1. Introduction
1. S’appuyant sur le Cadre stratégique
du Conseil de l’Europe adopté lors de la 131e session
du Comité des Ministres (Hambourg, 21 mai 2021), le Comité des Ministres
a adopté le programme et le budget du Conseil de l’Europe pour la
période 2022-2025.
2. Le 16 mars 2022, par une décision unanime et sur la base d’un
avis statutaire de l’Assemblée parlementaire adopté à l’unanimité,
le Comité des Ministres a décidé d’exclure la Fédération de Russie
de l’Organisation pour violation grave du Statut du Conseil de l’Europe
(STE no 1), en particulier de son article 3.
3. La guerre d’agression contre l’Ukraine et ses conséquences
(y compris l’exclusion de la Fédération de Russie) affectent le
Conseil de l’Europe et le contexte dans lequel l’Organisation mène
son action.
4. La préparation du présent rapport intervient alors que l’Organisation
est appelée à ajuster ses priorités et ses activités, notamment
pour apporter un soutien à l’Ukraine face à la guerre d’agression
de la Fédération de Russie, pour aider les États membres à faire
face aux conséquences de la guerre et pour redéfinir la place du
Conseil de l’Europe dans la nouvelle architecture multilatérale
européenne et mondiale en rapide évolution.
5. Le 4e Sommet des chefs d’État et
de gouvernement du Conseil de l’Europe auquel ont participé au plus haut
niveau pratiquement tous les États membres, a démontré la volonté
de nos dirigeants politiques de donner une nouvelle priorité et
une nouvelle orientation aux travaux du Conseil de l’Europe. Pour
cette raison, je me concentrerai sur les priorités et les mesures
contenues dans la Déclaration de Reykjavik et ses annexes qui, à
mes yeux, doivent maintenant servir de ligne directrice pour le
développement des activités de l’Organisation au cours du prochain
cycle quadriennal de programmation et de budgétisation 2024-2027.
2. Réponse programmatique et budgétaire
à la guerre d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine
6. En réaction à la guerre d’agression
de la Fédération de Russie contre l’Ukraine et à l’exclusion subséquente
de la Fédération de Russie, le Comité des Ministres et la Secrétaire
Générale, en étroite collaboration avec l’Assemblée, ont pris un
certain nombre de décisions et de mesures de nature budgétaire, financière
et programmatique pour s’adapter à cette situation sans précédent.
7. Tout d’abord, lors de sa 132e session
(à Turin, Italie, le 20 mai 2022), le Comité des Ministres a adopté les
«Ajustements prioritaires du Plan d’action du Conseil de l’Europe
pour l’Ukraine 2018-2022», visant à aider l’Ukraine et son peuple
à faire face aux défis et aux conséquences de la guerre d’agression
de la Fédération de Russie. Un nouveau Plan d’action du Conseil
de l’Europe pour l’Ukraine «Résilience, relance et reconstruction»
2023-2026 a été adopté en décembre 2022.
8. Deuxièmement, le Comité des Ministres a décidé de garantir
collectivement les ressources financières nécessaires pour combler
le déficit du budget 2022 suite à l’exclusion de la Fédération de
Russie. L'expulsion s'est traduite par des économies directes (environ
600 000 €), tout en laissant un vide de 27,4 millions €; le déficit
a été partagé entre les États membres, ce qui a entraîné une augmentation
de leurs contributions
. Le Comité des Ministres
a également examiné la situation pour 2023 afin d’adapter le budget
comme il convient. Ainsi, les décisions et résolutions budgétaires
requises ont été adoptées le 16 novembre 2022. Cette approche a
permis de préserver les activités prévues par le Conseil de l'Europe,
tout en les renforçant davantage dans des domaines clés (en particulier,
apporter un soutien à l'Ukraine et faire face aux conséquences de
la guerre).
9. Troisièmement, le Comité des Ministres est convenu d’adopter
une perspective à plus long terme sur le rôle du Conseil de l’Europe
dans ce nouveau contexte et d’en tenir compte dans un nouveau programme pour 2024
et au-delà. L'objectif est d'établir le rôle stratégique à long
terme de l'Organisation pour 2024 et au-delà et de recentrer ses
activités dans le paysage géopolitique qui a fondamentalement changé.
10. À cet égard, la décision du Comité des Ministres d’organiser
le 4e Sommet des chefs d’État et de gouvernement
est significative. Comme nous le verrons plus loin, la Déclaration
de Reykjavik donne une priorité et une orientation supplémentaires
aux travaux du Conseil de l’Europe, qui seront désormais exprimées dans
les priorités programmatiques et budgétaires pertinentes.
3. Programme
et budget 2022-2025 du Conseil de l’Europe, tels qu’ajustés en 2023
11. Le programme et le budget 2022-2025
du Conseil de l’Europe, tel qu’ajusté en 2023, s’élève à 479 millions
€. Ce montant global comprend le budget ordinaire de l’Organisation
(264 millions €) ainsi que les budgets des Accords partiels, des
contributions volontaires et des programmes conjoints finançant
des activités de coopération.
12. L’exclusion de la Fédération de Russie et, en conséquence,
la cessation de sa qualité de membre, ont eu un effet direct sur
le programme et le budget 2022-2025. Parmi les conséquences financières
directes, je voudrais souligner la réduction du nombre de membres
à l’Assemblée et au Congrès (une délégation en moins) ainsi que
dans les comités intergouvernementaux (un membre en moins dans chaque
comité), la suppression du russe comme langue de travail, l’annulation
de toutes les activités de coopération prévues dans la Fédération
de Russie ainsi que la fermeture du Bureau de coopération du Conseil
de l’Europe à Moscou. Le budget des Accords partiels du Conseil
de l’Europe dont la Fédération de Russie était membre a également
été réduit en conséquence.
13. Il est important de noter que, tout en faisant face aux conséquences
immédiates de la cessation de l’adhésion de la Fédération de Russie,
le Conseil de l’Europe est intervenu pour apporter tout son soutien
à l’Ukraine dans le cadre de ses attributions. Le Plan d’action
pour l’Ukraine 2018-2022 a été adapté aux nouveaux besoins prioritaires.
Parallèlement, un nouveau Plan d’action 2023-2026 a été élaboré
pour couvrir les nouveaux besoins induits par la guerre de la Fédération
de Russie contre l’Ukraine.
14. J’ajouterai que la Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe
a apporté rapidement un soutien pratique aux membres du personnel
du Bureau du Conseil de l’Europe à Kiev au lendemain de l’attaque,
en aidant les agents et les membres et leurs familles qui souhaitaient
quitter le pays. Beaucoup ont été temporairement transférés à Budapest
et à Strasbourg, avec un premier logement dans les Centres européens
de la jeunesse. Toutes ces mesures ont permis de maintenir la continuité
du soutien et de la coopération du Conseil de l’Europe avec l’Ukraine.
4. Le
4e Sommet des chefs d’État et de gouvernement
15. En 2017 déjà, dans sa
Recommandation 2113 (2017), l’Assemblée avait appelé le Comité des Ministres à
convoquer un 4e Sommet des chefs d’État
et de gouvernement du Conseil de l’Europe. Face à la guerre menée
par la Fédération de Russie contre l’Ukraine, la nécessité d’un
4e Sommet est devenue une évidence. Dans
sa
Recommandation 2245 (2023) «Le Sommet de Reykjavik du Conseil de l’Europe – Unis
autour de valeurs face à des défis extraordinaires», l’Assemblée
a présenté sa propre vision des résultats du Sommet et des propositions
concrètes.
16. Je félicite les présidences respectives du Comité des Ministres
du Conseil de l’Europe qui ont joué un rôle majeur et facilité la
convocation du Sommet et ses préparatifs. De même, je souligne le
rôle de la Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe dans la préparation
du Sommet, notamment par l’intermédiaire du Groupe de réflexion
de haut niveau dont la contribution a alimenté le rapport de l’Assemblée
sur le 4e Sommet préparé par Fiona O’Loughlin.
5. La
Déclaration de Reykjavik
17. La Déclaration de Reykjavik
a été adoptée à l’unanimité par les chefs d’État et de gouvernement participant
au 4e Sommet, ce qui démontre l’engagement
politique des dirigeants des 46 États membres du Conseil de l’Europe
pour réaffirmer leur unité autour des valeurs fondamentales défendues
par le Conseil de l’Europe et leur volonté de donner une nouvelle
orientation politique à notre Organisation pour qu’elle joue un rôle
important dans l'architecture multilatérale du paysage géopolitique
d'aujourd'hui.
18. L’Assemblée peut, à mon avis, se joindre à cet élan en approuvant
la Déclaration de Reykjavik et ses annexes, qui définissent les
priorités et les mesures concrètes à prendre pour façonner les activités
de l’Organisation pour le prochain cycle de programmation et de
budgétisation.
19. Les éléments contenus dans la Déclaration et ses annexes correspondent
à la vision de l’Assemblée sur les priorités de l’Organisation et
je suis convaincue que notre travail a joué un rôle moteur dans
l'élaboration de ces résultats.
20. En particulier, l’Assemblée devrait se féliciter de la mise
en place de l’Accord partiel élargi sur le Registre des dommages,
qui représente le premier mécanisme juridique international concret
pour traiter les conséquences juridiques de la guerre d’agression.
Elle devrait appeler tous les États membres et observateurs, ainsi
que tout autre État éligible en vertu du statut du Registre, à se
joindre à ce dernier en tant que Participant ou Membre associé.
Elle devrait également soutenir les efforts du Conseil de l’Europe
pour apporter un soutien ciblé à l’Ukraine par le biais du Plan
d’action «Résilience, relance et reconstruction» 2023-2026.
21. L’Assemblée souscrira certainement à l’accent mis par le Sommet
sur la mise en œuvre intégrale et dans les délais des arrêts de
la Cour européenne des droits de l’homme, qui constitue après tout
une obligation contraignante et inconditionnelle des États membres
en vertu du droit international. Dans ce contexte, l’Assemblée peut
continuer à accroître ses efforts pour assurer la dimension parlementaire
de la mise en œuvre des arrêts, notamment par le biais du dialogue
politique à haut niveau et de ses rapports thématiques réguliers.
22. Les initiatives visant à renforcer et protéger la démocratie
et la bonne gouvernance à tous les niveaux, avec l’obligation de
lutter contre leur recul, doivent figurer parmi les toutes premières
priorités du Conseil de l’Europe au cours du prochain cycle quadriennal
de programmation et de budgétisation. Il n’est pas ici uniquement
question d’accomplir une «mission centrale», mais également de se
doter d’un mécanisme d’alerte précoce et de réaction rapide, afin
de détecter et de contrecarrer les tendances autoritaires et de prévenir
les situations conflictuelles. L’Assemblée peut donc approuver les
initiatives des États membres visant à mettre en œuvre les principes
démocratiques de Reykjavik. En particulier, le renforcement des institutions
du Conseil de l’Europe contribuant à la défense de la démocratie,
des droits de l’homme et de l’État de droit, notamment le Commissaire
aux droits de l’homme et la Commission de Venise, doit être une
priorité absolue.
23. La coopération avec la société civile et les acteurs de la
démocratie renforcera et complétera les activités visant à soutenir
la démocratie et à lutter contre le recul démocratique. Dans ce
contexte, il est important de trouver des moyens d’entretenir des
contacts et d’apporter un soutien à la société civile, aux défenseurs
des droits de l’homme, à l’opposition démocratique et aux médias
libres au Belarus et dans la Fédération de Russie, en respectant
les valeurs et les principes de l’Organisation, notamment l’intégrité territoriale
des États membres souverains. L'Assemblée dispose déjà d'une bonne
assise à cet égard.
24. Promouvoir la «perspective jeunesse» dans les travaux du Conseil
de l’Europe apparaît essentiel et devrait être une priorité au cours
du cycle de programmation et budgétisation 2024-2027 pour revitaliser
la démocratie et encourager la participation des jeunes aux processus
démocratiques et politiques.
25. Je me félicite que la Déclaration de Reykjavik mette l’accent
sur le rôle pionnier que joue le Conseil de l’Europe en matière
de réponse aux défis nouveaux et émergents pour les droits de l’homme.
26. L'Assemblée a été un chef de file en appelant à affirmer et
à défendre le droit de vivre dans un environnement propre, sûr,
sain et durable. Dans ce domaine, l’Assemblée peut maintenant saluer l’engagement
de révision et de développement du cadre juridique existant, et
contribuer à ce processus, notamment par le travail de son réseau
parlementaire sur ce sujet.
27. En ce qui concerne les aspects juridiques et les droits de
l’homme de l’utilisation de l’intelligence artificielle et des technologies
numériques émergentes, l’Assemblée peut se féliciter de l’appel
du Sommet à finaliser, en priorité, la Convention-cadre du Conseil
de l’Europe sur l’intelligence artificielle. L’Assemblée, pour sa
part, devrait suivre ces travaux, en s’appuyant sur ses résolutions
et recommandations pertinentes, relatives à divers aspects et dimensions
de l’utilisation de l’intelligence artificielle, qui pourraient
fournir des orientations et des informations utiles pour les travaux
intergouvernementaux.
28. La lutte contre les inégalités et la discrimination, ainsi
que la défense de l’égalité entre les femmes et les hommes – qui
inclut la lutte contre la violence à l’égard des femmes, doivent
rester au cœur de l’action du Conseil de l’Europe au cours du cycle
de programmation et de budgétisation 2024-2027. L’Assemblée devrait se
féliciter de l’engagement renouvelé dans le renforcement des travaux
dans ce domaine et peut poursuivre sa propre approche pionnière
en la matière, tant dans ses activités qu’en veillant à ce que son
propre Règlement, ses structures et ses méthodes de travail respectent
dûment les bonnes pratiques en matière d’égalité des genres.
29. En ce qui concerne la place du Conseil de l’Europe dans l’architecture
multilatérale de l’Europe et la gouvernance mondiale, la nouvelle
situation géopolitique appelle à des liens encore plus étroits.
L’Assemblée peut donc encourager le renforcement de la coopération
de l’Organisation avec les organisations internationales partenaires
mondiales et régionales, notamment les Nations Unies et en particulier
dans le domaine de la mise en œuvre des Objectifs de développement
durable, qui devraient être intégrés dans toutes les activités du
Conseil de l’Europe. Une telle coopération avec d'autres organes
internationaux aux niveaux régional et mondial, en mettant l'accent
sur la dimension parlementaire, peut être encore renforcée par les propres
activités de l'Assemblée.
30. Le partenariat avec l’Union européenne devrait être encore
amélioré et renforcé en termes de dialogue politique et de coopération,
notamment par le biais de programmes conjoints. Dans ce contexte,
l’Assemblée appelle à l’achèvement rapide du processus d’adhésion
de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme
(STE n° 5).
31. Ce qui précède me convainc que la Déclaration de Reykjavik
et ses annexes représentent une voie politique forte à suivre pour
l’Organisation; elles identifient des bases fermes pour des mesures
et des activités spécifiques qui devraient façonner l’agenda de
l’Organisation pour la prochaine période quadriennale.
32. Cela dit, si l’on se base sur la vision de l’Assemblée sur
les résultats du 4e Sommet, il y a lieu,
je crois, de souligner quelques éléments supplémentaires qui compléteront
et renforceront les «objectifs de Reykjavik».
33. En premier lieu, conformément à la position claire et répétée
de l’Assemblée, je pense qu’il faut redoubler d’efforts au niveau
international pour empêcher l’impunité du crime d’agression, ainsi
que des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et des graves
violations des droits de l’homme commis par les dirigeants russes
et ceux qui sont sous leur commandement pendant la guerre d’agression
contre l’Ukraine. Dans ce contexte, je réitère que la création d’un
tribunal international
ad hoc,
comme le recommande notamment la
Résolution 2482 (2023), devrait rester dans notre programme et que le Conseil
de l’Europe devrait contribuer à ce processus, notamment en lui
apportant un soutien politique et une expertise juridique ainsi
qu’en matière de droits de l’homme.
34. En deuxième lieu, je pense que le Conseil de l’Europe devrait
montrer de l’ambition pour travailler à développer la «nouvelle
génération» de droits, ou plutôt les droits d'une nouvelle génération,
comme cela a été dit lors de la Commission permanente à Reykjavik.
Nous devons en particulier ne pas perdre de temps face à l’urgence
environnementale. Permettez-moi de rappeler la série de rapports,
de résolutions et de recommandations de l’Assemblée dans ce domaine
qui contiennent une foule d'idées et de propositions visant à renforcer
le cadre juridique existant et à améliorer les mesures politiques.
Leur mise en œuvre pourrait encore renforcer l'action du Conseil
de l'Europe dans ce domaine.
35. En troisième lieu, en ce qui concerne la lutte contre le recul
de la démocratie, nous devons investir dans l’identification de
mécanismes de réaction rapide et d’alerte précoce, afin d’anticiper
les situations de crise et de prévenir les conflits par le biais
du dialogue politique et d’une coopération ciblée. La diplomatie parlementaire
me semble un outil adéquat pour y parvenir et, pour sa part, l’Assemblée
peut donc compléter et soutenir les efforts des États membres dans
ce domaine par le biais de la coopération interparlementaire.
6. La
voie à suivre: la mise en œuvre des «objectifs de Reykjavik»
36. En adoptant à l'unanimité la
Déclaration de Reykjavik, avec une participation au Sommet au plus
haut niveau, les dirigeants de nos États membres ont donné à notre
Organisation un nouvel élan et un agenda ciblé pour ses priorités
politiques. Cette dynamique doit maintenant passer logiquement à
l'étape suivante, en veillant à ce que les ressources nécessaires
soient allouées et en consolidant et renforçant davantage la viabilité
financière de l'Organisation.
37. Il est vrai que tous nos États membres et nos citoyens sont
confrontés à une situation difficile et à des contraintes économiques.
Dans le même temps, seul un investissement solide dans notre sécurité démocratique
et dans nos valeurs fondamentales permettra à l'Europe de surmonter
cette crise à moyen et long terme. Je crois que les États membres
ont reconnu l'importance d'un tel investissement dans la Déclaration
de Reykjavik, et que cela doit maintenant être suivi dans les discussions
sur le programme et budget. À mon avis, une perspective budgétaire
de croissance réelle zéro est l'exigence minimale; la stabilité et
la viabilité financières de l'Organisation, ainsi que la bonne mise
en œuvre de l'ambition de Reykjavik, en appellent davantage.
38. La pérennité exige une hiérarchisation, une utilisation optimale
des ressources et des investissements. Je crois que les deux premiers
impératifs sont en bonne voie, à travers le processus de Reykjavik
et à travers les différentes réformes qui ont été mises en place
au cours de la dernière décennie. Le troisième, l'investissement,
est désormais l'enjeu du processus de programmation et de budgétisation.
39. Je salue le fait que, depuis le déclenchement de la guerre
d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, les États
membres ont déjà intensifié leur effort financier en faveur de l’Organisation,
en particulier en comblant le déficit du budget 2022-2023 du Conseil
de l’Europe à la suite de l’exclusion de la Fédération de Russie.
Leur engagement visant à apporter un soutien ciblé à l’Ukraine,
notamment par le biais du Plan d’action 2023-2026, est également
louable.
40. Passons maintenant aux étapes suivantes.
41. Un Conseil de l’Europe plus ambitieux, plus réactif et plus
efficace, plus résilient et plus durable, y compris face à la guerre
d’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, nécessite
l’investissement de ressources supplémentaires de la part des États
membres.
42. Je suis convaincue que, dans le cadre du programme et du processus
budgétaire 2024-2027, le Comité des Ministres fera preuve de sagesse
en veillant à ce que les ressources de l'Organisation soient à la
hauteur de l'engagement des États membres, comme l'a démontré le
4e Sommet. Les événements de ces dernières années
ont servi à nous rappeler que les droits de l'homme, la démocratie
et l'État de droit ne peuvent être tenus pour acquis et que nous
devons y investir pour la stabilité démocratique sur notre continent
et au-delà.
43. Je pense que les efforts de réforme de l’Organisation, menés
par la Secrétaire Générale et le Secrétaire Général adjoint, devraient
être poursuivis et menés à bien au cours du cycle de programmation
et de budgétisation 2024-2027.
44. Je me félicite donc de l’introduction de la stratégie de gestion
axée sur les résultats au Conseil de l’Europe, qui devrait permettre
à l’Organisation de mettre en œuvre une approche programmatique
et budgétaire plus intégrée, axée sur les résultats et l’impact,
et apte à garantir une utilisation efficace des ressources pour
atteindre les objectifs fixés.
45. De même, je me félicite de la mise en œuvre de la nouvelle
stratégie en matière de ressources humaines, qui donnera à l’Organisation
la souplesse de gestion nécessaire, tout en lui permettant de recruter et
de conserver un personnel compétent et motivé.
46. Je me félicite de l’approbation par le Comité des Ministres
du Schéma directeur immobilier qui prévoit, entre autres, la rénovation
et la modernisation de l’hémicycle jusqu’en 2023-2024. Il s’agit
d’un projet d’investissement important, qui a été retardé pendant
trop longtemps, notamment en raison de la pandémie de covid. Les
travaux ont commencé en février 2023 et l’achèvement du projet est
prévu avant la session d’avril 2024 de l’Assemblée. Ils devraient
permettre de moderniser l’équipement de l’hémicycle (notamment l’équipement
informatique et multimédia et le système de vote) et de mettre à
niveau les normes de sécurité et d’accessibilité, conformément aux
exigences de la législation nationale pertinente de l’État hôte.
47. J’aimerais pour finir rappeler les efforts de réforme et de
modernisation déployés par l’Assemblée elle-même. Depuis 2021, l’Assemblée
a lancé un projet pour moderniser ses procédures et ses méthodes
de travail, notamment par le biais de l’application en ligne pace-apps,
qui permet de réduire au maximum l’usage du papier. L’utilisation
de nouveaux outils en ligne facilite l’accès des membres aux procédures
et aux documents de l’Assemblée; elle a également permis de réaliser
des économies budgétaires, notamment sur les frais d’impression
et de production de documents et de réduire ainsi l’empreinte carbone
de l’Assemblée – et du Conseil de l’Europe – dans le cadre de l’action
globale en faveur de l’environnement.
48. Les bonnes pratiques ainsi développées par le Secrétariat
de l’Assemblée pourraient être partagées avec d’autres secteurs
du Secrétariat du Conseil de l’Europe dans un effort de mise en
commun de l’expertise et du savoir-faire, afin de poursuivre la
construction d’un Conseil de l’Europe plus moderne et plus efficace, correspondant
à l’ambition politique des États membres, et qui soit à la hauteur
des défis auxquels les droits de l’homme, la démocratie et l’État
de droit sont confrontés dans l’Europe d’aujourd’hui.
49. J’espère que le Comité des Ministres prendra dûment en considération
les propositions contenues dans le présent Avis et son exposé des
motifs. Après l’adoption du présent projet d’Avis par l’Assemblée, conformément
à la pratique établie, je me réjouis de procéder à un échange de
vues avec le Groupe de rapporteurs des Délégués des Ministres sur
le programme et le budget, afin de fournir des explications supplémentaires
sur la vision de l’Assemblée concernant les priorités du programme
et du budget du Conseil de l’Europe pour la période 2024-2027.