Rapport | Doc. 13154 | 28 mars 2013
Projet de Protocole n° 15 portant amendement à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
Commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Résumé
La commission des questions juridiques et des droits de l’homme considère que le projet de Protocole n° 15 portant amendement à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales devrait être ouvert à la signature et à la ratification de l’ensemble des Etats parties dans sa version actuelle.
Le projet de protocole prévoit l’insertion, dans le préambule de la Convention, d’une mention du principe de subsidiarité et de la doctrine de la marge d’appréciation. Il modifie par ailleurs la Convention, en autorisant les juges à exercer leurs fonctions à la Cour européenne des droits de l’homme jusqu’à 74 ans (la limite d’âge étant actuellement fixée à 70 ans).
De plus, ce protocole d’amendement à la Convention simplifie la procédure de dessaisissement d’une affaire par une chambre en faveur de la Grande Chambre, et il réduit, de six mois à quatre mois, le délai pendant lequel une requête peut être introduite devant la Cour après épuisement de toutes les voies de recours internes. Il supprime aussi une des limites au pouvoir de la Cour de rejeter une affaire considérée comme étant insignifiante, la Cour ne pouvant pas actuellement rejeter une affaire sur cette base si la requête n’a pas été dûment examinée par une juridiction interne.
A. Projet
d’avis 
(open) peut être adopté par le Comité des
Ministres et ouvert à la signature et à la ratification dans sa
version actuelle, sans amendement. B. Exposé des motifs, par M. Chope, rapporteur
(open)1. Procédure
. Cette demande d’avis a été transmise
par le Bureau de l’Assemblée à la commission des questions juridiques
et des droits de l’homme qui, le 22 janvier 2013, m’a nommé rapporteur.2. Contexte
. Elle s’est impliquée dans les trois
conférences à haut niveau, ainsi que dans le processus de rédaction
proprement dit, en la personne d’un haut fonctionnaire de l’Assemblée,
qui a participé à certaines réunions intergouvernementales et réunions
d’experts . . Les statistiques publiées par la
Cour en janvier 2013 montrent que les principaux «clients» de cette
dernière sont à l’heure actuelle la Russie, la Turquie, l’Italie,
l’Ukraine et la Serbie (avec respectivement 22,3 %, 13,2 %, 11,1 %,
8,2 % et 7,8 % des requêtes pendantes devant une formation juridictionnelle),
ces cinq pays représentant à eux seuls 62,6 % des 128 100 requêtes
au total pendantes devant la Cour fin 2012. Dans son rapport que je
viens de citer, Mme Däubler-Gmelin invite à juste titre les ministres
à «montrer du doigt» les Etats identifiés comme les principaux contrevenants
au système de la Convention, en indiquant qu’il convient de condamner les
contrevenants chroniques au versement de dommages-intérêts «aggravés»,
voire «punitifs» ou «exemplaires» . Dès 2000, l’Assemblée a proposé
tout spécialement de mettre en place des «astreintes», mais cette
idée n’a malheureusement pas été suivie par le Comité des Ministres . J’observe que les travaux intergouvernementaux
passeront bientôt à l’examen de la mise en place de mesures plus
efficaces pour l’absence d’exécution en temps voulu des arrêts de
la Cour; les Etats parties trouveraient là une excellente occasion
d’examiner convenablement la proposition de l’Assemblée. a
été politiquement importante, en ce qu’elle a réaffirmé l’engagement
profond et constant des Etats membres en faveur de la Convention
et de la place prééminente occupée par la Cour, ainsi que leur attachement
au droit de requête individuelle. La Déclaration a également souligné
le rôle de premier plan joué par l’Assemblée parlementaire et les
parlements nationaux, qui n’avait guère été évoqué à Interlaken
et à Izmir . La Déclaration, ainsi que les décisions
prises par les ministres le 22 mai 2012, ont défini un calendrier
relativement rigide pendant lequel les Etats devront s’attacher
à rechercher le moyen le plus efficace pour assurer l’avenir du
système de la Convention et qui fixe au mois d’avril 2013 le délai
de remise d’un projet de Protocole no 15. . Deuxièmement, sur le fond de la Convention
elle-même, les amendements concernent quatre points particuliers:
i) le remplacement de la limite d’âge de 70 ans par l’obligation,
pour les candidats, d’être âgés de moins de 65 ans à la date à laquelle
la liste des trois candidats est attendue par l’Assemblée (ce qui
porte de fait la limite d’âge à 74 ans) ;
ii) la suppression, à l’article 30 de la Convention, de la formule «à
moins que l’une des parties ne s’y oppose», à propos du dessaisissement
d’une affaire par une chambre en faveur de la Grande Chambre ; iii) la réduction, de six mois
à quatre mois, du délai d’introduction d’une requête devant la Cour
après épuisement de toutes les voies de recours internes, comme
le précise l’article 35, paragraphe 1, de la Convention et
iv) la suppression de l’actuelle condition de recevabilité prévue
à l’article 35, paragraphe 3.b,
de la Convention, qui précise qu’aucune affaire ne peut être rejetée
au motif de l’absence de «préjudice important» si elle n’a pas été
dûment examinée par une juridiction interne . Examinons à présent, l’une
après l’autre, chacune de ces propositions d’amendement de la Convention. 3. Les principales dispositions du projet de protocole n° 15 à la Convention européenne des droits de l’homme
3.1. Le préambule de la Convention: article 1er du Protocole d’amendement
,
imposent à cette dernière de jouer un rôle complémentaire des décisions
de justice et de la législation internes: les Etats ont l’obligation
d’intégrer les normes de la Convention, selon l’interprétation retenue
par la Cour, dans leur ordre juridique interne. En d’autres termes,
le principe de subsidiarité présente un double aspect: le premier,
d’ordre procédural, impose à toute personne de suivre jusqu’à leur
terme toutes les procédures pertinentes à l’échelon national avant
de saisir la Cour; le second, sur le fond, repose sur la présomption
que les Etats sont, en principe, les mieux placés pour apprécier
la nécessité et la proportionnalité de mesures particulières susceptibles
de constituer une ingérence dans certains droits. Cela dit, un Etat
peut garantir et garantit souvent un degré de protection plus élevé
que la Convention, et la Cour accorde évidemment une certaine latitude
aux autorités nationales dans l'établissement de ce qu'elles estiment
être un juste équilibre vis-à-vis des droits consacrés par la Convention,
dans l'esprit de la jurisprudence européenne pertinente. Mais c'est
à la Cour qu'il revient de décider de l'interprétation de la Convention
dans chaque affaire dont elle est saisie. Inutile de préciser qu’il n’existe
aucune «marge d’appréciation» des droits intangibles garantis par
la Convention en matière de vie et de mort, de torture ou d’esclavage
(articles 2, 3 et 4). C’est pourquoi il importe de garder à l’esprit,
comme l’indique le paragraphe 7 du rapport explicatif et comme le
reconnaît la Cour dans son Avis , l’intention affichée des auteurs du texte
de mentionner expressément «la marge d’appréciation telle que développée
par la Cour dans sa jurisprudence». 3.2. Conditions d’exercice des fonctions de juge – article 21 de la Convention: article 2 du Protocole d’amendement
,
les experts ont admis la nécessité de fixer une date précise, connue
dès le début de la procédure nationale de sélection, pour ce changement
de limite d’âge. Comme l’explique le paragraphe 13 du rapport explicatif
du projet de protocole: «Le processus aboutissant à l’élection d’un
juge, depuis la procédure interne de sélection jusqu’au vote par
l’Assemblée parlementaire est long. Il a été dès lors jugé indispensable
de prévoir une date suffisamment certaine à laquelle l’âge de 65
ans doit être apprécié pour éviter qu’un candidat soit empêché de
prendre ses fonctions, car il aurait atteint l’âge limite en cours
de procédure. Pour cette raison pratique, le texte du Protocole
s’écarte du libellé exact de la Déclaration de Brighton, tout en
poursuivant la même finalité. Il a par conséquent été décidé que
l’âge du candidat devrait être apprécié à la date à laquelle la
liste de trois candidats est attendue par l’Assemblée parlementaire». . 3.3. Dessaisissement en faveur de la Grande Chambre – article 30 de la Convention: article 3 du Protocole d’amendement
. Cette procédure accélérera l’examen
des affaires importantes en supprimant une étape de la procédure
et la Cour a indiqué que son Règlement devait être modifié, de manière
à ce que ce dessaisissement soit automatique lorsqu’une chambre
envisage de s’écarter d’une jurisprudence bien établie. Cette modification
ne sera pas applicable aux affaires pendantes dans lesquelles les
Parties s’étaient déjà opposées à un dessaisissement avant l’entrée
en vigueur du Protocole. 3.4. Condition de recevabilité: délai d’introduction des requêtes – article 35, paragraphe 1, de la Convention: article 4 du Protocole d’amendement
, il a été décidé de réduire de
six mois à quatre mois le délai pendant lequel une requête peut
être introduite devant la Cour après épuisement de toutes les voies
de recours internes, comme le prévoit l’article 35, paragraphe 1,
de la Convention. L’explication donnée pour cette modification,
qui semble avoir été acceptée sans contestation majeure, est que
l’évolution de la technologie, qui permet des communications plus
rapides, ainsi que l’existence de délais d’une durée similaire dans
les Etats membres, parlent en faveur de la réduction de ce délai.
Cette modification prendra effet six mois après l’entrée en vigueur
du Protocole, de manière à permettre aux éventuels requérants d’être
pleinement informés du nouveau délai. 3.5. Condition de recevabilité: le préjudice important – article 35, paragraphe 1, de la Convention: article 5 du Protocole d’amendement
4. Entrée en vigueur du Protocole
Annexe – Avis de la Cour
européenne des droits de l’homme sur le projet de Protocole n° 15
à la Convention européenne des droits de l’homme
(open)Remarque liminaire
1. La Cour émet le présent avis suite à la demande adressée, le 17 janvier 2013, par le Comité des Ministres.
2. Le projet de protocole n° 15 vise à apporter cinq modifications à la Convention européenne des droits de l’homme, conformément à ce qui a été décidé lors de la Conférence de Brighton. Trois d’entre elles avaient été proposées par la Cour dans son avis préliminaire pour cette conférence: l’abrogation de la limite d’âge pour l’exercice du mandat de juge (article 23 § 2), la suppression du droit de veto des Parties en matière de dessaisissement au profit de la Grande Chambre (article 30) et la réduction du délai de saisine de la Cour, qui passerait de six à quatre mois (article 35 § 1). Ces trois points ne sont donc que très brièvement commentés ci-dessous.
Remarques sur le texte
Préambule
3. Cette partie du protocole appelle deux remarques. Premièrement, la référence faite, au deuxième alinéa, à la Déclaration de Brighton montre clairement le contexte dans lequel le projet de protocole a été négocié. Deuxièmement, la Cour se félicite de la formulation du quatrième alinéa, qui, de même qu’un alinéa très semblable du préambule du Protocole n° 14, affirme la prééminence du rôle de la Cour dans la protection des droits de l’homme en Europe. Cette affirmation s’inscrit dans le droit fil des déclarations adoptées lors des trois conférences de haut niveau sur la réforme: Interlaken, Izmir et Brighton.
Article 1
4. Cette disposition ajouterait un nouveau considérant à la fin du préambule de la Convention. La Cour avait communiqué au CDDH, en novembre 2012, un commentaire dans lequel elle exprimait des réserves sur le libellé prévu pour cette disposition, sa principale préoccupation étant que la formulation choisie, qu’elle estimait incomplète, risquait de faire naître une incertitude s’agissant de l’intention des auteurs. Si le texte en lui-même n’a pas été modifié, l’intention des auteurs a, quant à elle, été précisée: le rapport explicatif indique à présent que ce considérant «est destiné à … rester cohérent avec la doctrine de la marge d’appréciation telle que développée par la Cour dans sa jurisprudence». Cette explication de l’intention des auteurs correspond à la proposition, faite par la Cour à la fin de son commentaire, que le texte soit plus précis. On peut donc dire que le sens du nouveau considérant est conforme aux points correspondants de la déclaration de Brighton (en particulier au paragraphe 12b, lu en combinaison avec les paragraphes 10, 11 et 12a). Comme la Cour l’indiquait dans son commentaire au CDDH, il est clair que les Hautes Parties contractantes n’ont eu l’intention de modifier ni la substance de la Convention ni son système d’application internationale et collective. La Cour aurait préféré un texte plus élaboré, mais elle est consciente du fait qu’il s’agit d’un compromis entre les Etats afin de parvenir à un accord sur le protocole dans son ensemble. En toute hypothèse, tant l’explication donnée que le contexte dans lequel le texte a été rédigé ont une valeur juridique, comme l’illustre la décision Korolev c. Russie (n° 25551/05, CEDH 2010), où la Cour s’est appuyée sur le rapport explicatif du Protocole no 14 et sur le Plan d’action d’Interlaken. De plus, le rapport de la réunion pertinente du CDDH – dont le Comité des Ministres a joint un extrait à la demande d’avis à laquelle il est répondu par la présente – fait partie des travaux préparatoires du protocole et est donc aussi un élément à prendre en compte aux fins de son interprétation.
5. L’autre principe mentionné dans ce projet de nouveau considérant est celui de la subsidiarité. Ce principe ayant été l’un des thèmes fondamentaux de la réforme, on ne peut que se féliciter qu’il y soit fait référence dans la Convention. Les termes dans lesquels la disposition est formulée, ainsi que ceux du rapport explicatif, reflètent la jurisprudence de la Cour dans ce domaine.
Article 2
6. La Cour se félicite de cette modification, qui devrait être bénéfique en ce qu’elle permettra l’élection de juges très expérimentés dont les mandats pourront se prolonger au-delà d’une limite d’âge qui ne semble plus s’imposer actuellement.
Article 3
7. Cette modification qui est issue d’une proposition de la Cour et vise à améliorer la cohérence de la jurisprudence est également la bienvenue. Le rapport explicatif identifie une raison supplémentaire à cet amendement, à savoir accélérer l’examen des affaires importantes en supprimant une étape procédurale.
8. La première remarque que la Cour voudrait faire est que, comme indiqué dans son avis préliminaire à la Conférence de Brighton, elle a modifié l’article 72 de son règlement relatif au dessaisissement.
9. Le rapport explicatif soulève ensuite, aux paragraphes 18 et 19, des points qui concernent la pratique de la Cour, une fois cet amendement entré en vigueur. Le premier point est qu’avant de se dessaisir dans une affaire, les chambres consultent les parties, ce qui peut se faire.
10. Le second point serait que la chambre restreigne l’objet
du litige en rejetant les griefs irrecevables avant de se dessaisir.
La pratique actuelle de la Cour, tant au niveau des chambres qu’au
niveau de la Grande Chambre, est d’examiner conjointement les questions
de recevabilité et le fond des affaires, conformément à l’article
29 § 1 de la Convention. Il est bien sûr loisible aux chambres de
statuer sur une partie de la requête au moyen d’une décision sur
la recevabilité avant de se dessaisir au profit de la Grande Chambre
– cela s’est vu récemment, par exemple, dans l’affaire Catan et autres c. République de Moldova et
Russie .
A cet égard, la Cour voudrait souligner qu’après l’établissement du rapport explicatif, elle a modifié l’article 27A de son règlement, de sorte que les présidents de section peuvent désormais, lorsqu’ils communiquent une affaire au Gouvernement, écarter en même temps tout grief manifestement mal fondé ou clairement irrecevable. Cette évolution permettra une procédure plus recentrée devant la chambre ainsi que devant la Grande Chambre, en cas de dessaisissement.
11. Le troisième point consiste pour la Cour à indiquer plus précisément aux parties quel est le changement de jurisprudence susceptible de se produire ou quelle importante question d’interprétation de la Convention a conduit au dessaisissement. Il est dans l’intérêt de la procédure que les parties soient conscientes des points qu’elles doivent traiter de manière approfondie devant la Grande Chambre. Dans la plupart des cas, ces points devraient être assez clairs – si une partie a un doute, elle peut soulever la question avec le greffe, qui pourra lui apporter l’aide nécessaire.
Article 4
12. En ce qui concerne la réduction du délai de saisine, la Cour n’a pas de remarque à formuler. Elle prend note des dispositions transitoires qui accompagnent cette modification et observe qu’elles constituent une précieuse mesure de sécurité juridique pour les requérants. Elle veillera à ce que le public soit averti de manière claire et en temps utile de l’entrée en vigueur de cette modification et elle compte sur les gouvernements, les institutions nationales de protection des droits de l’homme, les professionnels du droit et les membres de la société civile pour l’y aider.
Article 5
13. En ce qui concerne ce dernier amendement, la Cour n’y voit aucune difficulté.