais résidant à l’étranger;
- la réglementation de la couverture médiatique et le financement
public des campagnes, qui défavorise les partis politiques non représentés
au Parlement;
- les règles de transparence concernant les propriétaires
de médias et leur mise en œuvre effective afin de renforcer la confiance
des électeurs dans l’équité du système électoral;
- la manière dont les membres des commissions électorales
de niveau inférieur sont révoqués, qui n’est pas compatible avec
une administration électorale professionnelle et impartiale;
- les exigences ambigües concernant la présence de femmes
sur les listes de candidats, qui devraient être revues afin de garantir
qu’elles soient en position éligible;
- la nécessité d’abolir l’octroi de droits de candidature
particuliers aux personnes qui président un parti politique dans
le cadre des élections législatives.
12. De l’avis de la commission ad hoc, le code électoral ne devrait
être révisé que sur les points pour lesquels cela s’impose afin
de se conformer aux normes internationales ou de régler certains
problèmes particuliers. Pour le reste, afin de garantir la confiance
des citoyens du pays, les autorités albanaises ont été invitées
à multiplier leurs efforts afin de mettre pleinement en œuvre la
législation électorale. La commission ad hoc a également rappelé
que la mise en œuvre de bonne foi des règles était tout aussi importante
que les règles proprement dites.
13. A la suite de ce qu’il considère comme des fraudes dans certaines
zones électorales, le principal parti d’opposition du Parlement
nouvellement élu, qui a gagné 66 sièges, en l’occurrence le parti
socialiste (PS), a utilisé toutes les voies de recours prévues par
le Code électoral pour contester les résultats. Après le rejet de sa
requête, il a décidé de boycotter les travaux du Parlement. A ce
jour, ce boycott perdure et empêche le Parlement d’adopter les indispensables
réformes constitutionnelles et autres.
14. Dans sa
Résolution
1709 (2010) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Albanie, l’Assemblée a déploré la crise politique et institutionnelle
et regretté l’absence de dialogue parlementaire constructif.
15. En février 2010, le Comité des Présidents de l’Assemblée s’est
rendu en Albanie pour soutenir le processus de résolution de la
crise politique et aider le Président Topi dans son rôle de médiateur
et ses efforts pour restaurer le dialogue politique et parvenir
à mettre fin au boycott.
16. Le 25 février, les députés du parti socialiste ont fait leur
entrée au Parlement et ont prêté serment, en conditionnant leur
présence future au Parlement à la création d’une commission d’enquête
sur les élections législatives de juin 2009, ce qui fut fait le
19 mars. En l’absence d’un accord entre les deux principaux partis concernant
le mandat de cette commission d’enquête, les députés du Parti Socialiste
ont refusé de participer à cette commission. La séance de la commission
d’enquête parlementaire a donc été reportée et celle-ci n’a pas
siégé.
17. La situation continue d’empirer, suite aux manifestations
du parti de l’opposition comme du parti au pouvoir les 30 avril
et 1er mai 2010, et à la confusion qui
s’en est suivie dans la principale avenue de Tirana où près de 200
partisans du parti socialiste, dont 22 députés, ont entamé une grève
de la faim depuis lors. Cette impasse est d’autant plus regrettable
que tous les dirigeants politiques devraient faire en sorte de reprendre
le dialogue politique au sein du Parlement et s’assurer du soutien
de la population à cette procédure démocratique. Il est de la responsabilité
des dirigeants politiques d’appeler la population à manifester son soutien
au sein des institutions démocratiques et non dans la rue.
2.1.2. Arménie
18. L’élection présidentielle qui a eu lieu le 19 février
2008 a déclenché l’une des crises politiques les plus graves en
Arménie depuis l’adhésion du pays au Conseil de l’Europe. Cette
crise a mis en lumière le manque de confiance de la population dans
le système électoral et soulevé des questions quant à la crédibilité
du processus. Il est regrettable que les élections soient restées
au cœur de la controverse en Arménie depuis l’élection présidentielle
de 2008.
19. Dans sa
Résolution
1609 (2008) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Arménie, l’Assemblée a noté que la réforme électorale était indispensable
pour restaurer la confiance de la population dans le processus électoral.
En réponse à cette Résolution, l’Assemblée nationale d’Arménie a
créé une commission ad hoc sur la réforme électorale. Cependant,
en février 2010, les corapporteurs pour l’Arménie ont exprimé leurs
préoccupations devant l’inactivité de cette commission ad hoc depuis
plusieurs mois et l’absence de toute formulation de recommandation,
en dépit des appels de l’Assemblée aux autorités, les invitant à
faire de la réforme électorale l’une de leurs priorités majeures.
20. Dans la même résolution, l’Assemblée a souligné qu’une partie
pertinente de l’éventail politique en Arménie n’était pas représentée
au sein de l’actuelle Assemblée nationale. Dans cette situation,
selon l’Assemblée, la seule façon de permettre au pays d’aller de
l’avant dans les réformes urgentes indispensables est d’inclure
dans le dialogue politique les forces politiques parlementaires
et extraparlementaires.
21. Le 1er août 2008, une coalition
de partis ayant soutenu la candidature à la Présidence de M. Levon
Ter-Petrossian a formé le Congrès national arménien (HAK) et décidé
de participer aux élections du conseil municipal d’Erevan. Sa création
et son entrée sur la scène politique ont considérablement renforcé
l’opposition tout comme, dans une certaine mesure, le pluralisme
de l’environnement politique arménien. Cependant, du fait de sa
mise en place récente, le HAK n’est pas représenté à l’Assemblée
nationale arménienne.
22. Les élections au conseil municipal d’Erevan se sont déroulées
le 31 mai 2009. Erevan héberge plus de 40 % de la population totale
de l’Arménie et est à l’origine de plus de la moitié de la production
économique du pays, d’où la dimension nationale que revêtent ces
élections. Elles étaient considérées comme un test de la capacité
des autorités à donner corps à leur promesse de consacrer le principe
d’élections véritablement démocratiques en Arménie.
23. Le Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux a observé les
élections municipales à Erevan. Dans sa déclaration publiée au lendemain
du scrutin, la mission d’observation du Congrès a déclaré que « [sa] satisfaction
de voir les citoyens de la ville élire leur municipalité a été tempérée
par des carences dans la procédure de vote ». Pour leur part, les
partis de l’opposition ont allégué que ces élections avaient été entachées
de fraudes et de violations. Les autorités ont reconnu que des irrégularités
s’étaient produites, indiquant cependant qu’elles étaient localisées
et n’avaient pas pesé sur le résultat global du scrutin. Le Procureur
général d’Arménie a engagé des poursuites contre un certain nombre
de personnes pour des fraudes électorales commises lors de ces élections.
24. Autre développement: la Fédération révolutionnaire arménienne
(Dashnaktsutyun) a annoncé qu’elle quittait la coalition gouvernementale
en raison de son désaccord sur la signature par l’Arménie et la
Turquie d’une feuille de route en vue de normaliser leurs relations.
Cette décision a augmenté le nombre des partis composant l’opposition
au sein de l’Assemblée nationale, qui s’en est trouvée globalement
renforcée.
2.1.3. Azerbaïdjan
25. L’élection présidentielle s’est déroulée le 15 octobre
2008. La commission ad hoc de l’Assemblée parlementaire
qui
a observé le processus électoral a conclu que le résultat « traduisait
la volonté de l'électorat national ». 75,64 % des électeurs ont
pris part au scrutin, qui a été remporté par M. Ilham Aliyev, avec
88,73 % des suffrages exprimés.
26. En général, le scrutin s’est déroulé dans le calme, mais,
le jour de l’élection, dans certaines circonscriptions, des violations
ont été relevées au cours du dépouillement et, notamment, lors de
l’élaboration des tableaux de résultat des votes. Selon le rapport
de la commission ad hoc, il est également regrettable que cinq partis
politiques n’aient pas pris part à l’élection. Il n’existe toujours
pas dans le pays de concurrence véritable entre les plateformes
et les idées politiques.
27. Le 18 mars 2009, un référendum sur les amendements et les
adjonctions à la Constitution a été organisé. Les résultats définitifs
de ce référendum, auquel ont participé 70,83 % des électeurs, ont
été proclamés par la Commission électorale centrale (CEC) le 30
mars. Les 41 amendements présentés en 29 questions ont été acceptés,
le pourcentage de « oui » se situant entre 87,15 et 91,76 %.
28. Une délégation de l’Assemblée parlementaire était présente
dans le pays durant le référendum et a publié une déclaration le
lendemain de la consultation
, dans
laquelle elle concluait que « le résultat du référendum témoigne
de l’aspiration des Azerbaïdjanais à une plus grande stabilité et
une plus grande démocratisation; toutefois un meilleur équilibre
du pouvoir nécessitera l’adoption de nouvelles réformes à l'avenir ».
29. En ce qui concerne les élections municipales tenues le 23 décembre 2009,
elles ont été observées par une délégation de onze membres du Congrès
des pouvoirs locaux et régionaux, à l’invitation des autorités azerbaïdjanaises.
La délégation a conclu
que
les élections étaient, globalement, bien préparées d’un point de vue
technique et qu’elles s’étaient déroulées dans une atmosphère calme.
Elle s’est félicitée des progrès considérables enregistrés depuis
les précédentes élections locales, mais a souligné trois sources
de préoccupations:
- l’absence
de véritable pluralisme politique des partis; les candidats représentant
réellement l’opposition étaient rares; la campagne a été peu active
(dans les rues comme à la télévision);
- le processus d’inscription des candidats et le dépouillement
des bulletins (en raison d’incidents dans certains bureaux de vote);
- la situation de la démocratie territoriale en Azerbaïdjan.
30. En se référant aux rapports de ses commissions ad hoc sur
l’observation de l’élection présidentielle de 2008 et des élections
législatives de 2005, ainsi qu’au rapport du Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux sur les élections municipales de 2009, on peut
noter que des progrès considérablesont
été enregistrés, en particulier au cours du dernier scrutin présidentiel
de 2008, dans le respect des normes européennes. Malheureusement,
aucune de ces élections n’a été totalement conforme aux exigences
démocratiques.
31. Le Code électoral, tel qu’amendé en 2008, reste complexe,
notamment en ce qui concerne les dispositions relatives à l’inscription
des candidats, au financement des campagnes, aux listes des personnes habilitées
à mener des campagnes pré-électorales et les limitations au contenu
des informations diffusées lors des campagnes électorales. Selon
la Commission de Venise, un certain nombre de questions importantes liées
à la composition de la Commission électorale centrale et des commissions
territoriales, à l’inscription des candidats, aux observateurs,
aux listes électorales et leur exactitude, ainsi qu’aux procédures
de plainte et de recours, restent à régler.
32. Le récent arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme
dans l’affaire Namat Aliyev c. Azerbaïdjan, a
conclu que les actions des commissions électorales et des tribunaux
concernés avaient entraîné une violation du droit du requérant de
se présenter librement et effectivement à l’élection dans sa circonscription.
33. Par ailleurs, s’agissant de l’environnement général indispensable
au développement d’un processus électoral démocratique, des préoccupations
ont été exprimées devant les rapports faisant état de violations
de libertés fondamentales telles que la liberté de réunion et des
médias, notamment les arrestations et intimidations fréquentes de
journalistes.
34. La période écoulée depuis les précédentes élections parlementaires
a été marquée par la poursuite de l’affaiblissement de l’opposition
tant parlementaire qu’extraparlementaire, encore exacerbée par les
scissions ultérieures au sein de l’opposition proprement dite. Cette
situation explique le faible nombre de candidats de l’opposition,
ce qui porte atteinte au processus démocratique du pays.
35. En novembre 2010, l’Azerbaïdjan organisera ses deuxièmes élections
législatives depuis son adhésion au Conseil de l’Europe. La Commission
de suivi attache une grande importance à l’instauration de conditions qui
permettront à ces élections d’être pleinement conformes aux normes
européennes et considérées comme libres et équitables.
2.1.4. Bosnie-Herzégovine
36. En Bosnie-Herzégovine, la législation électorale
prévoit la participation d’un vaste éventail de forces politiques
aux élections. En 2006, 36 partis politiques enregistrés, avec 8
coalitions formelles et 12 candidats indépendants, ont participé
aux élections générales. Dans le dernier rapport d’observation des
élections, l’Assemblée a noté que la manière dont, le 1er octobre
2006, les élections générales en Bosnie-Herzégovine ont été menées,
a d’une façon générale été conforme aux normes du Conseil de l'Europe.
Cela étant, en raison des restrictions constitutionnelles au droit
d'éligibilité fondées sur l’appartenance ethnique, ces élections
ont une nouvelle fois enfreint les normes de la Convention européenne
des droits de l'homme et les engagements du Conseil de l'Europe
.
37. La composition du Parlement est directement affectée par les
restrictions constitutionnelles au droit d'éligibilité fondées sur
l’appartenance ethnique. Alors que les membres de la Chambre des
représentants sont élus au suffrage libre, égal et universel selon
un système de représentation proportionnelle, les délégués à la Chambre
des peuples sont élus sur la base d’une procédure indirecte. Selon
l’article IV, § 1 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Chambre
des peuples comprend 15 délégués, dont deux tiers émanent de la Fédération
(cinq Croates et cinq Bosniaques) et un tiers de la Republika Srpska
(cinq Serbes). Les délégués de la Fédération sont élus par la Chambre
des peuples de la Fédération tandis que ceux de la Republika Srpska
sont élus par l’Assemblée nationale de la Republika Srpska.
38. L’Assemblée a appelé à plusieurs reprises les autorités de
Bosnie-Herzégovine à supprimer ces restrictions afin de mettre la
législation électorale et la composition du Parlement en conformité
avec les normes de la Convention européenne des droits de l’homme
.
Fin 2009, la Cour européenne des droits de l’homme a adopté un arrêt
dans l’affaire
Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine (Requêtes
Nos. 27996/05 et 34836/06) qui a confirmé que les dispositions électorales
et les restrictions constitutionnelles au droit d'éligibilité fondées
sur l’appartenance ethnique pour les élections à la Chambre des
peuples étaient contraires à la Convention européenne des droits
de l’homme. Dans ce contexte, la question de la légitimité démocratique des
membres de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine se pose.
39. A ce jour, les autorités et les principaux acteurs politiques
n’ont enregistré quasiment aucun progrès sur le front de la réforme
constitutionnelle. Dans ce contexte, l’Assemblée a tenu un débat
sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine
au cours de sa partie de session de janvier 2010, appelant les autorités
à «
s’associer pleinement à un dialogue
digne de ce nom et constructif sur des propositions concrètes d’amendements
à la Constitution dans le droit-fil des recommandations de la Commission
de Venise de 2005, afin d’adopter un ensemble de réformes en temps
opportun pour les élections législatives de 2010 qui devraient être
organisées conformément à la Constitution révisée » .
40. Dans le cadre d’un débat selon la procédure d’urgence sur
« Le besoin urgent d’une réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine
» au cours de sa partie de session d’avril 2010, l’Assemblée s’est déclarée
sérieusement préoccupée par le fait que les initiatives prises par
les autorités n’ont pas encore donné de résultats concrets. Elle
a noté que les élections législatives d’octobre 2010 risquent fort
de se dérouler elles aussi selon des modalités contraires à la Convention
européenne des droits de l'homme et à ses protocoles additionnels,
ainsi qu’à l’arrêt de la Cour dans l’affaire Sejdic
et Finci. Tout en se réservant la possibilité d’adopter
la position politique qui s’imposera en temps utile, l’Assemblée
a encouragé vivement les autorités de Bosnie-Herzégovine à ne pas
perdre de temps et à lancer, avant les élections générales d’octobre
2010, un processus institutionnalisé sérieux destiné à élaborer
un ensemble complet de modifications constitutionnelles, conformément
aux engagements pris par le pays lors de l’adhésion, en tirant pleinement parti
du savoir-faire et des recommandations de la Commission européenne
pour la démocratie par le droit (Commission de Venise). La commission
de suivi continuera d’étudier régulièrement les progrès accomplis
par les autorités de Bosnie-Herzégovine dans ce processus, en vue
de proposer à l’Assemblée d’autres mesures à prendre si la situation
l’exige.
2.1.5. Géorgie
41. En Géorgie, la réforme électorale est un élément
clé de ce qui est appelé la « nouvelle vague de réformes démocratiques »,
introduite par les autorités au lendemain de la guerre d’août 2008
avec la Fédération de Russie. Le Code électoral actuel et les autres
lois régissant les élections ont été soumis à de multiples cycles
d’amendements afin de corriger les défaillances relevées lors des
élections. Cette procédure a abouti à un Code électoral présentant
des dispositions parfois ambiguës, voire contradictoires. Par ailleurs, avant
les dernières élections législatives de 2007, des négociations avaient
été engagées entre le parti au pouvoir et l’opposition à propos
d’un nouveau système électoral. Ces négociations ont cependant tourné
court dans le climat politique polarisé et tendu de l’époque. Par
la suite, un système électoral a été adopté mais vivement critiqué
par l’opposition qui estimait qu’il avantageait le parti au pouvoir.
L’Assemblée a de ce fait recommandé l’élaboration d’un nouveau Code
électoral et l’adoption d’un nouveau système électoral, jouissant d’un
consensus aussi large que possible au sein des forces politiques
de Géorgie.
42. Un groupe de travail spécial multipartite chargé de réformer
le système électoral et d’élaborer un nouveau Code électoral a été
mis en place, modéré par le National Democratic Institute (NDI).
Les travaux de ce groupe ont été guidés par un code de conduite
par lequel tous les participants s’engageaient à coopérer de manière
constructive, à prendre des décisions consensuelles et à bannir
toute condition préalable aux discussions. Après quelques hésitations,
un nombre significatif de partis d’opposition a accepté de participer aux
travaux du groupe. Le Mouvement national uni, au pouvoir et qui
dispose de la majorité constitutionnelle au Parlement, s’est publiquement
engagé à soutenir tout accord consensuel auquel parviendrait le
groupe de travail, garantissant ainsi son adoption par le Parlement.
43. Les travaux du groupe ont porté sur les modifications du cadre
électoral pour les élections municipales prévues le 31 mai 2010.
Le groupe est parvenu à un consensus sur la plupart des questions,
mais malheureusement les négociations ont achoppé sur la question
du seuil pour l’élection du maire de Tbilissi, qu’un parti, l’Alliance
pour la Géorgie, voulait porter à 50%, puis à 45%, pour une élection
au premier tour, alors que le Mouvement national uni refusait tout
seuil supérieur à 30 %. Au final, le seuil de 30% a été adopté par le
Parlement en plus des points sur lesquels le groupe était parvenu
à un consensus. Le groupe de travail a suspendu son activité durant
les élections municipales. L’Assemblée devrait inviter instamment
toutes les forces politiques de Géorgie à poursuivre le dialogue
sur la réforme du Code électoral et du système électoral et à convenir
d’un nouveau Code électoral avant les prochaines élections législatives
en Géorgie.
44. La scène politique en Géorgie a changé depuis les dernières
élections législatives, avec l’arrivée de nouveaux partis d’opposition
fondés par d’anciens responsables de haut niveau du parti au pouvoir
et des autorités, qui ont élargi le spectre politique du pays. Malheureusement,
le climat politique entre les autorités et l’opposition est généralement
polarisé et tendu. Les seules exceptions notables sont le Parti
chrétien-démocrate, représenté au Parlement, et l’Alliance pour
la Géorgie, dirigée par Irakli Alasania, qui prônent le dialogue
et une approche plus consensuelle de l’interaction entre le parti
au pouvoir et l’opposition.
45. Le Mouvement national uni, au pouvoir, dispose de la majorité
constitutionnelle au Parlement et est accusé par les partis d’opposition
d’imposer sa volonté et de faire obstacle à la pluralité politique.
Les autorités ont à plusieurs reprises fait part de leur volonté
de renforcer le pluralisme de la vie politique géorgienne. L’ensemble
de réformes démocratiques annoncé après la guerre vise ainsi également
à promouvoir la création de nouveaux partis et le fonctionnement
de l’opposition extraparlementaire. Des amendements à la Loi sur
les partis politiques ont été adoptés, qui restaurent le financement
public des partis politiques qui ne sont pas en mesure d’entrer
au Parlement ou qui ont refusé leurs sièges après les dernières
élections législatives. Ils prévoient le financement des activités
de recherche et de développement des partis politiques et des ONG.
2.1.6. Moldova
46. En Moldova, la législation électorale doit encore
être améliorée pour renforcer le pluralisme. Deux problèmes sont
à aborder en priorité. D’abord, le seuil à atteindre par les listes
de parti pour pouvoir prétendre à des sièges au Parlement doit être
soigneusement réexaminé. Depuis le dernier rapport d’activité sur
le fonctionnement des institutions démocratiques, il a été modifié
à plusieurs reprises. En 2008, contrairement aux recommandations
de l’Assemblée, il a été porté à 6%
. En outre, la
création de coalitions de partis politiques a été interdite. De
l’avis des corapporteurs de la commission, l’effet combiné de ces
mesures n’a pas permis de renforcer le pluralisme au sein du Parlement.
Après les dernières élections législatives d’avril 2009, seuls 4
partis ont dépassé le seuil imposé et ont ainsi pu siéger. Les voix
qui s’étaient portées sur les candidats n’ayant pas réussi à atteindre
le seuil représentent environ 15 % de l’ensemble des suffrages exprimés.
Par la suite, avant sa dissolution en juin 2009 en raison de l’échec
de l’élection d’un Président, le Parlement a révisé une fois encore
le Code électoral en abaissant le seuil à 5% et en réduisant le
seuil de participation de 50% plus une voix à 33% plus une voix,
pour que le scrutin soit valide. Selon les observateurs de l’Assemblée,
«les élections législatives anticipées [du 29 juillet 2009] en Moldova
ont été globalement bien administrées, permettant l’entrée en compétition
de partis politiques représentant une pluralité de points de vues.
Beaucoup des engagements envers l’OSCE et le Conseil de l’Europe
ont été tenus; cependant, la campagne a été entachée par des manœuvres
d’intimidation et la partialité de la couverture médiatique»
.
Au terme de ces élections, cinq partis ont dépassé le seuil et obtenu
des sièges au Parlement.
47. Deuxièmement, les inexactitudes dans les listes électorales
affectent négativement le processus électoral. Selon les modifications
apportées au Code électoral adopté en 2007, il était prévu qu’un
« Registre électoral électronique » soit mis en place en 2009. Cependant,
pour diverses raisons, y compris financières, ce système n’avait
pas été instauré pour les élections du 5 avril et du 29 juillet
2009. Les listes électorales ont par conséquent été établies sur
la base du registre de la population, dont la qualité varie d’une
municipalité à l’autre, ouvrant ainsi la voie à toutes sortes de
manipulations. Comme noté par les membres de l’Assemblée qui ont
observé les élections du 5 avril 2009, la différence entre le nombre
d’électeurs inscrits sur les listes électorales établies sur la
base des registres municipaux et les données initiales de la CEC
établies sur la base des élections législatives de 2005, s’élève
à environ 315 641 électeurs, ce qui représente une augmentation de
plus de 10% par rapport aux élections de 2005
. Une telle différence a été jugée très préoccupante
par les observateurs et les dirigeants des partis d’opposition,
car elle remet en cause l’exactitude des listes électorales.
48. Dans le cadre de l’observation des élections en avril 2009,
les observateurs ont vu des gens voter avec leur carte d’identité
alors qu’ils n’étaient pas inscrits sur la liste électorale principale;
leur nom était ajouté à une « liste électorale complémentaire ».
Selon les chiffres de la Commission électorale centrale, près de
7,55% des électeurs qui ont participé au scrutin ont voté sur la
base de la liste électorale complémentaire. Ce chiffre est très
élevé, car une part significative des citoyens de la Moldova réside
à l’étranger et ne peut accomplir son devoir électoral que dans
des bureaux de vote mis en place dans les bureaux diplomatiques
et consulaires (dans 35 pays). Dans ce contexte, dans la Résolution
1666(2009), l’Assemblée a appelé les autorités de Moldova « à reprendre
la réforme de la législation électorale, en coopération avec la
Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise), afin de réduire le seuil électoral pour les partis politiques,
ouvrant ainsi le processus politique à plus de pluralisme; à revoir
immédiatement les listes électorales afin de les établir de manière
définitive en introduisant une obligation de révision régulière
et à supprimer à l’avenir les listes supplémentaires; à mettre en
place des mécanismes et des procédures permettant aux nombreux citoyens
moldaves résidant à l’étranger d’exercer leur droit de vote de façon effective ».
49. Un troisième problème a également entravé le processus électoral
en 2009. En fait, selon les amendements du Code électoral adoptés
en avril 2008, les citoyens moldaves détenant plusieurs nationalités ne
pouvaient occuper de fonction publique, y compris devenir membre
du Parlement. L’adoption de ces amendements a donné lieu à une requête
auprès de la Cour européenne des droits de l’homme; cette dernière a
conclu que pareille exigence était contraire à l’article 3 du Protocole
additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH),
ainsi qu’à la Convention européenne sur la nationalité, que la Moldova
a ratifiée le 30 novembre 1999
.
Les autorités moldaves ont fait appel de cette décision devant la
Grande Chambre de la Cour. Dans ce contexte, dans la
Résolution 1666 (2009),
l’Assemblée a appelé les autorités à suspendre l’application des
articles concernés du Code électoral, dans l’attente du jugement
de la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme
. Je me dois de noter cependant
que les autorités moldaves ont par la suite mis en œuvre cette recommandation,
en abrogeant l’amendement contesté. Il s’agissait de l’une des premières
mesures prises par la nouvelle coalition au pouvoir après les élections
anticipées du 29 juillet 2009.
2.1.7. Monténégro
50. Contrairement à l’Avis d’adhésion de l’Assemblée,
les autorités monténégrines n’ont pas été en mesure d’harmoniser
la législation relative aux élections législatives avec la nouvelle
Constitution. Les élections du 29 mars 2009 se sont déroulées conformément
à la loi de 1998 sur l’élection des conseillers et des représentants qui,
depuis, a été amendée à plusieurs reprises, la dernière fois en
2006. Cette loi prévoit que les mandats soient attribués aux candidats
qui ont franchi un seuil de 3 % selon un système proportionnel de
listes dans une circonscription uninominale à l’échelon national.
51. Une grave lacune de la loi sur l’élection des conseillers
et des représentants est le fait que, d’une part, elle stipule que
la moitié des mandats obtenus par une liste électorale doit être
attribuée aux candidats selon l’ordre dans lequel ils figurent sur
cette liste et, de l’autre, que la deuxième moitié des mandats peut
être attribuée par la direction du parti aux candidats restants,
et ce dans n’importe quel ordre. Cette disposition a été critiquée
tant par l’OSCE/BIDDH que par le Conseil de l’Europe comme posant
problème parce qu’elle nuit à la transparence et qu’elle risque
d’induire en erreur les électeurs qui ne peuvent pas savoir avec
certitude par quels candidats ils seront représentés. Autre source
de préoccupation: une disposition stipulant que, si un membre du
Parlement cesse d’appartenir au parti sur la liste duquel il a été
élu, son mandat prend fin (mandat administré par le parti).
52. Dans ce contexte, dans la
Résolution 1724 (2010), l’Assemblée
a appelé les autorités monténégrines à adopter rapidement une nouvelle
loi régissant les élections des membres du Parlement, en étroite
coopération avec la Commission de Venise. J’ai appris que les autorités
monténégrines travaillent à l’heure actuelle sur l’élaboration d’un
nouveau projet de loi électorale. Ce projet, préparé par un groupe
d’experts juridiques nationaux, a été communiqué pour avis à la
Commission de Venise. Les corapporteurs de la commission continueront
de suivre de près cette question et de faire rapport à l’Assemblée
des progrès enregistrés par les autorités dans la réforme de la
législation électorale.
2.1.8. Fédération de Russie
53. Une élection présidentielle s’est déroulée en Fédération
de Russie le 2 mars 2008, des élections législatives le 2 décembre
2007 et des élections régionales et locales ont été organisées dans
un certain nombre de sujets de la Fédération de Russie le 1er mars
2009. La commission ad hoc de l’Assemblée parlementaire qui a observé
les élections législatives a conclu que si les résultats des élections
reflétaient dans l’ensemble la volonté politique exprimée par les
électeurs russes, d’importantes carences ont abouti à un processus
électoral qui a porté atteinte au pluralisme politique et n’était
pas conforme aux normes du Conseil de l’Europe pour des élections
démocratiques. La délégation de l’Assemblée qui a observé l’élection présidentielle
du 2 mars 2008 a conclu que ce scrutin reflétait la volonté d’un
électorat dont le potentiel démocratique n’a malheureusement pas
été utilisé. La commission ad hoc a souligné que cette élection
a reproduit la plupart des insuffisances constatées pendant les
élections législatives de décembre 2007. Les problèmes liés à l’enregistrement
des candidats n’ont pas pu être résolus, remettant en question le
degré de liberté de cette élection. L’égalité d’accès des candidats
aux médias et au domaine public en général ne s’est pas améliorée,
remettant en cause l’équité de l’élection. Les observateurs indépendants
ont également exprimé des préoccupations quant aux élections à certains
parlements régionaux qui se sont déroulées le 1er mars 2009 et le
14 mars 2010.
54. Les dispositions légales qui entravent le pluralisme politique
sont particulièrement inquiétantes. Pour pouvoir être enregistré,
un parti politique doit compter au moins 50 000 membres, en avoir
au moins 500 dans la moitié des sujets de la Fédération de Russie
et au moins 250 dans l’autre moitié (ce qu’on appelle « le double seuil
»). De plus, pour être enregistrés en vue des élections parlementaires,
les partis non représentés à la Douma doivent soit verser un dépôt
de 60 millions de roubles, soit recueillir 200 000 signatures de
soutien, dont moins de 10 000 peuvent venir d’une seule et même
région. En outre, pour pouvoir se présenter à une élection présidentielle,
les candidats non désignés par un parti enregistré doivent présenter
à la Commission électorale centrale (CEC) 2 millions de signatures,
dont 50 000 au maximum peuvent venir du même sujet de la Fédération,
pour soutenir leur enregistrement.
55. En plus de ces conditions d’enregistrement en 2005, le seuil
pour entrer au Parlement a été porté de 5% à 7%, la formation de
blocs électoraux a été interdite et un mandat impératif pour les
députés a été introduit. Sous l’effet combiné de ces dispositions,
le pluralisme politique est mis à mal et la participation de nouveaux et/ou
petits partis au processus démocratique est rendue extrêmement difficile.
56. Depuis les élections législatives de 2007, les autorités russes
ont pris un certain nombre de mesures législatives pour répondre
à certaines des préoccupations susmentionnées. Les projets de loi
proposés ont entre autres pour objet de: prévoir des « sièges réservés »
pour les partis qui obtiennent entre 5 et 7 % des suffrages aux
élections à la Douma d’État (2 sièges seraient réservés aux partis
obtenant entre 6 et 7 % des suffrages et 1 siège aux partis totalisant
5 à 6 % de votes); abaisser le nombre obligatoire de membres des partis
politiques de 50 000 à 40 000 membres sur la période 2010-2012;
abolir le dépôt électoral pour l’enregistrement de listes pour les
partis politiques qui ne sont pas représentés à la Douma d’État;
réduire le nombre de signatures nécessaires pour enregistrer une
liste d’un parti pour les élections à la Douma d’État de 200 000
à 150 000 pour les prochaines élections parlementaires (qui doivent
normalement se tenir en 2011), et à 120 000 pour toutes les autres
élections suivantes. De plus, les partis représentés dans plus d’un
tiers des assemblées législatives des sujets de la Fédération de
Russie n’ont plus l’obligation de collecter des signatures afin
de pouvoir être enregistrés en vue d’une élection fédérale, comme
c’était déjà le cas pour les partis représentés au Parlement fédéral.
Tout en saluant ces initiatives, les corapporteurs pour la Fédération
de Russie ont souligné que des améliorations complémentaires seraient
nécessaires pour garantir le caractère véritablement pluraliste
et démocratique du système électoral.
57. Une nouvelle réforme du cadre juridique des élections est
donc nécessaire en Fédération de Russie pour garantir la pleine
conformité des futures élections avec les normes du Conseil de l’Europe.
La commission de suivi de l’Assemblée a invité instamment, et à
plusieurs reprises, les autorités de la Fédération de Russie à solliciter
l’avis de la Commission de Venise sur le cadre juridique électoral
en Fédération de Russie et à coopérer étroitement avec elle pour
corriger les lacunes et mettre en œuvre toutes les recommandations susceptibles
d’être formulées dans cet avis.
2.1.9. Serbie
58. En Serbie, la législation permet la participation
d’un vaste éventail de partis politiques au processus électoral.
Les élections législatives sont organisées sur la base d’un système
proportionnel et d’un seuil de 5% que les partis doivent franchir
pour pouvoir siéger au Parlement. Ce seuil n’est pas appliqué aux
partis politiques représentant des minorités nationales afin de
faciliter leur participation au processus électoral. Cela dit, si
un vaste éventail de partis politiques peut participer aux élections
et est représenté au Parlement, le pluralisme politique est entravé
par le système des « mandats administrés par les partis ». Aux termes
de la Constitution, les députés sont libres de mettre leur mandat
à la disposition des partis politiques. C’est sur la base de ce
principe constitutionnel qu’a été établie une pratique consistant
à signer une lettre de démission non datée au moment de la prise
de fonction. Ces lettres de démission non datées sont conservées
par les dirigeants des partis afin d’exercer un contrôle sur les
députés élus à partir des listes soumises par les partis. Dans la
même logique, la législation électorale autorise les dirigeants
des partis à choisir
arbitrairement sur leurs
listes,
après l'élection, les
candidats qui siégeront au Parlement au lieu de déterminer l'ordre
des candidats au préalable. Selon la Commission de Venise et de
l'OSCE/BIDDH, «cette procédure limite la transparence du système
et confère aux partis politiques une position de force disproportionnée
vis-à-vis des candidats
». Envisagée conjointement avec la disposition
constitutionnelle sur les « mandats administrés par les partis »,
cette disposition constitue une violation grave des normes européennes
et une menace au bon fonctionnement des institutions démocratiques
.
59. Dans ce contexte, dans la
Résolution 1661 (2009), l’Assemblée
a noté que « les problèmes auxquels est confrontée l’Assemblée nationale
de Serbie, sont en grande partie liés au cadre constitutionnel en
place, établissant « un mandat géré par le parti » des députés,
ainsi qu’aux modalités de répartition des sièges au Parlement, soumettant
les députés aux décisions des responsables de leurs partis et les
empêchant d’exprimer librement leurs opinions, en leur qualité de
représentants démocratiquement élus des citoyens de Serbie ». Elle
a par ailleurs recommandé aux autorités d’amender la législation
électorale, conformément aux recommandations conjointes de la Commission
européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise)
et du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme
de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH),
notamment de mettre le système d’allocation des mandats au Parlement
et dans les assemblées municipales totalement en conformité avec
les normes européennes. Par ailleurs, l’Assemblée a appelé les autorités
à « retirer de la Constitution les dispositions établissant les
mandats gérés par les partis des membres du Parlement et à renforcer
la capacité de l’Assemblée nationale à jouer un rôle de plus en
plus important dans le processus politique »;
60. Je sais que les autorités serbes travaillent actuellement
avec la Commission de Venise à la révision de la législation électorale.
Un nouveau projet de loi régissant les élections locales a été soumis
pour avis à la Commission de Venise en 2009 et l’avis a été adopté
les 9-10 octobre 2009, lors de la 80e session plénière de la commission.
Selon cette dernière, le projet régissant les élections locales
répond à plusieurs questions précédemment identifiées par la Commission
de Venise et l’OSCE/BIDDH, dont des modifications pour protéger
les conseillers élus d’une révocation arbitraire et un certain nombre
de dispositions importantes pour promouvoir des pratiques électorales
démocratiques. Il est donc proposé de modifier le système des candidatures
et de répartition des sièges. C’est pourquoi j’encourage nos collègues
serbes à poursuivre leur étroite collaboration avec la Commission
de Venise pour améliorer leur législation électorale, en utilisant
la Loi sur les élections locales comme base et modèle possible pour
réformer la législation électorale régissant les scrutins législatifs.
2.1.10. Ukraine
61. Une élection présidentielle s’est déroulée en Ukraine
le 17 janvier et le 7 février 2010. Cette élection, qui a été observée
par l’Assemblée, a été remportée par M. Victor Yanukovych, qui a
devancé Mme Yulia Timoshenko au second tour de scrutin le 7 février
2010.
62. La commission ad hoc de l’Assemblée qui a observé cette élection
a conclu qu’elle avait été menée conformément aux normes du Conseil
de l’Europe pour des élections démocratiques et qu’elle confirmait
les progrès réalisés depuis 2004 dans le domaine électoral.
63. Cependant, la commission ad hoc a également noté que l’élection
s’était déroulée de manière démocratique en dépit d’un cadre juridique
que tous les partis ont tenté de manipuler, y compris après le premier
tour de ce scrutin. A cet égard, la commission ad hoc a souligné
qu’une législation électorale stable est une condition sine qua non pour la conduite d’élections
démocratiques et que, si le scrutin a montré le caractère démocratique
de l’élection, elle était préoccupée par la tendance dangereuse
chez les responsables politiques ukrainiens qui consiste à jouer
avec les règles électorales plutôt que selon les règles électorales.
64. L’Ukraine ne dispose pas d’un Code électoral unifié. Le processus
électoral est régi par une série de lois et de textes différents,
inutilement complexes et confus, voire parfois contradictoires.
Dans le cadre d’un avis conjoint avec l’OSCE/BIDDH, la Commission
de Venise a noté un certain nombre de failles, en ce qui concerne notamment:
la procédure de dépôt de plaintes au sujet des élections, le calcul
des résultats des élections, la composition des commissions électorales,
la transparence du processus électoral et l’intégrité des listes d’électeurs.
C’est pourquoi l’Assemblée a appelé à plusieurs reprises la Verkhovna
Rada à adopter, en étroite consultation avec la Commission de Venise,
un Code électoral unifié qui répondrait aux préoccupations et corrigerait
les failles relevées, inter alia, par l’Assemblée.
65. L’Ukraine jouit d’un environnement politique diversifié et
pluraliste dont la Verkhovna Rada est le reflet. Cependant, la commission
ad hoc qui a observé les élections présidentielles en 2010 a exprimé
ses inquiétudes quant au rôle des intérêts économiques et financiers
dans les élections et le processus politique, qui peut affecter
négativement le caractère pluraliste de la scène politique ukrainienne.
2.2. Dialogue entre
les partis politiques au sein du Parlement
66. L’Albanie connaît
aujourd’hui une crise politique majeure, comme évoqué aux paragraphes
6 à 17 ci-dessus. L’Assemblée a déjà déploré dans le passé que les
relations entre les partis politiques soient restées polarisées
et tendues, ralentissant de ce fait les travaux parlementaires sur
les réformes. Les partis politiques albanais partagent la responsabilité
du renforcement des pouvoirs et du rôle du Parlement, qui reste
un défi majeur pour le pays.
67. Dans un Parlement où la majorité au pouvoir ne dispose pas
de la majorité des trois cinquièmes requise pour faire adopter les
grandes réformes constitutionnelles, le boycott actuel par le principal
parti d’opposition rend impossible les indispensables réformes.
Cette situation nuit au peuple albanais et à ses ambitions d’intégration
européenne.
68. L’environnement politique en Arménie reste
polarisé et tendu, tant entre les autorités et l’opposition qu’au
sein de l’opposition elle-même. La seule exception semble être la
Fédération révolutionnaire arménienne (Dashnaktsutyun) qui entretiendrait
un dialogue normal avec les autorités en dépit de son retrait de
la coalition gouvernementale. L’Assemblée a regretté à maintes occasions
que les structures établies au lendemain des événements de mars
2008 pour promouvoir le dialogue entre l’opposition et les autorités
soient au point mort et boycottées par une partie du spectre politique
ou qu’elles n’aient pas rempli la fonction qui leur était dévolue.
69. S’agissant de la réforme du système politique, en vue de garantir
une place et des droits convenables à l’opposition, des amendements
au Règlement de l’Assemblée nationale ont été adoptés. Ils prévoient,
inter alia, la répartition des fonctions de direction entre les
commissions permanentes de l’Assemblée selon le système d’Hondt,
qui assurera la représentation de l’opposition dans ces fonctions;
le droit de l’opposition de proposer un sujet de débat durant l’une
des séances de chacune des quatre journées des sessions régulières; l’introduction
de la présentation d’une position minoritaire dans les rapports
des commissions permanentes transmis pour débat en session plénière;
et la priorité pour les représentants de l’opposition de soumettre
des questions au gouvernement. Les corapporteurs pour l’Arménie
se sont félicités de ces initiatives bien qu’ils aient noté que
certaines dispositions n’entreront en vigueur qu’après la prochaine
convocation de l’Assemblée nationale. La possibilité de les mettre
en œuvre à un stade plus précoce devrait être envisagée par l’Assemblée
nationale.
70. Dans sa
Résolution
1614 (2008) sur le fonctionnement des institutions démocratiques
en Azerbaïdjan, l’Assemblée regrette que les principaux partis d’opposition
n’aient pas participé à la discussion d’amendements au Code électoral
de l’
Azerbaïdjan relatifs
à la composition des commissions électorales et aux procédures de
plainte et d’appel. L’Assemblée a souligné à plusieurs reprises
qu’il était urgent d’instaurer un dialogue politique entre la majorité
au pouvoir et l’opposition, tant au sein du Parlement qu’en-dehors,
si l’on voulait améliorer le climat politique dans le pays et restaurer
la confiance de la population dans le processus électoral.
71. Jusqu’à présent, on ne note aucun progrès dans ce domaine.
Les partis de l’opposition considèrent qu’ils n’ont pas été impliqués
dans la révision du Code électoral et ils sont persuadés que les
prochaines élections législatives seront une farce. Les co-rapporteurs
de la commission de suivi ont instamment invité tous les partis
politiques à prendre part aux élections. L’actuel manque de confiance
du public dans le processus électoral menace directement la crédibilité
des prochaines élections législatives.
72. En Bosnie-Herzégovine, le
partage du pouvoir entre les trois peuples constitutifs entrave
le développement d’une vision politique commune et partagée par
tous de l’avenir du pays. Le monopole de la prise des décisions
politiques par des réunions informelles des 6 partis politiques
majeurs (SDA et SBiH pour les Bosniaques, HDZ et HDZ 1990 pour les
Croates, SNSD et PDP pour les Serbes, tous réunis dans une coalition
vacillante au niveau de l'État) prive aussi bien le Conseil des
Ministres que le Parlement de leurs attributions constitutionnelles.
L'absence de confiance, l'obstruction plus ou moins systématique
et les intérêts étroits des partis ont des conséquences négatives
sur l'activité gouvernementale et législative. Des réformes importantes
relatives aux institutions démocratiques, à l’Etat de droit et aux
droits de l’homme ont été reportées et le pays tarde dans la mise
en œuvre de ses engagements post-adhésion non encore satisfaits.
Une révision constitutionnelle et une profonde réforme des institutions
démocratiques du pays, visant à renforcer leur fonctionnalité, seraient
les meilleures solutions pour améliorer le fonctionnement des institutions démocratiques
en Bosnie-Herzégovine. Tout cela ne saurait se faire du jour au
lendemain. D’ici là, dans l’attente de la mise en œuvre de cette
réforme, les principaux acteurs politiques devraient mettre fin
à leur obstructionnisme et œuvrer dans un esprit constructif au
niveau des institutions étatiques afin d’adopter rapidement les
principaux textes législatifs nécessaires pour progresser sur la
voie de l’intégration euro-atlantique.
73. Par ailleurs, l’Assemblée a exprimé à plusieurs occasions
ses préoccupations devant la recrudescence de discours agressifs
et de propos incendiaires. Les déclarations et actions possibles
de responsables politiques au plus haut niveau de la Republika Srpska,
qui sapent les institutions de l’État et contestent l’autorité et
les pouvoirs du haut représentant, ne contribuent pas à renforcer
la confiance et le dialogue constructif entre les principaux acteurs
politiques.
74. En octobre 2010, la Bosnie-Herzégovine organisera des élections
générales. Dans le contexte actuel de division et de confrontation,
il est important de veiller à ce que ces élections se déroulent
dans un environnement propice à l’expression libre et impartiale
de la volonté du peuple. C’est pourquoi j’appelle une nouvelle fois
tous les acteurs politiques, au sein du Parlement et en-dehors,
à s’abstenir de déclarations incendiaires et à engager un débat
politique normal sur les questions importantes pour la société et l’avancement
du pays sur la voie de l’intégration euro-atlantique, y compris
l’achèvement des réformes imposées par les engagements post-adhésion
souscrits envers le Conseil de l’Europe.
75. En Géorgie, le climat
politique entre les autorités et l’opposition est généralement polarisé
et tendu. Au printemps 2009, une série de manifestations, qui se
sont poursuivies durant plusieurs mois, a été organisée par l’opposition
extra-parlementaire dans le but de changer le pouvoir en Géorgie
via des élections législatives et présidentielles anticipées.
76. Pour renforcer son rôle dans les travaux du Parlement, l’opposition
a obtenu, inter alia, le droit de nommer jusqu’à trois vice-présidents
du Parlement géorgien ainsi qu’un vice-président pour chacune des commissions
parlementaires. De même, la procédure de création d’un groupe parlementaire
a été simplifiée et le nombre de députés nécessaire à la formation
d’un groupe a été réduit de 10 à 6. De plus, un membre de la minorité
parlementaire a été élu au Conseil supérieur de la justice, qui
gère le système judiciaire, et le nombre de membres issus de la
minorité parlementaire a été augmenté au sein du groupe de confiance,
qui supervise l’information en matière de défense.
77. En Moldova, les relations
entre la majorité et l’opposition sont extrêmement polarisées. Cette
situation a conduit à une impasse politique et institutionnelle
quant à l’élection du Président du pays par le Parlement. Après
les élections législatives du 5 avril 2009, aucun des quatre partis
politiques représentés au Parlement n’a pu obtenir la majorité des
trois cinquièmes (61 sièges) nécessaires pour élire le chef de l’État.
Par la suite, après deux tours de scrutin auxquels l’opposition
a refusé de participer, le Président par intérim s’est vu dans l’obligation
de dissoudre l’Assemblée et d’appeler à de nouvelles élections.
L’élection législative anticipée du 29 juillet 2009 a modifié l’équilibre
des forces politiques au Parlement. Une nouvelle coalition majoritaire, appelée
Alliance pour l’intégration européenne et réunissant quatre partis
politiques (précédemment dans l’opposition), est parvenue à nommer
un nouveau gouvernement (sans la participation de l’opposition lors
du scrutin) mais n’a pas réussi à réunir une majorité suffisante
pour élire le Président de l’État. Deux tours de scrutin présidentiel
ont à nouveau été organisés, en octobre et décembre 2009, sans qu’un
candidat obtienne la majorité requise. De ce fait, l’actuel Président
du Parlement moldave exerce pour l’heure les fonctions de Président
par intérim.
78. Aux termes de la Constitution de la Moldova, l’actuel Parlement
doit être dissous et des élections anticipées organisées. Cependant,
la Constitution ne précise pas le calendrier exact et contient quelques dispositions
ambigües qui peuvent donner lieu à des interprétations différentes.
Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle moldave a demandé l’avis
de la Commission de Venise sur les principales questions ouvertes. Le
12 mars 2010, la Commission de Venise a approuvé un Mémoire amicus
curiae sur l'interprétation des articles 78.5 et 85.3 de la Constitution,
soulignant qu’une dissolution du Parlement ne peut avoir lieu deux
fois en un an, même si le Parlement échoue à élire le président
à deux reprises. Selon la Commission, les mots « au cours d'une
année » devraient être interprétés dans le sens d’« un an », à compter
de la dernière dissolution du Parlement et non dans l'année civile.
Cela signifie que le Parlement pourrait être dissous au plus tôt
le 16 Juin 2010. La Commission a souligné que, après cette date,
la dissolution doit avoir lieu dans un délai raisonnable
.
79. Parallèlement, la Commission de Venise a noté qu’il était
nécessaire d’amender la Constitution avant de dissoudre le Parlement,
afin d’éviter à l’avenir des situations de crise institutionnelle
similaires. De l’avis de la Commission de Venise, la proposition
de réviser l'article 78 de la Constitution afin de rendre plus facile
d'élire le président devrait être décidée dès que possible par les
dirigeants des partis politiques représentés au Parlement. La proposition
pourrait prévoir une majorité plus faible au sein du Parlement pour
élire le Président à partir du troisième tour de scrutin ou une
élection directe du Président par le peuple. Elle devrait être votée par
le Parlement actuel dès que possible après son approbation par la
Cour constitutionnelle, mais elle ne pourrait prendre effet que
pour la prochaine législature. Le Parlement devrait être dissous
après ce vote. Une révision plus complète de la Constitution pourrait
avoir lieu pendant la durée du mandat du Parlement nouvellement
élu
.
80. Les corapporteurs de la commission de suivi surveillent très
attentivement la situation en Moldova et proposeront à la commission
et à l’Assemblée toute action complémentaire que pourrait exiger
la situation.
81. Au Monténégro, la Coalition
pour un Monténégro européen (composée du Parti démocratique des socialistes,
du Parti social-démocrate, du Parti bosniaque et de l’Initiative
civique croate) a obtenu un mandat fort lors des élections législatives
du 29 mars 2009, recueillant près de 52 % des suffrages, soit 48
sièges sur les 81 que compte le Parlement. Les 33 sièges restants
se répartissent comme suit: Parti socialiste populaire (SNP, 16
sièges), Nouvelle démocratie serbe (NOVA, 8 sièges), Mouvement pour
les changements (PzP, 5 sièges) et 4 petits partis albanais (1 siège
chacun). M. Milo Djukanovic, Président du Parti socialiste des démocrates
et ancien Président du Monténégro, a été nommé Premier ministre.
Il s’agit là de son cinquième mandat (non consécutif).
82. Sur le plan politique, les corapporteurs de l’Assemblée ont
noté que, bien que la coalition au pouvoir bénéficie d’une majorité
confortable, elle doit engager un dialogue constructif avec l’opposition
qui s’est vu confier un solide mandat au sein du nouveau Parlement.
Ce point est particulièrement important puisque certaines lois,
tels que les amendements à la loi électorale, doivent être adoptées
à la majorité qualifiée. C’est la raison pour laquelle le dialogue
entre la majorité et l’opposition revêt une importance capitale
et l’Assemblée attend de la coalition au pouvoir et de l’opposition
qu’elles assument leurs responsabilités politiques et engagent une
coopération constructive.
83. En
Serbie, la nouvelle
stabilité politique qui a vu le jour après les élections législatives
de mai 2008 crée un environnement favorable pour que la société
progresse et mette en œuvre les réformes nécessaires dans le domaine
de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit. Dans
sa
Résolution 1661 (2009), l’Assemblée
a appelé la coalition majoritaire à créer les conditions pour un
dialogue substantiel avec l’opposition sur des problèmes-clé. Parallèlement,
elle a exhorté certains des partis d’opposition à cesser leur obstructionnisme,
et l’opposition en général à adopter une attitude constructive dans
l’arène parlementaire. En dépit de certains amendements apportés
au Règlement du Parlement au printemps 2009, il reste nécessaire d’améliorer
la procédure parlementaire et d’établir des garanties suffisantes
contre les abus de cette procédure, accompagnées de garanties pour
les droits de l’opposition. Dans ce contexte, l’Assemblée a noté qu’il
était essentiel d’adopter une nouvelle loi relative à l’Assemblée
nationale de Serbie ainsi qu’un nouveau règlement du Parlement,
en étroite coopération avec la Commission de Venise.
84. Plus fondamentalement, le système des « mandats administrés
par les partis » doit être changé afin de garantir que les membres
du Parlement agissent en tant que représentants librement et démocratiquement élus
des citoyens et non en tant que porte-parole des dirigeants de leurs
partis. Tant que le système actuel restera en place, un débat politique
normal entre les partis et en leur sein ne pourra avoir lieu, comme
l’ont montré les longues négociations concernant les mandats des
députés entre le Parti radical serbe et le Parti progressiste serbe,
créé en 2008 suite à la scission du Parti radical serbe. Dans sa
Résolution 1661 (2009), l’Assemblée
a de ce fait appelé les autorités à remédier à ce problème de toute
urgence.
85. Le paysage politique en
Ukraine a
été dominé au cours des dernières années par une crise politique systémique,
résultat d’une répartition peu claire des pouvoirs entre le Président,
le Premier ministre et le Parlement ukrainien et d’une bataille
entre les diverses forces politiques. Cette situation a gravement
affecté les travaux de la Verkhovna Rada ainsi que les relations
entre la coalition au pouvoir et l’opposition
.
2.3. Contrôle parlementaire
des activités de l’exécutif et renforcement des capacités des parlements
86. A l’occasion de plusieurs résolutions et rapports,
l’Assemblée a souligné le rôle joué par l’Assemblée nationale d’Arménie dans une tentative de
mettre en lumière la crise politique au lendemain du 1er mars
2008, et d’initier des réformes et des lois pour s’attaquer aux
causes profondes de cette crise. L’Assemblée nationale cherche de
toute évidence à renforcer son rôle dans le processus législatif
et en matière de contrôle des activités de l’exécutif. Dans un développement
parallèle, le 17 septembre 2009, la commission ad hoc de l’Assemblée
nationale arménienne, qui a effectué une enquête sur les événements
de mars 2008 et leurs circonstances, a publié son rapport. Dans
une note d’information sur les conclusions de la commission ad hoc, les
corapporteurs de la commission de suivi ont salué les recommandations
d’ensemble formulées par la commission ad hoc tout en déplorant
dans un même temps la manière dont certaines questions ont été mises en
lumière ou occultées dans le rapport. Cela a donné l’impression
que la commission a voulu à toutes forces éviter de discréditer
trop ouvertement la version officielle des faits ou de critiquer
trop durement la manière dont les autorités avaient agi et tend
à montrer la nécessité de renforcer davantage l’indépendance de
la fonction de contrôle parlementaire.
87. Depuis l’adhésion au Conseil de l’Europe, le Parlement d’Azerbaïdjan a renforcé pas à pas
sa position vis-à-vis des autres institutions publiques. Cependant,
il reste beaucoup à faire pour renforcer le contrôle parlementaire
de l’exécutif et améliorer l’équilibre des pouvoirs dans un État
gouverné par un système présidentiel fort. Comme souligné dans les
rapports précédents de l’Assemblée sur le fonctionnement des institutions
démocratiques en Azerbaïdjan ainsi que dans les rapports de suivi,
le principe de la séparation des pouvoirs consacré par la Constitution
reste à mettre en œuvre dans la pratique, en renforçant notamment
le rôle du Parlement vis-à-vis du pouvoir exécutif.
88. Comme noté précédemment, l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine a, ces dernières années,
enregistré d’assez piètres performances. En raison de la complexité
des mécanismes de partage du pouvoir et de la domination dans les
débats du discours nationaliste et ethnique, les travaux du Parlement
sont souvent entravés par différentes forces politiques et le processus
législatif progresse à un rythme extrêmement lent. Il est de toute
urgence nécessaire d’opérer une réforme d’ensemble des institutions
publiques, y compris au niveau de la Constitution, afin d’améliorer
leur fonctionnalité et de permettre à l’Assemblée parlementaire, au
Conseil des Ministres et à la Présidence d’exercer effectivement
leur rôle respectif. La Commission de Venise a, dans plusieurs Avis,
exprimé son point de vue selon lequel il convient de concentrer
les pouvoirs exécutifs au sein du Conseil des Ministres, ce dernier
devant être réellement responsable devant l’Assemblée parlementaire.
Parallèlement, l’Assemblée parlementaire, et notamment la Chambre
des représentants dont les membres sont élus au suffrage universel,
libre et direct conformément au système proportionnel, devrait exercer
pleinement ses pouvoirs de contrôle parlementaire des activités
du Conseil des Ministres, s’agissant principalement de l’application
des lois adoptées.
89. En Géorgie, un vaste
train de réformes démocratiques a été introduit après la guerre
d’août 2008, en vue notamment de renforcer le rôle institutionnel
du Parlement face à l’exécutif, le rôle de l’opposition dans les travaux
du Parlement et dans les institutions de contrôle de l’État – y
compris dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale.
Un conseil anticrise a été constitué pour superviser la reconstruction
et la distribution de l’aide aux personnes déplacées à l’intérieur
du pays après la guerre, ainsi que pour discuter de nouvelles réformes
démocratiques. Ce conseil se compose de représentants du gouvernement,
ainsi que de membres de la majorité parlementaire et de l’opposition.
90. Par ailleurs, aux fins de renforcer le rôle du Parlement,
des amendements constitutionnels sont proposés qui, entre autres,
obligent un Parlement nouvellement élu à accorder son vote de confiance
au Cabinet des ministres, simplifient la procédure parlementaire
d’adoption d’une motion de défiance au Cabinet des ministres et,
enfin, limitent le nombre de fois où un Président peut dissoudre
le Parlement. L’avis de la Commission de Venise sur ces amendements
a été sollicité. Le 8 juillet 2009, la Commission constitutionnelle d’Etat
de la Géorgie a été mise en place, composée de représentants de
partis politiques, de représentants de la société civile et d’éminents
universitaires, avec pour objectif l’élaboration d’une nouvelle
constitution dans le but – entre autres – de renforcer le rôle du
Parlement, l’indépendance du judiciaire et le système d’équilibre des
pouvoirs.
91. En Moldova, la crise
institutionnelle et politique actuelle a nui à l’implication pleine
et entière du Parlement dans le processus législatif. Compte tenu
du fait que le Parlement n’est pas parvenu à élire le Président
de l’État après deux tentatives vaines en octobre et décembre 2009,
les députés du Parti communiste boycottent les sessions plénières
du Parlement, rendant par la même difficile l’instauration d’une coopération
constructive entre la majorité et l’opposition. Toutefois, les deux
bords semblent travailler de concert au niveau des commissions.
Il est important de noter que la majorité et l’opposition coopèrent efficacement
au sein de la Commission d’enquête parlementaire mise en place aux
fins d’enquêter sur les événements d’avril 2009. La commission devrait
prochainement rendre public son rapport. Bien qu’il convienne de
veiller à ce qu’il recueille l’approbation de tous les membres de
la commission, cela ne signifie pas pour autant que les membres
à titre individuel ne puissent exprimer des avis divergents sur
l’interprétation des faits que la commission est chargée d’établir.
Une coopération constructive entre la majorité et l’opposition doit
être instaurée pour mettre en œuvre les recommandations formulées
dans le rapport, qui doivent ensuite être traduites en mesures concrètes
visant à achever la réalisation des engagements post-adhésion restants, conformément
aux résolutions de l’Assemblée.
92. Au Monténégro, des
dispositions régissant le contrôle parlementaire des forces armées
et de sécurité ont été introduites dans la Constitution, dans le
respect des engagements post-adhésion. Un Conseil de sécurité et
de défense a été créé, dont le Président du Parlement est membre.
Ce Conseil traite des questions de stratégie de sécurité et de défense
nationales et prend des décisions concernant l’inclusion d’unités
armées au sein des forces internationales.
93. Dans un même temps, dans sa
Résolution 1724 (2010), l’Assemblée
notait que le renforcement des capacités du Parlement doit se poursuivre
afin que les députés puissent jouer un rôle actif dans le processus législatif
et assurer un contrôle parlementaire de l’application des lois adoptées.
Les corapporteurs de la commission ont en fait eu le sentiment que,
bien que le Parlement travaille efficacement et avec rapidité, notamment
sur la législation relative à l’intégration européenne, il arrive
que les lois soient adoptées trop rapidement sans que le Parlement
ait tenu un débat au fond et sans qu’un dialogue ait été engagé
au préalable avec la société civile.
94. Cela est partiellement dû au fait que le Parlement n’est pas
vraiment en mesure d’apporter à ses membres une expertise pour les
questions techniques et juridiques. De plus, le système électoral
(qui prévoit des mandats administrés par les partis) rend les parlementaires
dépendants de la bonne volonté de la direction des partis, ce qui
ne contribue guère à les encourager à participer au processus d’adoption
des lois. Ce qui fait que d’aucuns ont tendance à penser que le
Parlement se contente trop souvent « d’apposer son visa » sur la législation;
d’ailleurs plusieurs enquêtes et sondages effectués à propos de
toutes les institutions publiques, font apparaître que c’est au
Parlement que la population fait le moins confiance
.
Dans ce contexte, il est nécessaire de renforcer la capacité du
Parlement à mieux exercer ses fonctions de contrôle. Il devrait
dans un même temps chercher activement à associer au débat des représentants
de la société civile dans le cadre du processus législatif, afin
de garantir une vaste consultation de tous les acteurs concernés
sur les projets de lois qui lui sont soumis.
95. Dans le rapport intitulé « Réexamen, pour des raisons substantielles,
des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation russe (article 9 du
Règlement de l'Assemblée) »
,
le rapporteur a souligné les limites de l’influence qu’exerce le
Parlement russe [..] sur la politique
suivie par le gouvernement. Cette situation découle en partie du
fait que les dispositions électorales devraient être améliorées
afin de renforcer le pluralisme au sein du Parlement en offrant
à un large éventail de forces politiques la possibilité réelle de
concourir aux élections parlementaires. Parallèlement, le Parlement
se doit de développer sa fonction de contrôle des activités de l’exécutif.
96. En
Serbie, conformément
à la Constitution, des mécanismes effectifs de contrôle parlementaire démocratique
des activités de l’armée, des forces de sécurité et de la police
ont été mis en place. Les commissions compétentes de l’Assemblée
nationale sont chargées de mener à bien cette tâche
.
Toutefois, à l’instar du Monténégro, compte tenu du système de mandats
administrés par les partis, il convient de renforcer davantage le
rôle du Parlement dans le processus politique ainsi qu’en ce qui
concerne le contrôle de l’exécutif. Parallèlement à la réforme de
la législation électorale et du système de mandats des députés,
les autorités serbes devraient s’attaquer à ce problème dans le
cadre du processus d’élaboration d’une nouvelle législation de l’Assemblée
nationale et de la préparation d’un nouveau règlement du Parlement.
97. Dans sa
Résolution
1549 (2007), adoptée en avril 2007, l’Assemblée recommandait
aux autorités
ukrainiennes de
relancer le projet de réforme constitutionnelle, en étroite coopération
avec la Commission de Venise, afin d’améliorer la Constitution de
l’Ukraine et de l’aligner sur les normes européennes, notamment
en ce qui concerne les dispositions sur la séparation des pouvoirs.
3. Rôle des parlements
dans les pays engagés dans un dialogue post-suivi
98. Les élections législatives du 5 juillet 2009 en Bulgarie
constituaient le premier scrutin national depuis l’adhésion du pays
à l’Union européenne en 2007. Les élections ont eu lieu quatre semaines
après les élections au Parlement européen et les deux campagnes
ont été étroitement liées.
99. Dans son rapport sur l’observation des élections législatives
en Bulgarie (5 juillet 2009)
, la commission ad hoc du Bureau notait
en particulier une différence importante entre le déroulement dans
l’ensemble ordonné des opérations le jour du scrutin et les imperfections
révélées dans la période précédant le vote. Les changements de dernière
minute de la législation électorale sont allés à l’encontre des
recommandations énoncées dans le Code de bonne conduite en matière
électorale élaboré par la Commission de Venise et approuvé par l’Assemblée.
La commission ad hoc a déploré le manque de confiance du public
dans le processus démocratique en Bulgarie, ce qui se traduit par
un cynisme généralisé à l’égard des élections, comme l’a illustré
la pratique que l’on dit répandue de la vente et de l’achat de voix.
100. Cela étant, un parlement pluraliste a été formé suite aux
élections de juillet 2009. Le mouvement de centre-droit GERB (citoyens
pour le développement européen de la Bulgarie) a obtenu 39,7 % des
voix, l’ancienne coalition pour la Bulgarie au pouvoir 17,7 %; le
mouvement des droits et libertés (DPS, soutenu par les Bulgares
d’appartenance ethnique turque) 14,5 %, la coalition d’extrême droite
ATAKA 9,36 %, la coalition bleue libérale 6,7 % et le parti populiste
Ordre, légalité et justice 4,13 %
.
101. Avec 116 sièges sur 240, dont 50 occupés par des femmes (c’est-à-dire
20,8 %), les résultats n’ont pas permis au Premier ministre Boyko
Borisov de former une majorité absolue. Cependant, dans cette situation,
il a préféré constituer un gouvernement minoritaire plutôt que d’entrer
en coalition avec d’autres petits partis de droite. En revanche,
l’ensemble des partis de droite, y compris les nationalistes d’extrême
droite, ont déclaré qu’ils soutiendraient le gouvernement, en vue
de faciliter la résolution des problèmes auxquels est confrontée la
Bulgarie.
102. Les questions liées au dialogue post-suivi avec l’Assemblée
étaient au cœur des priorités du nouveau gouvernement. Une attention
particulière a été portée au respect de l’État de droit, à la lutte
contre la corruption et la criminalité, ainsi qu’à la réforme du
système judiciaire. Le rapporteur de l’Assemblée chargé du dialogue post-suivi
indiquait dans son rapport que le nouveau gouvernement doit tirer
parti de l’impulsion et du soutien fort de la population pour placer
la Bulgarie sur la voie d’une démocratie moderne, afin de mener
à bien les réformes nécessaires. Je ne peux qu’encourager les autorités
bulgares à poursuivre dans cette dynamique positive et à travailler
étroitement avec les organes pertinents du Conseil de l’Europe,
notamment la Commission de Venise, afin de satisfaire pleinement
aux recommandations de l’Assemblée formulées au cours du dialogue
post-suivi et énoncées dans la
Résolution 1730 (2010).
103. Monaco a organisé des
élections législatives le 3 février 2008. Dans son rapport sur l’observation
de ces élections, la commission ad hoc du Bureau de l’Assemblée
a conclu que, étant donné la situation particulière de Monaco, le
déroulement des élections a été largement conforme aux normes électorales
du Conseil de l’Europe. La Commission électorale a rempli sa mission
d’une manière impartiale et professionnelle, faisant preuve d’une
grande transparence et efficacité. Suite aux recommandations de
la commission ad hoc sur l’observation des élections, l’Assemblée,
dans sa
Résolution 1690
(2009) sur le respect des obligations et engagements
de Monaco, réitérant ses précédentes recommandations, invitait les
autorités monégasques à envisager d’une part l’élaboration d’une
loi relative aux partis politiques, notamment pour assurer une transparence
accrue en matière de financement des partis, et, d’autre part, d’une
loi sur l’organisation des élections et de la campagne électorale.
104. Il convient toutefois de noter que la Principauté de Monaco
reste une monarchie héréditaire et constitutionnelle où le Prince
est un chef d’État actif et dispose d’importantes prérogatives,
qui n'ont pas d'équivalent dans les autres monarchies européennes,
sauf peut-être au Liechtenstein (voir Doc. 11299). Cela étant, le
renforcement des prérogatives du Conseil national a fait l'objet
d'intenses négociations lors de la procédure d'adhésion, pour que
Monaco remplisse le critère de « démocratie pluraliste » au sens
du Statut du Conseil de l'Europe.
105. Sur cette question, l’Assemblée, dans sa Résolution 1690 (2009),
a rappelé les recommandations figurant au paragraphe 11 de l’
Avis 250 (2004) relatif
au contrôle de l’action du gouvernement, notamment en ce qui concerne
la présentation annuelle du programme gouvernemental, le droit d’initiative
législative et le débat budgétaire. Elle est consciente que la révision
de la Constitution de 2002 a ouvert la voie à une amélioration satisfaisante
de l’équilibre institutionnel propre à la monarchie constitutionnelle
et héréditaire monégasque. Elle souhaite cependant que ces dispositions
constitutionnelles soient transposées dans les textes législatifs
et réglementaires, ce qui permettrait de garantir l’indépendance
du législatif par rapport à l’exécutif et l’équilibre entre les
institutions.
106. Le Prince souverain a exprimé sa position lors de la rencontre
avec les corapporteurs le 28 juillet 2009 selon laquelle l’élargissement
des pouvoirs du Conseil national souhaité par l’Assemblée est possible
en incluant la présentation du programme gouvernemental ainsi que
la discussion des budgets primitif et rectificatif dans le cadre
des réunions annuelles mixtes entre le gouvernement et le Conseil
national sur la situation économique et sociale dans la principauté.
107. En fait, le Conseil national n’a pas la personnalité morale
et ne dispose pas de l'autonomie budgétaire: il doit demander l’autorisation
du gouvernement pour l’utilisation des fonds mis à sa disposition
et la manière dont il les dépense. En contrôlant ses ressources
financières, le gouvernement limite la capacité d’action du Conseil
national et exerce un contrôle politique indirect sur ses activités.
108. Un groupe de travail mixte entre le Conseil national et le
gouvernement a été mis en place. Ce groupe s’est réuni à plusieurs
reprises et l’Assemblée souhaite vivement que ses travaux conduisent
dans les meilleurs délais à l’adoption d’une nouvelle loi sur le
fonctionnement et l’organisation du Conseil national permettant
de tenir compte des modifications constitutionnelles intervenues
en 2002.
109. Par conséquent, l’Assemblée, dans sa
Résolution 1690 (2009), a invité
le Conseil national à procéder conséquemment à la révision de son
règlement intérieur. Elle a par ailleurs encouragé le gouvernement
à jouer le jeu de la transparence vis-à-vis du Conseil national,
à lui permettre de renforcer son rôle, à améliorer le système des
freins et contre-pouvoirs et à garantir, par le biais de son centre
de presse, l’accès direct des conseillers nationaux à la chaîne
de télévision locale.
110. En outre, il est important que les autorités monégasques redéfinissent
la liste des conventions et des traités internationaux nécessitant
le vote d’une loi de ratification par le Conseil national en vertu
de l’article 14 de la Constitution et, dans l’intervalle, soumettent
préalablement au Conseil national tout projet de réserves ou de
déclarations à un traité devant faire l’objet d’une loi de ratification
par ce Conseil.
111. L’Assemblée poursuivra, par le biais de sa commission de suivi,
le dialogue post-suivi avec les autorités monégasques sur les questions
évoquées dans la Résolution 1690 (2009).
112. Depuis le dernier rapport d’activité sur le fonctionnement
des institutions démocratiques, aucun nouveau rapport sur le dialogue
post-suivi avec « l’ex-République yougoslave
de Macédoine » n’a été préparé. Dans le présent rapport,
je souhaiterais faire référence à la déclaration du Président de
l’Assemblée, M. Lluís Maria de Puig, lors de sa visite officielle
dans ce pays en juin 2009.
113. Dans la déclaration officielle sur les conclusions de sa visite,
le Président de l’Assemblée a noté que le pays avait réalisé des
progrès constants sur la voie du renforcement des institutions démocratiques,
de l’affirmation des principes de l’État de droit et de la protection
effective des droits de l’homme et des droits des personnes appartenant
à des minorités nationales. Parallèlement, il a souligné que l’« ex-République yougoslave
de Macédoine » doit encore faire face à un certain nombre d’enjeux
dans le processus de consolidation des institutions démocratiques
et que la confiance de tous les acteurs politiques dans le processus
parlementaire doit être restaurée. Le Président de l’Assemblée a
notamment appelé la majorité parlementaire et l’opposition à continuer
un dialogue politique constructif sur ces enjeux, dans le respect
des intérêts légitimes de chacun. Il a par ailleurs souligné à cet
égard que le Président de la République doit contribuer à la facilitation
d’un débat démocratique inclusif entre toutes les forces politiques
et les communautés ethniques du pays.
114. Je fais confiance au nouveau rapporteur chargé du dialogue
post-suivi avec « l’ex-République yougoslave de Macédoine », qui
devrait prochainement être nommé conformément à la
Résolution 1115 (1997) sur
la création de la commission de suivi de l'Assemblée, pour relancer
rapidement le dialogue avec les autorités sur les questions restantes,
dans le respect de la
Résolution
1213 (2000) de l’Assemblée clôturant la procédure de
suivi et ouvrant le dialogue post-suivi.
115. S’agissant de la
Turquie,
la
Résolution 1622 (2008) constitue
le dernier rapport de l’Assemblée sur ce pays. L’Assemblée rappelle
que les élections législatives de juillet 2007 ont été considérées
par elle-même et d’autres observateurs internationaux comme généralement
conformes aux engagements contractés par la Turquie à l’égard du
Conseil de l’Europe et aux normes européennes s’appliquant à la
tenue d’élections libres et équitables. Elle note que le fort taux
de participation témoigne de la confiance dans le processus démocratique
en Turquie. Tout en regrettant que les autorités turques n’aient
pas donné suite à ses appels précédents les invitant à abaisser
le seuil électoral de 10 %, l’Assemblée constate que l’actuel Parlement
est plus représentatif de la diversité politique du pays que le
précédent, car il reflète près de 90 % des opinions de l’électorat.
116. La Résolution 1622 (2008) relative au fonctionnement des institutions
démocratiques en Turquie: développements récents, a été adoptée
après l’éclatement d’une crise politique résultant de l’incapacité
de la Grande Assemblée nationale de Turquie (ci-après « le Parlement »)
à élire un nouveau Président de la République et les poursuites
judiciaires engagées en vue de dissoudre le parti au pouvoir, le
Parti AK. L’action judiciaire contre le parti au pouvoir a donné
lieu à un nouveau débat sur le fondement juridique de la dissolution de
partis politiques dans le pays et montre que, en dépit des réformes
susmentionnées, la question de la dissolution des partis politiques
en Turquie n’est pas close.
117. A cet égard, l’Assemblée répète qu’en poursuivant ces réformes,
les autorités turques devraient en particulier envisager l’introduction
de critères plus stricts pour la dissolution de partis politiques,
tels que l’apologie ou l’incitation à la violence ou des menaces
claires contre les valeurs essentielles de la démocratie, conformément
aux lignes directrices précitées de la Commission de Venise. Une
révision complète de la Constitution de 1982 qui, en dépit des modifications
successives, continue de porter les marques du coup d’État militaire
de 1980 ainsi qu’un examen détaillé de la loi sur les partis politiques
sont indispensables pour mettre ces textes en pleine conformité
avec les normes européennes. Une série d’amendements constitutionnels
a été adoptée en première lecture le 29 avril 2010. La seconde lecture
était en cours au moment de la rédaction du présent rapport.
118. La commission de suivi examine cette question dans le cadre
de son dialogue post-suivi engagé avec les autorités turques depuis
la clôture de la procédure de suivi en 2004. Un nouveau rapporteur
chargé de ce dialogue sera nommé en juin 2010 et, conformément au
nouveau Règlement, un rapport reposant sur les notes d’informations
précédemment examinées par la commission
devrait
être sous peu présenté à l’Assemblée. Ce rapport traitera de la
réforme constitutionnelle en cours.
4. Conclusions
et recommandations pour suivi
4.1. Recommandations
par pays:
119. A la lumière des considérations précédentes, les
conclusions suivantes peuvent être tirées:
a. en ce qui concerne les élections et le pluralisme politique:
- le Parlement de l’Albanie à
améliorer le cadre législatif électoral et à renforcer les capacités
de l’administration électorale en ce qui concerne le registre électoral,
la réglementation de la couverture médiatique et du financement
des campagnes, les règles de transparence relatives à la propriété
des médias, les commissions électorales et les listes de candidats;
- le Parlement de l’Arménie à mettre en œuvre, bien avant
les prochaines élections législatives, une réforme électorale complète
visant à assurer l’égalité et l’équité des conditions pour tous
les candidats, et à accroître la confiance de la population dans
la procédure électorale, notamment par le biais des procédures de
prise en compte des plaintes;
- le Parlement de l’Azerbaïdjan à réviser, dans le Code
électoral de 2008, un certain nombre de dispositions concernant
l’enregistrement des candidats, le financement des campagnes et
les listes de personnes habilitées à mener une campagne électorale;
- le Parlement de Bosnie-Herzégovine à mettre la Constitution
et la législation électorale en conformité avec la Convention européenne
des droits de l’homme afin d’éliminer toute discrimination fondée
sur l’origine ethnique;
- le Parlement de Géorgie à procéder à la réforme électorale
à temps pour les prochaines élections législatives et à renouer
le dialogue avec l’opposition afin de parvenir à un consensus parmi
un éventail aussi large que possible de forces politiques en ce
qui concerne le système électoral du pays;
- le Parlement de la Moldova à améliorer la législation
électorale en ce qui concerne le seuil applicable aux listes de
partis, la formation de coalitions électorales, l’exactitude des
listes d’électeurs ainsi que le vote des citoyens moldaves qui résident
à l’étranger;
- le Parlement du Monténégro à harmoniser avec la nouvelle
Constitution la législation régissant les élections législatives,
conformément aux engagements pris lors de l’adhésion;
- le Parlement de la Fédération de Russie à supprimer les
dispositions légales qui limitent le pluralisme politique, notamment
les dispositions restrictives pour l’enregistrement des partis et des
candidats et le seuil de 7 % pour entrer au parlement;
- les autorités de la Fédération de Russie à demander à
la Commission de Venise un avis sur le cadre juridique des élections
ainsi que sa coopération pour remédier aux éventuels dysfonctionnements
et de mettre en œuvre ses recommandations figurant dans cet avis;
- le Parlement de Serbie à réviser le cadre constitutionnel
existant en vue de supprimer le mandat géré par le parti et à réviser
en conséquence la législation électorale, afin d’augmenter pour
les électeurs la transparence concernant la procédure d’attribution
de sièges aux listes de partis;
- le Parlement de l’Ukraine à enfin respecter sa promesse
et à adopter, sans plus attendre, un code électoral unifié conforme
aux normes européennes.
b. en ce qui concerne le dialogue entre les partis politiques
au parlement:
- le principal
parti d’opposition en Albanie (le parti socialiste) à arrêter de
boycotter le travail du parlement et à s’engager dans un dialogue
politique constructif avec les autres forces politiques;
- les autorités arméniennes à poursuivre leurs efforts pour
instaurer avec l’opposition extraparlementaire un véritable dialogue
concernant les réformes politiques nécessaires à la normalisation
de la vie politique du pays;
- les autorités de l’Azerbaïdjan à instaurer un véritable
dialogue politique avec l’opposition;
- les autorités géorgiennes à poursuivre leurs efforts pour
instaurer un véritable dialogue sur l’orientation et la teneur des
programmes de réformes constitutionnelles et électorales qui sont en
préparation;
- les forces politiques de Moldova à s’engager dans un véritable
dialogue constructif afin de créer les garanties nécessaires pour
éviter que ne se reproduise la crise institutionnelle actuelle, notamment
en amendant la Constitution;
- les forces politiques de Bosnie–Herzégovine à instaurer
un processus institutionnalisé sérieux pour l’élaboration d’un ensemble
complet de réformes constitutionnelles, conformément aux engagements
que le pays devait honorer après son adhésion, tout en ayant recours
le plus largement possible aux compétences spécialisées et aux recommandations
de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission
de Venise).
c. en ce qui concerne le contrôle parlementaire des activités
de l’exécutif et le renforcement de la capacité des parlements:
- les Parlements de l’Arménie,
de l’Azerbaïdjan, de la Géorgie, de la Fédération de Russie et de l’Ukraine
à réviser leurs législations afin de renforcer leur rôle de contrôle
parlementaire des activités de l’exécutif;
- les Parlements de la Moldova, du Monténégro et de la Serbie
à renforcer leurs capacités matérielles et structurelles.