1. Introduction
1. Le 22 avril 2013, les pouvoirs non encore ratifiés
de M. Andriy Shevchenko (Ukraine, PPE/DC) ont été contestés par
M. Pieter Omtzigt (Pays-Bas, PPE/DC) pour des raisons formelles,
conformément à l’article 7 du Règlement de l’Assemblée parlementaire,
au motif qu’il remplace dans la délégation ukrainienne M. Sergiy Vlasenko,
qui a été déchu de son mandat parlementaire national par une décision
de justice qui pourrait avoir une motivation politique. Conformément
à l’article 7.2, l’Assemblée a renvoyé sans débat les pouvoirs à
la commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles.
2. La commission doit donc examiner si la procédure de désignation
de M. Andriy Shevchenko:
- a
été conforme aux principes énoncés à l’article 25 du Statut du Conseil
de l'Europe considéré en liaison avec l’article 6 du Règlement de
l’Assemblée; et
- si elle n’a pas méconnu les principes garantis par les
articles 7.1.a et 7.1.b du Règlement de l’Assemblée .
3. Aux termes de l’article 7.2, «[s]i la commission conclut à
la ratification des pouvoirs, elle peut transmettre au Président
de l’Assemblée un simple avis dont il donnera lecture en Assemblée
plénière ou en Commission permanente, sans que celles-ci en débattent.
Si la commission conclut à la non-ratification des pouvoirs ou à leur
ratification assortie de la privation ou de la suspension de certains
des droits de participation ou de représentation, le rapport de
la commission est inscrit à l’ordre du jour pour débat dans les
délais prescrits».
2. Les dispositions
applicables et leur interprétation
4. Aux termes de l’article 25 du Statut du Conseil de
l’Europe:
«a. L'Assemblée Consultative
[parlementaire] est composée de Représentants de chaque Membre, élus
par son parlement en son sein ou désignés parmi les membres du Parlement
selon une procédure fixée par celui-ci, sous réserve toutefois que
le Gouvernement de tout Membre puisse procéder à des nominations
complémentaires quand le Parlement n'est pas en session et n'a pas
établi la procédure à suivre dans ce cas. Tout Représentant doit
avoir la nationalité du Membre qu'il représente. Il ne peut être
en même temps membre du Comité des Ministres.
Le mandat des Représentants ainsi désignés prend effet
à l'ouverture de la session ordinaire suivant leur désignation;
il n'expire qu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante ou
d'une session ordinaire ultérieure, sauf le droit des Membres de
procéder à de nouvelles désignations à la suite d'élections parlementaires.
Si un Membre pourvoit aux sièges devenus vacants par suite
de décès ou de démission, ou procède à de nouvelles désignations
à la suite d'élections parlementaires, le mandat des nouveaux Représentants prend
effet à la première réunion de l'Assemblée suivant leur désignation.
b. Aucun Représentant ne
peut être relevé de son mandat au cours d'une session de l'Assemblée sans
l'assentiment de celle-ci.
c. Chaque Représentant peut avoir un Suppléant qui, en
son absence, aura qualité pour siéger, prendre la parole et voter
à sa place. Les dispositions du paragraphe a ci-dessus s'appliquent
également à la désignation des Suppléants.»
5. Aux termes de l’article 10 du Règlement de l’Assemblée relatif
à la durée du mandat des représentants et suppléants:
«10.1. Le mandat des représentants
et suppléants prend effet dès la ratification de leurs pouvoirs.
10.2. Sous réserve des dispositions des paragraphes 3
et 4, le mandat des représentants et suppléants expire à l’ouverture
de la session ordinaire suivante.
10.3. A la suite d’élections législatives, le parlement
national concerné ou une autre autorité compétente doit procéder
à des désignations à l’Assemblée dans un délai de six mois après
l’élection. (…).
10.4. Si un siège devient vacant par suite de décès ou
de démission, il peut être occupé à titre provisoire à l’Assemblée
par un suppléant et en commission par un autre représentant ou suppléant
de même nationalité, dans l’attente qu’une nouvelle désignation
soit faite au sein de la délégation nationale concernée.»
6. Un avis juridique préparé en 1997 à l’intention de la commission
du Règlement par la Direction des affaires juridiques du Conseil
de l'Europe sur «le mandat des membres de l'Assemblée qui ont perdu
leur siège dans leur parlement national»
,
présente les conclusions suivantes quant à l’interprétation de ces
dispositions:
«a. la perte du
siège au parlement national entraîne la fin quasi automatique du
mandat à l'Assemblée uniquement si
elle est due au décès, à la démission ou à de nouvelles élections
législatives;
b. pour tous les autres
cas, à savoir ceux dans lesquels l'intéressé est privé de son siège
et ne le perd pas du fait de son décès, de sa démission ou d'élections,
l'assentiment de l'Assemblée est requis;
c. le principe qui veut que la composition de l'Assemblée
se fonde sur l'appartenance à un parlement national (article 25
a) n'est strictement applicable qu'à la désignation des membres
pour une session entière; dans l'éventualité d'un remplacement ultérieur,
l'Assemblée peut prendre la décision de maintenir le parlementaire
concerné dans ses fonctions, les critères de cette décision n'étant
pas spécifiés.
2. Le Règlement de l'Assemblée, en particulier les articles
6 et 7, découlent de l'article 25 du Statut. (…)
Toutefois, aucune clause expresse ne détermine selon quels
critères l'Assemblée est censée accorder ou refuser son assentiment
en vertu de l'article 25b du Statut. Elle bénéficie par conséquent
d'une importante liberté d'appréciation politique.»
3. La révocation
du mandat parlementaire du député de l'opposition ukrainien M. Sergiy
Vlasenko
7. M. Sergiy Vlasenko a joué ces dernières années un
rôle de premier plan en assurant la défense de l’ancienne Premier
ministre de l’Ukraine Ioulia Timochenko dans le cadre de ses différentes
procédures judiciaires. Il a été membre de la Verkhovna Rada lors
de la législature précédente. Suite aux élections législatives tenues
en Ukraine le 22 octobre 2012, M. Sergiy Vlasenko a été réélu sur
la liste du parti «Batkivtshchyna» qui détient actuellement 99 sièges
sur 450 (élus soit au scrutin de liste proportionnel, soit au scrutin
majoritaire de circonsription).
8. M. Sergiy Vlasenko est membre de l’Assemblée parlementaire
depuis le 21 janvier 2013. Il figure dans la délégation en qualité
de suppléant inscrit comme représentant de la fraction politique
«Batkivtshchyna», ainsi qu’il est stipulé dans la lettre en date
du 14 janvier 2013, transmise à l’Assemblée le 15 janvier 2013,
du Président de la Verkhovna Rada de l’Ukraine, M. Volodymyr Rybak,
communiquant la composition de la délégation ukrainienne auprès
de l’Assemblée parlementaire pour la durée de la session 2013.
9. Le 28 février 2013, le Président de la Verkhovna Rada d'Ukraine,
sur la base de l'avis de la commission du Règlement, d’éthique parlementaire
et du fonctionnement mettant en cause le cumul par M. Sergiy Vlasenko
de son mandat de député avec son activité d’avocat, a saisi la justice
d’un recours approprié.
10. Le 6 mars 2013, la Haute Cour administrative a révoqué le
mandat parlementaire de M. Sergiy Vlasenko au motif que ce dernier
a omis de déclarer une incompatibilité de l’exercice du métier d’avocat
avec le mandat parlementaire auprès de la commission de la qualification
et de la discipline du Barreau, et ce, conformément aux dispositions
transitoires de la loi sur le Barreau et l’activité d’avocat dans
le délai de 90 jours à compter du 15 août 2012, date de son entrée
en vigueur. Cette décision interne définitive est non susceptible
d’un recours en appel ou en cassation.
11. Le 18 mars 2013, la Commission centrale électorale a désigné
M. Roman Stadniychuk, inclus dans la liste du parti «Batkivtshchyna»
sous le numéro 65, comme député. Le lendemain, M. Stadniychuk a
prêté serment.
12. Le 5 avril 2013, le Président de la fraction «Batkivtshchyna»
M. Arceniy Yatsenyuk, a déposé une demande auprès du Président de
la commission des affaires étrangères de la Verkhovna, M. Kaluyzhniy,
afin de remplacer M. Sergiy Vlasenko par un autre membre de la fraction
«Batkivtshchyna», M. Andriy Shevchenko. Après avoir examiné cette
demande lors de sa réunion du 16 avril 2013, la commission a approuvé
le changement dans la délégation.
13. Le 17 avril 2013, le Président de la Verkhovna Rada a communiqué
cette décision au Président de l’Assemblée.
4. Réactions suite
à la révocation du mandat de M. Sergiy Vlasenko au sein des institutions européennes
4.1. Conseil de l’Europe
14. Le 7 mars 2013, les corapporteurs pour l'Ukraine
de la commission de suivi de l'Assemblée, Mailis Reps (Estonie,
ADLE) et Marietta de Pourbaix-Lundin (Suède, PPE/DC), ainsi que
le rapporteur de la commission des questions juridiques et des droits
de l’homme sur le thème «Séparer la responsabilité politique de
la responsabilité pénale», Pieter Omtzigt, ont ensemble fait part
de leur vive préoccupation et de leur déception à la suite de la
révocation du mandat parlementaire du député de l'opposition ukrainien
Sergiy Vlasenko
.
15. Le même jour, le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe,
Thorbjørn Jagland, demandait aux autorités ukrainiennes d'expliquer
sur quelle base légale M. Sergiy Vlasenko, député de l'opposition,
a été déchu de son mandat parlementaire
.
16. Enfin, le 27 mars 2013, le Comité des Ministres a examiné,
lors de sa 1166e réunion, les explications transmises
par le Ministre de la Justice, M. Oleksandr Lavrynovych, concernant
la procédure de révocation
.
4.2. Union européenne
17. Le 6 mars 2013, les porte-parole de Catherine Ashton,
Haute Représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères
et la politique de sécurité et vice-présidente de la Commission
européenne, et Štefan Füle, commissaire chargé de l'élargissement
et de la politique européenne de voisinage, ont fait une déclaration
dans laquelle ils se disaient profondément préoccupés par les procédures
judiciaires récentes menant à l'annulation éventuelle des mandats
de deux membres du parlement sur la base de raisons juridiques contestées.
Ils prêtaient donc une attention particulière à la situation liée
à l'affaire de M. Sergiy Vlasenko et à la révocation éventuelle
de son mandat parlementaire et appelaient les autorités ukrainiennes
à remédier à cette situation afin d'éviter de créer une perception
d'une mauvaise utilisation de l'appareil judiciaire à des fins politiques.
Selon eux, des procédures judiciaires qui sont venues des mois après
la confirmation des résultats définitifs des élections soulèvent
des préoccupations politiques et juridiques.
5. Evaluation
18. La vérification des pouvoirs à laquelle la commission
du Règlement se livre à l’occasion de son examen mené au titre de
l’article 7 du Règlement ne lui permet pas de se prononcer sur les
différends éventuels existants au niveau des parlements nationaux
entre les partis politiques ou au sein d’une même force politique. Elle
cherche à établir si les exigences formelles formulées à l’article
7.1, en l’occurrence les alinéas a et b,
ont été respectées. Dans ce contexte, la commission du Règlement
devrait examiner de surcroît si l’Accord général sur les Privilèges
et Immunités a été respecté dans la mesure où l’expulsion du parlement
national n’est pas liée à un acte commis en qualité de membre de
l’Assemblée, et, d’autre part, si la nouvelle désignation ne compromet
pas l’équilibre de la représentation équitable des forces politiques
au sein de la délégation concernée.
5.1. Conséquences de
la perte du mandat de parlementaire national au regard du respect
des dispositions applicables du Statut, en particulier l’article
25
19. En vertu de l’article 25 du Statut, quelles que soient
les dispositions prises par un Etat membre pour la désignation et
le renouvellement de sa délégation, le mandat d’un représentant
commence avec l’ouverture de la session ordinaire suivant sa désignation
et n’expire qu’à l’ouverture de la session ordinaire suivante. Toutefois,
l’article 25 du Statut prévoit la possibilité de pourvoir des sièges
devenus vacants suite à la démission d’un représentant ou d'un décès.
Par ailleurs, si des élections législatives se sont tenues en cours d’une
session ordinaire, les parlements nationaux doivent procéder aux
désignations des membres de leurs délégations à l’Assemblée dans
les six mois suivant les élections
. Dans tous ces cas l’assentiment de l’Assemblée
est indispensable pour relever un membre de l’Assemblée de son mandat
au cours de l’année parlementaire.
20. La position de l’Assemblée parlementaire, avant 1997, consistait
à considérer que, sauf cas de décès, de démission, ou de nouvelles
désignations suite à des élections, le mandat d’un membre à l’Assemblée
dont les pouvoirs ont été dûment ratifiés demeurait valable pendant
le restant de l’année parlementaire, jusqu’à l’ouverture de la session
ordinaire suivante
. Toutefois, en 1997, l’Assemblée
a eu à connaître pour la première fois du cas de la déchéance de
plein droit du mandat national d’un membre de l’Assemblée suite
à une décision judiciaire
ce
qui lui a permis de préciser sa position en la matière. Il a été
considéré que, dans le cas où le membre a été déchu de son mandat
par une décision judiciaire, et dans la mesure où toutes les voies
de recours internes ont été épuisées, il existe une présomption
que la décision s’applique
mutatis mutandis à
l’Assemblée parlementaire
. Cette interprétation serait aussi
en accord avec l’esprit de l’article 25.
a qui
stipule que «l’Assemblée Consultative [parlementaire] est composée
de Représentants de chaque Membre élus par son Parlement en son
sein ou désignés parmi les membres du Parlement».
21. Néanmoins, il a été décidé que la décision finale sur la déchéance
du mandat incombe à l’Assemblée conformément à l’article 25.b du Statut et sur la base d’un
rapport de la commission du Règlement.
5.2. Lien entre la perte
du mandat de parlementaire national et le respect de l’Accord Général
sur les Privilèges et Immunités du Conseil de l’Europe
22. Les immunités des représentants et suppléants à l’Assemblée
sont définies par les textes suivants:
- l’article 40.a du Statut du Conseil
de l’Europe:
«(…) les représentants
des Membres (…) jouissent sur les territoires des Membres, des immunités
et privilèges nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. En vertu
de ces immunités, les Représentants à l’Assemblée Consultative (Parlementaire)
ne peuvent notamment être ni arrêtés ni poursuivis sur les territoires
de tous les Membres en raison des opinions ou des votes émis au
cours des débats de l’Assemblée, de ses comités ou commissions.»;
- l’Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil
de l’Europe du 2 septembre 1949 et son Protocole additionnel du
6 novembre 1952, qui complètent l’article 40.a du
Statut et instaurent deux types d’immunité:
- irresponsabilité parlementaire:
Article 14: «Les représentants à l’Assemblée Consultative
(Parlementaire) et leurs suppléants ne peuvent être recherchés,
détenus ou poursuivis en raison des opinions ou votes émis par eux
dans l’exercice de leurs fonctions.»
- inviolabilité parlementaire:
Article 15: «Pendant la durée des sessions de l’Assemblée
Consultative (Parlementaire), les représentants à l’Assemblée et
leurs suppléants, qu’ils soient parlementaires ou non, bénéficient:
a. sur leur territoire national, des immunités reconnues
aux membres du Parlement de leurs pays;
b. sur le territoire de tout autre Etat membre, de l’exemption
de toutes mesures de détention et de toute poursuite judiciaire.»
23. Les membres de l’Assemblée parlementaire bénéficient de deux
formes de protection, à savoir une irresponsabilité, garantie par
l’article 14, qui les soustrait à toute procédure judiciaire – pénale
mais aussi civile et administrative – en raison d’une opinion exprimée
ou d’un vote émis dans l’exercice de leurs fonctions parlementaires,
et une inviolabilité, contre toute arrestation, détention ou poursuite
judiciaire.
24. L’article 5 du Protocole additionnel à l’Accord général précise
que «[c]es privilèges, immunités et facilités sont accordés aux
représentants des Membres, non à leur avantage personnel, mais dans
le but d’assurer en toute indépendance l’exercice de leurs fonctions
en rapport avec le Conseil de l'Europe (…)». Par ailleurs, comme
le stipule l’article 66 du Règlement, ces immunités sont accordées
pour conserver l’intégrité de l’Assemblée et pour assurer l’indépendance
de ses membres dans l’accomplissement de leur mandat européen.
25. Il convient de souligner à cet égard que M. Sergiy Vlasenko
est un allié politique et le conseiller juridique de l’ex-Premier
ministre incarcéré Ioulia Timochenko. Il assure notamment la représentation
de celle-ci devant la Cour européenne des droits de l’homme. Toutefois,
on peut difficilement soutenir que la révocation du mandat de M.
Sergiy Vlasenko serait due à son activité en tant que membre de
l’Assemblée parlementaire. Par conséquent, le rapporteur ne peut
pas conclure que la révocation du mandat a été liée à un acte commis par
M. Sergiy Vlasenko en qualité de membre de l’Assemblée.
5.3. Sur le respect
de la représentation équitable des partis ou des groupes politiques
au sein de la délégation nationale
26. La notion de représentation équitable des partis
et groupes politiques a été progressivement précisée à travers plusieurs
résolutions de l’Assemblée
. A l’occasion des débats à l’origine
de ces résolutions, il a été rappelé que l’Assemblée devait éviter
de s’immiscer dans les détails du dosage de la composition politique
des délégations des parlements nationaux. L’Assemblée doit en principe
simplement vérifier que les grands courants politiques présents
dans un parlement donné sont représentés et que la délégation comprend notamment
des représentants de partis se trouvant dans l’opposition
. Par exemple, lors
du débat du 29 janvier 1986 à l’Assemblée consacré à l’amendement
des articles 14 et 25 du Statut du Conseil de l’Europe, le rapporteur
a déclaré: «Cela ne signifie pas qu’il faudra se livrer à des comptes
d’apothicaire pour constituer les délégations, mais il s’agit de
faire en sorte que les délégués qui viennent ici représentent effectivement
leur parlement et les forces politiques présentes dans leur pays.
(…) Il s’agit là d’une disposition qui contribuera à ce que chacun
de nous puisse vraiment s’exprimer au nom de son pays.»
27. Or, la commission du Règlement constate que M. Andriy Shevchenko,
dont les pouvoirs non encore ratifiés ont été contestés, appartient
à la même fraction politique «Batkivtshchyna» à laquelle M. Sergiy Vlasenko
a appartenu. Par ailleurs, il a été désigné remplaçant de M. Sergiy
Vlasenko par le Président de la fraction «Batkivtshchyna», dans
le respect des procédures, et sa nomination ne remet pas en cause
la représentation équitable des groupes et partis politiques par
rapport à la constitution actuelle de la Verkhovna. Tout au contraire,
la nomination de M. Sergiy Shevchenko offre à l’opposition parlementaire
ukrainienne l’opportunité de conserver un siège de suppléant au
sein de l’Assemblée qui pourra être occupé de manière effective.
6. Conclusions
28. Lors de sa réunion du 24 avril 2013, la commission
du Règlement a entendu les observations de M. Ivan Popescu, président
de la délégation ukrainienne, ainsi que celles de M. Serhiy Sobolev,
membre de la délégation ukrainienne et membre de la commission du
Règlement.
29. Après examen des objections soulevées, la commission du Règlement,
des immunités et des affaires institutionnelles considère que les
raisons formelles de contestation énumérées à l’article 7.1 du Règlement
de l’Assemblée ne s’appliquent pas au cas d’espèce et que les pouvoirs
de M. Andriy Shevchenko sont conformes à l’article 6 du Règlement
de l’Assemblée.
30. La commission du Règlement observe que le cas de M. Sergiy
Vlasenko fait l’objet de toute l’attention des corapporteurs de
la commission de suivi, dans le cadre du suivi des obligations et
des engagements de l’Ukraine, et qu’il n’y a dès lors pas lieu d’entrer
dans des considérations politiques qui ne relèvent pas strictement
de son mandat. S’agissant de l’appréciation juridique de l’affaire,
la commission note que M. Vlasenko a introduit une requête devant
la Cour européenne des droits de l'homme le 12 mars 2013.
31. La commission propose, en conséquence, que l’Assemblée relève
de son mandat M. Sergiy Vlasenko et ratifie les pouvoirs de M. Andriy
Shevchenko.
32. Aux termes de l’article 7.2, «[s]i la commission conclut à
la ratification des pouvoirs, elle peut transmettre au Président
de l’Assemblée un simple avis dont il donnera lecture en Assemblée
plénière ou en Commission permanente, sans que celles-ci en débattent».
Toutefois, en application de l’article 25 du Statut du Conseil de l'Europe,
aucun représentant ne peut être relevé de son mandat au cours d'une
session de l'Assemblée sans l'assentiment de celle-ci. Par conséquent,
l’Assemblée est invitée à se prononcer formellement sur la levée
du mandat de M. Sergiy Vlasenko. Le rapport de la commission et
le projet de résolution seront donc inscrits à l’ordre du jour pour
débat.