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| Doc. 14897
| 23 mai 2019
Observation de l'élection présidentielle en Macédoine du Nord (21 avril et 5 mai 2019)
1. Introduction
1. Lors de sa réunion du 21 janvier
2019, le Bureau de l’Assemblée parlementaire, sous réserve de la réception
d’une invitation, a décidé d’observer l’élection présidentielle
en Macédoine du Nord et a constitué une commission ad hoc à cet
effet composée de 12 membres, ainsi que des corapporteurs sur le
dialogue postsuivi de la commission de suivi. Le 25 janvier 2019,
le Bureau a approuvé la composition de la commission ad hoc et nommé
Mme Marie-Christine Dalloz à sa tête.
La liste des membres figure à l’annexe 1.
2. Conformément à l’accord de coopération signé entre l’Assemblée
parlementaire et la Commission européenne pour la démocratie par
le droit (Commission de Venise) le 4 octobre 2004, des représentants
de la Commission de Venise ont été invités à se joindre à la commission
ad hoc en qualité de conseillers juridiques.
3. Pour l’observation de l’élection présidentielle, la commission
ad hoc a opéré dans le cadre d’une Mission internationale d’observation
des élections (MIOE) qui comprenait aussi des délégations de l’Assemblée parlementaire
de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)
ainsi que la mission d’observation des élections du Bureau des institutions
démocratiques et des droits de l'homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH).
4. La commission ad hoc s’est rendue à Skopje du 19 au 22 avril
2019 pour observer le premier tour de l’élection présidentielle
le 21 avril 2019. Le programme de ses réunions figure en annexe
2. Le jour du scrutin, la commission s’est divisée en six équipes
pour observer le scrutin à Skopje et ses environs, ainsi que dans différentes
régions du pays.
5. La commission ad hoc a conclu que le scrutin du 21 avril a
été bien organisé et les électeurs ayant participé à l’élection
ont pu faire leur choix librement. La délégation de l’Assemblée
a regretté que le taux de participation pour une élection présidentielle
soit faible. Un fonctionnement mature du système politique et une réforme
de la loi électorale permettraient l’adhésion des citoyens et leur
participation active à l’élection de leur chef d’État. L’Assemblée
parlementaire et la Commission de Venise sont prêtes à assister
les autorités de Macédoine du Nord pour mettre en œuvre des réformes
nécessaires dans le pays. Le communiqué de presse de la MIOE sur
le 1er tour figure à l’annexe 3.
6. La commission ad hoc tient à remercier la mission d’observation
des élections de l’OSCE/BIDDH et le Bureau du Conseil de l’Europe
à Skopje de leur coopération et de leur soutien.
2. Contexte politique et cadre juridique
7. L’Assemblée parlementaire a
observé toutes les élections en République de Macédoine du Nord
depuis 1994. La dernière élection présidentielle a eu lieu en avril
2014. La délégation de l’Assemblée avait conclu «qu’en général,
les scrutins ont été menés avec efficacité et, en principe, en conformité
avec la législation nationale. Cependant, dans une municipalité
observée, le processus de vote s’était avéré problématique, avec de
nombreuses irrégularités (vote organisé, en particulier). D’autres
irrégularités de procédure ont été observées, en particulier lors
de l’ouverture des bureaux de vote et lors du décompte, mais elles
étaient plutôt de nature technique, sans influence discernable sur
les résultats».
8. Au premier tour de l’élection présidentielle en 2014, aucun
des candidats n’avait recueilli la majorité des voix nécessaire
pour être élu. Le président sortant Gjorge Ivanov avait recueilli
51 % des suffrages exprimés, Stevo Pendarovski 37,51 %, Iljaz Halimi
4,49 % et Zoran Popovski 3,61 %. La participation avait été de 48 %. Elle
était restée faible dans les régions d’ethnie albanaise. Les candidats
présents au second tour furent donc Gjorge Ivanov et Stevo Pendarovski.
Gjorge Ivanov fut déclaré élu avec 55,28 % des suffrages exprimés.
La participation au second tour de l’élection présidentielle s’est
élevée à 54,38 %.
9. Le 30 septembre 2018 un référendum consultatif fut organisé
à la suite de l’Accord final signé entre la Grèce et «l’ex-République
yougoslave de Macédoine» le 17 juin 2018, connu sous le nom de l’accord
de Prespa. La question figurant sur le bulletin du référendum consultatif
était «Êtes-vous favorable à l’adhésion à l’Union européenne et
à l’OTAN en acceptant l’accord passé entre la République de Macédoine
et la République de Grèce?». La délégation de l’Assemblée parlementaire
pour l’observation du référendum consultatif souligna que le Code
de bonne conduite en matière référendaire de la Commission de Venise recommande
que la question n’induise pas en erreur et ne suggère pas une réponse
et qu’«il doit exister un rapport intrinsèque entre les différentes
parties de chaque question soumise au vote, afin de garantir la
liberté de vote de l’électeur, qui ne doit pas être appelé à accepter
ou rejeter en bloc des dispositions sans lien entre elles». Deux
semaines plus tard, le Parlement grec ratifia l’accord par 153 voix
contre 146, approuvant ainsi le nom de «République de Macédoine
du Nord» en dépit de l’opposition d’une grande partie de la population
.
10. En février 2019, les pays membres de l’Organisation du traité
de l’Atlantique Nord (OTAN) ont signé un accord avec la Macédoine
du Nord, ouvrant la voie à l’adhésion du pays en tant que 30e membre
de l’alliance militaire. Le protocole d’adhésion doit maintenant
être ratifié par chaque État membre de l’OTAN.
11. Le 8 février 2019, le président de l’Assemblée nationale a
officiellement convoqué l’élection présidentielle. La Commission
électorale d’État (CEE) a publié le même jour le calendrier électoral
mentionnant dans l’ordre toutes les échéances légales pour l’élection
présidentielle et les élections municipales anticipées dans les
communes d’Ohrid, de Novo Selo et de Debar.
12. Etant donné que la décision du parlement de convoquer l’élection
présidentielle fut prise avant que l’accord de Prespa ne soit pleinement
ratifié, le scrutin portait sur l’élection du «Président de la République
de Macédoine» et non du «Président de la Macédoine du Nord».
13. La délégation de l’Assemblée rappelle que la Macédoine du
Nord a signé et ratifié la Convention européenne des droits de l’homme
(STE no 5, «la Convention») et son Protocole
additionnel (STE no 9), qui consacrent
plusieurs principes essentiels pour une démocratie effective et
véritable, parmi lesquels le droit à des élections libres (article
3 du Protocole additionnel), la liberté d’expression, la liberté
de réunion et d’association, ainsi que l’interdiction de la discrimination
(articles 10, 11 et 14 de la Convention).
14. Les principaux textes régissant l’élection présidentielle
sont la Constitution de 1991 (telle que modifiée en 2011) et le
Code électoral de 2006 (tel que révisé en janvier 2019).
15. La Macédoine du Nord a un régime parlementaire avec un Président
de la République élu pour un mandat de cinq ans au suffrage universel
dans le cadre d’un scrutin secret majoritaire à deux tours
.
Pour être élu au premier tour, un candidat doit recueillir les voix
de plus de 50 % des électeurs inscrits. Au second tour, le candidat
ayant recueilli le plus de voix l’emporte, à condition que la participation
dépasse 40 %, faute de quoi le processus électoral doit être intégralement
recommencé. Dans ce cas, une nouvelle élection présidentielle aura
lieu dans six mois, tandis que le président du parlement agira en
tant que président du pays jusqu'à l’élection du nouveau président.
Le seuil minimal de participation au second tour de l’élection présidentielle, fixé
à 40 %, risque de déclencher une succession de cycles électoraux.
16. Pour être candidat, il faut avoir la nationalité macédonienne,
être âgé de 40 ans au moins le jour du scrutin et avoir résidé de
manière permanente dans le pays pendant au moins dix ans au cours
des quinze années précédentes. La procédure de désignation des candidats
prévoit en outre l’obligation de présenter les signatures de 10 000
électeurs ou de 30 députés
.
17. La délégation de l’Assemblée a été informée du fait que la
plupart des recommandations antérieures du BIDDH et de la Commission
de Venise n’étaient toujours pas prises en compte dans la loi électorale,
y compris celles relatives au financement des campagnes, à l'utilisation
abusive des ressources de l'État et aux recours. Une majorité d'interlocuteurs,
dont la CEE, ont souligné la nécessité d'une réforme globale de
la législation électorale
.
18. En 2004, la Cour européenne des droits de l’homme a examiné
l’affaire
Boškoski c. «l’ex-République yougoslave
de Macédoine» dans
laquelle le requérant demandait à être inscrit comme candidat indépendant à
l’élection présidentielle de 2004. La CEE avait rejeté sa requête
au motif qu’il ne remplissait pas la condition constitutionnelle
aux termes de laquelle les candidats devaient avoir eu leur résidence
permanente dans le pays pendant au moins dix des quinze dernières
années avant l’élection.
19. Le requérant avait attaqué le rejet de sa candidature devant
la Cour suprême, soutenant que l’article 132 de la Constitution
avait été appliqué de manière incorrecte et indûment restrictive
dans le calcul de son temps de résidence dans «l’ex-République yougoslave
de Macédoine». La Cour suprême l’avait débouté de sa demande, estimant
que la CEE avait correctement apprécié la durée totale de sa résidence
sur le territoire de l’État. Le requérant avait alors saisi la Cour
constitutionnelle, qui avait rejeté son recours au motif que le
droit de se porter candidat aux élections ne figurait pas parmi
les droits individuels pouvant être invoqués devant cette juridiction.
20. Enfin, le requérant avait saisi Cour européenne des droits
de l’homme qui décida que la requête était irrecevable sous l’angle
de l’article 3 du Protocole no 1: l’application
aux élections présidentielles de cette disposition, qui garantit
le «choix du corps législatif», n’est pas exclue en tant que telle.
Toutefois, dans «l’ex-République yougoslave de Macédoine», le Président
de la République n’a pas le pouvoir de proposer ou d’adopter des
lois, ni celui de censurer les principales institutions compétentes
pour légiférer. Dès lors qu’il ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation
limitée lui permettant tout au plus de suspendre provisoirement
la promulgation des lois, ses fonctions ne peuvent s’interpréter
comme relevant de la notion de «corps législatif» au sens de la
disposition en cause: incompatible ratione
materiae.
3. Administration
électorale, listes électorales et inscription des candidats
21. L’élection présidentielle de
2019 a été organisée par une administration à trois niveaux, comprenant
la Commission électorale d’État (CEE), 80 commissions électorales
municipales (CEM) et la Commission électorale de la ville de Skopje,
ainsi que 3 396 commissions électorales de bureaux de vote
. Pour l’organisation du
scrutin à l’étranger 32 bureaux de vote ont été ouverts dans 24
pays étrangers, dans les missions diplomatiques ou consulaires.
Le Parlement a décidé en 2019 de maintenir à leur poste les sept membres
de la Commission électorale d’État qui ont administré le référendum
de septembre 2018. Une disposition limitant à deux ans la durée
de leur mandat a toutefois été introduite.
22. Il avait précédemment été fait appel à des experts de la société
civile, dans l’objectif de dépolitiser l’administration électorale.
Cette expérience s’étant avérée peu concluante
,
le parlement a décidé de revenir à la formule précédente de sept
membres désignés par les formations politiques. La CEE provisoire
instaurée dans le cadre de la révision du Code électoral de juillet
2018 est devenue un organe permanent en janvier 2019, pour un mandat
de deux ans au maximum.
23. Selon des interlocuteurs de la MIOE, la confiance de certaines
parties prenantes dans la CEE a été diminuée par l'inaction perçue
de l’administration électorale à l'égard des violations alléguées
lors du référendum consultatif du 30 septembre 2018
.
24. Les CEM se composent de cinq membres (et de leurs suppléants)
qui sont tirés au sort parmi les agents publics. Ils supervisent
l’administration électorale dans chaque municipalité, nomment les
membres des commissions électorales des bureaux de vote et assurent
leur formation, et gèrent d’autres aspects techniques.
25. Les 3 396 commissions électorales de bureaux de vote sont
chargées du déroulement du scrutin et du dépouillement dans les
bureaux de vote. Elles comprennent trois membres et trois suppléants
tirés au sort parmi les agents publics, ainsi que deux membres temporaires
nommés par les deux principales formations politiques.
26. Sont inscrits sur les listes électorales tous les citoyens
âgés d’au moins 18 ans le jour de l’élection, qui ont leur résidence
permanente dans le pays et n’ont pas été privés de leur capacité
juridique par une décision définitive d’un tribunal. Les citoyens
ont en outre l’obligation de posséder une carte d’identité en cours
de validité ou un passeport biométrique. Selon l'administration
électorale, 53 972 électeurs ont vérifié leurs données dans les
bureaux de vote, y compris les électeurs venus signer les listes
de candidats. L'administration électorale a fourni des copies des
listes électorales à cinq partis parlementaires après la fin de
la vérification des registres. Le registre final comprenait 1 808 131 électeurs
pour cette élection présidentielle.
27. Beaucoup d’interlocuteurs de la MIOE ont noté l’amélioration
des listes électorales. Pourtant, selon certains interlocuteurs
de la délégation de l’Assemblée, même si le recensement de la population
n’est pas directement lié au processus de l’enregistrement des électeurs,
néanmoins le fait que le dernier recensement ait eu lieu en 2002
ne contribue pas à renforcer la confiance des parties prenantes
dans l’exactitude des liste électorales.
28. Tous les citoyens qui résident ou sont employés temporairement
à l’étranger, disposent d’un domicile enregistré dans le pays et
sont titulaires d’un passeport biométrique, sont eux aussi inscrits
sur les listes électorales. Ils votent dans les missions diplomatiques
ou consulaires dont ils dépendent.
29. L’inscription sur les listes électorales se fait de manière
passive pour les personnes domiciliées sur le territoire national.
Les personnes qui votent à l’étranger doivent effectuer elles-mêmes
la démarche d’inscription.
30. Dans son rapport final, la mission d’observation du référendum
de 2018 conduite par l’OSCE/BIDDH a fait observer que «malgré des
problèmes de longue date concernant le traitement et l’exactitude
des données d’inscription des électeurs, la question de l’intégrité
des listes électorales n’a pas été signalée à la mission d’observation
du référendum du BIDDH comme posant un problème majeur». La mission
a recommandé de «placer parmi les priorités l’établissement d’un
registre national permanent des adresses, l’harmonisation des données
de résidence étant clairement établie». La mise en place du registre
d’adresses a été inscrite dans le plan stratégique 2017-2019 pour
le service du cadastre
.
31. Pour l'élection présidentielle du 21 avril 2019, sur les neuf
candidats, seuls trois ont collecté les 10 000 signatures nécessaires
pour être enregistrés par la CEE: Gordana Siljanovska-Davkova, soutenue
par l’Organisation de la révolution macédonienne–Parti démocratique
pour l’unité nationale macédonienne (VMRO–DPMNE), a collecté 15 926
signatures; Stevo Pendarovski de l'Union social-démocrate de Macédoine (SDSM)
a collecté 31 729 signatures; et Blerim Reka de l'Alliance pour
les Albanais/Besa a collecté 11 128 signatures.
4. Campagne
électorale, financement de la campagne et environnement médiatique
32. La campagne électorale a débuté
20 jours avant le jour du scrutin et a cessé 24 heures avant le
jour du scrutin. Les trois candidats ont été validés par la CEE
le 21 mars.
33. En application de la loi, il est interdit, sous peine d’une
forte amende, de faire campagne avant le début de la campagne officielle.
Cependant, le président de la CEE a déclaré que, jusqu’au lancement
officiel de la campagne, le 1er avril,
toutes les activités des candidats seraient considérées comme des
réunions de parti et non comme des activités de campagne illégales.
34. Mme Gordana Siljanovska-Davkova,
ancienne membre de la Commission de Venise, est la première femme
à se porter candidate à l’élection présidentielle dans le pays.
Elle s’est considérée comme une candidate «non-partisane» qui a
mené à la fois la campagne du parti et a représenté également la
société civile. Mme Siljanovska partage
la position négative du parti VMRO–DPMNE concernant l’accord avec
la Grèce, qui a vu le pays renommé en Macédoine du Nord et levé
le blocus de longue date imposé par la Grèce à son adhésion à l’OTAN
et à l’Union européenne.
35. M. Stevo Pendarovski a été nommé candidat à la présidence
par le parti SDSM. Il était candidat à l'élection présidentielle
de 2014 et a perdu face à l'actuel président, Gjorge Ivanov. Stevo
Pendarovski a été également soutenu par des partis partenaires albanais,
l'Union démocratique pour l'intégration (DUI), ainsi que 29 partis
plus petits. Il a également l'avantage d'être considéré comme un
candidat non partisan.
36. Le professeur Blerim Reka a été nommé candidat à la présidence
par le parti de l'Alliance pour les Albanais/Besa. M. Reka a annoncé
sa candidature après que le parti au pouvoir, le parti albanais
DUI, eut accepté de soutenir un candidat commun avec le SDSM. Selon
le candidat, si seuls les candidats macédoniens se présentaient
sans aucun candidat albanais, la société multiethnique de Macédoine
du Nord finirait par ressembler à un État mono-ethnique dans lequel
les Albanais ne pourraient être que des électeurs, mais pas des
candidats. Son message contrastait avec la lignée non ethnique des
principaux partis partenaires du gouvernement, les sociaux-démocrates
et la DUI. Aucun candidat albanais n'a jamais réussi à passer au second
tour des élections, mais les votes albanais sont souvent cruciaux
au second tour.
37. La nouvelle Commission nationale pour la prévention de la
corruption (CNPC) a commencé ses travaux en février 2019, après
l'adoption de la nouvelle loi sur la prévention de la corruption
et des conflits d'intérêts. Elle est chargée de contrôler la légalité
du financement de la campagne et de recueillir les plaintes concernant les
violations de la séparation entre l'État et les partis politiques,
l’utilisation abusive des ressources de l’État, l'achat de voix
et les pressions sur les électeurs.
38. Le 4 mars 2019, la CEE, la Cour des comptes et la CNPC ont
signé un mémorandum sur l'échange d'informations relatives aux irrégularités
constatées dans les rapports financiers et sur les mesures ultérieures à
prendre pour la période précédant les élections. La CNPC est compétente
pour toutes les plaintes concernant le rôle des agents d’État et
l’utilisation des ressources publiques pendant la campagne électorale. Toutes
les plaintes liées à des allégations de violation des dispositions
sur le financement des campagnes sont du ressort de la Cour des
comptes.
39. Le financement de la campagne électorale est régi par le Code
électoral, la loi sur le financement des partis politiques et la
loi sur la prévention de la corruption et des conflits d'intérêts.
Les candidats à l'élection présidentielle ne reçoivent pas directement
de fonds publics mais les dépenses en publicité politique sont remboursées
sur le budget de l'État.
40. Les candidats ont l’obligation d’enregistrer un numéro fiscal
unique et d’ouvrir un compte bancaire séparé, sur lequel doivent
être réalisées toutes les transactions financières liées à la campagne.
Les dons sont limités à € 3 000 pour les particuliers et € 30 000
pour les personnes morales (contributions en nature comprises)
. La participation de tierces parties
à la campagne n’est pas expressément réglementée et il n'est pas
obligatoire de déclarer les dépenses engagées par des partis politiques
qui soutiennent des candidats proposés par des groupes d'électeurs.
41. Selon les informations de la mission d’observation des élections
du BIDDH, les trois candidats s'appuieraient sur les infrastructures
des partis politiques et sur leur soutien logistique. Les dépenses
de campagne ont été plafonnées à 110 MKD par électeur inscrit, soit
environ 198 millions MKD (3,2 millions d’euros).
42. Les candidats présidentiels doivent remettre à la CEN, à la
Cour des comptes et à la CNPC deux rapports intermédiaires et un
rapport final sur leurs revenus et leurs dépenses. La loi contraint
ces institutions à publier les rapports intermédiaires de chaque
candidat sur le financement de la campagne, mais pas à les examiner.
Les rapports finaux doivent être remis dans les quatre mois suivant
l'élection et vérifiés par la Cour des comptes
.
43. La délégation de l’Assemblée a été informée que les moyens
de la CNPC étaient limités et qu'un certain nombre de procédures
exigées par la loi n’avaient pas encore été mises en place, notamment
l'accès aux bases de données des institutions publiques pour échanger
rapidement des informations. Les moyens limités de la CNPC, ainsi
que les imperfections des réglementations ont diminué la transparence
du financement de la campagne électorale et l’efficacité du contrôle
sur les dépenses des candidats présidentiels.
44. La liberté de la presse est garantie par la Constitution,
le Code électoral et la loi sur les services des médias audio et
audiovisuels. La télévision est la principale source d’information
dans le pays. Dans un paysage médiatique fortement clivé selon des
lignes de fracture politiques et ethniques, plus de 130 chaînes de
radio et de télévision se partagent un marché relativement restreint.
45. Les organes de la presse audiovisuelle doivent veiller à un
traitement équilibré de l’information dans tous les sujets consacrés
aux élections, conformément au principe de l’égalité de tous les
candidats à la présidence. En outre, la publicité politique payante
doit être clairement et dûment signalée par la mention «publicité politique
payante», et être distinctement séparée des autres contenus médiatiques.
Les modifications du Code électoral adoptées en 2019 sont venues
clarifier la mission de l’Agence des services de médias audio et audiovisuels
ainsi que les modalités de sa collaboration avec la CEE, qui est
désormais habilitée à rembourser les dépenses engagées par les diffuseurs
pour la publicité politique payante.
46. L’Agence des services de médias audio et audiovisuels a l’obligation
de surveiller la programmation et le traitement des sujets sur les
élections par les organes de la presse audiovisuelle depuis le jour
de l’annonce de l’élection jusqu’à la fin du scrutin le jour de
l’élection
47. Depuis 2018, les médias électroniques (portails internet)
qui diffusent de la publicité politique payante pour les candidats
à une élection doivent s’enregistrer auprès de la CEE pour pouvoir
bénéficier d’un remboursement. La CEE rembourse les dépenses sur
présentation d’une facture et après communication d’un rapport de
l’Agence des services de médias audio et audiovisuels.
48. Selon le rapport du suivi des médias de la MOE du BIDDH, le
radiodiffuseur public a assuré une couverture impartiale et, dans
l'ensemble, les médias ont présenté diverses informations sur les
candidats présidentiels et les partis politiques qui les soutenaient,
dans le cadre de divers programmes et de cinq débats télévisés avec
l'ensemble des candidats, ce qui a permis aux électeurs de faire
un choix informé. La plupart des chaînes surveillées couvraient
les trois candidats de façon comparable, avec une information majoritairement
neutre. En outre, toutes les chaînes de la télévision publique MRT
ont consacré une part importante de leur couverture politique aux
activités du gouvernement (21 %-37 %), y compris les reportages positifs
et négatifs
.
5. Jour
du scrutin du premier tour
49. Le jour du scrutin, la commission
ad hoc s'est divisée en six équipes, qui ont observé l'élection
à Skopje et dans ses environs, ainsi que dans différentes régions
du pays. Les membres de la commission ad hoc ont noté que le vote
était bien organisé et que les électeurs avaient pu faire leur choix
sans restriction, librement, et les droits fondamentaux et la liberté
d’expression ont été respectés. Les membres des bureaux de vote observés
par la délégation ont pleinement coopéré avec les observateurs.
Les membres de la délégation ont noté que la majorité des bureaux
de vote n’étaient pas équipés pour le vote des personnes à mobilité
réduite.
50. Selon les résultats préliminaires officiels annoncés par la
CEE, les trois candidats présidentiels ont obtenu les résultats
suivants: M. Stevo Pendarovski – 323 714 voix (42,84 %); Mme Gordana
Siljanovska-Davkova – 319 811 voix (42,24 %); et M. Blerim Reka
– 79 921 voix (10,58 %). Le taux de participation a été de 41,79 %,
et le pourcentage des bulletins invalides 4,34 %. Les deux candidats
les mieux placés, M. Stevo Pendarovski et Mme Gordana
Siljanovska-Davkova, ont passé au deuxième tour de l’élection présidentielle
qui a eu lieu le 5 mai 2019.
6. Jour
du scrutin du deuxième tour
51. La commission ad hoc s’est
à nouveau rendue à Skopje du 4 au 6 mai 2019 pour observer le second tour
de l’élection présidentielle du 5 mai. Le candidat Stevo Pendarovski
de l'Union social-démocrate de Macédoine (SDSM) se présentait face
à Gordana Siljanovska-Davkova, soutenue par l’Organisation de la révolution
macédonienne – Parti démocratique pour l’unité nationale macédonienne
(VMRO–DPMNE).
52. Le 4 mai 2019, à Skopje, la commission ad hoc a rencontré
Mme Siljanovska-Davkova et M. Manchevski, représentant
de M. Pendarovski; le chef de la mission d’observation électorale
de l’OSCE/BIDDH et son personnel et le Président de la CEE. La commission
ad hoc a travaillé dans le cadre de la Mission internationale d'observation
électorale (MIOE), qui comprenait également une délégation de l'Assemblée parlementaire
de l’OSCE et la mission d’observation électorale de l’OSCE/BIDDH.
53. Entre les deux tours, les deux candidats ont fait appel aux
électeurs d'origine albanaise, dont le taux de participation avait
été particulièrement faible au premier tour. Aucun candidat albanais
n'a jamais réussi à passer au second tour des élections, mais les
votes albanais ont souvent été cruciaux au second tour. L’élection
présidentielle de 2019 n’a pas été une exception à cette règle.
En outre, l'environnement de la campagne parmi les Albanais a été
affecté par les mesures juridiques visant à destituer le chef de
la communauté religieuse islamique, qui ont été critiquées par d’éminentes
personnalités albanaises. La délégation de l’Assemblée a rappelé
l’article 19 de la Constitution du pays concernant le principe de
séparation entre l’État et les religions: «l'Église orthodoxe macédonienne,
ainsi que la Communauté religieuse islamique de Macédoine, l'Église
catholique, l'Église méthodiste évangélique, la Communauté juive
et d'autres communautés et groupes religieux sont séparées de l'État
et égales devant la loi.»
54. Le jour du scrutin du deuxième tour a été calme et bien organisé,
le bilan global du scrutin a été positif. Dans des cas limités,
les observateurs du BIDDH ont noté des signes d'achat de voix. Le
5 mai, la Cheffe de la délégation de l’Assemblée a observé le comptage
des résultats dans le bureau de vote no 2438/1
dans la localité albanophone de Glumovo où sur 272 votants, M. Pendarovski
a obtenu 264 voix, Mme Siljanovska-Davkova
a obtenu une voix et sept bulletins étaient invalides. D’une manière
générale, l’analyse des données statistiques du vote dans différentes
communautés montre qu’il existe une ligne de partage entre les électeurs macédoines
et albanais. Dans six municipalités, par exemple, le candidat soutenu
par la coalition SDSM/DUI, M. Pendarovski, a obtenu un score supérieur
à 90 %. Dans ces six municipalités il y a de nombreux bureaux de
vote où la candidate soutenue par le VMRO–DPME, Mme Siljanovska-Davkova,
n’a obtenu aucune voix. Ce fut par exemple le cas dans 25 des 36
bureaux de vote de la municipalité de Lipkovo
.
55. Le 6 mai 2019, la CEE a annoncé les résultats du deuxième
tour de l’élection présidentielle: M. Pendarovski a obtenu 436 212
voix (51,66 %) et Mme Siljanovska-Davkova
a obtenu 377 713 voix (44,73 %). Le taux de participation a été
de 46,70 %, le pourcentage des bulletins invalides 3,60 %. M. Pendarovski
a été élu président de la République de Macédoine du Nord.
7. Conclusions
et recommandations
56. À l’issue du premier tour de
l’élection présidentielle, la délégation de l’Assemblée avait conclu
que le jour du scrutin avait été calme, bien organisé et les électeurs
ayant participé à l’élection avaient pu faire leur choix librement.
La délégation avait regretté que le taux de participation pour une
élection présidentielle soit faible. Un fonctionnement mature du
système politique et une réforme de la loi électorale permettraient
l’adhésion des citoyens et leur participation active à l’élection
de leur chef d’État.
57. À l’issue du deuxième tour de l’élection présidentielle, la
délégation de l’Assemblée a conclu que «[l]e scrutin du deuxième
tour de l’élection présidentielle a été bien organisé, les électeurs,
comme lors du premier tour, avaient pu faire leur choix librement.
Mais une élection ne se limite pas au jour du scrutin. La délégation de
l’APCE considère que certains problèmes récurrents du processus
électoral restent actuels, notamment la nécessité de la réforme
du code électoral et, d’une manière générale, du système politique,
pour garantir l’adhésion des citoyens et leur participation active,
indépendamment de leurs origines ethniques, à l’élection du chef
de l’État. De plus, le renforcement de la transparence et du contrôle
du financement de la campagne électorale est un impératif. La question
de l’adhésion à l’Union européenne et à l’OTAN ne peut pas occulter certains
problèmes récurrents du processus électoral» (le communiqué de presse
de la MIOE du deuxième tour figure à l’annexe 4).
58. En ce qui concerne la campagne électorale, elle s'est déroulée
dans un climat de calme, dans lequel tous les candidats ont pu faire
campagne sans obstacle et les libertés fondamentales ont été respectées.
La délégation de l’Assemblée a noté avec satisfaction, qu’à la différence
des élections précédentes, pendant lesquelles des problèmes récurrents
ont été constatés, notamment concernant l’abus des ressources administratives,
cette fois-ci les fonctionnaires de l'État se sont efforcés de maintenir
une distinction claire entre leurs activités officielles et leurs
activités politiques, et d'éviter d'utiliser des ressources d'État
dans la campagne.
59. Selon les conclusions de la MIOE, «[l]e cadre juridique était
généralement propice à la tenue d'élections démocratiques. Toutefois,
certaines dispositions du Code électoral ne reflétaient pas les
exigences spécifiques du contexte de l’élection présidentielle.
Les lacunes réglementaires ont créé la confusion parmi les parties prenantes.
En l'absence de règles de campagne explicites pour les candidats
à l’élection présidentielle, des éléments de la campagne ont été
menés sur la base d'accords interpartis qui n'offraient pas les
mêmes chances à tous les candidats. De nombreuses recommandations
antérieures de la Commission de Venise et du BIDDH concernant le
cadre juridique n'ont toujours pas été appliquées, notamment celles
relatives au financement électoral et aux plaintes et appels électoraux».
60. La délégation de l’Assemblée rappelle que depuis l'avis conjoint
de 2016, deux processus électoraux et un référendum national ont
eu lieu et le Code électoral a été modifié quatre fois. Comme l'ont
déjà recommandé la Commission de Venise et le BIDDH, «le Code gagnerait
à faire l'objet d'une révision complète afin de l'harmoniser au
niveau interne et avec les autres lois pertinentes». Les principales
recommandations antérieures visant à améliorer le contentieux électoral,
l'inscription des électeurs, la représentation de la diaspora, le
financement des campagnes électorales et la campagne politique,
ainsi que l'utilisation des seuils de participation pour les référendums
et élections présidentielles pourraient être prises en compte dans
la prochaine réforme électorale.
61. Concernant le financement de la campagne électorale, elle
a été financée par des dons de personnes physiques et morales et
certains candidats ont reçu l'appui financier de partis politiques.
La Cour des comptes est le principal organe de contrôle, mais son
contrôle se limitait à la vérification des informations soumises
par les candidats aux élections et elle n'avait pas la capacité
de vérifier si ces informations étaient exactes ou complètes. La
CNPC était compétente pour toutes les plaintes concernant le rôle
des agents d’État et l’utilisation des ressources publiques pendant
la campagne électorale. La délégation de l’Assemblée a constaté
que les moyens de la Cour des comptes et de la CNPC étaient limités
et qu'un certain nombre de procédures exigées par la loi n’avaient
pas encore été mises en place, notamment l'accès aux bases de données
des institutions publiques pour échanger rapidement des informations.
Les moyens limités, ainsi que les imperfections des réglementations
ont diminué la transparence du financement de la campagne électorale et
l’efficacité du contrôle sur les dépenses des candidats présidentiels.
62. Concernant la couverture de la campagne électorale par les
médias, selon le rapport du suivi des médias de la MOE du BIDDH, le
radiodiffuseur public a assuré une couverture impartiale et, dans
l'ensemble, les médias ont présenté diverses informations sur les
candidats présidentiels et les partis politiques qui les soutenaient,
ce qui a permis aux électeurs de faire un choix informé. La plupart
des chaînes surveillées couvraient les trois candidats de façon
comparable, avec une information majoritairement neutre.
63. En général, l'administration électorale s'est acquittée de
ses principales fonctions, a fonctionné de manière impartiale et
a bénéficié de la confiance de la plupart des parties prenantes.
Le jour du scrutin, le fonctionnement des bureaux de vote a été
bien organisé. La transparence et l'efficacité de la CEE ont parfois été
entravées par des dysfonctionnements techniques de ses systèmes
d'information et de communication. Selon certains interlocuteurs
de la MIOE, la confiance de certaines parties prenantes dans la
CEE a été diminuée par l'inaction perçue de l’administration électorale
à l'égard des violations alléguées lors du référendum consultatif
du 30 septembre 2018.
64. La délégation de l'Assemblée considère que l'Assemblée devrait
poursuivre sa coopération étroite avec les autorités de la République
de Macédoine du Nord, par le biais de sa procédure de dialogue postsuivi,
ainsi qu’avec la Commission de Venise, afin de résoudre les problèmes
constatés pendant l'élection présidentielle de 2019 et d'améliorer
le cadre juridique et les pratiques électorales.
Annexe 1 – Composition
de la commission ad hoc
(open)
Sur la base des propositions des groupes
politiques de l’Assemblée:
Présidente: Mme Marie-Christine
DALLOZ, France (PPE/DC)
Groupe du Parti populaire
européen (PPE/DC)
- M. David BAKRADZE, Géorgie
- Mme Marie-Christine DALLOZ,
France
- M. Joseph O’REILLY, Irlande
Groupe des socialistes,
démocrates et verts (SOC)
- Mme Petra
BAYR, Autriche
- M. Miroslav NENUTIL, République tchèque
- M. Predrag SEKULIC, Monténégro
Alliance des démocrates
et des libéraux pour l’Europe (ADLE)
- M. Raphaël COMTE, Suisse
- Mme Zdeňka HAMOUSOVÁ, République
tchèque
Commission de Venise
- Mme Florence
GANOUX, experte, France
Secrétariat
- M. Chemavon CHAHBAZIAN,
Chef de la Division de l’observation des élections et de la coopération interparlementaire
- Mme Danièle GASTL, Assistante
- M. Gaël MARTIN-MICALLEF, Conseiller juridique, Commission
de Venise
Annexe 2 – Programme
des réunions de la commission ad hoc (19-20 avril 2019)
(open)
Vendredi
19 avril 2019
11:30-12:30 Réunion de la commission ad hoc de
l’APCE:
- Ouverture par Mme Marie-Christine
Dalloz, chef de la délégation
- Briefing sur la législation électorale par Mme Florence
Ganoux, experte, Commission de Venise
- Arrangements pratiques et logistiques, Secrétariat
Briefing parlementaire
commun
14:00-14:20 Interventions de bienvenue par les
chefs de délégation:
- Mme Sereine
Mauborgne, coordinatrice spéciale de l’OSCE
- M. Reinbold Lopatka, chef de la délégation de l’Assemblée
parlementaire de l’OSCE
- Mme Marie-Christine Dalloz,
chef de la délégation de l’APCE
14:20-14:35 Intervention du Président du Parlement, M. Talat
Xhaferi
14:35-15:00 Réunion avec des représentants de la communauté
internationale:
- Ambassadeur
Clemens Koja, chef de la mission de l’OSCE en République de Macédoine
du Nord
- M. Samuel Žbogar, chef de la délégation de l’Union européenne
en République de Macédoine du Nord
15:00-17:00 Briefing par la mission d’observation des élections
par l’OSCE/BIDDH – Partie I:
- Introduction
– Mme Corien Jonker, chef de la mission
- Contexte politique et la campagne – M. Peter Palmer, analyste
politique
- Cadre juridique, financement de la campagne, plaintes
et appels – Mme Kseniya Dashutina, analyste
juridique
- Administration électorale, enregistrement des électeurs
et des candidats – Mme Marcela Mašková,
analyste électorale
- Environnement médiatique – M. Ivan Godársky, analyste
média
- Contexte sécuritaire – M. Valeriu Mija, expert sécurité
17:15-18:45 Panel d’analyse des politiques et de la campagne:
- M. Dejan Georgievski, directeur,
Centre du développement des médias
- Mme Migena Gorenca, editrice-en-Chef,
MRT 2
- M. Branko Geroski, editeur-en-Chef, Slobodan Pechat
- M. Nino Sotirovski, chef de projet, Association pour des
initiatives démocratiques
Samedi 20 avril 2019
09:30-11:00 Panel de l’administration électorale:
- M. Oliver Derkoski, président,
Commission électorale d’État
- M. Vladimir Georgiev, conseiller d’État, Commission d’État
pour la prévention de la corruption
- M. Darko Aleksov, directeur exécutif, ONG Most
- M. Vildan Drpljanin, coordinateur de projet et conseiller
juridique, Helsinki Committee for Human Rights
- M. Dragan Sekulovski, directeur exécutif, Association
de journalistes
11:00-11:30 M. Blerim Reka, candidat
11:45-12:15 M. Goran Momirovski, président de campagne du
candidat à la présidentielle de Mme Gordana
Siljanovska Davkova
12:15-12:45 M. Damjan Manchevski, vice-président de SDSM,
représentant du candidat à la présidentielle de M. Stevo Pendarovski
12:45-13:35 Briefing par la mission d’observation des élections
de l’OSCE/BIDDH – Partie II:
- Procédures
le jour de l’élection – Mme Marcela Mašková,
analyste électorale
- Statistiques et formulaires d’observation – M. Max Bader
et M. Robert Bystrický, analystes statistiques
13:35-14:00 Briefing spécifique de secteur par les observateurs
de longue durée du BIDDH pour les équipes déployées à Skopje
14:00 Réunions avec les chauffeurs et interprètes
Dimanche 21 avril
2019
Jour de l’élection: observation de l’ouverture, du vote, de
la clôture et de la tabulation
Lundi 22 avril 2019
08:30-09:30 Réunion de la délégation de l’APCE
(debriefing)
15:00 Conférence de presse commune
Annexe 3 – Communiqué
de presse de la Mission internationale d’observation des élections
(MIOE) (1er tour)
(open)
Macédoine du Nord:
l'élection présidentielle s’est bien déroulée, mais le cadre légal
nécessite encore d'être amélioré
Strasbourg, 22.04.2019 – L'élection présidentielle de dimanche
en Macédoine du Nord s'est bien déroulée et les libertés fondamentales
de réunion et d’expression ont été respectées. L'élection s'est
déroulée de manière pacifique, transparente et sans désordre. Toutefois,
les observateurs internationaux concluent dans une déclaration
préliminaire publiée aujourd’hui qu’il faut encore absolument une
réforme électorale de grande ampleur.
«Ces élections pacifiques et globalement bien administrées
témoignent qu’il est possible de mobiliser la volonté politique
nécessaire pour tenir des élections démocratiques», a déclaré Sereine
Mauborgne, Coordinatrice spéciale dirigeant la mission d’observation
des élections de courte durée de l’OSCE. «Cette approche constructive
doit se poursuivre durant le deuxième tour et au-delà. J’espère
sincèrement qu’à la suite de ces élections, on s’efforcera réellement
d’adopter une loi électorale cohérente et que l’on s’occupera enfin des
défis qui perdurent depuis fort longtemps».
Environ 1,8 million d’électeurs étaient appelés aux urnes
dans 3 396 bureaux de vote répartis dans tout le pays. Cependant,
l’exclusion automatique d’électeurs détenteurs de documents d’identité
périmés a créé un obstacle déraisonnable qui a affecté quelque 11
000 citoyens. Des améliorations ont été relevées dans la précision
du registre électoral, toutefois il convient de traiter les divergences
entre bases de données publiques et les différences de formats de
données.
«Le scrutin d’hier était bien organisé et les électeurs qui
y ont participé ont pu faire leur choix librement», a déclaré Marie-Christine
Dalloz, Chef de la délégation de l’Assemblée parlementaire du Conseil
de l’Europe (APCE). «La délégation regrette que la participation
ait été faible pour une élection présidentielle. Si le système politique
fonctionnait de manière mature et que la loi électorale était réformée,
cela remobiliserait les citoyens qui participeraient alors activement
à l’élection de leur chef de l’État. L’Assemblée parlementaire du
Conseil de l’Europe et la Commission de Venise sont prêtes à aider
les autorités de la Macédoine du Nord à mettre en œuvre les réformes.»
La campagne s’est déroulée dans le calme et dans un climat
pacifique; tous les participants ont pu faire campagne sans entraves
et les libertés fondamentales ont été respectées. Les personnalités
publiques ont tenu à faire clairement la distinction entre leurs
activités publiques et leurs activités politiques, et ont évité d’utiliser
des ressources de l’État dans la campagne.
«Nous avons eu le plaisir de voir une campagne qui a porté
sur des préoccupations de fond, où les candidats ont débattu de
leurs visions pour l’avenir de la Macédoine du Nord», a déclaré
Reinhold Lopatka, chef de la délégation de l’Assemblée parlementaire
de l’OSCE (AP OSCE). «Les trois candidats ont tous plaidé pour une intégration
européenne plus poussée; quel que soit l’avenir que le peuple choisira,
des élections démocratiques seront cruciales. Les efforts clairement
déployés par des personnalités publiques pour éviter de mélanger
activités politiques et activités officielles sont une évolution
importante contribuant à faire que les candidats jouent tous à armes
égales.»
L’administration des élections a fait son travail de manière
impartiale et jouissait de la confiance de la majorité des parties
prenantes. Cependant, la transparence et l’efficience de la Commission
électorale centrale ont été ternies par des dysfonctionnements techniques
de ses systèmes d’information et de communication, faisant planer
le doute sur la sécurité informatique.
Le suivi des médias par le BIDDH a conclu que la chaîne publique
a assuré une couverture impartiale et que les médias dans l’ensemble
ont présenté des informations diversifiées sur les candidats et
les partis politiques qui les soutenaient, ce qui a permis aux électeurs
de faire un choix éclairé. Des diffuseurs et autres médias ont couvert
la campagne; ils ont pour l’essentiel été neutres dans leurs reportages,
tandis que les médias en ligne et la presse papier ont parfois manqué
d’équilibre dans leur couverture.
Le cadre légal continue de susciter des préoccupations. La
loi prévoit bien des élections démocratiques, mais le code électoral
n’est pas taillé pour les exigences d’une élection présidentielle.
L’absence de règles de campagne explicites pour les candidats a
fait que des pans de la campagne ont été menés sur la base d’accords
interpartis qui ne donnaient pas l’égalité des chances à tous les
candidats.
«Les élections ont été menées sans heurts, ce qui montre tout
ce qui peut être fait lorsqu’il y a une véritable volonté politique»
a déclaré Corien Jonker, Chef de la Mission d’observation des élections
de l’OSCE-BIDDH (Bureau pour les institutions démocratiques et les
droits de l’homme). «J’espère que les autorités nationales comme
les partis politiques continueront de travailler dans cet esprit.
Les réformes électorales que le BIDDH avait recommandées doivent
être menées à terme, en se concentrant notamment sur la transparence
du financement de campagne et la reddition des comptes de campagne».
Le fait que les dépenses des candidats n’aient pas été déclarées
de manière uniforme, l’absence de réglementation de la participation
à la campagne pour des tierces parties et de reporting par des partis politiques
soutenant des candidats ont affecté à la fois la transparence du
financement de la campagne et l’efficacité de la supervision.
La mission internationale d’observation des élections compte
environ 240 observateurs venus de 38 pays, dont 189 observateurs
de longue et courte durée déployés par le BIDDH, 40 parlementaires
et agents de l’AP OSCE et 12 de l’APCE.
Annexe 4 – Communiqué
de presse de la Mission internationale d’observation des élections
(MIOE) (2e tour)
(open)
Selon les observateurs
internationaux, le second tour de l’élection présidentielle en Macédoine
du Nord s’est déroulé correctement et dans le calme, mais des lacunes
juridiques subsistent
Strasbourg, 06.05.2019 – Le second tour de l’élection présidentielle
en Macédoine du Nord a été bien organisé et s’est déroulé dans le
calme. Cependant, les insuffisances du cadre juridique restaient
préoccupantes, ont conclu les observateurs internationaux dans une
déclaration préliminaire publiée aujourd’hui.
La mission d’observation est une initiative conjointe du Bureau
des institutions démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH)
de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE),
de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE (AP OSCE) et de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE).
«Ce cycle électoral a été mené à bien et les électeurs ont
pu choisir librement entre différentes options», a déclaré Sereine
Mauborgne, coordonnatrice spéciale et chef de la mission d’observation
à court terme de l’OSCE. «L'augmentation du taux de participation,
hier, a montré la détermination de la population à s’unir pour surmonter
les défis auxquels le pays est confronté. Il appartient maintenant
aux dirigeants politiques d’entendre ce message et d’engager une
réforme réelle, qui permettra de remplacer le patchwork juridique nécessitant
constamment des accords politiques par un code électoral cohérent
et durable.»
Quelque 1,8 million d’électeurs étaient appelés aux urnes
dans 3 396 bureaux de vote dans tout le pays. Les autorités électorales
ont mené les préparatifs du second tour avec professionnalisme et
impartialité et ont globalement bénéficié de la confiance de la
population. Par contre, les citoyens dont les papiers d’identité étaient
arrivés à expiration n’ont pas été autorisés à voter et il faudra
examiner cette question. En outre, si le seuil de participation
requis de 40 % a été atteint lors de ce scrutin, il laisse la porte
ouverte à l’organisation de nouvelles élections, ce dont le BIDDH
s’était déjà inquiété précédemment.
La campagne s’est déroulée dans un climat serein. Tous les
participants ont pu faire campagne sans entrave et les libertés
fondamentales ont été respectées. Il semble que les représentants
de l’État aient continué à distinguer clairement leurs attributions
officielles de leurs activités politiques. De plus, les deux candidats
se sont adressés aux différentes communautés ethniques.
«Le scrutin du deuxième tour de l’élection présidentielle
a été bien organisé, les électeurs, comme lors du premier tour,
ont pu faire leur choix librement. Mais une élection ne se limite
pas au jour du scrutin. La délégation de l’APCE considère que certains
problèmes récurrents du processus électoral restent actuels, notamment
la nécessité de la réforme du code électoral et, d’une manière générale,
du système politique, pour garantir l’adhésion des citoyens et leur
participation active, indépendamment de leurs origines ethniques,
à l’élection du chef de l’État. De plus, le renforcement de la transparence
et du contrôle du financement de la campagne électorale est un impératif.
La question de l’adhésion à l’UE et à l’OTAN ne peut pas occulter certains
problèmes récurrents du processus électoral. L’Assemblée Parlementaire
et la Commission de Venise seraient prêtes à assister les autorités
de Macédoine du Nord afin d’effectuer les réformes nécessaires»
– a déclaré Marie-Christine Dalloz, Présidente de la délégation
de l’APCE.
Comme au premier tour, les observateurs internationaux ont
exprimé de vives inquiétudes au sujet du cadre juridique. Alors
que la loi prévoit des élections démocratiques, les lacunes constatées
dans la réglementation, qui étaient déjà manifestes sur des questions
telles que la campagne, la publicité dans les médias, le financement
de la campagne et l’enregistrement des électeurs, n’ont pas été
comblées. Cela souligne encore plus l’importance de mener une réforme
législative, un point déjà mis en avant dans les conclusions préliminaires rendues après le premier tour.
«La journée électorale a été bien préparée et s’est déroulée
calmement et paisiblement», a déclaré Corien Jonker, du BIDDH de
l’OSCE. «Mais la démocratie ne se limite pas au jour du scrutin.
Il faut une volonté politique pour garantir que les réformes juridiques
véritablement inclusives aboutiront à une mise en œuvre cohérente
qui maintienne et renforce la confiance des citoyens.»
Pour le second tour, la mission internationale d’observation
des élections comptait environ 170 observateurs de 32 pays, dont
156 observateurs à long terme ou à court terme déployés par le BIDDH,
11 parlementaires et personnels de l’AP OSCE, ainsi que 5 de l’APCE.
