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A. Projet de résolution
(open)
B. Projet de recommandation
(open)
Rapport | Doc. 12459 | 05 janvier 2011
La nécessité d'un bilan des progrès accomplis dans l'application de la Convention de Berne
Commission de l'environnement, de l'agriculture et des questions territoriales
Résumé
A l’occasion de l’Année internationale de la biodiversité 2010 et de la Décennie pour la biodiversité 2011-2020 des Nations Unies, l’Assemblée parlementaire se réfère au cadre juridique général de la sauvegarde de la nature et de la diversité biologique et demande un bilan de la mise en œuvre de la Convention du Conseil de l’Europe relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (Convention de Berne). Cette convention a été le premier instrument juridique complet de protection de la nature couvrant l’ensemble du continent européen et reste la pierre angulaire de la diversité biologique dans le cadre du Conseil de l’Europe.
La dégradation de l’environnement, l’appauvrissement de la diversité biologique et l’altération des écosystèmes affectent directement et indirectement plusieurs droits fondamentaux définis par la Déclaration universelle des droits de l’homme et par la Convention européenne des droits de l’homme, et notamment le droit à la vie, à la nourriture et à l’eau, à la santé, à un logement adéquat, à la propriété et à l’utilisation des sols.
Le Comité des Ministres est invité à améliorer la visibilité internationale de la Convention de Berne et des travaux de ses groupes d’experts, et de veiller à ce qu’elle figure parmi les priorités du Conseil de l’Europe.
A. Projet de résolution 
(open)1. L’Assemblée parlementaire se réfère à la cérémonie
du 30e anniversaire du Comité permanent de la Convention relative
à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe
(STE no 104) (Convention de Berne), à l’Année internationale de
la biodiversité (2010) et à la Décennie des Nations Unies pour la
biodiversité 2011-2020, à sa Recommandation
1918 (2010) sur la biodiversité et le changement climatique,
et à la Déclaration signée conjointement par l’Assemblée, le Congrès
des pouvoirs locaux et régionaux et la Conférence des OING du Conseil
de l’Europe à l’occasion de la journée européenne de la biodiversité,
le 28 avril 2010.
2. A cet égard, l’Assemblée déplore que l’appauvrissement de
la diversité biologique soit désormais plus rapide que l’extinction
naturelle, ce qui illustre l’incapacité politique au niveau mondial
à atteindre les objectifs de biodiversité et à enrayer l’appauvrissement
de cette diversité à l’horizon 2010, comme le préconisait la Conférence
des Parties à la Convention sur la diversité biologique en 2002.
3. Au sens le plus large, l’environnement concerne à la fois
les êtres humains et leur milieu naturel, qui forment une entité
unique, équilibrée du point de vue écologique et propice au développement.
L’Assemblée se réfère au principe 1 de la Déclaration de Stockholm
(Conférence des Nations Unies sur l’environnement, de 1972) qui
déclare: «L’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité
et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement
dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être.
Il a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement
pour les générations présentes et futures.»
4. L’Assemblée rappelle sa Recommandation
1885 (2009) sur l’élaboration d’un protocole additionnel
à la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit à
un environnement sain et la Résolution 10/4 du Conseil des droits
de l’homme des Nations Unies sur les droits de l’homme et les changements
climatiques, ainsi que l’étude explicative du Haut Commissariat
des Nations Unies aux droits de l’homme, et souligne que toute dégradation
dans la fourniture des services des écosystèmes affectera directement
un large éventail des droits de l’homme et des libertés fondamentales
universellement reconnus tels que le droit à la vie et à la nourriture,
l’accès à l’eau, la santé et un logement adéquat, et le droit à
la propriété et à l’utilisation des terres.
5. En outre, la jurisprudence de la Cour européenne des droits
de l’homme établit que la dégradation de l’environnement, l’appauvrissement
de la diversité biologique et l’altération des écosystèmes affectent
aussi de manière indirecte d’autres droits de l’homme protégés par
la Convention européenne des droits de l’homme, notamment le respect
de la vie privée et familiale et du domicile (article 8), l’accès
à l’information (articles 2 et 8), l’accès à la justice et à d’autres
recours (article 13), l’information et la communication, et la liberté
de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées (article
10).
6. Selon les études scientifiques, l’Europe devrait connaître
un réchauffement climatique supérieur à la moyenne mondiale, avec
un réchauffement plus intense l’hiver en Europe du Nord et l’été
dans le Bassin méditerranéen. Les projections annoncent dans les
deux cas des valeurs doubles du réchauffement moyen de la planète.
La transformation des habitats, des espèces, de leur répartition
géographique, de leurs schémas migratoires et, à terme, de la composition
et du fonctionnement des écosystèmes d’Europe affectera inévitablement
l’aptitude de ces derniers à fournir les divers services dont dépendent
les sociétés humaines.
7. Les mesures d’atténuation par réduction des émissions de gaz
à effet de serre sont certes indispensables pour réduire les retombées
négatives sur l’environnement et la biodiversité à moyen et à long termes,
mais il faut également des mesures concrètes pour faciliter l’adaptation
des écosystèmes naturels et aménagés aux phénomènes actuellement
induits par le changement climatique. L’adaptation spontanée sera insuffisante
pour réduire les impacts sur la diversité biologique à tous les
niveaux, et sur les écosystèmes vulnérables en particulier et pour
préserver le bien-être durable de l’humanité.
8. L’Assemblée estime donc qu’il est essentiel de prendre des
mesures sévères de protection des habitats, de la flore et de la
faune, et de veiller à la bonne gestion et à l’élargissement des
réseaux existants de zones protégées pour que les stratégies nationales
et européennes réussissent à préserver la biodiversité malgré l’évolution
du climat.
9. L’Assemblée salue l’initiative de l’Union européenne visant
à élaborer la stratégie de l’Union pour la diversité biologique
après 2010 en consultation avec les citoyens, les parties prenantes,
l’administration publique, les entreprises et la société civile
afin d’intensifier les efforts de l’Union européenne pour enrayer
les pertes de diversité biologique dans le monde.
10. A cet égard, l’Assemblée invite l’Union européenne et les
Etats membres concernés du Conseil de l’Europe à intensifier leurs
efforts pour augmenter leur contribution à la réalisation de l’objectif
de biodiversité mondiale que se sont fixé les Parties à la Convention
sur la diversité biologique, et notamment à mettre en œuvre les
recommandations et les résolutions du Comité permanent de la Convention
de Berne.
B. Projet de recommandation
(open)1. Se référant à sa Résolution ..., l’Assemblée parlementaire
demande que soit réalisé un bilan des progrès accomplis dans l’application
de la Convention du Conseil de l’Europe relative à la conservation
de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (STE no 104)
(Convention de Berne), le premier instrument juridique paneuropéen
complet de protection de la nature, qui reste la pierre angulaire
de la protection de la diversité biologique dans le cadre du Conseil
de l’Europe.
2. L’Assemblée rappelle le cadre juridique plus général qui complète
la Convention de Berne dans les domaines de la sauvegarde de la
nature et de la diversité biologique, et notamment la Convention
sur la diversité biologique des Nations Unies, la Convention sur
les zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar),
la Convention européenne du paysage (STE no 176) adoptée par le
Conseil de l’Europe et les Directives «Oiseaux» et «Habitats» de
l’Union européenne.
3. Compte tenu de ce qui précède, l’Assemblée recommande au Comité
des Ministres:
3.1. d’inviter la
Fédération de Russie et Saint-Marin à signer et à ratifier la Convention
de Berne;
3.2. d’évaluer l’efficacité de la Convention de Berne en Afrique
et, le cas échéant, d’inviter davantage de pays à adhérer pour compléter
la couverture géographique, d’étudier les possibilités de coopération avec
la Convention africaine pour la conservation de la nature et des
ressources naturelles (Convention d’Alger) et de poursuivre et d’intensifier
la coopération avec l’Accord sur la Conservation des oiseaux d’eau
migrateurs d’Afrique-Eurasie (AEWA);
3.3. d’appeler les Parties et les Etats observateurs à la Convention
de Berne à intensifier la coopération avec l’Union européenne afin
de réaliser une compatibilité entre les zones d’intérêt spécial pour
la conservation du Réseau Emeraude, dans le cadre de la Convention
de Berne, et les habitats protégés du réseau Natura 2000, dans le
cadre de la Directive «Habitats» de l’Union européenne, notamment
en ce qui concerne;
3.3.1. la mise en place de réseaux d’espaces
protégés:
3.3.1.1. d’harmoniser les listes d’habitats et d’espèces
grâce à une interprétation coordonnée des types d’habitats figurant
dans les listes;
3.3.1.2. de renforcer les règles de classement de sites;
3.3.1.3. d’accélérer le classement des zones protégées dans tous
les Etats Parties à la Convention de Berne afin d’étendre et de
compléter les deux réseaux européens de zones protégées;
3.3.1.4. de créer un outil d’évaluation globale du Réseau Emeraude
comparable au Baromètre Natura 2000;
3.3.1.5. de mettre à la disposition du public les informations
relatives aux zones d’intérêt spécial pour la conservation, y compris
une cartographie des zones protégées à l’échelle paneuropéenne,
compatible avec les systèmes d’information géographique et accessible
par l’internet;
3.3.1.6. d’intégrer le développement du Réseau Emeraude aux programmes
d’aide au développement de l’Union européenne, notamment dans le
cadre des politiques de voisinage et de préparation à l’adhésion
de l’Union européenne;
3.3.2. la gestion des zones protégées:
3.3.2.1. de renforcer
les mécanismes de soumission de rapports et de mise en œuvre afin
qu’il soit possible de réagir aux cas de non-conformité par des
procédures d’infraction comparables à celles de l’Union européenne;
3.3.2.2. de renforcer les lignes directrices existantes par des
conseils plus spécifiques en matière d’organisation de la gestion
et des mesures à prendre;
3.3.2.3. de créer des logiciels de planification de gestion destinés
à compléter les programmes utilisés dans la description de sites;
3.3.2.4. de dresser un inventaire plus systématique de la situation
des habitats et des espèces dans les zones protégées, à l’échelle
paneuropéenne, en s’appuyant sur les données du Diplôme européen
des espaces protégés, des dossiers et des plaintes;
3.3.2.5. de dresser le bilan du degré d’application des nombreuses recommandations
adoptées par le Comité permanent de la Convention de Berne;
3.3.2.6. de veiller à la cohérence des réseaux afin d’éviter que
les projets d’infrastructures ne traversent les couloirs de migration;
3.3.2.7. d’assurer aux sites Emeraude une protection comparable
à celle de Natura 2000;
3.3.3. la protection des espèces:
3.3.3.1. d’envisager,
quand les effectifs d’espèces inscrites à l’annexe II de la Convention
de Berne parviennent à des niveaux écologiquement sains, et si une
telle démarche ne compromet pas leur statut favorable, de transférer
certaines de leurs populations biogéographiques vers l’annexe III,
et envisager également l’opération inverse pour les espèces de l’annexe
III qui se trouvent dans une situation défavorable, en évitant tout
transfert précipité d’espèces d’une annexe à l’autre, sans évaluation préalable
et appropriée de leur statut;
3.3.3.2. d’intensifier les efforts visant à réduire de manière
significative les populations d’espèces exotiques envahissantes
en Europe et éviter d’en introduire de nouvelles;
3.4. d’appeler les Parties et les Etats observateurs à la Convention
de Berne à intensifier la mise en œuvre des recommandations du comité
permanent et, si nécessaire, d’y inclure une application efficace de
la législation environnementale, afin:
3.4.1. de combattre
la perte de diversité biologique dans le monde, la disparition d’habitats
et le morcellement des paysages d’Europe, et de traiter les problèmes
de protection de la diversité des habitats non liés à des sites
protégés spécifiques;
3.4.2. d’utiliser l’approche écosystémique et de préserver de
grands réseaux d’habitats hétérogènes;
3.4.3. d’intégrer la protection de la diversité biologique et
paysagère dans tous les secteurs, et notamment l’aménagement du
territoire, le développement des infrastructures, la construction, l’exploitation
minière, l’agriculture et la sylviculture, ainsi que la protection
de l’environnement contre la pollution en y incluant des mesures
d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques;
3.5. d’améliorer la visibilité internationale de la Convention
de Berne et des travaux du Comité permanent et de ses groupes d’experts
et de veiller à ce que ce domaine figure parmi les priorités du Conseil
de l’Europe.
C. Exposé des motifs, par M. Lotman, rapporteur
(open)1. Introduction
1. La Convention relative à la conservation de la vie
sauvage et du milieu naturel de l’Europe, ou Convention de Berne
(STE no 104), a été signée à Berne en 1979. Ce traité a été le premier
instrument juridique paneuropéen complet de protection de la nature
et reste la pierre angulaire de la protection de la diversité biologique
dans le cadre du Conseil de l’Europe.
2. La convention compte désormais 50 Parties contractantes: tous
les Etats membres du Conseil de l’Europe à l’exception de Saint-Marin
et de la Fédération de Russie, quatre pays d’Afrique – Burkina Faso, Maroc,
Sénégal et Tunisie – et l’Union européenne. Tant la Russie que Saint-Marin
participent toutefois aux travaux de la convention en qualité d’observateurs,
tout comme le Saint-Siège, le Bélarus, l’Algérie et le Cap-Vert.
3. La Convention de Berne a été ouverte à la signature le 19
septembre 1979. Les pays qui l’ont initialement signée sont l’Autriche,
la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, la
Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Liechtenstein, le Luxembourg, les
Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, l’Espagne, la Suède, la Suisse,
la Turquie et le Royaume-Uni. L’Union européenne (la Communauté
européenne, à l’époque) figure également au nombre des premières
Parties contractantes. La convention est entrée en vigueur dès que
la condition des cinq ratifications fut remplie, le 1er juin 1982.
L’Islande, l’Italie, le Liechtenstein, le Luxembourg, les Pays-Bas,
le Portugal, la Suisse, le Royaume-Uni et l’Union européenne l’avaient
ratifiée à cette date.
2. Contexte institutionnel et juridique – La Convention de Berne et les autres activités internationales de protection de la biodiversité
4. Dès le début du XXe siècle s’est fait jour la nécessité
de mettre en place une coopération internationale pour sauvegarder
la nature. Les deux guerres mondiales ont cependant rendu toute
coopération pratiquement impossible jusqu’à la fin des années 1940,
et l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) (qui
s’appelait au départ UIPN) fut créée en 1948. Il en va de même pour
la coopération politique paneuropéenne en général, dont les origines
remontent encore plus loin dans l’histoire, mais qui a vraiment pris
corps en 1949 avec la création du Conseil de l’Europe. Les deux
organisations ont signé un accord en 1962, reconnaissant ainsi la
nécessité de mener des initiatives paneuropéennes en faveur de la
sauvegarde de la nature. Cet accord a récemment été remplacé par
le mémorandum d’accord signé en janvier 2010. Les activités du Conseil
de l’Europe en matière d’environnement et de conservation de la
nature ne se sont évidemment pas limitées à la coopération avec
l’UICN. Plusieurs résolutions et recommandations ont été adoptées
au fil des années par le Comité des Ministres, par l’Assemblée parlementaire
et par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Un des exemples
les plus récents est la déclaration commune de l’Assemblée, du Congrès
et de la Conférence des organisations internationales non gouvernementales
«Agir ensemble pour la biodiversité, la préservation des espaces
naturels et la lutte contre le changement climatique», signée à l’occasion
de la Journée mondiale de la biodiversité, le 28 avril 2010.
5. Les pressions de plus en plus intenses sur la diversité biologique
ont fait prendre graduellement conscience de la nécessité d’adopter
des traités internationaux contraignants pour protéger la nature. Plusieurs
ont été signés au cours des années 1970, ce qui marquait une nouvelle
étape dans la coopération internationale en matière de conservation
de la nature. La Convention sur les zones humides d’importance internationale
(Convention de Ramsar) a été signée en 1971. Sa portée est mondiale,
mais elle se limite à un groupe d’habitats certes très vaste et
extrêmement important, mais spécifique. Une autre étape importante
a été franchie lors de la signature, en 1973, de la Convention de
Washington sur le commerce des espèces menacées. Elle couvre le
monde entier ainsi que toutes les espèces de faune et de flore,
mais lutte contre un seul facteur de perte de la diversité biologique,
le commerce international non durable. Enfin, en 1979, un autre traité
mondial essentiel a vu le jour: la Convention de Bonn sur la conservation
des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage.
6. Ces traités mondiaux ciblaient des aspects importants, mais
sans assurer une couverture complète des menaces pesant sur la diversité
biologique en Europe. La nécessité d’une convention couvrant un
large éventail d’espèces et de milieux ainsi que la majorité des
menaces connues restait évidente. Les temps n’étaient apparemment
pas mûrs pour adopter un traité mondial de ce type, mais le cadre
du Conseil de l’Europe se prêtait à l’adoption d’un instrument d’une
portée géographique suffisante. La Convention de Berne était née.
Il a fallu plus de douze ans pour qu’un traité mondial encore plus
complet voie le jour avec la signature de la Convention sur la diversité
biologique lors du Sommet de la Terre, à Rio, en 1992. La Convention
sur la diversité biologique n’est toutefois pas assortie des annexes
énumérant les espèces protégées, ce qui supposerait une entreprise
colossale à l’échelle de la planète, ni de divers autres mécanismes
offerts par la Convention de Berne. Cette dernière reste donc un
outil tout à fait pertinent en matière de conservation de la nature
en Europe.
7. Cette présentation du contexte général serait incomplète si
l’on ne mentionnait pas les deux directives adoptées par l’Union
européenne en faveur de la nature. La Directive 79/409/EEC concernant
la conservation des oiseaux sauvages (Directive «Oiseaux») a vu
le jour la même année que la Convention de Berne, en 1979, et la
Directive 92/43/EEC concernant la conservation des habitats naturels
ainsi que de la faune et de la flore sauvages (Directive «Habitats»)
date de 1992. Comme l’Union européenne est également une Partie contractante
à la Convention de Berne et que ces deux directives s’inscrivent
dans le cadre de la mise en œuvre de la convention par l’Union,
un tableau comparant ces trois instruments est annexé au présent
rapport (annexe 1).
3. Dispositions essentielles de la Convention de Berne
8. La protection des habitats implique des mesures de
sauvegarde de ceux des espèces sauvages de la flore et de la faune,
en particulier celles énumérées dans les annexes I et II, et des
habitats naturels menacés de disparition; la protection des zones
d’importance pour les espèces migratrices énumérées dans les annexes II
et III; et des efforts internationaux de protection des habitats
situés dans les zones frontalières (article 4).
9. La protection stricte des espèces sauvages de flore inscrites
à l’annexe I suppose une interdiction de la cueillette, du ramassage,
de la coupe ou du déracinement intentionnels, ainsi que de la possession
ou de la vente (article 5).
10. La protection stricte des espèces de faune sauvage inscrites
à l’annexe II implique l’interdiction de la capture, de la détention
et du sacrifice, de la détérioration des sites de reproduction ou
des aires de repos, des perturbations significatives, notamment
durant les périodes sensibles; de la destruction, du ramassage ou
de la détention d’œufs, ainsi qu’une interdiction du commerce, quand
elle s’impose (article 6).
11. La sauvegarde par réglementation de l’exploitation d’espèces
de faune inscrites à l’annexe III peut prendre la forme de périodes
de fermeture, d’une interdiction temporaire ou locale de l’exploitation
et d’une réglementation du commerce afin de prévenir toute baisse
d’effectifs qui mettrait une population en danger (article 7).
12. La convention réglemente les méthodes de capture et de mise
à mort pour les espèces inscrites à l’annexe III (et, dans certains
cas exceptionnels, pour des espèces inscrites à l’annexe lI, quand
ces activités sont autorisées à leur égard – voir également le paragraphe
suivant). L’utilisation de moyens non sélectifs, ou susceptibles
de nuire gravement aux populations d’une espèce, est interdite.
La convention demande aussi «en particulier» l’interdiction des
moyens de capture et de mise à mort énumérés dans l’annexe IV (article
8).
13. Des dérogations aux exigences de protection sont envisageables
s’il n’existe aucune autre solution satisfaisante et si elles ne
compromettent pas la survie de la population concernée. Les Parties
contractantes doivent soumettre tous les deux ans un rapport sur
les dérogations accordées (article 9).
14. Aux exigences générales de protection des espèces et des habitats
s’ajoutent des dispositions spéciales pour les espèces migratrices
telles que l’obligation de participer à la coordination internationale (article
10).
15. La réintroduction d’espèces en danger d’extinction est encouragée
sur la base de l’expérience disponible, mais l’introduction d’espèces
non indigènes doit être «strictement contrôlée» (article 11.2).
16. Les Parties contractantes peuvent adopter des mesures plus
rigoureuses que celles requises par la convention, mais doivent
signaler au comité permanent à quelles espèces absentes des annexes
I et II elles accordent une protection totale (article 12).
4. Mise en œuvre de la convention
17. La mise en œuvre de la convention par les Parties
contractantes est coordonnée par le comité permanent, qui est la
plus haute instance et le point central de communication de la convention
(articles 13, 14 et 15). Il est assisté par le secrétariat et par
des groupes d’experts. Le comité permanent adopte des résolutions
et des recommandations, et peut ouvrir des dossiers en cas d’allégations
de non-respect de ses dispositions par une Partie contractante.
4.1. Mise en œuvre de l’article 4 – Protection des habitats
4.1.1. Etablir des réseaux d’aires protégées
18. Les règles définies à l’article 4 de la convention
sur la mise en place d’aires protégées, sont relativement générales.
Le comité permanent a donc été amené à formuler les orientations
complémentaires suivantes:
- la Résolution no 3 (1996), relative à la création du Réseau écologique paneuropéen, décide la mise en place du Réseau Emeraude de zones d’intérêt spécial pour la conservation. Elle clarifie ainsi la mention assez générale de sites protégés dans la convention. Elle institue aussi le groupe d’experts correspondant et invite également les Etats observateurs à la convention à participer à ce réseau;
- la Résolution no 4 (1996) énumère, à l’annexe I, les types d’habitat qu’il convient de protéger (car la convention proprement dite n’est pas assortie d’une telle annexe). Elle s’inscrit en complément de celle de la Directive «Habitats», dont l’annexe I répertorie les habitats à protéger dans le cadre du réseau Natura 2000. Notons toutefois que la liste d’habitats annexée à la Résolution no 4 (1996) diffère de celle de la Directive «Habitats»;
- la Résolution no 5 (1998), concernant le règlement sur le Réseau des zones d’intérêt spécial pour la conservation (Réseau Emeraude), déclare notamment que pour les Etats membres de l’Union européenne, les sites du réseau Natura 2000 forment le Réseau Emeraude. Elle définit également la procédure de soumission des données relatives aux sites au secrétariat de la convention ainsi que la fiche d’information standardisée pour les sites;
- la Résolution no 6 (1998), qui contient la liste d’espèces nécessitant des mesures spécifiques de conservation de l’habitat, clarifie les différences entre les listes d’espèces des annexes pertinentes de la convention et des annexes aux directives, car les espèces inscrites dans tous ces documents sont reprises à l’annexe 1 à la Résolution no 6 (1998).
19. Ces résolutions sont complétées (et, dans de nombreux cas,
précédées) par de multiples recommandations relatives à la protection
d’habitats et de sites. La plus importante est la Recommandation
no 16 (1989). Des orientations complémentaires sur les principes
régissant la procédure d’examen et d’approbation des sites Emeraude
ont été soumises au secrétariat de la convention par le groupe d’experts concerné,
mais n’ont pas encore été adoptées par le comité permanent.
20. Le développement des fiches de données et des logiciels des
réseaux Natura 2000 et Emeraude a été coordonné, ce qui confère
une structure similaire à ces instruments. Cela garantit une certaine
compatibilité entre les réseaux. Toutefois, les différences entre
les listes d’habitats et d’espèces peuvent affecter la cohérence
du Réseau écologique paneuropéen. En théorie, la coopération entre
la Commission européenne, l’Agence européenne pour l’environnement
(AEE) et le Comité permanent de la Convention de Berne devrait résoudre
ce problème. L’une des solutions consiste à donner une interprétation
coordonnée des types d’habitats figurant dans les listes. Cet objectif
a, dans une certaine mesure, été atteint dans les versions les plus
récentes des manuels d’interprétation des habitats de l’Union européenne
à l’intention des réseaux, mais il est nécessaire de poursuivre
les travaux.
21. Il ressort de l’annexe I au présent rapport que les dispositions
de la Convention de Berne relatives à la classification des sites
sont intégrées aux deux directives de l’Union européenne sur la
nature. Les règles de classification des sites de l’article 4 de
la Directive «Habitats» sont en fait plus strictes que celles de
l’article 4 de la Convention de Berne. L’Union européenne prévoit
également des mécanismes plus contraignants pour les rapports et
la mise en œuvre. La Commission européenne supervise la création
du réseau Natura 2000 et dispose d’une procédure d’infraction pour
réagir en cas de non-conformité. La progression du réseau Natura 2000
est suivie à l’aide d’un outil appelé «Baromètre Natura 2000», accessible
au public. Par conséquent, il est naturel que la Résolution n° 5
du comité permanent délègue à Natura 2000 la mise en œuvre des objectifs de
protection des sites par les Etats membres de l’Union européenne.
22. Pourtant, des problèmes subsistent dans les pays de l’Union
européenne. Le réseau Natura 2000 n’est toujours pas terminé. D’après
le dernier Baromètre Natura 2000, le réseau peut être qualifié de
généralement complet dans moins de la moitié des Etats membres de
l’Union (Allemagne, Belgique, Danemark, Estonie, France, Italie,
Luxembourg, Pays-Bas et Pologne pour la Directive «Oiseaux», et
Allemagne, Belgique, Danemark, Italie et Pays-Bas pour la Directive
«Habitats»), mais d’incomplet dans les autres pays. Toutefois, plusieurs
Etats membres ont récemment accompli des progrès notables et le
réseau n’est plus qualifié de «très insuffisant» dans aucun pays.
23. Les progrès des Parties contractantes non membres de l’Union
européenne ont été encore moins rapides. La création du Réseau Emeraude
y est très peu avancée. Des projets pilotes ont, à divers moments, été
menés dans les pays concernés. La plupart des Parties contractantes
non membres de l’Union européenne ont bénéficié d’une certaine assistance
dans l’organisation des projets pilotes, sauf la Norvège et la Suisse
(qui les ont réalisés avec leurs propres moyens), et l’Islande.
Cependant, pour ce dernier pays, aucune donnée sur des activités
relatives au Réseau Emeraude n’est actuellement accessible au public.
Un projet conjoint de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe
pour la création du Réseau Emeraude dans sept pays d’Europe centrale
et orientale et du Caucase est en cours. Ces projets ont favorisé
la mise en place de réseaux de sauvegarde de la nature dans les
pays concernés, mais ont uniquement abouti à des avant-projets de
listes de sites. A ce stade, il n’existe aucune évaluation globale
du Réseau Emeraude comparable au Baromètre Natura 2000, et certains
pays communiquent peu d’informations sur le suivi des projets pilotes.
Le comité permanent pourrait cependant adopter un «baromètre Emeraude»
en décembre 2010. En conclusion, la couverture actuelle dans d’autres
pays du Réseau Emeraude proposé varie de quelques sites à peine
dans certains pays jusqu’à couvrir 40 % comme en Croatie (voir annexe
2).
24. Des projets pilotes ont également été menés dans certaines
Parties contractantes d’Afrique, mais il n’y a pas d’informations
disponibles sur les sites proposés.
25. L’évaluation du réseau est relativement peu avancée et n’a
été entreprise que pour certains pays, habitats et groupes d’espèces.
Le résumé très succinct qui précède révèle qu’à peine quelques pays
ont proposé un réseau qui permettrait une couverture significative
de leur territoire. Il est également difficile de distinguer quels
projets pilotes du Réseau Emeraude ont abouti à une sélection de
sites déjà protégés dans les pays concernés et quels projets ont
abouti au classement de nouveaux sites. Pour certains pays, les
listes d’habitats et d’espèces sur lesquelles se fonde la sélection
des sites ne sont pas vraiment adaptées.
26. Les bases de données réunissant les informations relatives
aux sites du Réseau Emeraude ne sont pas publiques et l’on ne dispose
pas de carte complète du réseau à l’échelle de l’Europe. Comme pour
Natura 2000, certaines données sont disponibles sur le site internet
de l’Agence européenne pour l’environnement. La base de données
commune d’espaces protégés que propose cette même agence ne réunit
encore que des sites classés au plan national.
4.1.2. Gestion des zones protégées
27. A l’évidence, le classement d’une zone protégée n’est
qu’une première étape dans la conservation de la diversité biologique:
une zone protégée n’est pas très utile si elle n’existe que sur
le papier. C’est la manière d’assurer la protection effective du
site qui compte.
28. Les règles de protection énoncées à l’article 4 de la convention
sont assez générales. Celles de l’article 6 de la Directive «Habitats»
sont plus spécifiques. L’Union européenne a également mis en place
des mécanismes plus contraignants pour les rapports et la mise en
œuvre. La Commission européenne veille et peut lancer une procédure
d’infraction en cas de non-conformité. La Commission a également
formulé des orientations sur la gestion des sites Natura 2000, mais
elles ne concernent que l’interprétation de l’article 6 de la Directive
«Habitats» et ne couvrent pas d’autres aspects.
29. Le comité permanent de la convention a notamment adopté les
orientations suivantes:
- la Recommandation no 16 (1989), qui donne quelques orientations en matière de sélection, mais aussi de gestion des sites et aborde notamment les mesures législatives, le financement, la planification des mesures de gestion, la délimitation et la surveillance;
- la Recommandation no 71 (1998), qui énonce des lignes directrices sur la protection des habitats et leur gestion par des programmes privés ou bénévoles impliquant notamment l’acquisition de terres, la conservation par des propriétaires privés, un soutien législatif en faveur de la sauvegarde des habitats par des acteurs privés, des incitations fiscales à la conservation privée et une implication du secteur bénévole.
30. Les recommandations susmentionnées sont relativement générales
et ne donnent pas de conseils relatifs aux types d’habitats ou à
des mesures spécifiques de gestion. Elles ne fournissent aucune
orientation pour la planification de la gestion ou pour la conception
d’un logiciel spécifique, complémentaire à celui qui sert à la description
des sites.
31. Le rapporteur n’a trouvé aucune étude systématique paneuropéenne
de la condition des habitats et des espèces dans les zones protégées,
que ce soit des réussites ou des échecs en la matière. Les données relatives
au Diplôme européen des zones protégées fournissent un éventail
de belles réalisations. Par contre, ce diplôme ne dépend pas officiellement
de la Convention de Berne, même si ses objectifs en sont proches
et s’il est, en fait, plus ancien que la convention. C’est pourquoi
les sites qui ont obtenu cette distinction ne seront pas abordés
dans le présent rapport.
32. Les données relatives aux dossiers ou aux plaintes peuvent
donner une vue d’ensemble des litiges pour lesquels des plaintes
officielles ont été déposées auprès du comité permanent. D’autre
part, certaines données relatives aux réussites ou aux échecs concernant
le réseau Natura 2000 sont disponibles sur le site de la DG Environnement
de la Commission européenne. Actuellement, le comité permanent maintient
ouverts plusieurs dossiers relatifs à des sites:
- Bulgarie: parcs d’éoliennes à Balchik et à Kaliakra-Via Pontica. L’affaire concerne la construction d’éoliennes sur le littoral de la mer Noire, sur un important couloir de migration. Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier. D’autres institutions internationales sont impliquées, comme le secrétariat de l’Accord sur la conservation des oiseaux d’eaux migrateurs d’Afrique-Eurasie (AEWA) et la Commission européenne. Aujourd’hui, une grande partie de cette zone est intégrée au réseau Natura 2000 et le risque d’implantation de nouvelles éoliennes dans le secteur a nettement diminué;
- Chypre: péninsule d’Akamas. L’affaire concerne des projets d’aménagements touristiques néfastes pour une zone de grande valeur naturelle accueillant de nombreuses espèces rares de flore et de faune. Le site est particulièrement important pour deux espèces de tortues marines inscrites à l’annexe I de la Convention de Berne et aux annexes II et IV de la Directive «Habitats». Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier. Le différend remonte à 1996. En juillet 2010, l’Union européenne a indiqué que la Commission européenne avait récemment été saisie d’une plainte pour désignation et protection insuffisantes de la péninsule d’Akamas. Par conséquent, la Commission évaluera si elle peut considérer comme suffisants le site classé et les mesures prises pour protéger ses valeurs naturelles et garantir le respect des dispositions pertinentes du droit communautaire en matière d’environnement. Le secteur est à présent partiellement intégré au réseau Natura 2000, mais il n’est pas certain que cela suffise à garantir la protection à long terme de l’ensemble du site et des espèces concernées;
- France: habitats pour la survie du grand hamster (Cricetus cricetus) en Alsace: insuffisance des mesures prises pour garantir la préservation des habitats indispensables à la survie du grand hamster. La Commission européenne a saisi la Cour européenne de justice en juin 2009;
- Ukraine: projet de canal dans l’estuaire du Bystroe (delta du Danube). La voie navigable proposée traverserait une zone d’une grande valeur naturelle dans le delta du Danube, qui est également classée comme réserve de la biosphère. Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier. Outre le comité permanent, d’autres institutions internationales telles que la Commission européenne, l’UNESCO, la CEE-ONU, le PNUE, la Commission internationale pour la protection du Danube et les organes pertinents des Conventions d’Aarhus, d’Espoo et de Ramsar sont également impliquées. Le litige dure depuis 2004 et la situation reste floue quant aux éventuels dommages que le projet pourrait causer au site.
33. Plaintes en attente qui concernent des sites:
- Bosnie-Herzégovine: menaces sur la grotte de Vjetrenica. Cette grotte et sa riche biodiversité sont protégées depuis longtemps, mais les perturbations de l’histoire récente ont fait perdre la continuité de la protection. D’autres acteurs internationaux tels que l’UICN sont impliqués. Les initiatives actuelles pourraient aboutir à une protection future adaptée;
- Italie: parcs d’éoliennes à Alta Maremma. Dans un secteur riche en espèces et qui compte plusieurs sites protégés, un parc d’éoliennes a illégalement été implanté et un autre (légal) est envisagé. Plusieurs espèces qui pourraient être affectées sont protégées par les Directives «Oiseaux» et «Habitats», mais rien n’indique que la Commission européenne se soit saisie de l’affaire. A ce stade, il est difficile d’évaluer l’ampleur du problème;
- Maroc: projet de développement touristique à Saïdia affectant la zone humide de Moulouya. Des aménagements touristiques majeurs sont proposés à Moulouya, une zone classée comme site d’intérêt biologique et écologique (SIBE) et comme site de Ramsar. Les autorités affirment que ces aménagements ne nuiront pas au site;
- France: tétras lyre (Tetrao tetrix) en Drôme et dans l’Isère.
34. Sites où les recommandations existantes du comité permanent
font l’objet d’un suivi: projets d’aménagement menaçant la baie
de Fethiye en Turquie, un site protégé d’importance pour les tortues marines.
Des préoccupations similaires ont été exprimées par une ONG mais
aucune information n’a été communiquée par les autorités.
- Recommandation no 144 (2009) sur le parc d’éoliennes de Smøla (Norvège) et d’autres implantations d’éoliennes en Norvège;
- Recommandation no 66 (1998) sur l’état de conservation de diverses plages de ponte des tortues marines en Turquie;
- Recommandation no 98 (2002) relative au projet de construction d’une autoroute dans la gorge de Kresna (Bulgarie);
- Recommandation no 113 (2004) sur l’antenne militaire de la base sous souveraineté britannique (Akrotiri, Chypre).
35. Beaucoup d’autres affaires ont été traitées dans le passé.
Certaines ont eu une issue favorable, d’autres non. Ainsi, de grands
barrages ont été construits sur un site d’importance pour la nature
en Islande malgré la recommandation négative du comité permanent.
36. Il est donc permis de conclure que de nombreux sites importants
des Parties contractantes ne reçoivent toujours pas une protection
adéquate.
4.1.3. Questions générales de protection de la diversité des habitats non liées à des sites spécifiques
37. Les pertes d’habitat sont la principale menace pesant
sur la biodiversité en Europe. Le classement et la protection adéquate
de sites isolés n’apportent qu’une solution partielle. Pour véritablement
enrayer le déclin de la diversité biologique, il faut également
prendre des mesures pour éviter les politiques qui engendrent des pertes
d’habitats dans le paysage général. Cet aspect a été reconnu par
les documents d’orientation pertinents du comité permanent, dont
le plus important est la Recommandation no 25 (1991), concernant
la conservation des espaces naturels à l’extérieur des zones protégées
proprement dites.
38. La compatibilité avec les impératifs d’une protection de la
diversité biologique et paysagère doit notamment être vérifiée pour
les politiques de l’aménagement du territoire, du développement
des infrastructures, de la construction, des mines, de l’agriculture
et de la sylviculture, ainsi que de la protection de l’environnement
contre la pollution et les changements climatiques. Concernant ce
dernier point, il est évident que, même si les réseaux de zones
protégées jouent un rôle déterminant pour aider la biodiversité
européenne à s’adapter aux changements climatiques, l’adaptation
n’est possible que si une diversité suffisante des habitats subsiste
dans l’ensemble du paysage, c’est-à-dire également à l’extérieur
des espaces protégés.
39. En matière de protection de la biodiversité européenne contre
le changement climatique, le comité permanent a adopté les recommandations
suivantes:
- Recommandation no 122 (2006) sur la conservation de la diversité biologique dans le cadre du changement climatique, adoptée le 30 novembre 2006, qui propose la création d’un groupe d’experts ad hoc;
- Recommandation no 135 (2008) sur la lutte contre les impacts du changement climatique sur la biodiversité, adoptée le 27 novembre 2008, qui insiste notamment sur la nécessité d’intégrer les réseaux de zones protégées dans une logique de protection des paysages d’une grande qualité afin que ces zones soient suffisamment perméables et interconnectées pour aider les espèces à adapter leur répartition géographique («biotopes relais» et autres outils);
- Recommandation no 143 (2009) énonçant à l’intention des Parties de nouvelles orientations sur la diversité biologique et le changement climatique, adoptée le 26 novembre 2009, qui souligne entre autres l’importance d’une approche écosystémique et de la préservation de grands réseaux d’habitats hétérogènes.
40. Le groupe d’experts mentionné a été constitué, mais à part
cela le rapporteur n’a trouvé aucun rapport de synthèse complet
sur la mise en œuvre de ces recommandations. Etant donné le morcellement
actuel des paysages européens, cette mise en œuvre constitue incontestablement
un défi.
41. Un problème connexe au changement climatique est l’impact
des projets d’exploitation des énergies renouvelables sur les habitats.
Le développement des énergies renouvelables peut certes contribuer
à freiner les changements climatiques induits par l’homme mais risque,
s’il est mené sans une prise en compte minutieuse de la diversité
biologique, de gravement détériorer les habitats. Dans cette optique,
ont été adoptées la Recommandation no 109 (2004) sur l’atténuation
des nuisances de la production d’énergie éolienne sur la vie sauvage,
qui approuve deux documents sur la question élaborés dans le cadre
de la Convention de Bonn, et plusieurs recommandations spécifiques
à divers sites. Un nouveau document d’orientation sur les éoliennes
et la protection de la nature a été publié en octobre 2010 en collaboration
avec la Commission européenne. Des orientations seraient nécessaires
pour les autres énergies renouvelables.
42. Les infrastructures du domaine de l’énergie peuvent gravement
endommager la biodiversité et convertir certains sites en pièges
mortels pour les oiseaux, comme l’illustre le cas des lignes électriques.
La Recommandation no 110 (2004) du comité permanent sur l’atténuation
des nuisances des installations aériennes de transport d’électricité
(lignes électriques) pour les oiseaux a été adoptée le 3 décembre
2004. Selon une étude réalisée par une ONG, peu de mesures ont été
prises dans ce domaine et très peu d’informations sont échangées,
même sur les réussites limitées en la matière.
43. Dans le domaine de l’agriculture, il existe une grande différence
entre les Parties contractantes membres ou non membres de l’Union
européenne, car les premières sont directement influencées par la Politique
agricole commune (qui n’affecte qu’indirectement les autres). L’impact
de la PAC sur la biodiversité a été critiqué dans de nombreuses
publications, dont le récent ouvrage Through
the green smokescreen – How is CAP cross compliance delivering for
biodiversity?, préparé par BirdLife l’année dernière.
Le rapporteur n’a trouvé aucune autre étude similaire de l’impact
de l’agriculture sur la biodiversité à l’échelle paneuropéenne.
44. L’impact de la sylviculture sur la diversité biologique est
souvent négatif, même si les superficies couvertes par les forêts
sont stables, voire en augmentation, comme le constate une évaluation
réalisée par l’Agence européenne pour l’environnement. En matière
de plantations de forêts dans des paysages de valeur ouverts, au
moins deux dossiers sont actuellement en cours d’examen:
- Islande: boisement des zones de faible altitude et notamment dans des zones humides d’importance pour les oiseaux. En décembre 2002, le comité permanent a adopté sa Recommandation no 96 (2002), relative à la sauvegarde des oiseaux dans le cadre du boisement des zones de faible altitude en Islande. Elle énonce sept recommandations spécifiques que le Gouvernement de l’Islande était appelé à mettre en œuvre;
- Ukraine: reboisement des habitats steppiques. Une ONG a déposé une plainte auprès du secrétariat.
45. Le comité permanent n’a pas encore formulé de recommandations
générales sur les problèmes liés à la sylviculture ou au reboisement.
4.1.4. Exemples de problèmes liés à la protection de l’habitat de certains taxons
46. Parmi les affaires actuellement suivies, citons la
France – habitats du grand hamster en Alsace (dossier ouvert) et
habitats du crapaud vert européen en Alsace (dossier éventuel),
et la Suède – habitats du crapaud calamite sur Smögen (dossier éventuel).
47. Les recommandations adoptées sur la protection des habitats
des amphibiens et des reptiles comprennent:
- les Recommandations générales nos 13 (1988), 26 et 27 (1991) et 119 (2006), portant sur diverses espèces et plusieurs pays, et d’autres plus spécifiques comme la Recommandation no 33 (1991) relative à la protection du crapaud calamite en Irlande, la Recommandation no 70 (1998) relative à la conservation du triton crêté à Orton Brick Pits (Royaume-Uni) et plusieurs recommandations sur les tortues marines, depuis la no 7 (1987) jusqu’à la no 95 (2002).
- la Recommandation no 120 (2006) du comité permanent se réfère aux mesures proposées dans la «Stratégie européenne de conservation des invertébrés», qui reconnaît que les pertes d’habitat sont une menace essentielle et propose quelques orientations pour la gestion des habitats.
- la Recommandation no 132 (2007) du comité permanent, qui se réfère aux lignes directrices proposées dans les Orientations sur la conservation des champignons en Europe, qualifie en priorité la gestion des habitats pour la sauvegarde des espèces de champignons sur le continent.
48. Selon la Stratégie européenne de conservation des plantes
(2008-2014), validée par la Recommandation no 138 (2008), bon nombre
des principales menaces qui pèsent sur la diversité végétale en Europe
sont liées aux pertes d’habitat. Ce sont notamment le morcellement
des habitats et la perte de connectivité, ainsi que des changements
dans les pratiques forestières et agricoles. Notamment, l’intensification
de l’agriculture et l’abandon de terres font disparaître des terres
agricoles de haute valeur pour l’environnement et constituent donc
des menaces majeures.
4.1.5. Evaluation préliminaire de l’application de l’article 4
49. Malgré les efforts consentis par le comité permanent
et, dans une certaine mesure, par les Parties contractantes, la
situation reste globalement décevante. Les réseaux paneuropéens
de zones protégées sont encore incomplets; même dans les sites protégés,
la protection est souvent insuffisante; celle des habitats à l’extérieur
des zones classées est très maigre. D’autres politiques ne tiennent
pas compte des impératifs de la protection des habitats. Il existe
peu de bilans de la mise en œuvre des recommandations et de la situation effective
sur le terrain. Les pertes d’habitat restent par conséquent la première
menace pour la diversité biologique en Europe.
4.2. Mise en œuvre de l’article 5 – Protection stricte des espèces de flore
50. Peu d’informations sont disponibles sur l’état de
la mise en œuvre des dispositions de la convention qui demandent
une protection stricte des espèces de flore inscrites à l’annexe
I contre les menaces directes liées à la cueillette de plantes sauvages.
Aucune information n’est disponible sur les dossiers ouverts pour
non-respect de ces obligations par une Partie contractante, et la
Stratégie européenne de conservation des plantes (2008-2014) ne
qualifie pas ces menaces comme prioritaires.
51. La Recommandation no 49 (1996), concernant la protection de
certaines espèces végétales sauvages faisant l’objet d’exploitation
et de commerce, n’entre pas, à proprement parler, dans le cadre
de l’application de l’article 5, mais s’y rapporte. Dans la convention,
seule l’annexe I énumère des plantes, c’est-à-dire les espèces nécessitant
une protection stricte contre toute exploitation. Il est reconnu
que certaines espèces de flore nécessitent une approche associant
la conservation à une exploitation durable des populations sauvages, semblable
à celle de l’article 7 à l’égard des espèces de faune concernées.
Ces plantes qui appellent une attention particulière, mais pour
lesquelles une exploitation soigneusement organisée peut être compatible avec
les objectifs de sauvegarde, sont inscrites dans l’annexe à la recommandation.
La nécessité de veiller à la durabilité des récoltes et du commerce
est également reconnue dans la Stratégie européenne de conservation
des plantes.
52. En conclusion, même si peu d’informations sont disponibles
sur la protection des plantes contre la cueillette et les menaces
directes comparables, ces dernières ne semblent pas constituer de
risque majeur pour la diversité de la flore d’Europe.
4.3. Mise en œuvre de l’article 6 – Protection stricte des espèces de faune (annexe II)
53. La convention a contribué à une amélioration du statut
de sauvegarde de certaines espèces, dont les plus emblématiques
sont de grands carnivores. Le loup et l’ours brun ont reconquis
quelques secteurs de leur ancienne aire de répartition. Toutefois,
le statut de ces espèces à l’échelle paneuropéenne est loin d’être favorable,
tandis que les maigres réussites des efforts de conservation ont
suscité de fortes controverses, notamment en Norvège et en Suisse.
Quelques progrès ont été réalisés dans la sauvegarde de la seule espèce
européenne endémique de carnivores, le lynx ibérique, mais celle-ci
reste gravement menacée d’extinction. Dans le cadre de la convention,
la coordination est assurée par le Groupe d’experts sur la conservation
des grands carnivores, qui coopère avec l’Initiative pour les grands
carnivores en Europe, qui a élaboré des plans d’action pour les
espèces susmentionnées.
54. La chasse peut constituer une grave menace supplémentaire
pour certaines espèces menacées d’oiseaux d’Europe. C’est en 2008
que BirdLife International a pour la dernière fois vérifié l’application
de la Recommandation no 90 (2001) relative à la capture, à la mise
à mort et au commerce des oiseaux protégés à Chypre. D’après leur
rapport, la situation s’aggrave au lieu de s’améliorer. L’on ne
trouve aucun signe d’implication de la Commission européenne dans
ce dossier, malgré le fait que le piégeage non sélectif d’oiseaux
soit interdit à la fois par la Convention de Berne et par la Directive
«Oiseaux».
4.4. Mise en œuvre de l’article 7 – Protection des espèces de faune menacées par l’exploitation
55. Plusieurs espèces inscrites à l’annexe III sont communes
dans de nombreux Etats membres et sont chassées comme du gibier
ordinaire. La Recommandation no 128 (2007) du comité permanent relative
à la Charte européenne de la chasse et de la biodiversité invite
les Parties contractantes et les Etats observateurs à prendre en
compte cette charte pour veiller à ce que la chasse soit durable.
56. Par contre, les effectifs de plusieurs espèces couvertes par
cet article sont loin d’être à un niveau confortable et devraient
faire l’objet de mesures de sauvegarde supplémentaires. Le plan
d’action sur le bison d’Europe préparé par l’Initiative pour les
grands herbivores et adopté par la Recommandation no 102 (2003) en
est un exemple, tandis que le plan d’action pour la sauvegarde du
lynx eurasien en Europe, élaboré par l’Initiative pour les grands
carnivores en Europe, en est un autre.
4.5. Mise en œuvre de l’article 8 – Méthodes de capture et de mise à mort
57. Il est difficile de dresser le bilan de la mise en
œuvre, mais il semble que la plupart des Parties contractantes ont
interdit les méthodes de capture non sélective, conformément aux
exigences de cet article. La mise en œuvre de l’interdiction semble
insuffisante dans certains Etats membres pour le piégeage non sélectif
d’oiseaux, ce qui pourrait constituer une grave menace pour certaines
espèces. Le problème est apparemment grave dans certains secteurs
de Chypre si l’on en croit le rapport de BirdLife cité plus haut.
4.6. Mise en œuvre de l’article 9 – Dérogations
58. Au titre de cet article, les Etats membres établissent
des rapports obligatoires pour les dérogations accordées par rapport
aux règles de protection de la convention. Actuellement, peu d’informations
permettent de déterminer si les Parties contractantes signalent
véritablement toutes les dérogations qu’elles accordent, ou de vérifier
la gravité de l’impact de ces dérogations sur la biodiversité. Par
contre, rien n’indique que le recours à l’article 9 engendre de
graves problèmes.
4.7. Mise en œuvre de l’article 11.2
59. Le comité permanent a traité plusieurs dossiers d’espèces
exotiques envahissantes qui mettent en péril la diversité biologique.
La Recommandation générale no 99 (2003) approuve la Stratégie paneuropéenne
sur les espèces exotiques envahissantes. Il a aussi adopté plusieurs
recommandations plus spécifiques. Un dossier est actuellement ouvert
à propos de l’écureuil gris américain en Italie.
5. Synthèse des problèmes
60. Comme le suggèrent toutes les études récentes, la
biodiversité européenne poursuit son déclin. A l’évidence, l’objectif
premier de la convention est loin d’être atteint. Les paragraphes
ci-dessous résument les principaux problèmes.
5.1. Couverture géographique de la convention
61. A ce jour, deux Etats membres du Conseil de l’Europe
– la Fédération de Russie et Saint-Marin – n’ont pas adhéré à la
convention. Saint-Marin ne possède certes pas une part significative
de la biodiversité européenne, mais il en va tout autrement de la
Russie. Etant donné son importance majeure pour la sauvegarde de
la nature, il est très regrettable que ce pays n’ait pas encore
ratifié la convention.
62. Le Bélarus – un pays dont la nature est très riche – n’est
pas membre de la convention. Cependant, le statut d’observateur
dont jouissent ces pays permet d’atténuer le problème.
63. De même, la couverture géographique des pays africains par
la convention n’est pas très logique. Elle n’englobe ni tous les
pays d’importance pour les espèces migratrices d’Europe, ni tous
les pays proches de l’Europe (par exemple du littoral méditerranéen).
5.2. Création de réseaux de zones protégées
64. Les réseaux paneuropéens sont assez incomplets. Si
Natura 2000 est «à moitié terminé», le Réseau Emeraude n’en est
encore qu’à ses débuts. Le statut du Réseau Emeraude manque de visibilité
pour le grand public. Les deux réseaux ne sont pas encore pleinement
harmonisés, notamment du point de vue des listes d’habitats et de
leur interprétation.
5.3. Assurer la protection des sites
65. Aucune vue d’ensemble de la situation à l’échelle
paneuropéenne n’est disponible. La mise en œuvre des décisions du
comité permanent laisse à désirer parce qu’il ne dispose d’aucun
moyen contraignant pour obliger les Parties contractantes à donner
suite à ses recommandations. Au sein de l’Union européenne, la situation
est légèrement meilleure parce que la Commission dispose d’outils
plus puissants, mais il n’existe aucun mécanisme clair instaurant
un «lien direct» entre le comité permanent et la Commission. Par conséquent,
même les Etats membres de l’Union européenne maintiennent parfois
des pratiques qui violent à la fois la convention et les directives,
en dépit des recommandations pertinentes du comité permanent.
66. Les règles de protection et d’organisation de la gestion sont
peu harmonisées entre les Parties contractantes. Aucune orientation
en ce sens n’a été formulée par le comité permanent (ni par la Commission européenne).
Aucun outil d’organisation de la gestion n’a été créé pour compléter
le logiciel Emeraude/Natura 2000 par des plans spécifiques de gestion
des sites.
5.4. Assurer la protection des habitats à l’échelle de l’ensemble du paysage
67. Il n’existe aucun rapport de synthèse sur l’impact
du développement des infrastructures, de l’intensification de l’agriculture,
des pratiques forestières ou du reboisement sur la diversité des
habitats en Europe, mais la situation actuelle est clairement néfaste
pour beaucoup d’espèces. Les efforts du comité permanent et de la
Commission européenne se sont avérés insuffisants.
5.5. Assurer la protection des espèces
68. Le statut de nombreuses espèces est défavorable et
continue à se détériorer. Certaines affaires de non-respect de la
convention n’ont pas abouti à une solution adaptée. Dans la plupart
des cas, les espèces perdent des habitats qui leur conviennent.
69. Plusieurs espèces sont menacées non seulement par les pertes
d’habitat, mais encore par des pratiques de chasse non durables.
L’exemple le plus grave est le piégeage aveugle d’oiseaux dans certaines Parties
contractantes de la Méditerranée. Dans cette affaire, l’absence
de «lien direct» entre le comité permanent et la Commission européenne
constitue manifestement un handicap, car les pays concernés sont également
membres de l’Union européenne. La protection des grands carnivores
constitue une autre source de préoccupation dans certains Etats
membres, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union européenne.
70. Notons également que certaines dispositions de la Convention
de Berne peuvent ne pas être entièrement couvertes par les directives
parce que la composition des annexes de la convention diffère légèrement
de celle des directives et que les dispositions relatives aux espèces
exotiques paraissent plus contraignantes dans la convention. Actuellement,
la Commission européenne travaille presque exclusivement dans le
cadre des directives.
6. Conclusions
71. Compte tenu de ce qui précède, l’Assemblée devrait
recommander au Comité des Ministres d’intensifier la coopération
avec l’Union européenne afin de réaliser une compatibilité entre
les zones d’intérêt spécial pour la conservation du Réseau Emeraude,
dans le cadre de la Convention de Berne, et les habitats protégés
du réseau Natura 2000, dans le cadre de la Directive «Habitats»
de l’Union européenne, notamment en ce qui concerne la mise en place
de réseaux d’espaces protégés, la gestion des zones protégées et
la protection des espèces.
72. D’une manière plus générale, le Comité des Ministres devrait
améliorer la visibilité internationale de la Convention de Berne
et des travaux de ses groupes d’experts, et veiller à ce qu’elle
figure parmi les priorités du Conseil de l’Europe.
Annexe 1 – Comparaison des principales dispositions de la Convention de Berne et des directives de l’Union européenne sur la protection de la nature
(open)|
Convention de Berne |
Directive «Oiseaux» |
Directive «Habitats» |
|
|
Protection de l’habitat des espèces |
Article 4.1: protection des habitats de la flore et de la faune sauvages, notamment des espèces inscrites aux annexes I et II. |
Article 3.1: protection générale des habitats des oiseaux. Article 4.1: mesures spéciales de conservation des habitats des espèces de l’annexe I. Article 4.2: mesures similaires pour d’autres espèces migratrices. |
Article 3.1: protection, dans le cadre de Natura 2000, des habitats des espèces de l’annexe II. Article 12.1: protection des sites de reproduction et de repos des espèces de faune de l’annexe IV. |
|
Protection des types d’habitats |
Article 4.1: protection des milieux naturels menacés (non spécifiés). Résolution 4: énumère à l’annexe I des habitats nécessitant une protection spéciale. |
Sans objet. |
Article 3.1: protection, dans le cadre de Natura 2000, des types d’habitat de l’annexe I. |
|
Réseaux de zones protégées (création) |
Article 4: mention générale de la protection de sites. Résolution 3: création du Réseau Emeraude. |
Articles 4.1 et 4.2: liste des zones de protection spéciale. |
Article 3.1: réseau Natura 2000, intégrant les zones de protection spéciale créées au titre de la Directive «Oiseaux». |
|
Coordination de la création du réseau de zones protégées |
Article 4.4: coordination entre les Parties contractantes dans les zones frontalières. Résolution 5: règles permettant d’assurer la coordination paneuropéenne du Réseau Emeraude. |
Article 4.3: les Etats membres communiquent les informations pertinentes à la Commission européenne. |
Article 4: les Etats membres sont chargés, en collaboration avec la Commission européenne, de mettre en place un réseau cohérent conformément à l’annexe III. |
|
Gestion des sites au sein du réseau |
Article 4.2: prévenir ou limiter au minimum la dégradation des sites dans les politiques d’aménagement et de développement. |
Article 4.4: éviter la pollution ou la dégradation des habitats, ainsi que les fortes perturbations. |
Article 6.1: mesures de conservation comprenant des plans de gestion et des mesures réglementaires, administratives ou contractuelles. Article 6.2: prévenir la dégradation des habitats et les fortes perturbations. Article 6.3: obligation d’évaluer l’impact sur les sites de tout projet susceptible de les affecter; permis refusé en cas d’impact. Article 6.4: décrit la procédure à suivre si un projet doit malgré tout être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation d’impact. Article 7: ces règles s’appliquent également aux sites classés en vertu de la Directive «Oiseaux». |
|
Protection des espèces de flore |
Article 5: interdiction de cueillir, de ramasser, etc., ainsi que de détenir ou de vendre des espèces inscrites à l’annexe I. |
Sans objet. |
Article 13: interdiction de cueillir, de ramasser, etc., ainsi que de détenir, de transporter, de vendre, etc. des espèces inscrites à l’annexe IV (b). |
|
Protection des espèces de faune |
Article 6: pour les animaux de l’annexe IlI, sont interdits: la capture et la mise à mort, la dégradation des sites de reproduction et de repos, les perturbations significatives, la destruction ou la possession des œufs, la détention et le commerce. |
Article 5: protection générale de tous les oiseaux contre la mise à mort, la capture, etc. (l’article 7 autorise la chasse des oiseaux inscrits à l’annexe II). Article 6: interdiction générale du commerce des oiseaux non inscrits à l’annexe III. |
Article 12: interdiction de la mise à mort, de la capture, des perturbations significatives et du ramassage des œufs des espèces inscrites à l’annexe IV (a). |
|
Exploitation réglementée |
Article 7: réglementer l’exploitation des espèces inscrites à l’annexe III de manière à maintenir l’existence de leurs populations hors de danger. |
Article 7: autorise la chasse des oiseaux inscrits à l’annexe II. |
Article 14: réglemente l’exploitation des espèces inscrites à l’annexe V. |
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Méthodes de chasse |
Article 8: pour la chasse ou la capture des espèces de l’annexe III (ou, à titre exceptionnel, de l’annexe II) les moyens non sélectifs de capture et de mise à mort et les moyens susceptibles d’entraîner la disparition des populations, ou de troubler gravement leur tranquillité, et en particulier les moyens énumérés dans l’annexe IV, sont interdits. |
Article 8: les moyens de capture ou de chasse non sélectifs ou massifs, capables de provoquer une extinction locale, sont interdits, notamment pour les espèces de l’annexe IV (a); l’utilisation des moyens de transport de l’annexe IV (b) est également interdite. |
Article 15: pour la capture ou la mise à mort des espèces de l’annexe V (ou, à titre exceptionnel, de l’annexe IV), les moyens non sélectifs susceptibles d’entraîner localement la disparition ou de troubler gravement la tranquillité des populations d’une espèce, et notamment ceux énumérés à l’annexe VI (a), sont interdits, de même que toute forme de capture et de mise à mort à partir des moyens de transport mentionnés à l’annexe VI (b). |
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Dérogations |
Article 9: accordées s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et si elles ne nuisent pas à la survie de la population concernée. |
Article 9: dérogations autorisées s’il n’existe pas d’alternative satisfaisante. |
Article 16: dérogations autorisées s’il n’existe pas d’alternative satisfaisante et si elles ne nuisent pas au maintien du statut de conservation. |
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Espèces migratrices |
Article 10: mesures spéciales, y compris une coordination entre les Parties contractantes. |
Pas de mention particulière. |
Pas de mention particulière. |
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Coopération |
Article 11.1: encourage les Parties contractantes à coopérer pour assurer la protection et promouvoir la recherche. |
Pas de mention particulière. |
Pas de mention particulière. |
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Recherche |
Article 11.1: les Parties contractantes encouragent et coordonnent la recherche. |
Article 10: la recherche est encouragée, en particulier dans les domaines énumérés à l’annexe V; la Commission européenne assure la coordination. |
Article 18: les Etats membres et la Commission européenne encouragent la recherche, notamment en rapport avec le réseau Natura 2000 et la sauvegarde des espèces. |
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Réintroduction |
Article 11.2: encouragée si la recherche démontre qu’elle peut effectivement contribuer à la conservation. |
Pas de mention particulière. |
Article 22: encouragée pour les espèces de l’annexe IV si la recherche démontre qu’elle contribue de manière efficace à la conservation. |
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Espèces exotiques |
Article 11.2: l’introduction des espèces non indigènes doit être strictement contrôlée. |
Article 11: les Etats membres vérifient que l’introduction d’oiseaux étrangers à l’Europe ne porte aucun préjudice à la flore et à la faune locale. |
Article 22: les Etats veillent à ce que l’introduction d’une espèce étrangère à son territoire ne porte aucun préjudice aux habitats ni aux espèces locales. |
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Coordination |
Articles 13, 14, 15: Comité permanent. |
Articles 16, 17: la Commission européenne, assistée d’un comité. |
Articles 20, 24: la Commission européenne, assistée d’un comité. |
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Rapports |
Article 9.2: rapport biennal au comité permanent sur les dérogations. Article 11.3: indiquer au comité permanent les espèces bénéficiant d’une protection totale et qui ne figurent pas dans les annexes I et II. Article 14.1: le comité permanent est chargé de suivre l’application de la convention. Article 15: le comité permanent transmet un rapport au Comité des Ministres. |
Article 12.1: les Etats membres soumettent tous les trois ans un rapport à la Commission européenne. Article 12.2: la Commission élabore un rapport de synthèse à l’intention des Etats membres. Article 18: les Etats membres communiquent à la Commission le texte des dispositions d’application de la directive. |
Article 17.1: les Etats membres soumettent tous les six ans un rapport à la Commission européenne. Article 17.2: la Commission élabore un rapport de synthèse à l’intention des Etats membres, du Parlement européen, du Conseil et du Comité économique et social. Article 23: les Etats membres informent la Commission des dispositions d’application. |
Annexe 2 – La couverture du Réseau Emeraude
(open)|
Il convient de noter que les chiffres ci-dessous évoluent constamment et illustrent la situation au moment de l’élaboration du rapport, en novembre 2010. Pour l’Arménie, l’Azerbaïdjan, le Bélarus, la Géorgie, le Moldova, l’Ukraine et la Fédération de Russie, seul le nombre des sites Emeraude potentiel est actuel (30 novembre 2010) mais leur répartition sur le territoire national n’a pas encore été vérifiée. |
La couverture actuelle du Réseau Emeraude proposée varie et va de quelques sites à peine dans certains pays à plus de 1 000 (couverture de 40 %) en Croatie. Exemples:
- Albanie: 25 sites couvrant 18,2 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008;
- Arménie: le travail sur le Réseau Emeraude débute; huit sites potentiels couvrant 7,7 % du territoire national sont proposés, mais l’objectif est d’identifier tous les sites potentiels avant la fin du projet, en décembre 2011;
- Azerbaïdjan: les travaux de mise en place du Réseau Emeraude se poursuivent, et les sept sites Emeraude potentiels déjà identifiés couvrent 8,2 % du territoire national; les projets en cours visent à identifier tous les sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Bosnie-Herzégovine: 29 sites couvrant 4,9 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008, mais les limites des systèmes d’information géographique de certains sites n’étaient pas disponibles à l’issue du projet;
- Croatie: 1 132 sites couvrant 44 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008. Les préparations sont en cours dans le cadre du processus d’adhésion à l’Union européenne (Natura 2000);
- «l’ex-République yougoslave de Macédoine»: 35 sites couvrant 29,3 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008;
- Géorgie: le pays poursuit ses efforts de mise en place du Réseau Emeraude; les 17 sites Emeraude potentiels déjà identifiés couvrent 2,8 % du territoire national; l’objectif du projet en cours est d’identifier tous les sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Moldova: les activités de mise en place du Réseau Emeraude se poursuivent et 17 sites Emeraude potentiels, couvrant 1 % du territoire national, sont déjà identifiés; l’objectif du projet en cours est d’identifier tous les sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Monténégro: 32 sites couvrant 17,1 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008;
- Norvège: 11 sites officiellement classés et plusieurs autres identifiés dans le cadre du projet pilote; la deuxième phase a dressé une liste d’environ 1 200 sites potentiels dont 39 ont été retenus. La Norvège a émis des réserves sur l’applicabilité de la convention à Svalbard, écartant ainsi cette région du Réseau Emeraude, mais étudie la possibilité de modifier ce statut afin d’intégrer les sites de Svalbard au réseau. Un séminaire d’Emeraude est prévu au cours de l’année 2011;
- Serbie: 61 sites couvrant 8,6 % du pays proposés dans le cadre du projet pilote terminé en 2008;
- Suisse: 37 sites identifiés; le World Wide Fund for Nature (WWF) et BirdLife International ont manifesté leur désaccord avec le processus par une lettre envoyée au comité permanent en 2008, qui déclare que ces organisations ont proposé de nombreux autres sites qui n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation valable. Un séminaire d’Emeraude est prévu au cours de l’année 2011;
- Turquie: données préliminaires sur 10 sites présentées dans le rapport d’un projet pilote lancé en 2001;
- Ukraine: les activités de mise en place du Réseau Emeraude se poursuivent, et 88 sites Emeraude potentiels, couvrant 2 % du territoire national, sont déjà proposés; l’objectif est d’identifier 80 % des sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Bélarus et Fédération de Russie: ces pays ne sont pas des Parties contractantes à la Convention de Berne mais participent à un projet Emeraude en cours et ont, en 2009, identifié sept sites (1,2 % du territoire national) et 103 sites (1,8 % du territoire national), respectivement. L’objectif est d’identifier 50 % des sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011.
En janvier 2011, l’évaluation de tous les sites Emeraude candidats (phase II) de l’ouest des Balkans débutera en collaboration avec le Centre thématique européen pour la diversité biologique de l’Agence européenne pour l’environnement (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Monténégro, Serbie et «l’ex-République yougoslave de Macédoine»).