Pour débat à la Commission permanente – Voir article 15 du Règlement

Doc. 9772

3 avril 2003

Mise en œuvre de la Résolution 1303 (2002) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Moldova

Rapport d’information

Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (Commission de suivi)

Co-rapporteurs : Mme Josette Durrieu, France, Groupe socialiste, et M. Lauri Vahtre, Estonie, Groupe du Parti populaire européen

Résumé

Au cours de l’année 2002, l’Assemblée a débattu à deux reprises des évolutions politiques intervenues en Moldova. Dans la Résolution 1280, adoptée le 24 avril 2002, elle appelait les autorités et les forces politiques moldaves à respecter le compromis politique auquel elles étaient parvenues et à mettre en œuvre un certain nombre de mesures pour sortir de la crise.

La Résolution 1303, adoptée le 26 septembre 2002, prenait acte des réformes qui avaient été entreprises par les autorités depuis avril. L’Assemblée se félicitait des progrès incontestablement réalisés pour mettre en oeuvre certaines mesures demandées par l’Assemblée. Elle considérait toutefois que les autorités n’avaient pas totalement satisfait à leurs engagements, au regard du contenu de certaines lois qui soulevaient encore des contestations.

Le présent rapport dresse un état des lieux de ce qui a été effectivement réalisé par les autorités pour se mettre en conformité avec les demandes de l’Assemblée, en particulier en ce qui concerne le statut de la compagnie de radiodiffusion nationale TeleradioMoldova, le dialogue politique entre la majorité et l’opposition et les modalités d’exercice des droits de l’opposition parlementaire, le statut de l’élu, la réforme de l’autonomie locale, la réforme judiciaire et l’indépendance de la magistrature.

I.        INTRODUCTION

1. Au cours de l’année 2002, l’Assemblée Parlementaire a été amenée à deux reprises à réagir aux évènements qui ont secoué la Moldova et conduit à une dégradation dangereuse de la situation politique du pays.

2. L’Assemblée a adopté deux textes :

-       la Résolution 1280 1, le 24 avril 2002, dans laquelle figurent les propositions, en forme de compromis politique, acceptées par les forces politiques moldaves pour sortir de la crise ; certains des engagements figurant dans la résolution comportaient pour les autorités moldaves une date butoir ;

-       la Résolution 1303 2, le 26 septembre 2002, qui prenait acte des réformes qui avaient ou non été entreprises par les autorités depuis avril.

3. Dans cette dernière résolution, l’Assemblée se félicitait des progrès incontestablement réalisés pour mettre en oeuvre certaines mesures demandées par l’Assemblée. Elle considérait toutefois que les autorités n’avaient pas totalement satisfait à leurs engagements, au regard du contenu de certaines lois qui soulevaient encore des contestations.

4. Les autorités moldaves ont donc une nouvelle fois remis sur le métier certaines réformes. Nous nous sommes rendus, en tant que co-rapporteurs de la Commission de suivi, en Moldova du 10 au 12 mars 2003, afin de dresser l’état des lieux de ce qui a été effectivement réalisé par les autorités pour se mettre en conformité avec les demandes de l’Assemblée 3.

II.        MISE EN œUVRE DES ENGAGEMENTS DÉCOULANT DE LA RÉSOLUTION 1303 (2002)

5. Lors de leur visite, les co-rapporteurs ont fait le choix de se focaliser sur les questions qui soulevaient toujours des contestations, à savoir :

- la situation des médias et plus particulièrement la loi sur l’institution publique nationale de l’audiovisuel – Compagnie « Teleradio-Moldova » adoptée par le Parlement le 28 février 2003 ;

- la situation de l’autonomie locale à la faveur de la discussion par le parlement des projets de loi sur la réforme administrative et territoriale, amendant les précédentes lois adoptées en décembre 2001 ;

- le dialogue politique entre la majorité et l’opposition, et dans ce cadre les conditions de fonctionnement du parlement, et la prise en compte du droit d’initiative de l’opposition.

A.        La révision de la loi sur l’audiovisuel et la transformation du statut de la compagnie Teleradio-Moldova en organisme public indépendant 

6. Le 26 juillet 2002, le parlement adoptait une nouvelle loi sur l’institution publique nationale de l’audiovisuel – Compagnie « Teleradio-Moldova ». Cette loi ne satisfaisait ni le Conseil de l'Europe, ni les journalistes, ni l’opposition, en particulier l’Alliance Sociale-Démocrate (ASD) de Dumitru Braghis.

7. Aussi l’Assemblée invitait les autorités:

8. Le Parlement moldave a réouvert la discussion du texte précédemment adopté. Un compromis étant intervenu entre le Président Voronine et Dumitru Braghis, il a été décidé que le projet présenté par l’ASD serait retenu par le parlement comme base de discussion, ainsi que cela avait été le cas en juillet 2002 lors de la précédente discussion de la loi.

9. Le scénario du 26 juillet s’est curieusement à nouveau reproduit : au cours de la discussion en seconde lecture, la faction communiste a présenté et voté des amendements qui altéraient le texte d’origine, provoquant ainsi son retrait par l’ASD qui en était l’auteur. Le 28 février 2003, le Parlement adoptait en dernière lecture la loi sur l’institution publique nationale de l’audiovisuel - compagnie "Teleradio-Moldova". Devant l’insatisfaction du Conseil de l'Europe, le Président Voronine s’est refusé à promulguer cette loi et s’est engagé à ce que les recommandations du Conseil de l'Europe soient prises en compte.

10. Au moment de notre visite, les critiques exprimées à l’égard de la loi du 28 février tant par l’opposition politique que par les journalistes de TRM concernaient essentiellement, outre le contrôle de la politique éditoriale, la composition et le mode de nomination du conseil d’observateurs. Ce conseil est l’organe de supervision et de contrôle de la compagnie. Il en nomme le président. Il édicte l’ensemble de la réglementation relative au fonctionnement et à l’organisation de la compagnie, et arrête la stratégie de programmation.

11. Les représentants de TRM avec lesquels nous nous sommes entretenus contestent l’argument selon lequel la composition du conseil respecterait le pluralisme politique et assurerait une représentation cohérente de la société civile. Sur les 15 membres qui composent le conseil d’observateurs, 6 sont issus du pouvoir politique (2 sont désignés par le parlement – dont 1 par l’opposition, 2 par le président et 2 par le gouvernement), et 9 de la société civile, mais selon une clé de répartition selon eux peu représentative et contestable : 2 membres désignés par les deux principaux syndicats de travailleurs, 2 par le conseil représentatif des minorités, 1 par les employés de TRM, 1 par les associations de médias, 1 par l’association des vétérans4, 1 par les unions créatives, 1 par le conseil supérieur de la magistrature. Ils pensent qu’au moins cinq des neuf membres représentant la société civile risquent d’être aux ordres du pouvoir. Nous pensons que deux représentants des médias, c’est peu.

12. Les autorités nous ont au contraire assuré que ce mode de nomination garantissait la représentation de 90 % de la société.

13. Le 13 mars, le Parlement adoptait la loi relative à l’institution publique nationale de l’audiovisuel compagnie "Teleradio-Moldova", cette fois-ci en prenant en compte l’essentiel des recommandations du Conseil de l'Europe5. Le 21 mars, le Président Voronine promulguait la loi.

14. La loi actuelle constitue une amélioration indéniable par rapport au passé. Il reste que la compagnie TRM sort profondément marquée par des mois de conflits internes, et que bien des choses restent à faire pour transformer concrètement la compagnie en véritable service public de l’audiovisuel. On a changé la loi ; il faut maintenant l’appliquer ; mais il faut aussi que les mentalités de ceux qui vont l’appliquer évoluent.

15. Tant les dirigeants de la compagnie que les employés doivent montrer leur engagement à faire évoluer TRM. Les journalistes de TRM nous ont exprimé leurs doutes et leur manque de confiance. Nous avons essayé de les encourager à relever le défi et à faire de TRM un service public audiovisuel professionnel et de qualité. Le doublement en six mois du budget alloué par l’Etat à TRM (il est actuellement de 50 millions de lei) fournit une opportunité. Il est à présent souhaitable que les dirigeants et les journalistes de TRM définissent une véritable politique éditoriale et négocient ensemble un cadre de fonctionnement concret reposant sur des principes clairs et des règles démocratiques. A l’instar d’autres chaînes de service public européennes, la rédaction d’une charte éditoriale interne, qui définisse les objectifs du service public, les principes de fonctionnement de la chaîne, les garanties de transparence, d’objectivité et d’indépendance dans la couverture de l’information, les droits et les responsabilités tant de la direction que des employés, s’avère nécessaire et urgente.

16. La situation des médias ne saurait cependant se limiter au cas TRM. Lors de notre rencontre avec les représentants des médias, certains journalistes ont fait état de divers problèmes :

- la situation économique difficile de plusieurs journaux, dont le financement n’est assuré que par la vente et la publicité, qui a conduit certains à mettre la clé sous la porte (à l’instar de Tara, un des organes de presse du parti populaire chrétien-démocrate (ci-après PPCD) ;

- les pressions du pouvoir qui s’exerceraient par le biais financier et juridique.

17. Nous avons également évoqué les affaires qui avaient provoqué ces derniers mois les protestations de certaines associations de journalistes et d’une partie de l’opposition politique :

- la diffusion de la chaîne roumaine TVR1 avait été suspendue le 11 août 2002, pour des raisons « financières », la reprise des émissions étant officiellement conditionnée par des négociations avec Bucarest ; les programmes ont repris depuis le 21 mars 2003.6

- la station de radio Vocea Basarabiei, radio indépendante en langue roumaine, avait été suspendue, le Conseil de l’audiovisuel lui ayant retiré sa licence le 10 décembre 2002 ; le 10 février 2003, le Conseil lui réattribuait une fréquence ; les émissions ont repris le 25 mars.

- le 9 octobre 2002, l’hebdomadaire tabloïd Accente a fait l’objet d’une perquisition et son directeur ainsi que deux journalistes ont été arrêtés sans ménagement, le matériel informatique et des archives ont été confisqués. L’un des journalistes a été relâché immédiatement ; l’autre ainsi que le directeur n’ont été relâchés que 15 jours après, et le matériel restitué 3 semaines après sa saisie. Le directeur de Accente figurait au nombre des représentants des médias avec lesquels nous nous sommes entretenus ; il nie catégoriquement les charges de chantage et de corruption qui pèsent sur lui estimant que le dossier du procureur est vide, ainsi que l’attesteraient les reports successifs de l’ouverture du procès, qui n’a toujours pas eu lieu.

18. L’ensemble de ces affaires a peut-être trouvé aujourd’hui une réponse satisfaisante, ainsi que nous l’appelions de nos vœux durant notre visite. La liberté des médias est toujours révélatrice du degré de démocratie d’un Etat. Elle existe probablement en Moldova, au travers des centaines d’organes de presse. Nous avons toutefois relevé l’extrême division des organisations représentatives de la profession – une vingtaine, ce qui ne permet pas de s’afficher en front commun face aux autorités.

19. Un second projet de loi, celui-ci régulant l’activité de l’audiovisuel privé, est actuellement en cours de préparation. Le parlement s’est engagé à l’adresser au Conseil de l'Europe pour expertise.

B.       Le dialogue politique entre la majorité et l’opposition

20. Les co-rapporteurs constatent une amélioration relative de l'atmosphère politique en Moldova. Cependant, il est clair que dans un cadre institutionnel très stable, avec une majorité parlementaire communiste très forte, l’opposition doit trouver sa place.

21. Certes le PPCD poursuit son boycott total du travail parlementaire, puisqu’il ne siège plus depuis la reprise de la session parlementaire 2003 et organise ponctuellement des manifestations de rue les dimanches. Son grand rassemblement du 23 février, officiellement autorisé par la municipalité de Chisinau, a réuni entre 7000 et 10000 manifestants.

22. En février dernier, l’ASD constatant que toutes les possibilités de dialogue avec le parti des communistes avaient été épuisées et que les négociations n’avançaient pas, avait également décidé de boycotter la session 2003 du parlement. Obtenant des concessions sur plusieurs points (discussion des amendements à la loi Teleradio-Moldova sur la base du projet présenté par l’ASD, obtention d’un temps d’antenne en direct à TRM, réintégration de fonctionnaires suspendus, etc), D. Braghis décidait le 27 février de mettre fin au boycott et de reprendre le travail parlementaire.

      - Les initiatives référendaires

23. Dans sa Résolution 1303, l’Assemblée mettait en garde les autorités moldaves « contre toute démarche qui pourrait entraver arbitrairement la procédure initiée par l’Alliance Braghis relative à la révision de la loi électorale; ».

24. L’Alliance Sociale-Démocrate avait en effet engagé un processus de collecte de signatures en vue d’un référendum d’initiative populaire qui porterait sur la modification de la loi électorale 7. Cette démarche a abouti à l’automne à la collecte de quelques 221 000 signatures (200 000 sont nécessaires) ; 213 250 signatures ont été déclarées valides par la Commission électorale centrale.

25. La procédure normale (article 150 du Code électoral) investit le parlement de la compétence d’examiner le projet de référendum et de décider dans les 6 mois des suites à y donner : soit de transformer cette initiative en loi, soit de la soumettre au référendum populaire et d’arrêter la date de celui-ci.

26. Or le Parlement n’a pas suivi cette procédure. L’initiative a été renvoyée à la commission des questions juridiques, laquelle a procédé à l’examen de la validité des signatures. Le Vice-président du Parlement, Vadim Misin, nous a confirmé que des erreurs avaient entaché la collecte des signatures et que le Parlement avait établi que 20 % des signatures étaient falsifiées. Il estime que le règlement du parlement a été parfaitement respecté, en ce qu’il prévoit qu’une commission du Parlement examine tout projet de loi. La Présidente du Parlement, Mme Ostapciuc, nous a indiqué que 30 000 signatures avaient été contrôlées, prises de façon aléatoire, révélant à elles seules l’ampleur de la fraude.

27. Dumitru Braghis dénie catégoriquement ces allégations, et dénonce les manœuvres partisanes. Selon lui la vérification des signatures est de la seule compétence de la Commission électorale centrale. Le Président de la Commission électorale centrale, que nous avons rencontré, partage cette analyse.

28. D’un point de vue procédural, l’initiative a été rejetée par le groupe parlementaire communiste puis par la commission parlementaire des questions juridiques. Aucune décision en application de l’article 150 du Code électoral n’a été prise.

29. L’ASD a donc saisi la Cour constitutionnelle. Celle-ci a rejeté sa requête le 3 mars dernier, s’estimant incompétente en l’espèce vu que d’un point de vue formel les requérants ne lui ont déféré aucune décision. La Cour relève, en effet, que le parlement ne s’est jamais formellement prononcé sur le projet de résolution proposant la tenue d’un référendum amendant le code électoral, et constate que ni le règlement du Parlement ni la loi sur les actes législatifs ne contiennent de disposition qui permettrait de réguler cette situation de blocage juridique inédite8.

30. Nous considérons que les entraves à cette initiative sont illégales et abusives. Il incombait au Parlement de s’en tenir strictement à l’application du Code électoral et de prendre une décision conforme à l’article 150. L’impasse actuelle est à mettre au seul crédit de la faction parlementaire majoritaire qui a déployé dans cette affaire un zèle suspect et contraire aux principes démocratiques.

31. On peut se poser la question de savoir si le code électoral doit être modifié en ce qui concerne le mode de scrutin ? On constate que le mode de scrutin actuel a fait la preuve de son aptitude à donner à la Moldova une stabilité politique. Le seuil de représentativité de 6 % pourrait certes être abaissé à 5 %, afin d’assurer la représentation d’un spectre plus large de la société, et notamment des minorités 9.

32. Le PPCD a de son côté également lancé une initiative pour l’organisation d’un référendum sur l’adhésion de la Moldova à la fois à l’Union européenne et à l’OTAN. Le 11 février 2003, la Commission électorale centrale refusait d’enregistrer le groupe d’initiative référendaire, et considérait que cette initiative du PPCD n’était pas valable au motif que l’objet du référendum – notamment la question qui portait sur l’adhésion du pays à l’OTAN – était contraire à la constitution, aux termes de laquelle la Moldova est un Etat neutre. Le PPCD a fait appel de cette décision. La Cour Suprême, dans sa décision le 6 mars dernier, a débouté le PPCD et donné raison à la CEC en la matière10. Pour les co-rapporteurs, cette question est donc close.

33. Lors de notre visite en septembre 2002, D. Braghis avait dénoncé une « campagne d‘intimidation » qui s’exerçait contre certains signataires de l’initiative populaire. Les autorités n’ont pas nié que des sanctions avaient été prises à l’encontre de 14 fonctionnaires, qui avaient été limogés. Braghis a accordé à cette affaire une grande attention à titre personnel exigeant des autorités la réintégration des fonctionnaires en question. Les tribunaux ont également été saisis. Malgré des jugements favorables aux requérants, cinq des 14 fonctionnaires n’auraient toujours pas été réintégrés dans leurs fonctions.

34. Rappelons que la Table-ronde des partis politiques, inaugurée en avril 2002, constituait une initiative de certains partis de l’opposition centriste, dans le but de restaurer un dialogue politique à un moment où celui-ci était devenu quasi-inexistant. Le Conseil de l'Europe a fait le choix d’accompagner cette initiative. Les autorités moldaves se sont montrées favorables à l’exercice et ont témoigné d’une bonne volonté à s’y associer. Le Président Voronine y voit un organe strictement consultatif permettant de discuter de manière libre et flexible avec l’opposition y compris extra-parlementaire de certains problèmes afin de parvenir à un compromis politique. Nous partageons ce point de vue. Le 24 mars, le Président Voronine a ouvert la session de la Table Ronde nouvelle formule, consacrée à la réforme de la procédure parlementaire. C’est, tout de même, une situation tout à fait particulière et qui mérite qu’on en mesure toute la portée.

35. L’adoption par le Parlement en décembre 2002 d’amendements à la loi de 1991 sur les partis et autres organisations socio-politiques a également donné lieu à une vive controverse avec l’opposition. Cette loi, entrée en vigueur au 1er janvier 2003, contient plusieurs dispositions qui ont soulevé un tollé11.

36. L’Article 18 alinéa 3 prévoit que les partis devront « présenter au Ministère de la Justice chaque année, lors de la période 1er janvier – 1er mars, les listes des membres du parti ou de l’organisation socio-politique pour reconfirmer le nombre des membres, en conformité au Règlement sur l’enregistrement des partis et d’autres organisations socio-politiques ».

L’article 31 dispose en outre que « Le Ministre de la Justice demande à la Cour Suprême de Justice de constater la suspension de l’activité du parti ou d’autre organisation socio-politique dans les cas où (…):

37. Le Président Voronine a critiqué fermement cette initiative et attribué au ministre de la Justice, Ion Morei, la responsabilité de cette déconvenue. Celui-ci a été démis de ses fonctions le 12 février.

38. Le 27 février, le parlement amendait à nouveau la loi, établissant une nouvelle période allant du 1er janvier au 1er décembre durant laquelle les partis politiques devaient présenter au ministre de la Justice la liste de leurs membres.

39. L’affaire n’est toutefois pas close ; un nouveau projet de loi sur les partis politiques est en cours de préparation.

40. L’opposition a du mal à faire entendre sa voix au parlement. D. Braghis se plaint du mode de fonctionnement parlementaire : discussion des projets de loi d’abord par la faction communiste ; discussions en commissions et en séance plénière expéditives ; manque de consultation de la société civile ; obstacles aux initiatives de l’opposition.

41. Le débat politique n’a pas lieu au parlement. C’est une situation peu commune et pour le moins étrange qu’en Moldova l’opposition choisisse de ne pas s’exprimer au parlement, mais dans la rue ou autour de la Table Ronde. Cela n’est pas satisfaisant, et c’est révélateur d’une certaine immaturité politique, même si la Table Ronde est un vecteur d’expression toujours plus satisfaisant que la rue. Encore faudrait-il que l’opposition parlementaire perçoive toute la singularité d’une telle situation. La Moldova est le seul pays d’Europe où l’opposition parlementaire et extra-parlementaire a la chance d’établir un dialogue avec les représentants des autorités dans le cadre d’une Table Ronde.

42. Dans sa Résolution 1303, l’Assemblée se déclarait « prête à assister le Parlement moldove dans la révision de son règlement intérieur, et à lui fournir l’expertise souhaitable ». L’Assemblée n’a jamais été formellement saisie par le Parlement d’une telle demande d’assistance, ce qui est regrettable.

43. C’est après leur visite que les co-rapporteurs ont appris qu’un projet de loi amendant les procédures parlementaires était en cours d’étude au Parlement. L’ASD a fait savoir que ce projet ne lui avait pas été communiqué. Nous attendons du Parlement qu’il s’abstienne de toute prise de décision, et privilégie à la fois la consultation de l’opposition parlementaire et la coopération avec l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, qui se tient prête à assister le Parlement moldave.

C.       Le statut des parlementaires

44. L’Assemblée demande aux autorités de procéder à la révision des dispositions de la loi de 1994 portant statut du député au Parlement, concernant la levée de l’immunité et la révocation du mandat de parlementaire, et qu’elles s’engagent

45. Dans leurs deux précédents rapports, les rapporteurs dénonçaient le fait que, aux termes de la loi de 1994 portant statut du député, un député pouvait être démis de son mandat par le parlement. La loi du 26 juillet 2002 est venue amender la loi de 1994 sur ce point, en disposant que la Cour constitutionnelle était habilitée à révoquer le mandat. Nous estimions alors que cette modification n’était toujours pas satisfaisante, et qu’il était impératif que la législation moldave s’en tienne strictement au respect du principe de l’irrévocabilité du mandat parlementaire, qui constitue un principe de base de nos démocraties.

46. Lors de notre visite, nous avons été informés que plusieurs amendements étaient en cours modifiant la loi sur le statut du député et d’autres législations pertinentes. Le 21 mars, le parlement a adopté en seconde lecture ces amendements. Les autorités ont fait savoir que ceux-ci respectent en tous points les recommandations des rapporteurs et que le statut garantit désormais l’irrévocabilité du mandat de l’élu.

47. En toute hypothèse, cette garantie de l’irrévocabilité du mandat de l’élu devrait figurer dans la future constitution moldave.

D.       L’autonomie locale

48. Deux lois avaient été adoptées en décembre 2001 – la loi sur l'organisation administrative et territoriale (qui fixe quant à elle le découpage des collectivités locales) le 27 décembre et la loi sur l'administration publique locale (qui fixe les compétences des autorités locales), le 28 décembre – toutes deux sévèrement critiquées non seulement par les associations de maires moldaves mais également par le Conseil de l'Europe – tant l’Assemblée Parlementaire que le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe. Certaines dispositions ont également été annulées par la Cour constitutionnelle dans deux décisions du 19 février et du 14 mars 2002 (en particulier, celles concernant le mode d’élection des maires et la possibilité de suspension de leur mandat).

49. Il s’agit d’un terrain où règne depuis plus d’un an une confusion extrême. A notre sens, ce n’est pas tant le choix d’un modèle territorial qui importe, mais que s’opère une véritable politique de décentralisation qui ne permette aucune ingérence verticale du pouvoir central. La réforme devrait donc consacrer le principe général de l’élection au suffrage universel des conseils locaux, voire des maires, ainsi que des conseils de district. Mais il ne saurait être question de voir siéger dans les exécutifs des fonctionnaires à côté des élus.

50. Les autorités nous ont dit être ouvertes aux recommandations du Conseil de l'Europe. Toutefois, le principe même de la modification de la division territoriale de la Moldova par la création de 32 raione et la suppression des 10 judets créés en 1998 ne semble pas négociable.

51. Le 18 mars 2003, le Parlement a adopté en dernière lecture les deux lois amendant la loi relative à l’administration publique locale et la loi relative à l’organisation administrative et territoriale de la République de Moldova.

52. La loi consacre définitivement le nouveau découpage territorial du pays, en établissant la division du territoire sur deux niveaux : au premier niveau, les villages et les villes ; au second niveau, les districts (raione) et la municipalité de Chisinau. C'est à dire en substance qu’elle réintroduit le découpage territorial de l'époque précédente, d’avant 1998.

53. Cette réforme donne désormais satisfaction dans les grandes lignes au Conseil de l'Europe12:

54. L’opposition politique ainsi que certaines associations de maires continuent de fustiger la réforme. Celle-ci coûtera cher, conduira à un renforcement de la bureaucratie, diluera l’autonomie locale et installera un contrôle direct de l’administration centrale sur les échelons locaux. Les associations de maires rencontrées mettent surtout en exergue le manque de dispositions dans la loi pour garantir l’autonomie financière des collectivités locales. 40% du budget sera assuré par les impôts locaux, et 60 % par des dotations de l’Etat.

55. Pour notre part, nous pensons que certaines questions restent encore en suspens (telle que la composition des conseils de district) et qu’un certain nombre de garanties sont encore à préciser. En ce qui concerne les finances locales, M. Iovv nous a indiqué qu’il existait une Loi sur les finances publiques locales, et qu’il n’y avait donc pas lieu d’inclure des dispositions de cette nature dans la loi sur l’administration locale. Cependant, la loi sur les finances publiques locales n’a jamais été expertisée par le Conseil de l'Europe. Nous ne sommes donc pas en mesure d’affirmer que ces dispositions viendraient utilement compléter la réforme en conformité avec les principes de l’organisation. Cette lacune devra être comblée.

56. Il en va de même pour ce qui touche au statut de l’élu local. La loi adoptée se borne à faire référence en ce qui concerne les garanties dont jouissent les élus à la loi existant sur le service public. Cela nous semble bien léger, s’agissant de l’édiction de garanties essentielles qui conditionnent le respect de l’indépendance et de l’intégrité de l’élu : régime des incompatibilités, responsabilité, garanties de rémunération, etc. Il est indispensable que le Conseil de l'Europe procède à une analyse du statut de l’élu local à la lumière de la loi sur le service public, et juge de sa conformité avec la Charte de l’autonomie locale.

57. La réforme administrative entrera en vigueur après les élections locales, dont la date a été fixée au 25 mai 2003.

58. Le Code électoral est actuellement en cours de révision, afin de mettre ses dispositions en accord avec la nouvelle législation, et permettre ainsi l’élection des conseils locaux, des maires et des conseils de district. Le Parlement a adopté le 13 février en deuxième lecture le projet de loi sur les modifications et amendements au Code électoral.

59. Au cours de notre visite, nous nous sommes rendus en Gagaouzie. Nous avons constaté une situation politique stabilisée. Les récents changements législatifs concernent également la Gagaouzie. Toutefois, la Gagaouzie ayant conservé depuis l’époque soviétique la même division territoriale en trois districts, la réforme territoriale proprement dite n’a que des implications limitées. La Gagaouzie organisera ses élections à la même date que les élections locales dans le reste du pays. Nous nous sommes également entretenus du projet constitutionnel du Président Voronine avec les autorités gagaouzes. Nos interlocuteurs jugent le statut d’autonomie actuelle de leur région suffisant, mais considèrent comme fondamental que la Loi sur le statut juridique spécial de la Gagaouzie de 1994 soit intégrée à la future Constitution et que la Gagaouzie devienne à l’instar de la Transnistrie un sujet de la Fédération. Du reste, un député gagaouze et un juriste gagaouze siègeront dans la commission constitutionnelle. C’est une situation qui pourrait, cependant, bouger selon l’évolution des choses.

III.        L’ORGANISATION JUDICIAIRE ET L’INDÉPENDANCE DE LA MAGISTRATURE

60. Le 14 mars, le Parlement a adopté un nouveau Code de procédure pénale, qui entrera en vigueur le 12 juin. Cette loi, dans sa dernière mouture, n’ayant pas été expertisée par le Conseil de l'Europe, les rapporteurs ne sont pas en mesure de conclure que ce Code serait conforme aux recommandations faites en 2000-2001. Le même jour, le Parlement adoptait la loi sur le Parquet (Procuratura).

61. Plusieurs autres lois relatives à l’organisation judiciaire (et dont les dispositions concernent l’ensemble du fonctionnement du judiciaire et définissent les garanties attachées à la nomination des juges notamment) sont en cours de préparation ou de discussion. Elles n’ont toujours pas été adressées au Conseil de l'Europe pour expertise. Il est indispensable que la coopération se poursuive avec le Conseil de l'Europe dans ce domaine, et que l’organisation ait le temps nécessaire d’examiner et de transmettre aux autorités ses recommandations en particulier sur le Code Pénal, le Code de procédure civile, et la loi sur l’administration de la justice.

IV.        LE RÈGLEMENT DE LA QUESTION DE LA TRANSNISTRIE

62. Au cours de notre visite, nous nous sommes naturellement entretenus de ce problème essentiel avec le Président Voronine suite à l’initiative qu’il a prise le 10 février dernier. Il a en effet proposé l’adoption d’une nouvelle Constitution pour la Moldova. La Constitution actuelle remonte à 1994. Ce projet constitutionnel de « réintégration de la Moldova », reposant sur une solution fédérale, permettrait de résoudre la question territoriale de la Transnistrie en préservant l’unité du pays.

63. Aux termes d’un projet d’Accord adressé le 12 février par la Moldova à l’OSCE, aux Etats garants (Russie et Ukraine) et à la Transnistrie, la Transnistrie serait réintégrée en tant que partie composante de la Moldova, dans le cadre d’une fédération de type « asymétrique », et dotée de larges pouvoirs.

64. Le Président Voronine reconnaît volontiers avoir il y a deux ans fait preuve de naïveté en abordant la question. Les propositions qu’il présente aujourd’hui sont beaucoup plus concrètes, et elles bénéficient du soutien de l’OSCE – la résolution adoptée par l’OSCE au Sommet de Porto en témoigne - et de l’Union européenne. Sans nécessairement sombrer dans un excès d’optimisme, il existe peut-être une chance d’aboutir à une solution de ce problème.

65. Le 27 février 2003, l’Union européenne et les Etats-Unis décidaient conjointement d’adopter « des sanctions ciblées » à l’encontre des leaders de Tiraspol qui ont « constamment fait preuve d’obstruction et de mauvaise volonté » dans le processus de négociations. Ces sanctions impliquent notamment l’interdiction de délivrer un visa à 17 responsables transnistriens, déclarés persona non grata.

66. Le projet sera discuté au sein d’une commission constitutionnelle composée de représentants des parlements moldave et transnistrien. La Russie, l’Ukraine, l’OSCE et la Commission de Venise du Conseil de l'Europe auront la qualité d’observateurs. Le Président Voronine pense que 6 mois seront nécessaires pour que la commission prépare un projet de constitution. Il nous a indiqué sa volonté de soumettre ensuite le projet de constitution à référendum. Celui-ci selon lui ne devrait pas se tenir avant février 2004. Des élections législatives seront organisées immédiatement après, anticipées d’une année sur l’échéance normale de février 2005.

67. Nous avons également discuté de ce projet avec le Ministre de la réintégration, Vasile SOVA, qui occupe un poste nouvellement créé en janvier 2003 à cette fin, ainsi qu’avec l’Ambassadeur Hill, Chef de la mission de l’OSCE. Celui-ci nous a rendu compte des avancées intervenues dans le règlement de la question Transnistrie, et en particulier en ce qui concerne la poursuite de l’évacuation des 45 000 tonnes d’armes vers la Russie. Il nous a assuré que celle-ci s’achèverait d’ici la fin 2003. La sécurisation des 460 km de frontière entre l’Ukraine et la région transnistrienne constitue une autre priorité ; l’OSCE envisage de placer des observateurs sur les sept points de passage de cet « espace unique de douanes », et est prête à assurer un contrôle effectif pour mettre fin aux trafics, en rétablissant le contrôle des importations et exportations sur ce segment de frontière.

CONCLUSIONS

- sur les engagements pris par les autorités 

68. Nous constatons une évolution positive de la situation politique en Moldova depuis notre précédente visite. Le dialogue avec une partie de l’opposition politique a repris. Les autorités moldaves ont suivi les recommandations les plus importantes du Conseil de l'Europe. Lors de notre visite, nous avons cependant demandé aux autorités un effort supplémentaire, afin de parachever définitivement les réformes entreprises, et en particulier :

69. Depuis notre mission, nous constatons que ces conditions ont été effectivement satisfaites :

70. Nous demandons à présent aux autorités moldaves :

- sur la situation globale de la Moldova

71. Enfin, nos commentaires ne seraient pas complets sans souligner les évolutions positives intervenues à d’autres égards.

72. L’économie est la première des priorités affichées par le Président Voronine. Lors de notre rencontre, c’est avec une certaine fierté que celui-ci nous a présenté son bilan, sur un terrain sur lequel on ne l’attendait pas. La croissance économique est réelle, avec un PIB en hausse de 7,2 % en 2002 ; les salaires tant dans le privé que dans la fonction publique ont été augmentés ; les arriérés de salaires et de pensions ont été progressivement liquidés.

73. En matière économique et sociale les progrès sont donc perceptibles. Nous nous en sommes également entretenus notamment avec les représentants des deux principales fédérations de syndicats. Les progrès ne sont toutefois pas suffisants pour permettre une amélioration durable du niveau de vie de la population 13. Les axes de développement sont mal identifiés. Il est clair que les investissements sont insuffisants et que les investisseurs étrangers doivent être rassurés.

74. L’intégration européenne constitue un élément politique nouveau et la seconde priorité du Président Voronine. Les autorités moldaves ont manifestement pris un virage pro-européen, et entendent répondre positivement à l’offre de Bruxelles de discuter des perspectives de développement des relations avec l’Union européenne. Nous en prenons acte. Une commission parlementaire de l’intégration européenne a été nouvellement constituée ainsi qu’une commission gouvernementale de l’intégration européenne. Le Président Voronine entend ériger prochainement cette dernière en véritable ministère. Cette évolution, si elle est définitive, permet de clarifier le choix du positionnement de la Moldova.

75. Le règlement de la question de la Transnistrie demeure toutefois un problème important qui doit trouver rapidement une solution. Le Président Voronine semble avoir la volonté et le courage d’assumer le règlement de ce problème. Il a fait des propositions concrètes. L’aboutissement du plan Voronine, s’il réussit, serait politiquement très important.

ANNEXE I

Programme de la visite des co-rapporteurs en Moldova

(Chisinau, 10-12 mars 2003)

Co-rapporteurs:       Mme Josette DURRIEU (France, SOC)

      M. Lauri VAHTRE (Estonie, PPE)

Secretariat:       Mme Caroline RAVAUD

Dimanche 9 mars

21.45       Arrivée de Mme Durrieu, M. Vahtre et Mme Ravaud

22.30       Dîner

Lundi 10 mars

09.00-09.50       Réunion avec M. Jorgen GRUNNET, Représentant Spécial du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et M. l'Ambassadeur William H. HILL, Chef de la mission de l’OSCE (Bureau du Représentant Spécial)

10.15-11.15       Entretien avec Son Excellence M. Vladimir VORONINE, Président de la République de Moldova

11.30-11.50       Entretien avec M. Dumitru BRAGHIş, Président de la faction parlementaire ‘Alliance Sociale-démocrate’ (ASD)

12.00-13.15       Réunion avec les représentants des employés et journalistes de TRM, et M. Ion GONTA, Président de la Compagnie de radiodiffusion TeleradioMoldova

13.30-14.30       Déjeuner de travail avec M. Andrei NEGUTA, Président de la commission parlementaire de la politique étrangère et Mme Maria POSTOICO, Présidente de la commission parlementaire des questions juridiques, des nominations et des immunités

14.45-15.10       Réunion avec les représentants de la presse et des médias électroniques (autres que TRM)

15.20-15.50       Réunion jointe avec M. Vladimir DRAGOMIR, Président de la commission parlementaire de la culture et des médias, et M. CIBOTARU, Vice-président du Conseil de coordination de l’audiovisuel

16.00-17.20       Réunion jointe avec MM. MISIN et CAMERZAN, Vice-présidents du Parlement, MM. STEPANIUC, BRAGHIS et CUBREACOV, leaders des factions parlementaires, M. NEGUTA, Président de la délégation parlementaire moldave auprès du Conseil de l'Europe

17.30-18.00       Entretien avec Son Excellence Mme Eugenia OSTAPCIUC, Présidente du Parlement

18.10       Concert – Festival international de musique « Martizor »

19.30        Dîner à l’invitation de M. Andrei NEGUTA, Président de la délégation parlementaire moldave auprès du Conseil de l'Europe

Mardi 11 mars

08.30-09.00       Petit déjeuner de travail avec les Ambassadeurs du groupe de contact de l’Union européenne, à l’invitation de Son Excellence Mme Dominique GAZUY, Ambassadrice de France (Ambassade de France)

09.30-10.20        Réunion jointe avec M. Vasile IOVV, Vice-premier Ministre en charge des affaires locales, et M. Anton MIRON, Président de la commission parlementaire sur l'administration publique

10.30-11.20        Réunion jointe avec M. URECHEAN, Président de la Fédération des Pouvoirs Locaux et Régionaux, Maire Général de Chisinau, M. V. BALAN, Président de la Ligue Nationale des Associations des Maires de la RM et M. Anatol CHETRARU, Président de l'Association pour le développement régional par l'autonomie locale (ADRAL)

11.30       Départ pour la Gagaouzie

13.10-14.30        Déjeuner de travail à l’invitation de M. Ivan CRISTIOGLO, Président de l’Assemblée Populaire de la Gagaouzie

14.45-16.00        Réunion jointe avec M. Gheorghii TABUNSCIC, Bashkan de la Gagaouzie, M. Ivan CRISTIOGLO, Président de l’Assemblée Populaire de la Gagaouzie, les membres de l’Assemblée populaire de Gagaouzie, et des représentants de la société civile

16.15 Départ pour Chisinau       

19.00       Dîner à l’invitation de Son Excellence Mme Eugenia OSTAPCIUC, Présidente du Parlement

Mercredi 12 mars

08.00-08.30        Entretien avec M. Valeriu DOLGHIERU, Ministre de la Justice 

8.40-9.20 Réunion jointe avec le président et les membres de la Commission électorale centrale, et les représentants des deux groupes d’initiative référendaire (ASD, PPCD) 

09.30-10.00       Entretien avec M. Vasile SOVA, Ministre de la réintégration

10.10-10.40       Réunion avec la commission nationale de l’intégration européenne : M. Vasile

10.50-11.40        Réunion avec M. Petru CHIRIAC, Président de la Confédération des Syndicats de la RM, et M. Leonid MANEA, Président de la Confédération des Syndicats libres «Solidarité» de la RM

12.00-13.20       Conférence de presse 

13.30-14.30       Déjeuner de travail à l’invitation de Son Excellence Mme Eugenia OSTAPCIUC, Présidente du Parlement, avec M. Andrei NEGUTA, Président de la délégation parlementaire moldave auprès du Conseil de l'Europe, et les membres du Bureau Permanent du Parlement

16.05       Départ de Mme Durrieu, M. Vahtre et Mme Ravaud

ANNEXE II

Résolution 1303 (2002)
Fonctionnement des institutions démocratiques en Moldova

1. Lors de sa partie de session d’avril 2002, l’Assemblée parlementaire réagissait aux événements préoccupants qui mettaient en danger la stabilité de la Moldova et exprimait son inquiétude face à la dégradation du climat politique dans le pays. Elle prenait également note avec satisfaction de propositions faites par les forces politiques moldoves, y compris de l’opposition parlementaire, pour sortir de la crise.

2. Le 24 avril 2002, l’Assemblée adoptait la Résolution 1280 (2002) sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Moldova, dans laquelle elle invitait les forces politiques moldoves à poursuivre un dialogue véritable et constructif; elle demandait aux autorités moldoves de prendre un certain nombre de mesures, énoncées au paragraphe 10 de la résolution, que celles-ci se sont engagées à mettre en œuvre à titre de compromis politique.

3. L’Assemblée constate que le Parti populaire chrétien-démocrate (PPCD) a cessé ses manifestations le 29 avril 2002, et se réjouit du retour au calme dans le pays.

4. L’Assemblée se félicite de ce que les autorités moldoves:

5. L’Assemblée constate que les organisations financières internationales ont rétabli leurs aides à la Moldova.

6. Néanmoins, l’Assemblée attend des autorités qu’elles mettent en œuvre rigoureusement les décisions prises, sans en dénaturer le contenu, et sans transgresser ultérieurement les engagements pris, notamment ceux concernant la liberté des médias, la liberté de religion, la liberté de réunion, les droits des parlementaires, l’autonomie des pouvoirs locaux et l’indépendance des institutions judiciaires. L’Assemblée s’attend également à ce que les poursuites judiciaires évoquées au paragraphe 4.iii ne soient pas rouvertes.

7. L’Assemblée constate, en outre, que les autorités ont cherché à satisfaire les autres engagements pris au mois d’avril en adoptant, le 26 juillet 2002, une nouvelle loi sur la société nationale de radiodiffusion publique Teleradio-Moldova, en amendant le 26 juillet 2002 la loi de 1994 portant statut du député au parlement, et en amendant le 12 juillet 2002 la loi de 1992 sur les cultes.

8. Elle ne saurait toutefois considérer que les autorités ont totalement satisfait à leurs engagements. Le contenu de ces lois soulève encore des observations ou des contestations. L’Assemblée invite les autorités:

9. Elle relève que les autorités moldoves coopèrent avec le Conseil de l’Europe, ainsi qu’elles s’y étaient engagées. En particulier, elles ont adressé de nombreux textes de loi pour expertise, notamment ceux relatifs à l’autonomie locale et à l’organisation judiciaire. L’Assemblée demande instamment aux autorités moldoves de poursuivre cette coopération et en particulier d’appliquer les recommandations du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe dans le domaine de l’autonomie locale et régionale en Moldova.

10. L’Assemblée a exprimé son soulagement lors de la réapparition de Vlad Cubreacov. Elle regrette que l’enquête entreprise par les autorités n’ait pas abouti et demande instamment que toute la lumière soit faite sur cette affaire rocambolesque.

11. L’Assemblée se déclare prête à assister le Parlement moldove dans la révision de son règlement intérieur, et à lui fournir l’expertise souhaitable.

12. Elle demande aux autorités moldoves:

13. L’Assemblée met en garde les autorités moldoves:

Commission chargée du rapport: commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (Commission de suivi)

Renvoi en commission: Résolution 1115 (1997) du 27 janvier 1997 et Résolution 1303 (2002)

Rapport adopté à l’unanimité, moins 1 abstention, par la commission le 1er avril 2003

Membres de la commisson : Mme Durrieu (Présidente), M. Frunda, M. Frey, Mme Tevdoradze (Vice-Présidents), Mme Aguiar, M. Akçam, M. Akhvlediani, M. B. Aliyev, M. André, M. Arzilli, M. Atkinson, M. Baška, M. Bernik, Mme Bilgehan, M. Bindig, M. van den Brande, M. Budin, M. Cabrnoch, M. Cavuşoğlu, M. Čekuolis, M. Christodoulides, M. Cilevičs, Rt.Hon. T. Davis, M. Debono Grech, Mme Delvaux-Stehres, M. Dobelis, M. Einarsson, M. Eörsi, Mme Feric-Vać, M. Glesener, M. Gross, M. Grusenbauer, M. Hancock, M. Haraldsson, M. Hegyi, M. Hedrich, M. Holovaty, M. Jakič, M. Jansson, M. Jaskiernia, M. Jurgens, Mme Kautto, Lord Kilclooney, M. Kirilov, M. Kvakkestad, M. van der Linden, M. Lintner, M. Magnusson, M. Martínez Casañ, M. Medeiros Ferreira, M. Melčák, M. Mollazade, M. Neguta, M. O’Keeffe, M. Olekas, M. Olteanu, M. Pangalos, M. Rakhansky, Mme Ringstad, M. Rivolta, M. Rogozin, M. Rustamyan, Mme Severinsen, Mme Shakhtakhtinskaya, M. Shishlov, M. Slutsky, M. Smorawinski, M. Soendergaard, Mme Stoyanova, M. Surjan, M. Tepshi, M. Tkáč, M. Vahtre, M. Vanoost, M. Vella, Mme Wohlwend, M. Yáñez Barnuevo, M. Zacchera.

N.B. Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en italique

Secrétaires de la commission : Mme Ravaud, M. Mezei, Mme Clamer, Mlle Mathey.

1 Voir le rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Moldova (Doc. 9418) présenté par la Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres (co-rapporteurs : Mme Durrieu et M. Vahtre).

2 Reproduite en annexe II. Voir le rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Moldova (Doc. 9571) présenté par la Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres (co-rapporteurs : Mme Durrieu et M. Vahtre

3 Le programme de la visite figure en annexe I.

4 l’association des vétérans représenterait 840.000 personnes, civiles et militaires.

5 Notamment la suppression de l’exigence de confirmation des nominations des 15 candidats par le parlement, et de la compétence du parlement pour élire le président de TRM.

6 On peut également signaler que la diffusion de la chaîne de TV publique russe ORT a été suspendue le 6 février dernier, en raison des dettes de la chaîne à l’égard de l’entreprise d’Etat Radiocomunicatii ; ses émissions ont repris le 10 février, après qu’un accord ait été signé. Cet incident n’a pas été mentionné au cours de nos entretiens avec les représentants des médias.

7 Les propositions de l’ASD visent surtout à promouvoir un changement du mode de scrutin en organisant les élections législatives sur la base d'un système électoral mixte (50 % des sièges alloués au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, 50 % au scrutin majoritaire uninominal).

8 Notons que le président de la Cour constitutionnelle a produit une opinion séparée.

9 Voir l’Avis n° 226/2002 de la Commission de Venise sur la loi électorale de la République de Moldova, adopté les 13-14 décembre 2002 [doc. CDL-AD (2003) 1]

10 Ce faisant la Cour inversait le jugement de la Cour d’Appel, laquelle avait donné raison au PPCD, au motif qu’il n’appartenait pas à la CEC de se prononcer sur la constitutionnalité de la question soumise à initiative référendaire.

11 Voir en outre les divers Avis de la Commission de Venise sur le projet d’amendements à la loi sur les partis politiques et autres organisations socio-politiques de la République de Moldova [notamment doc. CDL-AD (2003) 08 et 09]

12 Une mission d’assistance du Conseil de l'Europe, venue évaluer le stade des réformes territoriales, a eu lieu la semaine précédant notre visite (4-6 mars 2003). Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe examinera la situation de la démocratie locale et régionale en Moldova, et donnera son avis sur les réformes en cours lors d’une réunion les 7 et 8 avril prochain.

13 On trouvera un panorama complet de la situation économique et financière du pays dans le projet de rapport sur « l’aide au développement économique de la Moldova » actuellement en préparation à la commission des questions économiques (rapporteur : Mme Burbiene); ce rapport est prévu pour discussion par la Commission Permanente du 27 mai 2003 à Chisinau.