Rapport | Doc. 12459 | 05 janvier 2011
La nécessité d'un bilan des progrès accomplis dans l'application de la Convention de Berne
Commission de l'environnement, de l'agriculture et des questions territoriales
Résumé
A l’occasion de l’Année internationale de la biodiversité 2010 et de la Décennie pour la biodiversité 2011-2020 des Nations Unies, l’Assemblée parlementaire se réfère au cadre juridique général de la sauvegarde de la nature et de la diversité biologique et demande un bilan de la mise en œuvre de la Convention du Conseil de l’Europe relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (Convention de Berne). Cette convention a été le premier instrument juridique complet de protection de la nature couvrant l’ensemble du continent européen et reste la pierre angulaire de la diversité biologique dans le cadre du Conseil de l’Europe.
La dégradation de l’environnement, l’appauvrissement de la diversité biologique et l’altération des écosystèmes affectent directement et indirectement plusieurs droits fondamentaux définis par la Déclaration universelle des droits de l’homme et par la Convention européenne des droits de l’homme, et notamment le droit à la vie, à la nourriture et à l’eau, à la santé, à un logement adéquat, à la propriété et à l’utilisation des sols.
Le Comité des Ministres est invité à améliorer la visibilité internationale de la Convention de Berne et des travaux de ses groupes d’experts, et de veiller à ce qu’elle figure parmi les priorités du Conseil de l’Europe.
A. Projet de résolution
(open)B. Projet de recommandation
(open)C. Exposé des motifs, par M. Lotman, rapporteur
(open)1. Introduction
2. Contexte institutionnel et juridique – La Convention de Berne et les autres activités internationales de protection de la biodiversité
3. Dispositions essentielles de la Convention de Berne
4. Mise en œuvre de la convention
4.1. Mise en œuvre de l’article 4 – Protection des habitats
4.1.1. Etablir des réseaux d’aires protégées
- la Résolution no 3 (1996), relative à la création du Réseau écologique paneuropéen, décide la mise en place du Réseau Emeraude de zones d’intérêt spécial pour la conservation. Elle clarifie ainsi la mention assez générale de sites protégés dans la convention. Elle institue aussi le groupe d’experts correspondant et invite également les Etats observateurs à la convention à participer à ce réseau;
- la Résolution no 4 (1996) énumère, à l’annexe I, les types d’habitat qu’il convient de protéger (car la convention proprement dite n’est pas assortie d’une telle annexe). Elle s’inscrit en complément de celle de la Directive «Habitats», dont l’annexe I répertorie les habitats à protéger dans le cadre du réseau Natura 2000. Notons toutefois que la liste d’habitats annexée à la Résolution no 4 (1996) diffère de celle de la Directive «Habitats»;
- la Résolution no 5 (1998), concernant le règlement sur le Réseau des zones d’intérêt spécial pour la conservation (Réseau Emeraude), déclare notamment que pour les Etats membres de l’Union européenne, les sites du réseau Natura 2000 forment le Réseau Emeraude. Elle définit également la procédure de soumission des données relatives aux sites au secrétariat de la convention ainsi que la fiche d’information standardisée pour les sites;
- la Résolution no 6 (1998), qui contient la liste d’espèces nécessitant des mesures spécifiques de conservation de l’habitat, clarifie les différences entre les listes d’espèces des annexes pertinentes de la convention et des annexes aux directives, car les espèces inscrites dans tous ces documents sont reprises à l’annexe 1 à la Résolution no 6 (1998).
4.1.2. Gestion des zones protégées
- la Recommandation no 16 (1989), qui donne quelques orientations en matière de sélection, mais aussi de gestion des sites et aborde notamment les mesures législatives, le financement, la planification des mesures de gestion, la délimitation et la surveillance;
- la Recommandation no 71 (1998), qui énonce des lignes directrices sur la protection des habitats et leur gestion par des programmes privés ou bénévoles impliquant notamment l’acquisition de terres, la conservation par des propriétaires privés, un soutien législatif en faveur de la sauvegarde des habitats par des acteurs privés, des incitations fiscales à la conservation privée et une implication du secteur bénévole.
- Bulgarie: parcs d’éoliennes à Balchik et à Kaliakra-Via Pontica. L’affaire concerne la construction d’éoliennes sur le littoral de la mer Noire, sur un important couloir de migration. Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier. D’autres institutions internationales sont impliquées, comme le secrétariat de l’Accord sur la conservation des oiseaux d’eaux migrateurs d’Afrique-Eurasie (AEWA) et la Commission européenne. Aujourd’hui, une grande partie de cette zone est intégrée au réseau Natura 2000 et le risque d’implantation de nouvelles éoliennes dans le secteur a nettement diminué;
- Chypre: péninsule d’Akamas. L’affaire concerne des projets d’aménagements touristiques néfastes pour une zone de grande valeur naturelle accueillant de nombreuses espèces rares de flore et de faune. Le site est particulièrement important pour deux espèces de tortues marines inscrites à l’annexe I de la Convention de Berne et aux annexes II et IV de la Directive «Habitats». Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier. Le différend remonte à 1996. En juillet 2010, l’Union européenne a indiqué que la Commission européenne avait récemment été saisie d’une plainte pour désignation et protection insuffisantes de la péninsule d’Akamas. Par conséquent, la Commission évaluera si elle peut considérer comme suffisants le site classé et les mesures prises pour protéger ses valeurs naturelles et garantir le respect des dispositions pertinentes du droit communautaire en matière d’environnement. Le secteur est à présent partiellement intégré au réseau Natura 2000, mais il n’est pas certain que cela suffise à garantir la protection à long terme de l’ensemble du site et des espèces concernées;
- France: habitats pour la survie du grand hamster (Cricetus cricetus) en Alsace: insuffisance des mesures prises pour garantir la préservation des habitats indispensables à la survie du grand hamster. La Commission européenne a saisi la Cour européenne de justice en juin 2009;
- Ukraine: projet de canal dans l’estuaire du Bystroe (delta du Danube). La voie navigable proposée traverserait une zone d’une grande valeur naturelle dans le delta du Danube, qui est également classée comme réserve de la biosphère. Le comité permanent a adopté une recommandation sur ce dossier. Outre le comité permanent, d’autres institutions internationales telles que la Commission européenne, l’UNESCO, la CEE-ONU, le PNUE, la Commission internationale pour la protection du Danube et les organes pertinents des Conventions d’Aarhus, d’Espoo et de Ramsar sont également impliquées. Le litige dure depuis 2004 et la situation reste floue quant aux éventuels dommages que le projet pourrait causer au site.
- Bosnie-Herzégovine: menaces sur la grotte de Vjetrenica. Cette grotte et sa riche biodiversité sont protégées depuis longtemps, mais les perturbations de l’histoire récente ont fait perdre la continuité de la protection. D’autres acteurs internationaux tels que l’UICN sont impliqués. Les initiatives actuelles pourraient aboutir à une protection future adaptée;
- Italie: parcs d’éoliennes à Alta Maremma. Dans un secteur riche en espèces et qui compte plusieurs sites protégés, un parc d’éoliennes a illégalement été implanté et un autre (légal) est envisagé. Plusieurs espèces qui pourraient être affectées sont protégées par les Directives «Oiseaux» et «Habitats», mais rien n’indique que la Commission européenne se soit saisie de l’affaire. A ce stade, il est difficile d’évaluer l’ampleur du problème;
- Maroc: projet de développement touristique à Saïdia affectant la zone humide de Moulouya. Des aménagements touristiques majeurs sont proposés à Moulouya, une zone classée comme site d’intérêt biologique et écologique (SIBE) et comme site de Ramsar. Les autorités affirment que ces aménagements ne nuiront pas au site;
- France: tétras lyre (Tetrao tetrix) en Drôme et dans l’Isère.
- Recommandation no 144 (2009) sur le parc d’éoliennes de Smøla (Norvège) et d’autres implantations d’éoliennes en Norvège;
- Recommandation no 66 (1998) sur l’état de conservation de diverses plages de ponte des tortues marines en Turquie;
- Recommandation no 98 (2002) relative au projet de construction d’une autoroute dans la gorge de Kresna (Bulgarie);
- Recommandation no 113 (2004) sur l’antenne militaire de la base sous souveraineté britannique (Akrotiri, Chypre).
4.1.3. Questions générales de protection de la diversité des habitats non liées à des sites spécifiques
- Recommandation no 122 (2006) sur la conservation de la diversité biologique dans le cadre du changement climatique, adoptée le 30 novembre 2006, qui propose la création d’un groupe d’experts ad hoc;
- Recommandation no 135 (2008) sur la lutte contre les impacts du changement climatique sur la biodiversité, adoptée le 27 novembre 2008, qui insiste notamment sur la nécessité d’intégrer les réseaux de zones protégées dans une logique de protection des paysages d’une grande qualité afin que ces zones soient suffisamment perméables et interconnectées pour aider les espèces à adapter leur répartition géographique («biotopes relais» et autres outils);
- Recommandation no 143 (2009) énonçant à l’intention des Parties de nouvelles orientations sur la diversité biologique et le changement climatique, adoptée le 26 novembre 2009, qui souligne entre autres l’importance d’une approche écosystémique et de la préservation de grands réseaux d’habitats hétérogènes.
- Islande: boisement des zones de faible altitude et notamment dans des zones humides d’importance pour les oiseaux. En décembre 2002, le comité permanent a adopté sa Recommandation no 96 (2002), relative à la sauvegarde des oiseaux dans le cadre du boisement des zones de faible altitude en Islande. Elle énonce sept recommandations spécifiques que le Gouvernement de l’Islande était appelé à mettre en œuvre;
- Ukraine: reboisement des habitats steppiques. Une ONG a déposé une plainte auprès du secrétariat.
4.1.4. Exemples de problèmes liés à la protection de l’habitat de certains taxons
- les Recommandations générales nos 13 (1988), 26 et 27 (1991) et 119 (2006), portant sur diverses espèces et plusieurs pays, et d’autres plus spécifiques comme la Recommandation no 33 (1991) relative à la protection du crapaud calamite en Irlande, la Recommandation no 70 (1998) relative à la conservation du triton crêté à Orton Brick Pits (Royaume-Uni) et plusieurs recommandations sur les tortues marines, depuis la no 7 (1987) jusqu’à la no 95 (2002).
- la Recommandation no 120 (2006) du comité permanent se réfère aux mesures proposées dans la «Stratégie européenne de conservation des invertébrés», qui reconnaît que les pertes d’habitat sont une menace essentielle et propose quelques orientations pour la gestion des habitats.
- la Recommandation no 132 (2007) du comité permanent, qui se réfère aux lignes directrices proposées dans les Orientations sur la conservation des champignons en Europe, qualifie en priorité la gestion des habitats pour la sauvegarde des espèces de champignons sur le continent.
4.1.5. Evaluation préliminaire de l’application de l’article 4
4.2. Mise en œuvre de l’article 5 – Protection stricte des espèces de flore
4.3. Mise en œuvre de l’article 6 – Protection stricte des espèces de faune (annexe II)
4.4. Mise en œuvre de l’article 7 – Protection des espèces de faune menacées par l’exploitation
4.5. Mise en œuvre de l’article 8 – Méthodes de capture et de mise à mort
4.6. Mise en œuvre de l’article 9 – Dérogations
4.7. Mise en œuvre de l’article 11.2
5. Synthèse des problèmes
5.1. Couverture géographique de la convention
5.2. Création de réseaux de zones protégées
5.3. Assurer la protection des sites
5.4. Assurer la protection des habitats à l’échelle de l’ensemble du paysage
5.5. Assurer la protection des espèces
6. Conclusions
Annexe 1 – Comparaison des principales dispositions de la Convention de Berne et des directives de l’Union européenne sur la protection de la nature
(open)
Convention de Berne |
Directive «Oiseaux» |
Directive «Habitats» |
|
Protection de l’habitat des espèces |
Article 4.1: protection des habitats de la flore et de la faune sauvages, notamment des espèces inscrites aux annexes I et II. |
Article 3.1: protection générale des habitats des oiseaux. Article 4.1: mesures spéciales de conservation des habitats des espèces de l’annexe I. Article 4.2: mesures similaires pour d’autres espèces migratrices. |
Article 3.1: protection, dans le cadre de Natura 2000, des habitats des espèces de l’annexe II. Article 12.1: protection des sites de reproduction et de repos des espèces de faune de l’annexe IV. |
Protection des types d’habitats |
Article 4.1: protection des milieux naturels menacés (non spécifiés). Résolution 4: énumère à l’annexe I des habitats nécessitant une protection spéciale. |
Sans objet. |
Article 3.1: protection, dans le cadre de Natura 2000, des types d’habitat de l’annexe I. |
Réseaux de zones protégées (création) |
Article 4: mention générale de la protection de sites. Résolution 3: création du Réseau Emeraude. |
Articles 4.1 et 4.2: liste des zones de protection spéciale. |
Article 3.1: réseau Natura 2000, intégrant les zones de protection spéciale créées au titre de la Directive «Oiseaux». |
Coordination de la création du réseau de zones protégées |
Article 4.4: coordination entre les Parties contractantes dans les zones frontalières. Résolution 5: règles permettant d’assurer la coordination paneuropéenne du Réseau Emeraude. |
Article 4.3: les Etats membres communiquent les informations pertinentes à la Commission européenne. |
Article 4: les Etats membres sont chargés, en collaboration avec la Commission européenne, de mettre en place un réseau cohérent conformément à l’annexe III. |
Gestion des sites au sein du réseau |
Article 4.2: prévenir ou limiter au minimum la dégradation des sites dans les politiques d’aménagement et de développement. |
Article 4.4: éviter la pollution ou la dégradation des habitats, ainsi que les fortes perturbations. |
Article 6.1: mesures de conservation comprenant des plans de gestion et des mesures réglementaires, administratives ou contractuelles. Article 6.2: prévenir la dégradation des habitats et les fortes perturbations. Article 6.3: obligation d’évaluer l’impact sur les sites de tout projet susceptible de les affecter; permis refusé en cas d’impact. Article 6.4: décrit la procédure à suivre si un projet doit malgré tout être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation d’impact. Article 7: ces règles s’appliquent également aux sites classés en vertu de la Directive «Oiseaux». |
Protection des espèces de flore |
Article 5: interdiction de cueillir, de ramasser, etc., ainsi que de détenir ou de vendre des espèces inscrites à l’annexe I. |
Sans objet. |
Article 13: interdiction de cueillir, de ramasser, etc., ainsi que de détenir, de transporter, de vendre, etc. des espèces inscrites à l’annexe IV (b). |
Protection des espèces de faune |
Article 6: pour les animaux de l’annexe IlI, sont interdits: la capture et la mise à mort, la dégradation des sites de reproduction et de repos, les perturbations significatives, la destruction ou la possession des œufs, la détention et le commerce. |
Article 5: protection générale de tous les oiseaux contre la mise à mort, la capture, etc. (l’article 7 autorise la chasse des oiseaux inscrits à l’annexe II). Article 6: interdiction générale du commerce des oiseaux non inscrits à l’annexe III. |
Article 12: interdiction de la mise à mort, de la capture, des perturbations significatives et du ramassage des œufs des espèces inscrites à l’annexe IV (a). |
Exploitation réglementée |
Article 7: réglementer l’exploitation des espèces inscrites à l’annexe III de manière à maintenir l’existence de leurs populations hors de danger. |
Article 7: autorise la chasse des oiseaux inscrits à l’annexe II. |
Article 14: réglemente l’exploitation des espèces inscrites à l’annexe V. |
Méthodes de chasse |
Article 8: pour la chasse ou la capture des espèces de l’annexe III (ou, à titre exceptionnel, de l’annexe II) les moyens non sélectifs de capture et de mise à mort et les moyens susceptibles d’entraîner la disparition des populations, ou de troubler gravement leur tranquillité, et en particulier les moyens énumérés dans l’annexe IV, sont interdits. |
Article 8: les moyens de capture ou de chasse non sélectifs ou massifs, capables de provoquer une extinction locale, sont interdits, notamment pour les espèces de l’annexe IV (a); l’utilisation des moyens de transport de l’annexe IV (b) est également interdite. |
Article 15: pour la capture ou la mise à mort des espèces de l’annexe V (ou, à titre exceptionnel, de l’annexe IV), les moyens non sélectifs susceptibles d’entraîner localement la disparition ou de troubler gravement la tranquillité des populations d’une espèce, et notamment ceux énumérés à l’annexe VI (a), sont interdits, de même que toute forme de capture et de mise à mort à partir des moyens de transport mentionnés à l’annexe VI (b). |
Dérogations |
Article 9: accordées s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et si elles ne nuisent pas à la survie de la population concernée. |
Article 9: dérogations autorisées s’il n’existe pas d’alternative satisfaisante. |
Article 16: dérogations autorisées s’il n’existe pas d’alternative satisfaisante et si elles ne nuisent pas au maintien du statut de conservation. |
Espèces migratrices |
Article 10: mesures spéciales, y compris une coordination entre les Parties contractantes. |
Pas de mention particulière. |
Pas de mention particulière. |
Coopération |
Article 11.1: encourage les Parties contractantes à coopérer pour assurer la protection et promouvoir la recherche. |
Pas de mention particulière. |
Pas de mention particulière. |
Recherche |
Article 11.1: les Parties contractantes encouragent et coordonnent la recherche. |
Article 10: la recherche est encouragée, en particulier dans les domaines énumérés à l’annexe V; la Commission européenne assure la coordination. |
Article 18: les Etats membres et la Commission européenne encouragent la recherche, notamment en rapport avec le réseau Natura 2000 et la sauvegarde des espèces. |
Réintroduction |
Article 11.2: encouragée si la recherche démontre qu’elle peut effectivement contribuer à la conservation. |
Pas de mention particulière. |
Article 22: encouragée pour les espèces de l’annexe IV si la recherche démontre qu’elle contribue de manière efficace à la conservation. |
Espèces exotiques |
Article 11.2: l’introduction des espèces non indigènes doit être strictement contrôlée. |
Article 11: les Etats membres vérifient que l’introduction d’oiseaux étrangers à l’Europe ne porte aucun préjudice à la flore et à la faune locale. |
Article 22: les Etats veillent à ce que l’introduction d’une espèce étrangère à son territoire ne porte aucun préjudice aux habitats ni aux espèces locales. |
Coordination |
Articles 13, 14, 15: Comité permanent. |
Articles 16, 17: la Commission européenne, assistée d’un comité. |
Articles 20, 24: la Commission européenne, assistée d’un comité. |
Rapports |
Article 9.2: rapport biennal au comité permanent sur les dérogations. Article 11.3: indiquer au comité permanent les espèces bénéficiant d’une protection totale et qui ne figurent pas dans les annexes I et II. Article 14.1: le comité permanent est chargé de suivre l’application de la convention. Article 15: le comité permanent transmet un rapport au Comité des Ministres. |
Article 12.1: les Etats membres soumettent tous les trois ans un rapport à la Commission européenne. Article 12.2: la Commission élabore un rapport de synthèse à l’intention des Etats membres. Article 18: les Etats membres communiquent à la Commission le texte des dispositions d’application de la directive. |
Article 17.1: les Etats membres soumettent tous les six ans un rapport à la Commission européenne. Article 17.2: la Commission élabore un rapport de synthèse à l’intention des Etats membres, du Parlement européen, du Conseil et du Comité économique et social. Article 23: les Etats membres informent la Commission des dispositions d’application. |
Annexe 2 – La couverture du Réseau Emeraude
(open)
Il convient de noter que les chiffres ci-dessous évoluent constamment et illustrent la situation au moment de l’élaboration du rapport, en novembre 2010. Pour l’Arménie, l’Azerbaïdjan, le Bélarus, la Géorgie, le Moldova, l’Ukraine et la Fédération de Russie, seul le nombre des sites Emeraude potentiel est actuel (30 novembre 2010) mais leur répartition sur le territoire national n’a pas encore été vérifiée. |
La couverture actuelle du Réseau Emeraude proposée varie et va de quelques sites à peine dans certains pays à plus de 1 000 (couverture de 40 %) en Croatie. Exemples:
- Albanie: 25 sites couvrant 18,2 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008;
- Arménie: le travail sur le Réseau Emeraude débute; huit sites potentiels couvrant 7,7 % du territoire national sont proposés, mais l’objectif est d’identifier tous les sites potentiels avant la fin du projet, en décembre 2011;
- Azerbaïdjan: les travaux de mise en place du Réseau Emeraude se poursuivent, et les sept sites Emeraude potentiels déjà identifiés couvrent 8,2 % du territoire national; les projets en cours visent à identifier tous les sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Bosnie-Herzégovine: 29 sites couvrant 4,9 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008, mais les limites des systèmes d’information géographique de certains sites n’étaient pas disponibles à l’issue du projet;
- Croatie: 1 132 sites couvrant 44 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008. Les préparations sont en cours dans le cadre du processus d’adhésion à l’Union européenne (Natura 2000);
- «l’ex-République yougoslave de Macédoine»: 35 sites couvrant 29,3 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008;
- Géorgie: le pays poursuit ses efforts de mise en place du Réseau Emeraude; les 17 sites Emeraude potentiels déjà identifiés couvrent 2,8 % du territoire national; l’objectif du projet en cours est d’identifier tous les sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Moldova: les activités de mise en place du Réseau Emeraude se poursuivent et 17 sites Emeraude potentiels, couvrant 1 % du territoire national, sont déjà identifiés; l’objectif du projet en cours est d’identifier tous les sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Monténégro: 32 sites couvrant 17,1 % du territoire national proposés dans le cadre d’un projet pilote terminé en 2008;
- Norvège: 11 sites officiellement classés et plusieurs autres identifiés dans le cadre du projet pilote; la deuxième phase a dressé une liste d’environ 1 200 sites potentiels dont 39 ont été retenus. La Norvège a émis des réserves sur l’applicabilité de la convention à Svalbard, écartant ainsi cette région du Réseau Emeraude, mais étudie la possibilité de modifier ce statut afin d’intégrer les sites de Svalbard au réseau. Un séminaire d’Emeraude est prévu au cours de l’année 2011;
- Serbie: 61 sites couvrant 8,6 % du pays proposés dans le cadre du projet pilote terminé en 2008;
- Suisse: 37 sites identifiés; le World Wide Fund for Nature (WWF) et BirdLife International ont manifesté leur désaccord avec le processus par une lettre envoyée au comité permanent en 2008, qui déclare que ces organisations ont proposé de nombreux autres sites qui n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation valable. Un séminaire d’Emeraude est prévu au cours de l’année 2011;
- Turquie: données préliminaires sur 10 sites présentées dans le rapport d’un projet pilote lancé en 2001;
- Ukraine: les activités de mise en place du Réseau Emeraude se poursuivent, et 88 sites Emeraude potentiels, couvrant 2 % du territoire national, sont déjà proposés; l’objectif est d’identifier 80 % des sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011;
- Bélarus et Fédération de Russie: ces pays ne sont pas des Parties contractantes à la Convention de Berne mais participent à un projet Emeraude en cours et ont, en 2009, identifié sept sites (1,2 % du territoire national) et 103 sites (1,8 % du territoire national), respectivement. L’objectif est d’identifier 50 % des sites Emeraude potentiels du pays avant la fin de l’année 2011.
En janvier 2011, l’évaluation de tous les sites Emeraude candidats (phase II) de l’ouest des Balkans débutera en collaboration avec le Centre thématique européen pour la diversité biologique de l’Agence européenne pour l’environnement (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Monténégro, Serbie et «l’ex-République yougoslave de Macédoine»).