Doc. 9730

11 mars 2003

Zones où la Convention européenne des Droits de
l’Homme ne peut pas être appliquée

Rapport

Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

Rapporteur: M. Christos Pourgourides, Chypre, Groupe du parti populaire européen

Résumé

La Convention européenne des Droits de l'Homme est ratifiée par l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe et elle s'applique à toute personne relevant de leur juridiction. Il ne devrait donc pas y avoir de vide juridique. Et cependant il existe des zones où l'application de la Convention se heurte à des obstacles insurmontables, par exemple soit en raison de conflits internes, soit en raison de l'occupation d'une partie d'un Etat membre par un autre.

L'Assemblée considère que pour mettre fin à de telles situations la mise en place d'un Procureur auprès de la Cour européenne des Droits de l'Homme serait la meilleure solution. Elle propose que cette fonction soit confiée au Commissaire aux Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe.

I. Projet de recommandation

1. L’Assemblée constate que dans certaines zones du territoire des Etats membres du Conseil de l’Europe des violations graves des droits de l’homme sont commises et que le potentiel du Conseil de l’Europe est insuffisamment exploité pour y mettre fin ou pour les prévenir.

2. D’un point de vue juridique, les Hautes Parties contractantes à la Convention européenne des Droits de l'Homme (CEDH) reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis dans la Convention.

3. La CEDH s’applique sur l’ensemble du territoire des Etats membres. Elle s’applique y compris en cas de guerre civile et même en cas de dérogation à la CEDH en application de l’article 15 (état d'urgence) de cette dernière.

4. Cependant dans la réalité, il y a des zones dans lesquelles des obstacles à l’application de la CEDH existent. Ces obstacles sont de différente nature. Certains sont la conséquence de conflits armés ou de situations d’urgence, de l’occupation d’une partie du territoire voire de l’intervention d'un Etat sur le territoire d’un Etat tiers, ou de l'absence effective de contrôle d'un Etat sur une partie de son territoire.

5. D’autres obstacles résultent de la difficulté, parfois insurmontable, d’introduire des recours individuels, soit par méconnaissance de la CEDH, soit pour des raisons pratiques.

6. D’autres enfin tiennent à l’ampleur et la gravité des violations qui pourraient être assimilées à des crimes de guerre ou à des crimes contre l’humanité et pour lesquelles même des milliers de recours individuels ne permettraient pas de remédier à la situation.

7. Dans des situations d’une telle gravité seuls des recours étatiques permettraient d’appréhender la situation dans sa globalité. Malheureusement, en dépit des recommandations pressantes de l’Assemblée dans ce sens concernant les violations massives des droits de l’homme, les Etats ne font pas usage de cette voie de recours.

8. Cependant, il incombe en premier lieu aux Etats sur le territoire duquel les violations se sont produites d’engager les poursuites nécessaires et d’intenter un procès à leurs auteurs présumés. S’ils ne le font pas, les Etats tiers ont la responsabilité de le faire. Pour pouvoir s’acquitter de ces responsabilités ils devraient avoir la possibilité d’exercer une compétence universelle pour tous les crimes internationaux, y compris les crimes terroristes.

9. L'Assemblée s'inquiète notamment des situations où des Etats membres, en tant que partie d'une Communauté internationale plus vaste, entament un processus de reconstruction à la suite d'un conflit armé sur des territoires européens non couverts juridiquement par la CEDH. Ces territoires devraient avoir les moyens juridiques nécessaires pour éviter qu'ils ne se transforment en zones de non droit dans le domaine des droits de l'homme, sous le contrôle des Etats membres.

10. Afin que disparaissent les zones où la CEDH ne peut pas s’appliquer et qu'il soit mis fin à l’impunité des auteurs des crimes les plus graves, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres :

i. de veiller à ce que la CEDH soit mieux connue et à ce qu’une formation soit assurée pour tous ceux qui peuvent contribuer à prévenir les violations des droits de l’homme, avocats, magistrats, procureurs publics et fonctionnaires mais aussi à ceux dont l’action peut être source de ces violations en particulier les membres des forces armées;

ii. de prévoir une actio popularis et de créer un Procureur auprès de la Cour européenne des droits de l’homme qui aurait pour tâche de porter devant elle les cas de violations massives des droits de l’homme;

iii. de confier cette tâche éventuellement au Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l'Europe en lui allouant les moyens nécessaires à l’accomplissement de cette nouvelle fonction;

iv. d’inscrire dans la CEDH l’obligation pour les Etats d’obtempérer à des mesures ordonnées par la Cour.

11. L’Assemblée recommande aux Etats membres de se doter d’une loi sur la compétence universelle leur permettant de poursuivre les auteurs de crimes internationaux.

II. Exposé des motifs

      par M. Pourgourides, rapporteur

A. Remarques introductives

1.       Contexte

1.        La proposition de recommandation sur les "zones de non-droit" sur le territoire des Etats membres du Conseil de l'Europe (Doc 8993) a chargé la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme d’examiner la situation dans les zones où la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ne peut pas être appliquée en pratique en raison de conflits armés ou de différends politiques très graves. M. Magnusson fut désigné comme rapporteur le 6 avril 2001. Sur sa proposition un colloque s'est tenu le 26 novembre 2002 à Paris. Le programme figure en Annexe. Suite au colloque, le Professeur Rick Lawson a été invité à préparer un rapport d'expert qui a servi de base à l'élaboration du présent document. Suite au départ de M. Magnusson de la Commission, j'ai été nommé comme rapporteur.

2. Portée du présent rapport

2.        Il est évidemment important de définir les limites du présent rapport. Tout d’abord, il portera uniquement sur l’application de la Convention européenne des droits de l’homme. Bien qu’il ne s’agisse en aucun cas du seul instrument relatif aux droits de l’homme qui risque d’être affecté par des conflits armés ou des différends politiques très graves (des documents précédents sur ce sujet faisaient allusion à «d’autres instruments de protection des droits de l’homme»), il semble préférable de se concentrer sur la Convention européenne. Après tout, elle a été ratifiée par l’ensemble des 44 Etats membres, son importance est reconnue dans le monde entier et son mécanisme de surveillance est des plus perfectionné1.

3.        Il est par ailleurs tentant d’aborder toutes sortes de problèmes qui empêchent la pleine application de la Convention, comme les réserves formulées par des Etats membres au moment de la ratification de la Convention, ou la non-ratification de protocoles énonçant des droits supplémentaires. On pourrait même énumérer les droits et libertés qui ne sont actuellement pas inclus dans la Convention et ses protocoles et qui méritent pourtant d’être reconnus et protégés. Toutefois, l’adoption d’une approche aussi variée nous ferait à coup sûr perdre de vue l’objet principal de notre étude. La présente discussion doit donc se limiter aux problèmes – suffisamment graves en tant que tels – qui caractérisent les zones géographiques confrontées à des obstacles politiques entravant la jouissance effective des droits et libertés protégés par la Convention.

4.        De même, le présent rapport n’abordera pas les propositions générales visant à améliorer l’efficacité de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après «la Cour») et du mécanisme de surveillance de façon générale. On pourrait envisager par exemple les problèmes liés au contrôle de l’exécution des jugements de la Cour; on pourrait s’interroger sur l’opportunité de pénalités financières en cas de violations répétées de la Convention. Mais ces questions ne sont pas caractéristiques de notre sujet et ont fait l'objet de la Résolution 1268 (2002) et de la Recommandation 1546 (2002) sur la mise en oeuvre des décisions de la Cour. Il en est de même pour le fait que la Convention n’autorise pas expressément la Cour à adopter des mesures provisoires contraignantes: cette omission est certes regrettable (bien que l’on puisse aussi soutenir que la possibilité d’adopter des mesures provisoires contraignantes est inhérente aux pouvoirs de la Cour), mais là aussi il s’agit d’un problème général concernant l’efficacité de la Convention dans son ensemble.

5.        Aux fins du présent document, les «zones» sont comprises au sens géographique, et non politique. La position de l’Union européenne – dont on espère l’adhésion à la Convention dans un proche avenir – ne sera donc pas considérée.

6.        Enfin, il convient de préciser que les situations spécifiques mentionnées dans ce rapport sont simplement des exemples de problèmes rencontrés. Le présent rapport ne vise ni à établir des faits ni à déterminer la responsabilité pour des événements particuliers.

3.        Titre du présent rapport

7.        Il semble utile d’examiner le titre du présent rapport. Des documents précédents ont porté des titres divers, et certains faisaient référence à des «zones de non-droit» sur le territoire des Etats membres du Conseil de l’Europe. La thèse principale du présent rapport est que ces zones n’existent pas. En pratique il existe parfois des problèmes très graves d’accès à la Cour pour les particuliers, il est parfois complexe d’établir les faits et de savoir qui est responsable des violations, il peut être tout aussi difficile de garantir le respect des obligations internationales, mais il n’en reste pas moins que la Convention européenne est applicable. Il faut éviter de donner l’impression que certaines régions ou certains dirigeants locaux sont au-dessus de la loi. Il ne sera donc pas question dans le présent rapport de «zones de non-droit».

8.        En fait, des objections semblables pourraient être avancées concernant le titre «Zones où la Convention européenne des droits de l’homme ne peut pas être appliquée». L’expression «ne peut pas» pourrait donner l’impression qu’il est objectivement impossible d’appliquer la Convention. Ce n’est pas le cas dans les situations que la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme souhaite examiner. Nous ne traitons pas de situations de force majeure, par exemple au lendemain d’un tremblement de terre ou autre catastrophe qui rende l’application de la Convention objectivement impossible. Au contraire, nous sommes confrontés à des situations créées par l’homme: conflit armé (par exemple en Tchétchénie), ou régions sécessionnistes aux dirigeants autoproclamés (comme en Transnistrie). Bien entendu, les obstacles qui résultent de ces situations ne sont en aucun cas moins graves que ceux découlant de catastrophes naturelles, mais ils sont essentiellement de nature politique. On pourrait préférer le titre «Zones du Conseil de l’Europe confrontées à des obstacles politiques entravant la jouissance effective des droits et libertés protégés par la Convention européenne des droits de l’homme», ou plus brièvement «Zones rencontrant des obstacles pour l’application effective de la Convention européenne des droits de l’homme».

4. Structure du présent rapport

9.        Le présent rapport s’organise de la façon suivante. Premièrement, le chapitre B comprend un ensemble de remarques préliminaires portant sur la nature de la CEDH et sur certains principes pertinents du droit international. Deuxièmement, puisqu’il est nécessaire de déterminer les normes en matière de droits de l’homme qui s’appliquent dans chacune des situations rencontrées, le chapitre C présente une typologie assez détaillée, distinguant sept situations différentes. Bien que l’objet du présent rapport soit essentiellement cette typologie, des suggestions sont faites au chapitre D pour améliorer l’application pratique des normes identifiées.

B. Remarques préliminaires

1. Sur la nature de la CEDH

10.        Quelques observations sur la nature de la CEDH peuvent s’avérer utiles pour le présent rapport, car tout régime juridique concernant les zones examinées devrait autant que possible y être fidèle.

11.        La Convention européenne des droits de l’homme opère dans un espace juridique2 dans lequel s’appliquent des normes minimales communes relatives aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales. La Convention ne cherche pas à harmoniser les systèmes juridiques nationaux des Etats membres. En revanche, il est affirmé dans le Préambule de la Convention que «le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres» et la Cour estime qu’il est important d’assurer un traitement égal à des affaires similaires dans les différents Etats parties à la Convention3.

12.        Il est bien connu que les droits et libertés de la Convention sont à la fois «négatifs» et «positifs». Pour le droit à la vie, par exemple, l’obligation négative interdit à l’Etat d’infliger intentionnellement et illégalement la mort.4 Les obligations positives comprennent l’obligation de prendre des mesures préventives pour protéger la vie d’un individu menacé par le comportement criminel d’un autre individu5, l’obligation procédurale de mener une enquête effective au sujet du décès d’individus résultant du recours à la force,6 ainsi que l’obligation procédurale de poursuivre et de sanctionner les fonctionnaires qui, par actions ou par omissions, sont responsables de la mort de citoyens.7 Ces obligations prennent bien sûr une importance particulière dans les zones où des obstacles pratiques graves entravent la pleine application de la Convention.

13.        Ces droits et libertés bénéficient de mesures d’application collective du droit, comprenant une procédure de recours devant la Cour. A cet égard, la jurisprudence établit clairement que «la Convention et ses institutions ayant été créées pour protéger l’individu, les clauses procédurales de la Convention doivent être appliquées d’une manière qui serve à rendre efficace le système des requêtes individuelles»8. Tous les Etats membres du Conseil de l’Europe ont ratifié la Convention qui a peu à peu acquis, selon la Cour, le statut d’instrument constitutionnel de l’ordre public européen, pour la protection des êtres humains9.

14.        L’espace juridique paneuropéen se compose, tel un puzzle, de petites pièces: les 44 Hautes Parties contractantes (HPC) qui se sont toutes engagées à reconnaître à toute personne «relevant de leur juridiction» les droits et libertés définis par la Convention (Article 1 CEDH). Il ne devrait exister aucun vide dans cet «espace juridique». Nous verrons que la jurisprudence de la Cour européenne montre un souci important d’éviter toute lacune.

2. Sur la responsabilité de l’Etat pour des comportements extraterritoriaux

15.        Puisque nous examinons ici plusieurs situations dans lesquelles des Etats mènent des opérations extraterritoriales, il est peut-être utile de rappeler certains principes pertinents du droit international. «Les exemples d’activités exercées sur le territoire d’un Etat par des organes d’un autre Etat agissant pour le compte de ce dernier […] abondent dans la vie internationale» notait la Commission du droit international (CDI) en 197510. «C’est un phénomène qui n’a rien d’anormal» assurait-elle. En effet, certains organes de l’Etat, comme les fonctionnaires diplomatiques, ont spécialement pour mission d’exercer des activités en territoire étranger. Ces organes déploient parfois des activités sur le territoire d’un autre Etat avec le consentement de ce dernier – comme dans le cas de bases militaires étrangères établies par accord - ou parfois malheureusement sans le consentement de l’Etat «cible» - opérations militaires contre cet Etat, opérations en territoire étranger de services de renseignement, etc -. Au cours de la discussion des projets d’articles sur la responsabilité de l’Etat, la CDI observait à ce sujet:

16.        On peut donc, semble-t-il, supposer l’existence d’un principe de droit international bien établi: le comportement extraterritorial des organes d’un Etat est attribuable à l’Etat «d’origine». Il n’y a aucune raison de mettre en doute l’applicabilité de ce principe à la Convention européenne.12

17.        En revanche, pour savoir si un Etat partie à la CEDH peut être tenu responsable par exemple d’un acte de torture commis par ses forces armées à l’étranger, il est insuffisant de savoir que cet acte peut lui être attribué. Si l’on se réfère de nouveau au système de la CDI, il y a responsabilité de l’Etat si a) le comportement est attribuable à l’Etat en vertu du droit international, et b) si ce comportement constitue une violation d’une obligation internationale de l’Etat.13

18.        La question de fond qui se pose ici est donc de savoir si un Etat viole ses obligations aux termes de la Convention si ses forces armées torturent une personne en territoire étranger ? Un Etat partie à la CEDH est-il tenu de garantir les droits et libertés des personnes vivant dans l’Etat «cible» quand elles sont soumises au contrôle de ses propres organes ? La réponse dépend de l’interprétation que l’on fait du terme «juridiction» à l’article 1 de la CEDH:

19.        Par conséquent, pour qu’une personne puisse invoquer la Convention, elle doit montrer qu’elle «relevait de la juridiction» de l’Etat concerné au moment des faits. Comme nous le verrons, la définition de la «juridiction» a fait l’objet de préoccupations croissantes dans le cadre de la jurisprudence de la Cour européenne.

C. Typologie des zones

1. Situation 1: une Haute Partie contractante (HPC) agit sur son propre territoire, sur lequel elle exerce un contrôle total

20.        Cette première situation concerne des circonstances «normales»: une Haute Partie contractante agit sur son territoire, et les autorités contrôlent totalement la situation. Aux termes de l’article 1, l’Etat est tenu de «reconnaître» les droits et libertés définis dans la Convention et ses protocoles.

21.        Le cas de Gibraltar mentionné dans la Note introductive ne fait pas partie des situations que le présent rapport a pour but d’examiner. Il est vrai que l’arrêt Matthews de la Cour14 n’a toujours pas été exécuté. En effet, l’exécution du jugement de la Cour requiert l’unanimité des 15 Etats membres de l’Union européenne, qui n’a toujours pas été obtenue. Il serait néanmoins faux d’affirmer que la Convention «ne peut pas» être appliquée à Gibraltar, comme le montre l’affaire McCann et autres, concernant la conduite d’une opération anti-terroriste15. La Cour a reconnu le Royaume-Uni responsable d’avoir enfreint le droit à la vie et personne n’a envisagé de mettre en doute l’applicabilité de la Convention aux événements faisant l’objet de la requête16.

22.        Le seul cas qui vaille peut-être la peine d’être mentionné pour notre sujet concerne les sièges d’organisations internationales, où des régimes juridiques différents s’appliquent parfois et qui, en règle générale, jouissent d’une immunité de juridiction dans le pays qui les accueille. Le rôle très important et très constructif des organisations internationales dans la société moderne est incontesté, mais leurs sièges sont néanmoins des (petites) zones où la pleine jouissance des droits et libertés de la Convention n’est pas toujours possible. Il ne s’agit pas de suggérer que les organisations internationales ont coutume d’enfreindre les droits de l’homme, mais il y a eu des plaintes. Ainsi aux Pays-Bas, une personne a récemment soutenu que le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) avait rejeté sa candidature pour un emploi en raison de son orientation sexuelle. Quand cette personne a porté plainte devant le Tribunal néerlandais pour l’égalité des chances (Dutch Equal Opportunities Tribunal/Commissie gelijke behandeling), le TPIY a invoqué son immunité totale de juridiction. En conséquence, le tribunal néerlandais s’est déclaré incompétent pour juger l’affaire.17

23.        Dans l’affaire Waite et Kennedy, la Cour a cherché à concilier l’indispensable autonomie des organisations internationales avec la nécessité de protéger les droits de l’homme. Elle a donc conclu que:

24.        En conclusion, si une Haute Partie contractante agit sur son propre territoire et si les autorités contrôlent totalement la situation, l’Etat est obligé de «reconnaître» tous les droits et libertés définis dans la Convention et ses protocoles. Il n’existe certainement pas de zones où la Convention «ne peut pas» être appliquée. La seule exception concerne les organisations internationales siégeant sur le territoire. Toutefois, si ces organisations prévoient des voies de recours internes pour protéger efficacement les droits garantis par la Convention, la CEDH ne s’oppose pas à leur immunité de juridiction.

2. Situation 2: une HPC agit dans le cadre d’une guerre civile ou prend des mesures d’urgence sur son territoire

25.        Les rédacteurs de la Convention ont prévu l’éventualité de situations d’urgence menaçant la vie de la nation, comme une guerre civile. Dans de telles circonstances, l’article 15 CEDH accorde à l’Etat une dérogation, dans la stricte mesure où la situation l’exige.

26.        Sans trop entrer dans les détails, il faut souligner que l’article 15 ne donne pas carte blanche à l’Etat pour prendre n’importe quelle mesure d’urgence qu’il juge appropriée. Il énumère certains droits (dont le droit à la vie et l’interdiction de la torture) auxquels l’Etat ne peut en aucun cas déroger. En outre, il faut montrer à la Cour qu’il y a réellement un état d’urgence menaçant la vie de la nation et que les mesures prises n’excèdent pas la stricte mesure des exigences de la crise19. A cet égard, la Cour attache une grande importance à l’existence de garanties contre les abus, comme le droit pour les détenus d’avoir accès à un avocat et à un médecin. Ainsi dans l’affaire Aksoy, la Cour, prenant en compte la situation d’urgence dans le sud-est de la Turquie, a néanmoins estimé qu’il y avait eu violation de l’article 5 CEDH, en l’absence de garanties effectives protégeant les détenus contre des comportements arbitraires20.

27.        Enfin, l’article 15 §3 exige que l’Etat informe le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe des mesures prises et des motifs qui les ont inspirées. Bien que la Cour n’ait pas encore eu à statuer sur les conséquences juridiques du défaut de notification des mesures d’urgence, on peut soutenir que l’Etat est forclos à déroger. En conséquence, il demeure pleinement lié par la Convention. Le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe a adopté cette position quand il a demandé, sur la base de l’article 52 de la Convention, des informations sur la situation des droits de l’homme en Tchétchénie. Le Ministre russe des Affaires étrangères semblant se prévaloir de l’article 15, le Secrétaire Général a fait remarquer:

28.        En conclusion, il est clair que la Convention continue de s’appliquer si une HPC connaît une situation de guerre civile ou autre état d’urgence. L’article 15 CEDH offre la possibilité de prendre les mesures nécessaires, mais n’autorise pas de façon illimitée la suspension des droits garantis par la Convention.

3. Situation 3: une HPC n’est pas en mesure de contrôler la situation sur son territoire

29.        Au début de l’année 1997 en Albanie, l’ordre public s’est effondré. La situation se distinguait d’une guerre civile, telle que décrite au paragraphe 3.2, en ce qu’elle n’était pas caractérisée par des opérations militaires contre un opposant organisé: il n’existait en pratique pas de gouvernement dans une grande partie de l’Albanie.

30.        Les massacres et pillages perpétrés par des particuliers n’étaient pas attribuables à l’Albanie, et ne permettaient donc pas de conclure à une violation par cet Etat de ses obligations aux termes de la Convention. Il en est autrement quand il peut être prouvé que les autorités ont consenti ou même apporté leur soutien à des violations des droits de l’homme par des particuliers.22

31.        Pour le reste, il s’agit d’obligations positives. Comme il a été précisé au paragraphe 2.1, presque tous les droits énoncés dans la Convention prennent la forme d’obligations positives pour les Etats membres: prendre des mesures préventives pour protéger les individus, mener des enquêtes effectives quand des individus ont été tués, et ainsi de suite. Il est intéressant de noter que dans son récent arrêt Öneryildiz, la Cour a souligné qu’il n’y a pas lieu de distinguer entre les actes, omissions et «négligences» de la part des autorités, ayant entraîné la mort de plusieurs personnes.23

32.        En règle générale ces obligations ne sont pas absolues: l’Etat doit prendre des mesures raisonnables et appropriées.24 Ce que l’on peut attendre des autorités dépend des circonstances de la cause. Toutefois, il est important de noter d’une part que la Convention reste applicable même en cas d’effondrement temporaire de l’ordre public, et d’autre part que la charge de la preuve incombe aux autorités, qui doivent montrer qu’elles ont fait leur possible pour faire respecter les garanties de la Convention. Bien sûr, cette institution juridique ne résout pas tous les problèmes que pose le défaut de l’Etat, mais elle incite au moins les autorités à faire tout ce qu’elles peuvent pour garantir à tous les droits et libertés de la Convention.

4. Situation 4: une HPC intervient sur le territoire d’une autre HPC et l’occupe (en partie)

33.        Il est arrivé qu’une Haute Partie contractante intervienne sur le territoire d’un autre Etat partie à la Convention et l’occupe partiellement. L’intervention militaire de la Turquie dans le nord de Chypre en 1974 et le stationnement prolongé de forces armées turques sur ce territoire ont donné lieu à une jurisprudence dont la pertinence pour notre propos est évidente. Dans l’affaire Loizidou, la Cour a considéré que:

34.        Plus récemment, dans son arrêt Chypre c. Turquie, la Cour est revenue sur ce sujet en ces termes:

35.        Cette position a été confirmée par un ensemble de décisions sur la recevabilité rendues en 200227: lorsqu’une HPC exerce en pratique un contrôle global sur le territoire d’une autre HPC, la première doit assurer le respect de la totalité des droits matériels énoncés dans la Convention, c’est-à-dire des obligations à la fois positives et négatives. Cette conclusion semble correspondre tout à fait au but et à l’objet de la Convention: «toute autre conclusion conduirait à une lacune regrettable dans le système de protection des droits de l’homme».28

36.        Deux questions se posent encore. Premièrement, quelle est la situation si une HPC est présente sur le territoire d’un autre Etat membre mais n’exerce pas un contrôle global ? Deuxièmement, existe-t-il une responsabilité résiduelle du «pays d’accueil» ? En ce qui concerne cette dernière question, il serait raisonnable de conclure qu’un Etat ne peut être tenu responsable d’événements qu’il ne peut empêcher du fait qu’ils se déroulent sur une partie de son territoire occupée contre sa volonté par une puissance étrangère.29 Mais il existe parfois des zones floues où le «pays d’accueil» a le pouvoir d’exercer une certaine influence. Cet Etat est alors dans l’obligation de protéger les droits autant que possible.

37.        Ces deux questions ont été soulevées dans l’affaire Ilascu et autres, actuellement pendante devant la Cour. Quatre ressortissants moldaves ont déposé une plainte concernant le traitement reçu en «République moldave de Transnistrie» (RMT). Ils se plaignent entre autres de n’avoir pas bénéficié d’un procès équitable et d’être soumis à des conditions de détention inhumaines. Les requérants considèrent que la République de Moldova est responsable des violations mentionnées, du fait que les autorités n’ont pris aucune mesure pour y mettre fin. Ils prétendent en outre que la Fédération de Russie partage cette responsabilité, au motif qu’elle contrôle de facto le territoire de la Transnistrie, en y stationnant troupes et matériel et en accordant son soutien à la RMT. En 2001, la Grande Chambre de la Cour a déclaré la requête recevable à l’égard de la République de Moldova et de la Fédération de Russie.30 Cette décision montre que la Cour est prête à examiner le comportement des Hautes Parties contractantes en territoire étranger.

5. Situation 5: une HPC intervient temporairement sur le territoire d’une autre HPC

38.        La jurisprudence est peu abondante pour ce type de situation, à savoir lorsqu’une Haute Partie contractante mène une intervention ad hoc sur le territoire d’un autre Etat partie à la Convention. Il semblerait que les autorités de Strasbourg adoptent le même principe que pour les affaires concernant le nord de Chypre examinées au paragraphe 3.4.

39.        L’exemple le plus pertinent est l’affaire Stocké. M. Stocké était soupçonné de fraude fiscale. Pour échapper à une arrestation, il avait fui en Suisse puis en France. Un informateur de la police a réussi à le faire revenir sous un faux prétexte en Allemagne, où il a été arrêté. M. Stocké s’est estimé victime d’une collusion illégale entre les autorités allemandes et l’informateur et s’est plaint d’une détention illégale et d’un procès non équitable – en violation des articles 5 et 6 de la Convention.

40.        [Ce qui était alors] la Commission et la Cour ont toutes deux considéré que M. Stocké n’avait pas prouvé l’existence d’activités illégales. La Commission s’est toutefois demandé si, dans le cas contraire, l’arrestation de M. Stocké aurait enfreint la Convention:

41.        La «juridiction» de l’Etat ne se circonscrit donc pas au territoire national et s’étend à toutes les personnes «placées sous son autorité et sa responsabilité effectives». La différence principale avec les affaires concernant le nord de Chypre est évidemment l’absence de contrôle effectif et durable exercé sur une zone. En conséquence, l’Etat concerné n’est pas tenu de garantir la totalité des droits matériels énoncés dans la Convention, mais de respecter les droits individuels, pour autant qu’il exerce une autorité sur des personnes.

6. Situation 6: une HPC intervient sur le territoire d’un Etat non partie à la CEDH

42.        Au sens strict, le présent rapport ne devrait pas se soucier des interventions en dehors de «l’espace juridique» du Conseil de l’Europe, puisque notre sujet se borne aux zones des Etats membres où la Convention européenne ne peut pas être appliquée. Il est toutefois intéressant d’évoquer brièvement certains développements récents de la jurisprudence de la Cour.

43.        Dans l’affaire Issa, il était allégué qu’au cours d’une incursion d’environ quatre semaines dans le nord de l’Irak, l’armée turque avait arrêté et tué plusieurs bergers irakiens. Le gouvernement turc a confirmé qu’une opération des forces armées turques s’était déroulée dans le nord de l’Irak à l’époque en question, mais à nié la présence de soldats turcs dans la zone désignée par les requérants. La Cour a noté que les massacres allégués avaient eu lieu en dehors du territoire turc, mais n’a trouvé aucun motif d’irrecevabilité.32

44.        La Cour a adopté la même position dans l’affaire Öcalan. Le chef du PKK avait été arrêté au Kenya par les forces de sécurité turques et transféré vers la Turquie. Il a déposé une plainte devant la Cour de Strasbourg, prétendant entre autres que son enlèvement au Kenya et les circonstances de son arrestation constituaient des violations des articles 3 et 5§1 CEDH. La Cour, bien évidemment consciente de la dimension extraterritoriale de l’affaire, a déclaré la requête recevable.33

45.        Reste à voir si la Cour conclura à des violations dans les affaires Issa et/ou Öcalan. L’une des questions auxquelles elle devra répondre porte sur les obligations qui s’appliquent lorsqu’une HPC intervient à l’étranger. L’obligation pour les Parties contractantes de garantir les droits et libertés des personnes à l’extérieur de leurs frontières est proportionnée au contrôle qu’elles exercent sur ces personnes. Dans l’affaire Issa par exemple, il n’est pas attendu de l’armée turque dans le nord de l’Irak qu’elle reconnaisse «la totalité des droits matériels énoncés dans la Convention» (y compris les obligations positives, etc.) aux bergers irakiens placés sous son contrôle. Mais dans la mesure où elle intervient effectivement dans la vie des bergers, elle est tenue de respecter leurs droits.

46.        Contrairement à ses décisions Issa et Öcalan, la Cour a rejeté la requête Bankovic.34 Plusieurs ressortissants yougoslaves dénonçaient le bombardement par l’OTAN d’un centre de radio/télévision à Belgrade, dans le cadre de l’opération Force alliée, une campagne dirigée contre la République fédérale de Yougoslavie (RFY). Les requérants prétendaient que le centre n’était pas une cible légitime. Les Etats défendeurs soutenaient pour l’essentiel que les requérants et leurs proches décédés ne relevaient pas, au moment des faits, de leur «juridiction» et n’étaient donc pas protégés par la Convention. A cet effet, ils distinguaient le bombardement du centre des faits dans les affaires Issa et Öcalan:

47.        Du même avis que les Etats défendeurs, la Cour a tenu compte du fait que la Yougoslavie n’était pas un Etat membre du Conseil de l’Europe:

48.        On peut en conclure que la Convention n’a pas vocation à s’appliquer partout dans le monde, même à l’égard du comportement des Etats contractants. Les décisions Issa et Öcalan suggèrent qu’une HPC doit reconnaître les droits et libertés consacrés par la Convention dans la mesure du possible quand elle intervient dans un Etat tiers, mais la décision Bankovic indique expressément une position opposée.

7. Situation 7: zones en cours de reconstruction

49.        Cette dernière situation ne constitue pas, ou pas encore, une catégorie à part en ce qui concerne les obligations juridiques. La communauté internationale s’engage de plus en plus souvent dans des processus de reconstruction après des conflits armés, comme en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et au Timor oriental. Les Etats membres du Conseil de l’Europe participent souvent à ces processus, par exemple en mettant des troupes à la disposition d’organisations internationales comme les Nations Unies.

50.        La violation de droits de l’homme par des forces de maintien de la paix n’est pas une situation purement hypothétique.37 La question se pose alors de savoir quelles normes relatives aux droits de l’homme s’appliquent le cas échéant à ces forces. Il n’existe actuellement aucune jurisprudence de Strasbourg à ce sujet, et toute réponse est compliquée par la dimension extraterritoriale et par le fait que ces forces opèrent dans une structure internationale plus large. En ce qui concerne les affaires dans le nord de Chypre (voir §3.4), on pourrait très bien soutenir que les Etats, dans la mesure où ils exercent un contrôle effectif sur une région par l’intermédiaire de leurs forces et pour autant qu’ils sont libres de déterminer par exemple les politiques de maintien de l’ordre, sont tenus de reconnaître les droits et libertés de la Convention. Il est toutefois impossible d’analyser cette question plus en détail dans le présent rapport, car celui-ci ne porte pas sur les interventions en dehors de «l’espace juridique» du Conseil de l’Europe.

D. Conclusions

51.        Cette classification des différentes zones montre clairement qu’il n’existe pas en Europe, du moins du point de vue de la théorie et de la jurisprudence, de «zones de non droit».

52.        La Convention s’applique quand une Haute Partie contractante agit sur son propre territoire et que les autorités contrôlent totalement la situation. De même lorsque cet Etat exerce en pratique un contrôle global sur le territoire d’une autre HPC, il doit reconnaître la totalité des droits matériels garantis par la Convention (voir Chypre c. Turquie). La Convention reste applicable quand un Etat partie est confronté à une guerre civile ou à une autre situation d’urgence: même si l’article 15 CEDH permet de prendre les mesures nécessaires, il n’autorise en aucun cas la suspension injustifiée des garanties de la Convention (Brannigan & McBride, Aksoy).

53.        Quand des agents d’une HPC exercent de facto un contrôle sur des personnes et des biens de façon plus ou moins limitée, fortuite, ad hoc, sur le territoire d’un autre Etat partie à la Convention, l’affaire Stocké est jusqu’à présent la seule référence: «Dans la mesure où les actes ou les omissions de l'Etat affectent cette personne, la responsabilité de cet Etat est engagée». On ne sait pas exactement à quel point ce principe s’applique aux interventions dans des Etats tiers. Les décisions Issa et Öcalan suggèrent que la HPC doit reconnaître les droits et libertés de la Convention autant que possible, mais la décision Bankovic indique une position opposée.

54.        Même en cas d’effondrement temporaire de l’ordre public, la Convention reste applicable. Les autorités ont des obligations positives – qui ne sont pas absolues – et doivent donc prendre des mesures raisonnables et appropriées pour protéger la population et mener des enquêtes effectives en cas de violations des droits de l’homme.

55.        Voilà pour ce qui est du droit. En pratique, des problèmes très graves se posent parfois dans des régions comme la Transnistrie, l’Abkhazie et la Tchétchénie: accès individuel aux tribunaux pratiquement impossible, absence de tribunaux indépendants et impartiaux, quasi-impossibilité d’établir les faits et de déterminer qui est responsable des violations si une requête parvient à Strasbourg, difficultés pour l’exécution des jugements de la Cour ou le respect des obligations internationales de façon plus générale.

56.        Comment remédier à ces situations ? Etant donné que des problèmes politiques sont à l’origine des difficultés rencontrées, les solutions doivent elles aussi être d’ordre politique. On ne peut pas attendre de la Cour qu’elle intervienne et agisse comme une juridiction de première instance:

57.        Malheureusement, cela est d’autant plus vrai dans un contexte de conflit armé. Les pouvoirs de la Cour pour faire changer les choses sont très restreints.

58.        L’une des rares initiatives que la Cour puisse – et doive – prendre, est de nuancer sa décision Bankovic. La conclusion dans cette affaire pourrait laisser entendre que, dans le domaine des droits de l’homme, les Etats sont autorisés à faire à l’étranger ce qu’ils se sont engagés à ne pas faire chez eux. Il n’est pas souhaitable que cette interprétation se propage dans les «zones de non droit» en Europe.

59.        Par ailleurs, certains outils procéduraux pourraient s’avérer très utiles:

• Puisque les victimes rencontrent de grandes difficultés d’accès aux tribunaux nationaux (sans parler de l’accès à des juridictions internationales), il est indispensable que d’autres personnes prennent le relais. Actuellement, la Convention autorise les requêtes interétatiques (article 33 CEDH), mais les Etats hésitent beaucoup à utiliser cet instrument. Or plus l’introduction d’une requête interétatique est perçue comme exceptionnelle, plus les Etats sont réticents. Seule une pression politique pourrait remédier à cette situation.

• Mieux vaut prévenir que guérir. Toute mesure préventive, comme la présence d’observateurs officiels et d’ONG de défense des droits de l’homme, est cruciale. De ce point de vue, la visite du CPT dans la région de Transnistrie de la République de Moldova constitue un précédent très important.39 Dans ce contexte, il ne faut pas sous-estimer l’impact des programmes de formation pour les juristes, les responsables de l’exécution des lois, les juges, les procureurs et les fonctionnaires. Il faut prévoir des efforts à long terme, car on aurait tort de penser qu’une «culture de droits de l’homme» peut être établie en quelques années seulement.

• Il n’est pas évident qu’il faille «encourager» les Etats en situation de conflit à faire des déclarations conformément à l’article 15 CEDH.40 Comme le montre la situation en Tchétchénie (voir §3.2), un Etat demeure pleinement lié par la Convention s’il ne signale pas des mesures d’urgence. En outre l’incitation aux déclarations en vertu de l’article 15 n’apporterait pas grand chose, puisque la Cour n’examine aucune mesure d’urgence d’office.

60.        Enfin, plusieurs changements qui amélioreraient l’efficacité de la Cour de façon générale seraient certainement très positifs pour les zones où la Convention «ne peut pas» s’appliquer: amélioration des moyens d’enquête, pouvoir explicite d’adopter des mesures provisoires contraignantes, réduction du nombre d’affaires en attente (et donc décisions plus rapides), pouvoirs accrus concernant la réparation. Il reste encore beaucoup à faire.

61.               Par ailleurs si la Cour européenne des Droits de l'Homme n'est pas saisie lorsque l'on se trouve en présence de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité, autrement dit si un Etat faillit à sa responsabilité et se soustrayant à ses obligations, il incombe aux Etats tiers de se substituer à eux; par exemple en exerçant une compétence universelle pour les crimes internationales. Pour cela les Etats devraient adopter une législation reconnaissant une telle compétence universelle.

ANNEXE

Programme du Colloque tenu à Paris

le mardi 26 novembre 2002

(Centre de Conférences de la Banque mondiale, 66 avenue d'Iéna, Paris 16e)

9 h        Ouverture du colloque par M. Eduard Lintner, Président de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme

9 h 15       Introduction par M. Göran Magnusson, rapporteur

9 h 30       Thème I:

10 h       Discussion

10 h 45       Pause café

11 h        Thème II:

11 h 15       Discussion

11 h 45       M. Mark Villiger, Greffier adjoint de section à la Cour européenne des droits de l’homme

12 h        Discussion

12 h 30       Thème III:

13 h 15       Discussion

13 h 30       Clôture du Colloque par le rapporteur, M. Göran Magnusson

Commission chargée du rapport: commission des questions juridiques et des droits de l'homme

Renvoi en commission: Doc 8993, renvoi n° 2581 du 14 mars 2001

Projet de recommandation adopté à l'unanimité par la commission le 3 mars 2003

Membres de la commission: M. Lintner (Président), M. Marty, M. Jaskiernia, M. Jurgens (Vice-présidents), Mme Ahlqvist, M. Akçam, M. G. Aliyev (remplaçant: M. R. Huseynov), Mme Arifi, M. Arzilli, M. Attard Montalto, M. Barquero Vázquez, M. Berisha, M. Bindig, M. Brecj, M. Bruce, M. Chaklein, Mme Christmas-Møller (remplaçante: Mme Auken), M. Cilevics, Clerfayt, M. Contestabile, M. Daly, M. Davis, M. Dees (remplaçant: M. Janssen van Raaij), M. Dimas, Mme Domingues, M. Engeset, Mme Err, M. Fedorov, M. Fico, Mme Frimansdóttir, M. Frunda, M. Galchenko (remplaçant: M. Shishlov), M. Guardans, M. Gündüz, Mme Hajiyeva, Mme Hakl, M. Holovaty (remplaçant: M. Shybko), M. Jansson, M. Kelber, M. Kelemen (remplaçant: M. Németh), M. Kontogiannopoulos, M. S. Kovalev, M. Kroll, M. Kroupa, M. Kucheida, Mme Leutheusser-Schnarrenberger, M. Livaneli, M. Manzella, M. Martins, M. Mas Torres, M. Masson (remplaçant: M. Hunault), M. McNamara, M. Meelak, Mme Nabholz-Haidegger, M. Nachbar, M. Olteanu, Mme Pasternak, M. Pehrson, M. Pellicini (remplaçant: M. Ianuzzi), M. Pentchev (remplaçant: M. Arabajdiev), M. Piscitello, M. Poroshenko, Mme Postoica, M. Pourgourides, M. Raguz, M. Ransdorf, M. Rochebloine, M. Rustamyan, M. Skrabalo, M. Solé Tura (remplaçante: Mme Lopez Gonzales), M. Spindelegger, M. Stankevic (remplaçant: M. Lydeka), M. Stoica (remplaçant: M. Coifan) M. Symonenko, M. Tabajdi, Mme Tevdoradze, M. Toshev, M. Vanoost, M. Wilkinson, Mme Wohlwend

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en italique.

Secrétaires de la commission: Mme Coin, M. Schirmer, M. Ćupina, M. Milner

1 Bien sûr, d’autres organes de surveillance peuvent rencontrer des problèmes similaires face à la situation dans les zones examinées ici. A noter: le CPT vient de publier un rapport sur la région de Transnistrie de la République de Moldova (CPT/Inf(2002)35 du 12 décembre 2002).

2 Voir CourEDH, 12 décembre 2001, Bankovic et autres c. Belgique et 16 autres pays contractants, (Requête n°52207/99), §80.

3 Voir par exemple Grande Chambre CourEDH, 8 décembre 1999, Pellegrin c. France, (Requête n°28541/95), §63.

4 CourEDH, 27 septembre 1995, McCann et autres c. Royaume-Uni (Série A, vol. 324), §148.

5 Voir par exemple CourEDH, 14 mars 2002, Paul et Audrey Edwards c. Royaume-Uni (Requête n°46477/99), §§54-56.

6 Voir par exemple CourEDH, 4 mai 2001, Kelly et autres c. Royaume-Uni (Requête n°30054/96), §§ 94-98.

7 Voir par exemple CourEDH, 18 juin 2002, Öneryildiz c. Turquie (Requête n°48939/99), §101-111.

8 Voir à titre d’exemple, CourEDH, 6 septembre 1978, Klass et autres c. République fédérale d’Allemagne (Série A, Vol 28), §34.

9 CourEDH, 23 mars 1995, Loizidou c. Turquie (exceptions préliminaires), (Série A, vol. 310), §§75 et 93.

10 Annuaire de la Commission du droit international, 1975, vol. II, p. 89.

11 Ibidem. La CDI a consacré une disposition particulière, l’article 12, à ce sujet. Bien que l’article 12 ait été inclus dans les projets d’articles tels qu’adoptés provisoirement en première lecture en 1980, il a été décidé en 1998 de le supprimer. Il a en effet été jugé superflu de consacrer une disposition à part à un principe aussi évident. Voir Document ONU A/53/10, Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa cinquantième session (1998), §426.

12 Voir CourEDH, 10 juillet 2001, Avsar c. Turquie (Requête n°25657/94), §284: la responsabilité en vertu de la Convention est fondée sur les dispositions de celle-ci, qui doivent s’interpréter et s’appliquer conformément aux objectifs de la Convention et à la lumière des principes pertinents du droit international. Voir aussi CourEDH, 21 novembre 2001, Al-Adsani c. Royaume-Uni (Requête n°35763/97), § 55 et CourEDH, 7 novembre 2002, Veeber c. Estonie (Requête n°37571/97), § 54.

13 Voir article 2 des projets d’articles sur la responsabilité de l’Etat de la CDI, tels qu’adoptés le 9 août 2001.

14 CourEDH, 18 février 1999, Matthews c. Royaume-Uni (Requête n°24833/94).

15 CourEDH, 27 septembre 1995, McCann et autres c. Royaume-Uni (Série A, vol. 324).

16 Voir également Matthews, §30: « La Cour… rappelle que la Convention a vu son application étendue à ce territoire par la déclaration britannique du 23 octobre 1953…, et que le Protocole n° 1 s'applique à Gibraltar depuis le 25 février 1988. Sous l'angle de l'article 1 de la Convention, la « juridiction » territoriale du Royaume-Uni se trouve donc clairement établie ».

17 Commissie gelijke behandeling, 9 juillet 2002, Kojadinovic c. TPIY (Affaire 2002-85).

18 CourEDH, 18 février 1999, Waite et Kennedy c. Allemagne (Requête 26083/94), §§ 67-68.

19 Voir par exemple CourEDH, 26 mai 1993, Brannigan et McBride c. Royaume-Uni (Série A, vol. 258-B), §43.

20 CourEDH, 18 décembre 1996, Aksoy c. Turquie (Rapports 1996, p. 2260), §83.

21 Lettre du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe au Ministre des Affaires étrangères de la Fédération de Russie, en date du 27 janvier 2000. PACE doc. 8671, Add. rev. 3 avril 2000.

22 Voir, mutatis mutandi, CommEDH 12 octobre 1989, Stocké c. Allemagne (Requête n°11755/85), Série A, vol. 199, p. 24, §168; CourEDH, 9 décembre 1994, López Ostra c. Espagne (Série A, vol. 303-C), §52; CourEDH, 5 novembre 2002, Allan c. Royaume-Uni (Requête n°48539/99), §52.

23 CourEDH, 18 juin 2002, Öneryildiz c. Turquie (Requête n°48939/99), §65. D’un autre côté, la Convention n'impose pas aux Etats un régime de responsabilité objective: CourEDH, 24 octobre 2002, Mastromatteo c. Italie (Requête 37703/99), §95.

24 Voir CourEDH, 28 octobre 1998, Osman c. Royaume-Uni (Recueil 1998, p. 3124), §§115-116, et plus récemment dans un autre contexte, CourEDH, 26 novembre 2002, E. et autres c. Royaume-Uni (Requête n°33218/96), §99.

25 CourEDH, 23 mars 1995, Loizidou c. Turquie (exceptions préliminaires) (Série A, vol. 310), §62.

26 CourEDH 10 mai 2001, Chypre c. Turquie (Requête n°25781/94), §77, c’est nous qui soulignons.

27 Voir par exemple CourEDH 31 janvier 2002, Adali c. Turquie (Requête n°38187/97).

28 CourEDH 10 mai 2001, Chypre c. Turquie (Requête n°25781/94), §78.

29 A noter que, l’Azerbaïdjan, par précaution, a déclaré, en ratifiant la Convention, ne pas être « en mesure de garantir l’application des dispositions de la Convention dans les territoires occupés par la République d’Arménie jusqu’à ce que ces territoires soient libérés de cette occupation » (Déclaration du 15 avril 2002).

30 CourEDH, 4 juillet 2001, Ilascu et autres c. Moldova et Fédération de Russie (Requête n°48787/99), décision sur la recevabilité.

31 CommEDH, 12 octobre 1989, Stocké c. Allemagne (Requête n°11755/85), Série A, vol. 199, p. 24, §166.

32 CourEDH, 30 mai 2000, Issa et autres c. Turquie (Requête n°31821/96).

33 CourEDH, 14 décembre 2000, Öcalan c. Turquie (Requête n°46221/99), §21 et §25.

34 CourEDH, 12 décembre 2001, Bankovic et autres c. Belgique et 16 autres pays contractants (Requête n°46221/99). A noter: l’auteur du présent document est intervenu dans cette affaire en tant que conseiller juridique auprès des requérants.

35 Ibidem, §37. Au cours de l’audience du 24 octobre 2001, M. Greenwood, Q.C., a souligné au nom des Etats défendeurs, que M. Issa avait été arrêté avant d’être tué. Il soutient que l’affaire concerne des allégations – la Cour n’a pas encore statué – de détention et de meurtre de prisonniers et dans ces circonstances, si elles sont confirmées, les personnes concernées étaient clairement – à partir du moment de leur arrestation et en vertu de celle-ci – sous le contrôle de la Turquie. See Verbatim record p. 10.

36 Ibidem, §80.

37 Voir par exemple le rapport du Commissaire aux Droits de l’homme, M. Alvaro Gil-Robles, Kosovo: situation des droits de l’homme et sort des personnes déplacées de leur domicile (Strasbourg, 16 octobre 2002), doc. CommDH(2002)11.

38 CourEDH, 10 mai 2001, Z. et autres c. Royaume-Uni (Requête 29392/95), §103.

39 Voir note 1.

40 Voir la Note introductive (document AS/Jur(2002)15rev), p. 5.