Doc. 9824

3 juin 2003

Expériences positives des régions autonomes comme source d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe

Rapport

Commission des questions politiques

Rapporteur : M. Gross, Suisse, Groupe socialiste

Résumé 

La plupart des conflits actuels ne se produisent plus entre Etats mais sont davantage d’ordre intra-étatique et opposent des Etats à des groupes minoritaires revendiquant leurs droits de préserver leurs identités. Ces conflits s’expliquent, d’une part, par les modifications territoriales et la formation de nouveaux Etats suite aux deux guerres mondiales et à l’effondrement de l’ancien système communiste et, d’autre part, par la nécessaire adaptation du concept d’Etat-nation qui considérait jusque là la souveraineté nationale et l’homogénéité culturelle comme primordiales.

L’autonomie, telle qu’appliquée dans les Etats de droit, constitue une source d’inspiration pour résoudre des conflits politiques internes. L’autonomie permet en effet à un groupe minoritaire dans un Etat de jouir de ses droits tout en offrant à l’Etat des garanties en matière d’unité, de souveraineté et d’intégrité territoriale.

Un statut d’autonomie peut s’appliquer dans différents systèmes d’organisations politiques et suppose l’attribution de pouvoirs spécifiques à l’entité autonome, sous forme de transfert de pouvoirs ou de répartitions de compétences, tout en demeurant soumis à l’autorité de l’Etat.

En vue d’assurer la pérennité de l’autonomie, le rapport préconise le respect d’un certain nombre de paramètres fondamentaux, parmi lesquels figurent l’établissement d’un cadre juridique du statut d’autonomie, une répartition claire des pouvoirs et l’instauration d’organes législatifs et exécutifs élus démocratiquement à l’échelle de la région autonome.

I.       Projet de résolution

1.       L’Assemblée parlementaire reste préoccupée par la résurgence de tensions plus ou moins violentes en Europe, qui sont souvent l’expression d’antagonismes non résolus au sein d’un Etat. Aujourd’hui en effet, la plupart des crises politiques en Europe se produisent à l’intérieur des Etats.

2.       Ce regain de tensions s’explique en partie par les modifications territoriales et la formation de nouveaux Etats survenues suite aux deux guerres mondiales et à l’effondrement de l’ancien système communiste dans les années 1990.

3.       Ces tensions reflètent également la nécessaire adaptation du concept d’Etat-nation, qui considérait la souveraineté nationale et l’homogénéité culturelle comme primordiales. Or aujourd’hui, du fait notamment de l’évolution de la pratique de la démocratie et du droit international, les Etats sont désormais confrontés à des exigences nouvelles.

4.       La plupart de ces conflits actuels résultent bien souvent de la dichotomie entre le principe d’indivisibilité de l’Etat et celui d’identité et ils ont pour origine des tensions opposant les Etats à des groupes minoritaires qui revendiquent leurs droits de préserver leurs identités.

5.       La grande majorité des Etats en Europe comprennent aujourd’hui plusieurs communautés possédant des identités différentes. Certaines d’entre elles revendiquent le droit de disposer d’institutions et d’une législation propre permettant l’expression de ces particularismes culturels.

6.       Chaque Etat doit prévoir, en vue de prévenir l’apparition de tensions, des dispositions constitutionnelles ou législatives souples permettant de répondre aux attentes de ces populations. En attribuant des pouvoirs spécifiques à ces minorités, sous forme de transfert de pouvoirs ou de répartition de compétences, un Etat est parfois en mesure de concilier les principes d’unité et d’intégrité territoriale à celui de diversité culturelle.

7.       Le Conseil de l’Europe, qui s’engage en faveur de la paix et pour la prévention de la violence, éléments essentiels dans la promotion des droits de l’Homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, considère que l’expérience positive des régions autonomes peut constituer une source d’inspiration en vue de proposer des solutions visant la résolution de conflits politiques internes.

8.       De nombreux Etats en Europe sont en effet parvenus à apaiser des tensions internes, ou sont en phase de le faire, en créant des autonomies territoriales ou culturelles et on constate que celles-ci offrent une panoplie de principes et de mesures concrètes afin de résoudre ces conflits internes.

9.       Indéniablement, il existe une connotation négative du concept d’autonomie. L’autonomie pourrait être perçue comme une menace et comme un premier pas vers la sécession, mais très souvent il n’y a que peu d’éléments venant étayer ce point de vue.

10.       L’autonomie, telle qu’appliquée dans les Etats de droit garantissant les libertés et les droits fondamentaux à ses citoyens, doit plutôt être considérée comme un « arrangement sub-étatique » permettant, d’une part, à un groupe minoritaire dans un Etat de jouir de ses droits en préservant son identité culturelle et en offrant, d’autre part, à l’Etat des garanties en matière d’unité, de souveraineté et d’intégrité territoriale.

11.       Le terme d’autonomie territoriale fait référence à un dispositif généralement mis en place dans un Etat souverain et par lequel les habitants d’une région déterminée d’un territoire bénéficient de pouvoirs élargis qui protégent et favorisent leurs situations géographiques particulières, leurs traditions culturelles ou religieuses spécifiques.

12.       Dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, les constitutions récusent le droit à toute sécession unilatérale. Toutefois, le principe de l’indivisibilité de l’Etat ne doit pas être confondu avec son caractère unitaire et il est par conséquent compatible avec l’autonomie, le régionalisme et le fédéralisme.

13.       Un statut d’autonomie peut s’appliquer dans différents systèmes d’organisation politique. Il peut s’agir d’une forme de décentralisation dans les Etats unitaires ou d’une réelle répartition de pouvoirs dans les Etats régionaux ou fédéraux, selon une répartition symétrique ou asymétrique.

14.       L’établissement des autonomies a suivi deux phases historiques correspondant à trois sources d’autonomies : celles qui ont été installées par des entités régionales lors de la création de l’Etat central; celles qui ont été mises en place en vue de mettre fin à des tensions territoriales; et celles qui ont été créées sous le parrainage de la communauté internationale.

15.       L’autonomie n’est pas une panacée, les solutions qu’elle offre ne sont pas universellement pertinentes et applicables. Cependant, tout échec des autonomies ne doit pas être attribué au système autonome en tant que tel mais relève plutôt des conditions de son application. En effet, tout statut d’autonomie doit s’adapter aux spécificités géographiques, historiques et culturelles du territoire concerné ainsi qu ‘aux caractéristiques très différentes des cas et zones de conflits.

16.       En vue d’apaiser les tensions internes, le pouvoir central doit faire preuve de compréhension lorsque des groupes minoritaires, notamment lorsqu’ils sont numériquement importants et établis de longue date dans une région, ont des revendications précises concernant leurs droits pour une plus grande autonomie dans la gestion des affaires. En aucun cas toutefois, la mise en place d’une autonomie ne doit donner l’impression aux citoyens que l’administration locale est leur affaire exclusive.

17.       Un statut d’autonomie réussi suppose le développement de relations équilibrées dans un Etat entre la majorité et la minorité mais également entre les minorités. Tout statut d’autonomie doit ainsi respecter les principes d’égalité et de non-discrimination.

18.       Toute interprétation, application et gestion de l’autonomie sont soumises à l’autorité de l’Etat, à la détermination et à la motivation précise du législateur national ainsi qu’à ses institutions.

19.       Bien souvent, le principe de discrimination positive, dans le sens d’une représentation favorable des minorités dans les organes du pouvoir central, constitue un moyen d’associer plus largement la ou les minorités à la gestion des affaires nationales.

20.       Enfin, il est primordial que des mesures de protection spécifiques soient prises à l’égard de « la minorité dans la minorité » afin que les membres de la composante majoritaire de l’Etat ou d’autres minorités ne se sentent pas menacés par les pouvoirs de l’entité autonome. Dans ces entités autonomes, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales doit également s’appliquer au bénéfice des minorités dans la minorité.

21.       L’Assemblée invite les gouvernements des Etats membres à s’inspirer des paramètres fondamentaux suivants lorsqu’ils mettent en place un statut d’autonomie :

i.       Requérant par sa nature même une coopération et une coordination entre les autorités centrales et autonomes, un statut d’autonomie doit être le résultat d’un accord négocié entre les différentes parties.

ii.       Les autorités centrales et autonomes doivent admettre qu’un statut d’autonomie correspond à un processus dynamique et qu’il est toujours négociable.

iii.       Il serait souhaitable que le statut et les principes fondateurs de l’autonomie soient inscrits dans la constitution et non pas uniquement dans la loi, de sorte que des amendements ne puissent être faits que conformément à la Constitution. En vue de prévenir tout litige, le statut d’autonomie doit définir de manière explicite la répartition des pouvoirs entre les autorités centrales et autonomes.

iv.       L’accord d’autonomie doit garantir une représentation appropriée et une participation effective des autorités autonomes dans le processus de décision et dans la gestion des affaires publiques.

v.       Le statut d’autonomie doit prévoir que la région autonome dispose d’un organe législatif et d’un exécutif élus démocratiquement au niveau local.

vi.       Le statut d’autonomie doit prévoir des ressources propres et/ou transferts permettant aux autorités autonomes de mettre en œuvre les compétences additionnelles octroyées par les autorités centrales.

vii.       Afin de prévenir toute usurpation des pouvoirs, un mécanisme de règlement des litiges doit être établi en vue de résoudre tout différend entre les autorités centrales et autonomes.

viii.       Si des tensions demeurent entre les autorités centrales et autonomes, il est préférable que la communauté internationale parraine le processus de négociation.

ix.       La dévolution de pouvoirs à des entités autonomes doit impérativement protéger les droits des minorités vivant au sein de celles-ci.

II.       Projet de recommandation

1.       L’Assemblée considère que tout statut d’autonomie doit prévoir que la région autonome dispose d’un organe législatif et d’un exécutif élus démocratiquement au niveau local. Ces organes doivent disposer de compétences législatives appropriées, en assurer l’application sur le territoire autonome tout en demeurant soumis aux lois et aux prérogatives de l’autorité centrale - telles que définies dans le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale adoptée par le CPLRE.

2.       L’Assemblée estime que la création d’un instrument juridique européen permettrait à des Etats, confrontés à des conflits intra-étatiques, de trouver des solutions constitutionnelles ou législatives leur permettant de préserver la souveraineté de l’Etat et l’intégrité du territoire tout en respectant les droits des minorités.

3.       Cet instrument juridique devrait impérativement prévoir que l’exercice des pouvoirs dévolus à des entités autonomes respecte les dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme et de sauvegarde des libertés fondamentales et, en particulier, les principes d’égalité, de non-discrimination et de laïcité.

4.       Dans ce contexte, les propositions contenues dans la Déclaration d’Helsinki (28 juin 2002), qui reconnaît la possibilité d’élaborer des concepts de base et de principes communs à tous les modèles d’autonomie régionale, méritent d’être prises en compte par les Etats membres du Conseil de l’Europe.

5.       Par conséquent, l’Assemblée recommande au Comité des ministres

- de rédiger un instrument juridique européen (Article 11 de la Déclaration) qui s’inspirerait des principes contenus dans la Charte européenne de l’autonomie régionale et qui prendrait en compte l’expérience des Etats membres tout en permettant la reconnaissance et la promotion des principes communs de l’autonomie régionale, dans le respect de la Convention européenne des droits de l’homme et de sauvegarde des libertés fondamentales et de ses principes d’égalité et de non-discrimination.

Table des matières

Page

I. Introduction       8

II.       Développement du concept d’autonomie       9

III.       Concept d’autonomie et droit à l’autodétermination       10

a)       Diversité des formes d’autonomie       10

b)       Diversité des cadres institutionnels       11

c)       Définition du contenu de l’autonomie       13

d) Cadre juridique de l’autonomie       14

e) Paramètres positifs et négatifs des autonomies       14

IV.       Etudes de cas

a)       Les Iles Åland       15

b)       Alto-Adige / Tyrol du Sud       16

c)       Comparaison factuelle de deux cas historiques les plus réussies       18

d)       Sri-Lanka       20

e)       Iles Féroe       22

V.        Précisions conceptuelles

a)       Droit à l’autodétermination interne et externe       23

b)       Autonomie en tant que système de résolution de conflit       24

VI.       Analyse du fonctionnement des entités autonomes       25

a)       Systèmes politiques et répartitions des pouvoirs       25

i. Le fédéralisme

ii. Le régionalisme

iii. La décentralisation dans les Etats unitaires

iv. Le système de dévolution

v. L’association

vi. L’organisation territoriale asymétrique

vii. L’établissement de statuts spéciaux

b)       Méthode de partage de souveraineté       27

      c)       Le règlement des différends       28

VII.       Identification des paramètres fondamentaux de réussite d’autonomie       29

a)       Design juridique et critères de réussite sur les longs et courts termes       29

b)       Eléments géopolitiques et démographiques       29

c)       Eléments politiques et institutionnels       30

d)       Eléments sociaux, économiques et financiers       31

e)       Eléments culturels       32

f)       Respect des Droits de l’homme       32

VIII.       Quelques pistes de réflexions concernant la résolution de certains conflits

actuels par le concept d’autonomie       32

a)       Abkhazie et Ossétie du sud en Géorgie       33

b)       Le Kosovo au sein de la Fédération de Serbie-Monténégro       33

c) La Tchéchènie dans la Fédération de Russie       34

d) Transnistrie en Moldova       34

IX.       Conclusion       35

III.       Exposé des motifs par le Rapporteur¹

I.       Introduction

1. L’Assemblée est préoccupée par la résurgence de tensions violentes en Europe, qui sont souvent l’expression d’antagonismes non résolus au sein d’un Etat. Pendant longtemps, les crises politiques avaient pour origine des tensions entre Etats. Aujourd’hui, les fondements de ces crises sont davantage d’ordre intra-étatique. Ainsi, parmi les guerres actuelles, plus de la moitié sont civiles et ont pour origine des tensions d’ordre culturel. Partant de ce constat, une proposition de Résolution (Doc. 8425) a été déposée à l’Assemblée sur La résolution des conflits ethniques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Cette motion constitue la source initiale de ce rapport.

2. Ce regain de tensions s’explique en partie par les profondes modifications qu’à connu l’Europe à la suite de l’effondrement de l’ancien système communiste dans les années 1990. Au cours de ces dernières années, plus de vingt nouveaux Etats se sont ainsi formés en Europe centrale et orientale.

3. Un Etat est généralement composé de peuples (ou communautés) de cultures différentes. Or, toute communauté culturelle ne peut créer un Etat pour promouvoir ses traditions culturelles. Chaque Etat doit donc prévoir et mettre en place des dispositions constitutionnelles ou législatives souples permettant l’expression de ces particularismes culturels tout en sauvegardant son unité.

4.       Dans l’histoire récente de l’Europe, les Etats ont été créés au cours de trois étapes successives : celles qui ont suivi les deux guerres mondiales et celle qui a suivi la période de la guerre froide. Plus précisément, on constate que ces étapes charnières ont été marquées par la création de nouveaux Etats ou par l’instauration d’autonomies. Ainsi, on peut citer comme des illustrations exemplaires les cas d’autonomies accordées aux îles Åland en 1921, sous l’égide de la Société des Nations ; le cas du Alto-Adige / Tyrol du Sud en 1947 sous l’autorité de l’ONU ; ou bien encore l’autonomie Gagaouze (Moldova) en 1990 ou le cas de la République autonome de Crimée (Ukraine) en 1992.

5.       Aujourd’hui, il semble que dans certains Etats qui connaissent une crise politique interne depuis de nombreuses années, les tensions sont dans une phase de résolution grâce à l’aide des concepts d’autonomie. Cela semble être le cas à Chypre ou au Sri Lanka.

6.       Le Conseil de l’Europe, qui souhaite contribuer à la recherche de solutions pacifiques à tous les conflits, se demande dans quelle mesure l’expérience positive des régions autonomes peut constituer une source d’inspiration dans la résolution de conflits. On constate en effet que de nombreux Etats ont réglé leurs problèmes ou sont en phase de le faire en créant des autonomies territoriales ou culturelles et que celles-ci offrent une panoplie de principes, de mesures, d’idées et de concepts pour résoudre ces antagonismes.

7.        L’objet de ce rapport est d’établir des critères favorisant la réussite des autonomies afin de donner des orientations et éviter des erreurs pour ceux qui souhaiteraient résoudre des conflits internes en établissant une autonomie.

8.       De l’étude des expériences positives, il conviendra de déterminer les facteurs et les conditions permettant le succès des autonomies, de discerner les paramètres historiques, géographiques, politiques, économiques, ethniques et culturels à prendre en compte en vue de définir un modèle conceptualisé ou préconiser de bonnes pratiques sur lesquelles les Etats, confrontés à des conflits internes, pourraient s’appuyer.

9.       Dans la dernière partie, nous étudierons l’application concrète de ces expériences dans les régions confrontées à des crises comme au Kosovo (Serbie-Monténégro), en Tchéchènie (Russie), en Abkhazie (Géorgie) et en Transnistrie (Moldova).

II.       Développement du concept d’autonomie

10.       Indéniablement, il existe une connotation de nature menaçante voire négative du concept d’autonomie. Afin d’éviter tout malentendu, il est important de préciser que la notion d’autonomie que nous retenons ne correspond en aucun cas à l’utilisation qui en a été faite dans le passé par des régimes autoritaires tels que dans l’empire russe, en URSS ou en Yougoslavie. Notre définition de l’autonomie correspond à la manière dont elle est appliquée dans les démocraties, dans les Etats de droit qui garantissent la liberté et les droits à ses citoyens. La démocratie et l’exercice des libertés fondamentales sont des conditions primordiales favorisant le succès des autonomies.

11.       L’autonomie est bien souvent perçue comme une menace pour l’intégrité territoriale d’un Etat et un premier pas vers la sécession, comme cela pourrait être le cas pour les îles Féroé. L’interpréter de cette manière est erroné. L’autonomie doit plutôt être considérée comme un compromis visant à assurer le respect de l’intégrité territoriale dans le cadre d’un Etat reconnaissant la diversité culturelle de sa population.

12.       Tout en évitant le recours à la violence, l’autonomie permet en effet à un groupe minoritaire dans un Etat (minorité) de jouir de ses droits en préservant ses traditions culturelles spécifiques tout en offrant à l’Etat des garanties en matière d’unité et d’intégrité territoriale. Elle représente une solution intermédiaire qui permet d’éviter aussi bien l’assimilation imposée des groupes minoritaires que la sécession d’une partie du territoire de l’Etat. Ainsi, l’autonomie renforce l’intégration des minorités au sein de l’Etat tout en représentant un élément constructif de la paix.

13.       Dans ce sens, le potentiel intégrateur de l’autonomie doit être souligné. Des exemples récents, tels qu’en Espagne, en Italie, en Russie avec, par exemple, la République du Tatarstan, en Azerbaïdjan avec la République autonome du Nakhitchevan ou en Moldova avec le statut spécial de la Gagaouzie, montrent que l’autonomie, en tant que système garantissant à la fois le respect de la diversité des minorités culturelles et la préservation de l’intégrité territoriale, peut représenter une solution constructive à tout conflit latent ou réel.

14.       Le fait d’ailleurs que les revendications en matière d’autonomie soient devenues plus fréquentes et qu’elles pèsent davantage sur l’ordre juridique international mérite que l’on accorde un examen plus approfondi à cette question.

15.       Il est important de toujours tirer des leçons des expériences négatives. Cependant, tout échec des autonomies ne doit pas être attribué au système autonome en tant que tel mais doit plutôt trouver ses origines dans les conditions de sa mise en œuvre. Les solutions qu’offrent les autonomies ne sont pas universellement pertinentes et applicables. Toute autonomie dépend des circonstances particulières et elle doit s’adapter aux spécificités géographiques, historiques et culturelles du territoire concerné et aux caractéristiques très différentes des cas et zones de conflits.

16.       Autonomies comme mécanisme de résolution de conflits au XXéme siècle²

Régions autonomes       Etat parent/ou équivalent       Première/actuelle législation autonome

Iles Åland       Finlande       1920/1991

Alto-Adige       Italie       1946/1972

Côte Atlantique       Nicaragua       1987

Corse       France       1991

Danzig       Ligue des Nations       1922-1939

Memel       Lituanie       1924-1939

Azerbaïdjan       Iran       1945-46

Kurdistan       Irak       1970-74

Sud Soudan       Soudan       1972-1983

Mindanao       Philippines       1976-1995

Régions Tamoules       Sri Lanka       1987

Gagaouzie       Moldova       1994

17.       L’autonomie territoriale ne représente pas une panacée car elle ne résout pas tous les problèmes. Ce concept représente un fort concept intégrateur mais on ne doit pas sous-estimer les problèmes liés aux conditions de sa mise en oeuvre.

18.       L’autonomie est un concept qui suppose le développement de relations équilibrées dans un Etat entre la majorité et la minorité mais également entre les minorités. Si dans le passé la majorité a bafoué pendant trop longtemps l’identité et les droits des minorités ou si elle a recouru à la violence afin de combattre les aspirations de ces minorités, plus il sera difficile par la suite d’établir un dialogue et d’envisager une autonomie.

19.       En vue d’apaiser les tensions, le pouvoir central doit faire preuve de compréhension lorsque des minorités ont des revendications précises concernant leurs droits pour une plus grande autonomie dans la gestion des affaires. Cela est particulièrement le cas lorsque ces aspirations émanent de minorités numériquement importantes et établies de longue date dans une région. En aucun cas toutefois la mise en place d’une autonomie ne doit donner l’impression aux citoyens que l’administration locale est leur affaire exclusive.

20.       La discrimination positive, dans le sens d’une sur-représentation numérique des minorités dans les organes du pouvoir central, constitue un moyen d’associer plus largement la ou les minorités à la gestion des affaires nationales. A titre d’exemple, la Cour européenne pour les droits de l’homme a plaidé en faveur de la discrimination positive en proclamant dans l’arrêt Young, James et Webster du 13 août 1981 que « la démocratie ne se ramène pas à la suprématie constante de l’opinion d’une majorité : elle commande un équilibre qui assure aux minorités un juste traitement et qui évite tout abus d’une position dominante ». Un tel système est ainsi appliqué de manière réciproque pour la minorité danoise vivant dans le Bundesland le plus au nord de l’Allemagne, au Schleswig-Holstein, et pour la minorité allemande vivant dans la région frontalière danoise.

21.       Le concept d’autonomie doit être défini avec précision car cette notion revêt plusieurs acceptations selon que l’on adopte une approche philosophique, politique, culturelle ou juridique. C’est la raison pour laquelle il convient de distinguer et de clarifier, tout en analysant leurs relations mutuelles, certaines notions telles que le fédéralisme, la décentralisation, le régionalisme et l’indépendance - qui constitue l’aboutissement d’une sécession.

22       Au niveau du droit international, le concept d’autonomie fait référence aux droits des peuples à disposer d’eux-mêmes et à leur liberté de gérer leurs propres affaires. Dans ce cadre, l’application de ces principes internationaux dans le droit constitutionnel national devra être examiné.

23       L’autonomie, qui représente en effet le droit de se gouverner par ses propres lois, permet de reconnaître, à certains territoires déterminés, une législation et des compétences spéciales permettant l’expression de ses particularités historiques, culturelles et linguistiques.

III.       Concept d’autonomie et droit à l’autodétermination

a)       Diversité des formes d’autonomie

24.       Dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, les constitutions reconnaissent le principe de l’intégrité territoriale et récusent le droit à toute sécession unilatérale. Cependant, certaines constitutions, comme au Canada par exemple, contiennent des dispositions permettant des modifications territoriales pouvant porter atteinte à l’unité de l’Etat.

25.       Toutefois, le principe de l’indivisibilité de l’Etat ne doit pas être confondu avec son caractère unitaire et il est par conséquent compatible avec l’autonomie, le régionalisme et le fédéralisme. A titre d’exemple, la constitution espagnole stipule que « la constitution est fondée sur l’unité indissoluble de la Nation espagnole, patrie commune de tous les espagnols; elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et régions qui la composent ».

26.        La Cour constitutionnelle italienne a quant à elle affirmé, concernant le statut spécial du Trentin-Haut-Adige (Alto-Adige / Tyrol du Sud), que « le fait que les minorités ethniques présentes dans cette région puissent élire leur propre représentation dans des conditions de parité réelle ne peut être qu’utile à l’intérêt national et au principe même de l’Unité nationale ».

27.       En Russie, l’autodétermination des peuples dans la Fédération et le principe de l’intégrité de la Fédération comme Etat constituent les principes de base de l’ordre juridique.

28.       De manière similaire en Moldova, la loi organique de 1994 définit l’autonomie de la Gagaouzie, dans son article 1.1, comme « une autonomie territoriale dotée d’un statut spécial (…) faisant partie intégrante de la République de Moldavie ». Ce même article précise dans le cas où la Moldavie change son statut de pays indépendant, les citoyens de la Gagaouzie ont le droit d’exercer une autodétermination.

29.       De même, en mars 1995, la Verkhovna Rada ukrainienne a adopté la loi « sur la République autonome de Crimée » qui définit son statut d’entité administrative et territoriale autonome au sein de l’Ukraine. L’article 59 de l’accord constitutionnel du 8 juin 1995 indique que « la République autonome de Crimée est une entité administrative et territoriale autonome au sein de l’Ukraine, dont la compétence s’exerce dans les limites fixées par la Constitution et la législation ukrainiennes ».

30.       Le terme d’autonomie est polysémique, en ce sens qu’il peut concerner des formes d’organisation qui vont de la simple décentralisation au régionalisme et au fédéralisme, c’est-à-dire représentant une répartition symétrique ou asymétrique du pouvoir ou de certains pouvoirs. Il existe en Europe différentes formes d’autonomie, procédant des différents systèmes politiques dans lesquels elles s’inscrivent. Quelle que soit sa forme, chaque Etat contient des éléments de décentralisation.

31.       On peut préciser que l’établissement des autonomies a suivi deux phases historiques et qu’il existe trois sources d’autonomies ; celles qui ont été installées par des entités régionales lors de la création de l’Etat central, comme cela fut le cas en Suisse, celles qui ont été mises en place en vue de mettre fin à des tensions territoriales et celles dans lesquelles la répartition des pouvoirs a été initiée par des autorités internationales, telles que la Société des Nations.

32.       La répartition des pouvoirs entre l’Etat central et l’entité autonome peut être symétrique ou asymétrique. L’autonomie peut en effet concerner toutes les collectivités territoriales d’un certain niveau, telles que les cantons ou les Lander dans un Etat fédéral; les régions dans un Etat régional. Elle ne peut aussi concerner qu’une partie déterminée du territoire, sous forme de statut spécial, qui présente des caractéristiques particulières. Ainsi, la constitution danoise confère-t-elle un statut d’autonomie aux Iles Féroé et au Groenland et la constitution italienne reconnaît des spécificités à cinq régions autonomes présentant des particularismes géographiques et linguistiques, en leur accordant un statut spécial. L’article 116 de la loi constitutionnelle du 18 octobre 2001 précise en effet que « des formes et des conditions particulières d’autonomies sont attribuées au Frioul-Vénétie Julienne, à la Sardaigne, à la Sicile, au Trentin-Haut Adige/Südtirol et à la Vallée d’Aoste, selon les statuts spéciaux respectifs adoptés par la loi constitutionnelle ».

b)       Diversité des cadres institutionnels

Il existe en Europe différentes formes d’Etat qui intègrent des aspects d’autonomie :

33.       Dans les Etats fédéraux, les entités fédérées disposent de grandes délégations de pouvoirs, leur permettant de bénéficier, selon une répartition symétrique, d’une large autonomie pour gérer leurs propres affaires et faire entendre leurs voix au sein des organes fédéraux. En principe, les entités qui composent un Etat fédéral sont placées sur un pied d’égalité et elles sont dotées de compétences identiques. L’option fédérale correspond davantage aux différentes phases historiques de la formation d’un Etat (Suisse, Allemagne, Autriche), au respect des entités historiques plus anciennes qu’au souci de protéger des minorités.

- Cependant, le cas de la Belgique est différent. Dans ce pays, le choix récent du fédéralisme est motivé par le souci de faire coexister des groupes linguistiques et culturels différents. La région est censée assurer l’autonomie dans le domaine politique, économique et social, les communautés (française et flamande) dans celui de la culture.

34.       Il existe également des Etats régionalisés qui possèdent des régions autonomes. La régionalisation représente en effet une forme de décentralisation à l’intérieur d’un Etat unitaire, avec des entités territoriales dotées d’une certaine autonomie dans des domaines spécifiques mais

supervisées par un représentant de l’Etat central. Cela est le cas du Portugal avec les territoires insulaires des Açores et de Madère, qui sont dotés de statuts politiques et administratifs élaborés par les assemblées législatives régionales et approuvés par l’Assemblée de la République.

35.       Cependant, dans les Etats régionaux, il existe bien souvent une répartition asymétrique des compétences. L’Espagne et l’Italie illustrent bien ce cas de figure.

- En Espagne par exemple, dans le cadre du processus de restauration de la démocratie faisant suite à la dictature d’un Etat centraliste et autoritaire, l’autonomie était à l’origine conçue avant tout pour les communautés historiques présentant une identité spécifique comme les Basques, les Catalans ou les Galiciens. Or, la constitution de 1978 a élargi cette reconnaissance en divisant l’Espagne en 17 communautés autonomes. La constitution a défini les compétences exclusives du pouvoir central, toutes les autres compétences pouvant être assumées au niveau des communautés. Chaque communauté a ainsi son propre statut d’autonomie, adopté en dernier lieu sous forme de loi organique du parlement national qui a valeur de constitution locale pour la communauté et qui détermine la portée des compétences, des institutions, et des ressources financières propres de chaque entité. Ainsi, certains experts considèrent que les autonomies régionales en Espagne se sont développées d’une telle manière symétrique que la structure de l’Etat espagnol est aujourd’hui celle d’un Etat fédéral.

- En Italie, les modalités de l’autonomie territoriale varient d’une région à l’autre. Ainsi, les articles 5 et 6 de la constitution établissent un véritable lien entre la régionalisation et la situation juridique des minorités linguistiques. L’article 5 dispose que « la République, une et indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales, réalise dans les services qui dépendent de l’Etat la plus large décentralisation administrative, adapte les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l’autonomie et de la décentralisation ». L’article 6 précise quant à lui que « la République protége par des normes particulières les minorités linguistiques ».

36.       Enfin, il existe également des Etats qui ont connu une décentralisation récente, avec une délégation de compétences, par voie législative, du pouvoir central vers des entités sub-nationales présentant des spécificités culturelles spécifiques. Cette délégation s’est parfois accompagnée de la création de régions à statuts spéciaux, disposant de compétences élargies. Dans une grande majorité de cas, il s’agit de régions insulaires. C’est le cas du Danemark avec les îles Féroé, du Groenland après que l’Islande soit devenue indépendante après la deuxième guerre mondiale, et de la France avec la Corse, qui est reconnue comme une collectivité territoriale ayant des compétences particulières et les Départements et Territoires d’outre-mer.

37.       Au sujet de la Corse, il faut préciser que le gouvernement français a présenté début avril 2003 un projet de nouveau statut de la Corse. Il est prévu que ce texte soit soumis à référendum à la population insulaire le 6 juillet 2003. Ce projet prévoit la mise en place d’une collectivité unique déconcentrée. Cette nouvelle collectivité remplacerait l’actuelle région et les deux départements (de Corse-du-Sud et de Haute-Corse) mais conserverait toutefois un échelon de proximité avec deux « conseils territoriaux », l’un au nord et l’autre au sud. Ce nouveau statut prévoit également la possibilité pour l’Assemblée locale corse d’adapter les lois et leurs règlements d’application ainsi que la généralisation de l’enseignement de la langue corse. Cependant, ce projet, qui vise à accorder davantage d’autonomie à la Corse par une plus grande délégation de compétences, demeure éloigné des statuts spéciaux accordés à plusieurs régions européennes (notamment en Espagne et en Italie) qui possèdent des attributions législatives beaucoup plus grandes. De plus, ce projet ne va pas aussi loin que les propositions de M. Lionel Jospin, ancien premier Ministre, qui proposait un partage de la souveraineté nationale.

38. Par extension, le système de dévolution, appliqué principalement au Royaume-Uni tient également compte des diverses communautés qui le composent puisqu’il admet l’existence d’ordres juridiques distincts dans certaines parties du pays, comme en Ecosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord. Dans ces territoires, il existe en effet une décentralisation très poussée avec une répartition asymétrique des compétences, conduisant à la création d’entités disposant de larges pouvoirs autonomes, administrées par des assemblées régionales élues.

39. Les régions insulaires britanniques telles que l’île de Guernesey, l’île de Jersey ou l’île de Man disposent de pouvoirs autonomes extrêmement larges dans la gestion de leurs affaires. Ce processus a tellement réussi que certaines région d’Angleterre, comme celles de York ou des Midlands, revendiquent le droit de gérer elles-mêmes leurs propres affaires. Cela va faire l’objet d’un scrutin régional d’ici l’été 2003.

c)       Définition du contenu de l’autonomie

40.       Etymologiquement, le terme d’autonomie vient du grec auto, signifiant soi-même, et nomos, loi ou règle. Ainsi, son sens premier est le droit de se gouverner soi-même, d’élaborer ses propres lois³.

41.       Selon M. Nordquist⁴, « l’autonomie est un territoire au sein de l’Etat qui possède le plus de législation propre que tout autre territoire de cet Etat ». Les traditions culturelles, les spécificités religieuses et les situations géographiques particulières peuvent justifier l’attribution de compétences spécifiques à un territoire déterminé.

42.       Pour Mme Ruth Lapidoth⁵, une des grandes spécialistes en matière d’autonomie, « l’autonomie est un moyen de diffusion des compétences permettant de préserver l’unité de l’Etat, tout en respectant la diversité de sa population ».

43.       Elle distingue trois types d’autonomie : l’autonomie politique territoriale, l’autonomie administrative et l’autonomie culturelle ou personnelle.

- L’autonomie politique territoriale est un ensemble de mesures visant à garantir un certain degré d’auto identification à un groupe qui diffère de la majorité de la population de l’Etat mais qui est majoritaire dans une situation déterminée.

- L’autonomie administrative se rapproche de la décentralisation. Cependant, alors que la décentralisation implique uniquement une délégation de pouvoirs, l’autonomie administrative suppose un transfert de pouvoirs, exercé par des représentants locaux élus.

- L’autonomie culturelle ou personnelle est accordée aux membres d’une communauté spécifique (ethnique, linguistique, religieuse) quel que soit leur lieu de résidence. Ce modèle d’autonomie, qui prévoit que les membres d’une communauté ethnique sont gouvernés par le biais d’institutions et/ou de législation propre, reconnaît aux minorités un important degré d’autonomie et de cohésion, même dans le cas où les minorités sont dispersées sur un territoire.

44.       Le Professeur allemand Heinrich Oberreuter comprend le concept d’autonomie comme « la possibilité d’une libre autodétermination dans le cadre d’un ordre juridique préexistant ».

45.       Selon Me Hurst Hannum et Me R. B. Lillich, deux avocats spécialisés en droit international, l’autonomie pourrait être perçue comme « un terme relatif pour décrire le degré d’indépendance dont jouit une entité spécifique au sein d’un Etat souverain »⁶.

46.       « Le terme d’autonomie territoriale fait référence à un dispositif généralement mis en place dans un Etat souverain et par lequel les habitants de telle portion déterminée du territoire jouissent d’une large autonomie administrative. Sous une forme idéale, l’autonomie territoriale nécessiterait l’existence d’un organe législatif élu au niveau local, doté de certains pouvoirs législatifs indépendants dans divers domaines importants et d’un exécutif qui fasse appliquer la législation des autorités locales dans ces domaines, tandis que dans d’autres domaines l’exécutif demeurerait soumis aux lois et aux ordres de l’administration centrale » ⁷4

47.       Ces acceptations différentes de l’autonomie reflètent les différents types de participation d’une minorité culturelle à la gestion des affaires liées au territoire dans lequel elle réside. Dans la réalité, ces différentes formes d’autonomie s’enchevêtrent bien souvent.

48.       Les solutions fondées sur l’autonomie doivent donc être considérées comme des « arrangements sub-étatiques » en faveur d’une certaine partie de la population. L’interprétation, l’application et la gestion de l’autonomie sont par la-même soumises à la détermination et à la motivation du législateur national.

49.       Les Etats et les groupes minoritaires devraient admettre que loin d’être toujours définitif et statique, un statut d’autonomie correspond à un processus et il est toujours négociable et dynamique. Si un climat de confiance est établi, l’Etat central considérera que l’octroi d’un pouvoir autonome ne met en péril ni sa souveraineté et son intégrité territoriale, ni l’existence d’autres groupes minoritaires, et il acceptera plus volontiers d’accorder des pouvoirs élargis à l’entité autonome.

d)       Cadre juridique de l’autonomie

50.       En vue d’assurer les conditions de sa pérennité et de sa stabilité, toute autonomie doit être intégrée dans un cadre juridique. Un statut d’autonomie local peut être établi par une constitution, une loi, un statut de région, ou bien encore par un traité international.

51.       Ainsi, certaines autonomies ont été fondées exclusivement sur des lois constitutionnelles (îles Féroé, Groenland ou les provinces d’Espagne), d’autres ont été établies par des accords internationaux puis entérinées par des constitutions (dans le cas des îles Åland, la loi de garantie est venue compléter et préciser la décision de la SDN de 1921, acceptée au préalable par la Suède et la Finlande). De même, pour le Trentin-Haut-Adige, l’Accord de Gasperi-Gruber de 1946 a été complété et précisé par une loi constitutionnelle italienne de 1948, qui accorde un statut spécial à cette région.

52.       Certaines autonomies peuvent aussi être fondées par des statuts régionaux, comme cela est le cas en Espagne, après leur adoption par le Parlement national en tant que loi organique puis leur inscription dans la constitution.

53.       Concernant la base juridique du statut d’autonomie, on constate que lorsque l’autonomie est conférée à une portion importante du territoire, le statut spécial est normalement prévu dans un texte de valeur constitutionnelle. C’est évidemment le cas pour les entités qui composent un Etat fédéral ou régional, mais aussi souvent pour les régions qui bénéficient d’un régime particulier dans le cadre d’un Etat unitaire. Ainsi le statut de la République autonome de Crimée repose sur une loi spéciale du 29 avril 1992, dont l’adoption a requis une révision de l’article 75 de la constitution ukrainienne. Dès lors qu’elle régit la structure même de l’Etat, il est préférable que la base juridique des régions autonomes figure dans la constitution.

e)        Paramètres positifs et négatifs des autonomies

54.       Ce rapport a pour objet de décrire et d’analyser les cas de diverses régions autonomes en examinant leur fonctionnement aux niveaux politiques et institutionnels. A travers l’étude des îles Åland, du Alto-Adige / Tyrol du Sud et des îles Féroé, des facteurs historiques et politiques seront identifiés ce qui permettra, in fine, de dresser une liste de paramètres fondamentaux similaires qui

apparaissent dans le contexte très différent des conflits d’aujourd’hui. Le Sri Lanka, dont le processus de négociation est parrainé par la Norvège, est un exemple actuel de la pertinence de ces réflexions et expériences historiques.

55.       L’étude des autonomies permet de définir une liste de facteurs favorisant le succès durable des autonomies. En fait, toute revendication d’autonomie correspond à un contexte historique qui intègre des dimensions culturelles, politiques, démocratiques et géopolitiques. Cette volonté d’autonomie peut s’expliquer par des traditions culturelles particulières, une langue spécifique, le sentiment d’appartenance culturelle à un pays voisin ou par une configuration spécifique du territoire concerné.

56.       Il existe également des paramètres historiques essentiels. Ainsi bien souvent, le pays qui a accepté l’accord d’autonomie était lui-même en phase de formation. Dans d’autres cas, l’autonomie a bénéficié du soutien du pays voisin et/ou de la communauté internationale.

57.       Concernant les critères géopolitiques, on peut affirmer que, dans bien des cas, les entités autonomes ne disposent pas de ressources naturelles significatives. Elles ne représentent pas un enjeu stratégique majeur et les grandes puissances ne sont pas directement impliquées dans le conflit.

58.       Enfin, la réussite des autonomies dépend en grande partie du respect des droits de l’homme et de la démocratie dans le pays voisin, et du refus de recourir à la force. Le respect des principes de « bonne gestion » et l’octroi de pouvoirs autonomes sont des conditions positives permettant d’assurer la pérennité des accords d’autonomie.

IV.       Etudes de cas

a)       Les Iles Åland⁸

59.       Les Iles Åland sont une région autonome, démilitarisée et neutre, de la Finlande. Elles comptent 26 000 habitants, et représentent une superficie totale de 1 552 km². Elles ont pour capitale Mariehamn. Cet archipel, composé de plus de 6 500 îles, est situé entre Stockholm et Turku.

60.       Les habitants des Iles Åland ont de tout temps été suédophones et se sentent donc proches du patrimoine culturel suédois. Les Iles Åland forment naturellement un archipel, et l’autonomie de cette région découle de sa nature territoriale, même si l’on pourrait aussi parler d’une autonomie culturelle qui reposerait sur les fondements de la langue et de la culture suédoise.

61.       La région d’Åland faisait partie de la Suède et était peuplée de Suédois bien longtemps avant que la Finlande soit rattachée au Royaume de Suède, au 13^e siècle. Les Iles Åland, avec la Finlande, appartenaient à la Suède jusqu’en 1809, où elles furent cédées à la Russie, à l’issue de la guerre que celle-ci avait gagnée contre la Suède. Sous l’autorité russe, la Finlande bénéficiait d’une autonomie culturelle de nature spéciale.

62.       Alors que l’Empire de Russie commençait à se désintégrer, mais avant la déclaration d’indépendance de la Finlande en décembre 1917, les habitants des Iles Åland commencèrent leur lutte pour être réunis à leur mère-patrie de toujours, la Suède. Une pétition en faveur de cette réunion, signée par 96% des adultes résidents des Iles Åland, fut alors envoyée au Roi de Suède. Mais la Finlande, qui venait de déclarer son indépendance en vertu du principe d’auto-détermination nationale, n’était pas disposée à céder une partie de son territoire.

63.       Le différend à propos des Iles Åland, après avoir opposé au départ la Finlande et la Suède, prit une dimension internationale et la Ligue des Nations à Genève en fut saisie, sur une initiative britannique. En 1921, elle décida que les Iles Åland feraient partie de la Finlande mais jouiraient d’une autonomie garantissant leur langue et leur patrimoine suédois. Dix Etats garantissaient la démilitarisation et la neutralité des Iles. L’autonomie des Iles Åland a donc une portée internationale, et a servi d’exemple pour la résolution de conflits de minorités dans le monde entier.

64.       La province d’Åland est dotée de la compétence législative dans des domaines tels que les soins de santé et le domaine social, l’environnement, le commerce et l’industrie, la culture et l’éducation, le transport, les services postaux, la police, la radio et télédiffusion et les pouvoirs locaux; en revanche, elle n’a qu’un pouvoir limité d’imposition, par rapport à ceux du Groenland et des Iles Féroé. Le pouvoir législatif revient au Parlement, le Lagtinget, tandis que le Landskapsstyrelsen dispose du pouvoir exécutif. Le Gouverneur, le Landshövding, est le représentant de l’Etat souverain de la Finlande dans la province d’Åland.

65.       L’autonomie de la province d’Åland est inscrite dans la Constitution finlandaise (Article 120) « conformément à la Loi sur l’autonomie des Iles Åland ». Cette loi a été adoptée par le Parlement finlandais et ne peut être modifiée ou réformée que par décision conjointe du Parlement finlandais et du Parlement des Iles Åland. Cela veut dire que chacune des deux parties a un droit de veto en cas de changements qu’elle ne souhaite pas entériner.

66.       L’autonomie des îles Åland s’est consolidée et élargie au fil des années. Cette loi a été complétée par celle de 1951 précisant les pouvoirs et le fonctionnement de l’autonomie. La loi de 1991 a renforcé l’autonomie des îles Åland en élargissant les compétences législatives de la province et en lui conférant des pouvoirs administratifs plus étendus ainsi qu’en lui accordant de plus larges pouvoirs dans le domaine international. En vue de protéger plus largement l’identité culturelle des habitants des îles Åland, une réglementation plus détaillée concernant le droit de résidence et l’utilisation du suédois dans l’enseignement a été incorporée. Ce droit de résidence⁹ donne le droit de participer aux élections provinciales et municipales, y compris le droit d’être éligible pour un mandat, le droit d’exercer une activité commerciale et le droit d’acquérir des biens immobiliers, ainsi que l’exemption du service militaire.

67.       La manière dont l’autonomie des Iles Åland a été conçue présente de nombreux éléments intéressants. L’un des aspects les plus originaux concerne la relation financière entre la Finlande et les Iles Åland. Cette province verse à Helsinki les mêmes impôts et taxes que les autres régions du pays. En revanche, elle a droit à une sorte de rétrocession de 0,45% des recettes totales de l’Etat, ce pourcentage correspondant précisément à la part des habitants des Iles dans la population finlandaise totale. Cette relation est originale en ce qu’elle lie l’entité autonome au développement de l’Etat dont elle relève, du fait que chaque année, cette dernière reçoit 0,45% des recettes de celui-ci, en vertu d’une disposition qui fait partie intégrante de l’accord d’autonomie.

68.       En ce qui concerne les Iles Åland, la notion d’autonomie n’est pas basée sur la décentralisation des compétences, mais sur un accord de partage des pouvoirs établi avec l’aide et sous l’égide d’une institution internationale, la Ligue des Nations.

b)       Alto-Adige / Tyrol du Sud

69.       La Constitution de 1947 définit l’Italie comme un Etat régionalisé. Même si la question de la protection des minorités pose peu de problèmes dans ce pays, l’assemblée constituante avait considéré que la création d’institutions régionales autonomes pouvait contribuer à régler ce problème latent.

70.       Il existe en Italie trois régions autonomes : le Trentin-Haut-Adige, le Val d’Aoste et le Frioul-Vénétie-Julienne dans lesquelles existent des minorités linguistiques¹⁰.

71.       La région autonome qui nous intéresse est celle du Trentin-Haut-Adige, subdivisée en deux provinces, celle de Trento (Trente) et de Bolzano (Haut-Adige ou Tyrol du Sud), province qui fera l’objet de notre étude.

72.       D’un point de vue historique, la province de Trento fut jadis enlevée à la Bavière et annexée à l’Italie en 1918, alors que la province de Bolzano appartenait à l’Autriche et fut rattachée à l’Italie en 1919. Ces annexions furent confirmées par le traité de Saint-Germain-en-Laye de 1947. Cet accord garantissait à la minorité allemande l’autonomie territoriale tout en donnant un large degré d’autonomie aux habitants de la province de Trento.

73.       Le Trentin-Haut-Adige comprend trois groupes linguistiques inégaux : l’italien (62% de la population), l’allemand (31%) et le ladin (3%).

74.       Le statut spécial du Trentin-Haut-Adige de 1948, modifié en 1962, en 1971 et en 1972, complété par la loi du 15 décembre 1999 Normes en matière de protection des minorités linguistiques historiques, reconnaît (art.2) « l’égalité des droits à tous les citoyens dans la région », « quel que soit le groupe linguistique auquel ils appartiennent » et il garantit à ces groupes « le respect de leurs particularités ethniques et culturelles ».

75.       L’article 99 indique que « dans la région, la langue allemande est égale à la langue italienne qui est la langue officielle de l’Etat ». L’article 100 proclame que « les germanophones de la province de Bolzano ont le droit de recevoir des services administratifs en allemand et de disposer de services judiciaires adéquats ».

76.       Il est important de souligner que ces droits linguistiques, reconnus par le gouvernement italien en faveur des minorités nationales, sont appliqués au niveau des provinces en conformité avec les résolutions adoptées par les conseils municipaux ou communaux. Ces conseils jouent donc un rôle déterminant dans l’application effective de ces droits.

77.        La province de Bolzano comprend 68% d’habitants parlant allemand, 27% parlant l’italien et 4% parlant le ladin. Le décret de représentation proportionnelle du Président de la République du 26 juillet 1976 prévoit que « dans les emplois publics ou semi-publics de l’administration, une occupation des postes selon une juste répartition proportionnelle entre les trois groupes linguistiques soit mise en place ». Concernant le cas des Ladins, qui représente une minorité dans la minorité, l’article 32 du décret n°574 du Président de la République du 15 juillet 1988 « autorise l’emploi du ladin dans les communications orales ou écrites avec les autorités de la province de Bolzano ».

78.       En vertu de ces dispositions spéciales, la représentation des groupes linguistiques italien et allemand au conseil exécutif et à la présidence du conseil législatif de la province de Bolzano doit être proportionnelle à la taille de ces groupes au sein de l’assemblée provinciale. Les gouvernements locaux peuvent utiliser l’allemand et l’italien dans les débats au sein de l’Assemblée régionale et des conseils provinciaux, ainsi que dans la rédaction des lois et règlements adoptés par ces institutions.

Parallèlement, les emplois au sein de l’administration nationale doivent être répartis dans la province de Bolzano entre les fonctionnaires de langue italienne et les fonctionnaires de langue allemande, en fonction de l’importance des groupes linguistiques respectifs.

79.       Dans le domaine de l’enseignement, l’article 19 du statut d’autonomie précise que dans la province de Bolzano, l’allemand et le ladin sont enseignés dans les écoles maternelles, les écoles primaires et secondaires.

80.       En plus des droits linguistiques spécifiques, ces deux provinces possèdent une autonomie beaucoup plus large que celle des autres provinces. Elle s’apparente à celle dont bénéficient les régions à statut spécial. Les Provinces de Trento et de Bolzano disposent chacune d’un conseil provincial, aux pouvoirs élargis dont les représentants sont élus pour une période de 4 ans par les habitants.

81.       Ce Conseil provincial et les autorités locales sont compétentes pour tous les domaines qui concernent la population et le territoire communal, notamment les services sociaux, les écoles et la langue, la planification et l’utilisation du territoire ainsi qu’en terme de développement économique.

82.       Cependant, il faut noter qu’aucune région italienne n’est dotée de pouvoirs judiciaires, qui sont du domaine exclusif des instances de l’Etat.

83.       L’autonomie législative et administrative des provinces et de la région est renforcée par la garantie constitutionnelle de l’affectation de ressources financières importantes, provenant de la répartition des recettes fiscales de l’Etat et des revenus tirés des impôts locaux, qui reviennent entièrement aux provinces et sont directement adoptées par la Région.

84.       Il est important de noter que les germanophones et les ladinophones de la province de Bolzano bénéficient du recours auprès du tribunal administratif en cas de non-respect de leurs droits linguistiques de la part des autorités locales.

85.       Cette autonomie des germanophones de Bolzano n’a pas été acquise sans heurts. Elle a donné lieu dans les années 1960 à de violents mouvements de protestation dénonçant le non-respect des accords internationaux et demandant le rattachement de cette province à l’Autriche.

86.       L’Italie est un Etat qui indéniablement favorise l’autonomie des groupes linguistiques en leur donnant la possibilité de veiller directement à la préservation et au développement de leur identité ethnique et culturelle tout en respectant le principe de bonne gestion.

87.       Cette étude montre un certain nombre d’éléments significatifs : Il s’agit d’une région délimitée géographiquement puisqu’elle se situe à la frontière sud-est de la Suisse et sud-ouest de l’Autriche. Cette région est composée de plusieurs minorités linguistiques désireuses d’affirmer leurs spécificités culturelles. Le sentiment d’appartenance culturelle au pays voisin est fort développé, même si ces minorités n’ont jamais remis en cause les principes d’unité et d‘intégrité territoriale.

c)        Comparaison factuelle des deux cas historiques les plus réussies

88.       On peut distinguer 25 facteurs historiques, politiques et conceptuels qui ont contribué au succès de deux cas d’autonomies. En vue de réaliser des succès similaires, ces exemples réussies pourraient servir de base de réflexion sur la manière dont ces facteurs pourraient être adaptés en vue de résoudre des conflits actuels.

89.       Les Iles Åland et le Alto-Adige / Tyrol du Sud ont en commun un certain nombre d’éléments objectifs :

a.       d’un point de vue géographique, ils sont faciles à identifier – les premières forment un archipel, le second se compose d’une vallée principale et de quelques vallées latérales ;

b.       ils ont chacun une seule langue ;

c.       ils ont chacun le sentiment d’appartenir culturellement à un pays voisin qui a servi et sert encore de « grand frère » et en tout état de cause d’allié ;

d.       ils sont proches d’un pays voisin avec lequel ils ont le sentiment de partager un même patrimoine culturel et une même appartenance même s’ils en sont séparés physiquement, par la mer ou par un col, et qu’un court trajet en bateau ou par le train est nécessaire pour s’y rendre.

90.       Dans un contexte historique, ces deux régions ont également des éléments communs :

a.       l’Etat qui a dû accepter l’autonomie était en phase de constitution après avoir traversé des crises historiques (la Finlande était en train d’émerger après la Guerre d’indépendance et la Révolution russe ; l’Italie était en reconstruction après la deuxième Guerre mondiale) ;

b.       la légitimité du pouvoir politique dans tous les Etats concernés, en particulier en Finlande et en Italie, ne pouvait être mise en doute ;

c.       les deux autonomies ont été établies par une instance internationale (Ligue des Nations/Nations Unies) ou en s’y référant et elles reposent sur une forme de fondement et de reconnaissance internationaux ;

d.       les deux autonomies ont reçu le soutien d’un pays voisin important (Suède/Autriche).

91.       Les deux autonomies ont été établies par des Etats partageant les mêmes avancées :

a.       la Finlande et l’Italie sont deux Etats dont l’engagement envers la démocratie et les droits de l’homme ne saurait être mis en doute ; il en va de même pour la Suède et l’Autriche ;

b.       aucun des Etats concernés n’était tenté de défendre ses intérêts par la force ou par la violence ;

c.       les quatre Etats ont expérimenté la bonne gouvernance, ou se sont engagés en faveur de celle-ci ;

d.       qu’il s’agisse des habitants des Iles Åland ou des Tyroliens du Sud, les populations disposaient, au niveau local, des compétences et des capacités nécessaires pour une bonne gouvernance ;

e.       dans tous les Etats concernés, et dans les deux régions autonomes, les populations avaient connu une extrême pauvreté ou avaient vécu dans un véritable dénuement.

92.       Sous l’angle du contexte stratégique général, plusieurs facteurs communs se dégagent :

a.       dans les deux cas, aucune des superpuissances n’avait été directement impliquée dans le but de protéger ses propres intérêts (l’URSS en cours d’émergence faisant peut-être quelque peu figure d’exception) ;

b.       géographiquement, dans les deux cas, les régions concernées étaient en marge des zones de conflits entre grandes puissances mondiales ;

c.       les deux territoires qui voulaient devenir autonomes ne disposaient pas de ressources naturelles ou d’autres sources de richesses.

93.       Les façons dont les deux autonomies ont été conçues ont en commun des facteurs positifs qui ont été importants pour leur réussite :

a.       la répartition des compétences a été rédigée de manière claire et très détaillée ;

b.       le gouvernement central doit consulter les régions autonomes lorsque leurs compétences sont concernées (de ce point de vue, les Iles Åland ont encore plus de droits que le Alto-Adige / Tyrol du Sud).

94.       Le cas des Iles Åland présente des particularités encore plus singulières :

- toutes les parties s’étaient d’avance engagées à accepter la décision de la Ligue des Nations ;

- à aucun moment, le conflit n’a donné lieu à des actes de violence ou à une violence ouverte (contrairement au Alto-Adige / Tyrol du Sud) ;

- au début des années 1920, la Finlande voulait montrer qu’elle était un pays nordique moderne et civilisé prêt à s’intégrer dans une culture politique et une civilisation scandinaves spécifiques.

95.       Dans la conception et l’évolution de l’autonomie des Iles Åland, on peut également relever quelques spécificités qui pourraient bien avoir été cruciales pour sa réussite :

a.       l’autonomie des Iles Åland est garantie par la Constitution finlandaise ;

b.       elle n’en est pas moins dynamique en ce sens qu’elle est toujours ouverte à un développement et à une réforme négociés ;

c.       financièrement, l’autonomie des Iles Åland ne leur donne pas droit à un montant nominal mais à une part du budget finlandais ; cela constitue, d’une certaine manière, un facteur dynamique de plus qui contribue à ce que les Iles Åland s’identifient en partie à la Finlande ;

d.       la population des Iles Åland et leur gouvernement doivent être consultés lorsque leurs droits sont concernés, et ce dernier participe, avec les autorités finlandaises, à une instance commune qui négocie des questions d’intérêt mutuel et permet donc éventuellement d’éviter tout malentendu.

d)        Sri Lanka

96.       Le Sri Lanka est devenu indépendant en 1948. Les premières tensions sont apparues dans les années 1970 et étaient d’origine ethnique. Ces tensions s’expliquent par la combinaison de plusieurs facteurs : une population multiethnique¹¹, des religions différentes¹² et un malaise social accompagné d’un sentiment de discrimination. Ce dernier aspect, qui résulte de tensions entre les différentes classes sociales, est primordial et revêt une plus grande importance que les tensions liées aux questions religieuses.

97.        A l’origine des tensions, les communautés tamoules et hindous s’estimaient mal traitées par les autres communautés, notamment cinghalaise. Les tamouls considéraient qu’ils étaient une minorité harcelée, victimes de violence et de politiques discriminatoires. Ils regrettaient la position privilégiée qu’ils avaient sous la domination britannique.

98.       A l’origine de ce malaise social figure une loi, adoptée en 1956, stipulant que le cinghalais était l’unique langue officielle. Cette décision fut accompagnée par de violents mouvements de contestation de la part de la population tamoule. Cette loi fut modifiée à deux reprises, en 1958 et 1978, et le tamoul fut reconnu également comme langue officielle.

99.       L’occupation des postes dans la fonction publique est également un facteur qui a avivé les tensions entre les communautés tamoule et cinghalaise. On doit en effet rappeler que, sous domination britannique, la grande majorité de ces postes étaient occupée par des tamouls. Or, la minorité cinghalaise, bénéficiant d’une plus grande instruction, commença progressivement à occuper ces emplois, ce qui provoqua des tensions sociales.

100.       Les changements dans la politique d’admission aux universités ont été perçus comme discriminatoires par la communauté tamoule. Cette question a détérioré les relations entre communautés ethniques et elle est à l’origine de la radicalisation de la position de la communauté tamoule. Malgré la modification de ces critères d’admission dans les années 1970 et 1980, la minorité tamoule a longtemps conservé un sentiment d’injustice et de rancœur .

101.       La question de la délégation de pouvoirs a également été au centre des tensions. Les gouvernements successifs devaient composer entre la position de la majorité cinghalaise, suspicieuse à l’égard de tout transfert de pouvoirs vers la minorité tamoule et les aspirations de la minorité tamoule, favorable à un régime fédéral qui octroierait de larges pouvoirs a une province tamoule dans le nord-est.

102.       Après 1977, les tensions entre les communautés ethniques se sont aggravées malgré les différentes mesures d’apaisement. Un conflit ethnique armé entre les Tigres du LTTE (Tigres de libération de l’Eelam Tamoul) et le Gouvernement dura 19 ans, faisant plus de 65 000 morts.

103.       Les négociations de paix débutèrent en 1985 lorsque le Président du Sri Lanka, Chandrika Kumaratunga, demanda à la Norvège de faciliter le dialogue entre le Gouvernement et le LTTE en vue de définir une solution négociée. La Norvège fut choisie en raison de sa longue tradition dans les processus de paix et de la coopération établie depuis plusieurs années entre ces deux pays.

104.       Les négociations de paix ont suivi différentes étapes :

- Février 2002, signature d’un accord de cessez-le-feu entre le gouvernement et le LTTE

- 16-18 septembre 2002 : Négociations au cours desquelles les Tigres du LTTE ont affirmé renoncer à leur revendication d’indépendance pour la minorité tamoule dans les territoires qu’ils contrôlent au nord et à l’est du Sri Lanka.

- 31 octobre 2002 : Rencontres en Thaïlande en vue d’instaurer une équipe conjointe Gouvernement-LTTE chargée de promouvoir, notamment grâce à l’aide internationale, la reconstruction des zones dévastées par la guerre.

- 31 octobre - 3 novembre 2002 : Ouverture en Thaïlande d’une seconde série de négociations de paix. Les discussions ont abouti à la création d’un comité politique chargé d’étudier les modalités et les systèmes d’organisation dans les zones où existent des rivalités ethniques.

- 2-5 décembre 2002 : Ouverture à Oslo d’une troisième série de négociations avec l’objectif de consolider l’accord de cessez-le-feu, d’engager des actions humanitaires et de réinsertion ainsi que de proposer des solutions politiques.

-        6 janvier 2003 : Ouverture du quatrième round des négociations en Thaïlande en vue de résoudre la délicate question du gouvernement.

105.       Les parties au conflit sont conscientes que le respect de l’accord de cessez-le-feu reste une condition primordiale pour la poursuite des négociations. Elles estiment que le processus de paix se poursuivra sur de longues années, et qu’il devra en priorité rétablir la confiance entre les différentes communautés tout en améliorant la sécurité et les conditions de vie de l’ensemble de la population. Progressivement, des orientations concernant l’utilisation optimale des ressources disponibles seront définies et des projets prioritaires seront sélectionnés. Cette définition des priorités s’avère essentielle afin de bénéficier de l’assistance de la communauté internationale (première aide estimée à 70 millions de dollars).

106.       Au cours des négociations, les leaders du LTTE ont sensiblement modifié leurs positions : alors qu’en septembre 2002 ils exigeaient la mise en place d’une administration intérimaire dans le Nord-est, à domination tamoule, le LTTE est favorable aujourd’hui à un statut d’autonomie. Une délégation du LTTE a effectué une visite dans les îles Åland en avril 2003 pour s’inspirer de cette expérience positive.

107.       Le 27 novembre 2001, le chef suprême des Tigres tamouls, Velupillai Prabhakaran, déclarait « qu’il considérerait favorablement un cadre politique qui offrirait une autonomie régionale substantielle et un gouvernement au peuple tamoul sur la base de leur droit à l’autodétermination interne. Il avait toutefois ajouté « Si notre demande d’autonomie régionale basée sur le droit d’autodétermination interne est rejetée, nous n’aurons d’autre alternative que de faire sécession et de former un Etat indépendant ». Un comité politique a été mis en place afin d’étudier les différents modèles et systèmes d’organisation dans les zones où existent des rivalités ethniques. Son objectif est de prendre position sur des questions telles que les modes et systèmes de gouvernement, la transition post-conflit, la coordination de l’assistance internationale et le processus de réconciliation.

108.       Plus spécifiquement, la mission de ce comité politique est d’étudier les différents modèles d’autonomie, les principes d’autodétermination interne et de structure fédérale permettant la résolution de conflit ethnique.

109.       Les discussions portent également sur le partage de pouvoirs entre le pouvoir central et les régions ainsi qu’au sein du pouvoir central, sur les aspects juridiques et les finances publiques ainsi que sur les questions de délimitation de territoires, de protection des droits de l’homme.

110.       Les deux parties ont également convenu de la mise en place d’une mission internationale de suivi ayant pour mission d’enquêter sur toute violation des termes et conditions de paix.

111.       Les problèmes sont loin d’être résolus. Récemment, des tensions ethniques ont resurgi dans l’est du Sri Lanka. En vue d’apaiser la situation, les deux parties au conflit ont décidé de mettre rapidement en place des actions en vue d’améliorer la sécurité, la coopération inter-ethnique et le respect des droits de l’homme. Lors des rencontres d’Oslo (décembre 2002), des actions additionnelles ont été définies telles que le repeuplement et l’insertion de personnes déplacées, notamment pour les femmes et les enfants. Un comité de normalisation a été établi en vue d’encourager le dialogue entre les différentes communautés.

112.       Le Sri Lanka est un exemple intéressant de formation d’autonomie. Il s’agit d’un Etat aux caractéristiques spécifiques, car composé de plusieurs communautés aux religions différentes. Face à la revendication d’indépendance de la communauté tamoule, le pouvoir a recouru à la force armée. Des négociations de paix, parrainées par la Norvège, ont permis aux deux parties d’accepter l’octroi d’un statut d’autonomie. Il est intéressant de noter que les modèles d’autonomie actuellement en discussion s’inspirent des expériences positives d’autonomie.

e)       Les îles Féroé

113.       A 1400 km de Copenhague, les îles Féroé bénéficient d’un statut d’autonomie au sein du Royaume du Danemark. Les Féringiens se considèrent comme un peuple distinct, ayant sa propre langue et ses propres institutions. Ils ont conservé leurs traditions et un sens de l’unité très développé.

114.       La dimension historique est essentielle pour comprendre le processus qui a mené à l’autonomie. Au moyen age, les îles Féroé appartenaient à la Couronne de Norvège. Au 14^e siècle, le Roi du Danemark devint également Roi de Norvège. Suite aux guerres napoléoniennes, ce qui resta du royaume de Norvège dans l’océan Atlantique (Iles Féroé, l’Islande et le Groenland) demeura sous l’autorité danoise.

115.       Lorsque le Danemark devint une monarchie constitutionnelle en 1849, les trois provinces atlantiques connurent un sort différent. Le Groenland fut géré comme une colonie jusqu’à ce qu’il fut intégré au Danemark lors de la révision de la constitution danoise en 1953. Il obtint son autonomie en 1979. L’Islande se détacha progressivement du Danemark et devient une République à part entière en 1944.

116.       Lors de la deuxième guerre mondiale, le Danemark fut occupé par l’Allemagne, les Iles Féroé par la Grande Bretagne. Les liens avec le Danemark furent rompus. Une constitution provisoire partagea les pouvoirs entre le gouvernement central danois et les autorités autonomes.

117.       A l’issue de la guerre, les Féringiens voulurent conserver leur autonomie mais ils ne souhaitaient pas pour autant une indépendance totale. A l’inverse, les autorités danoises exigeaient une solution compatible avec leur conception unitaire du Danemark. Suite au plébiscite de 1946, des nouvelles négociations aboutirent à la loi d’autonomie de 1948.

118.       Dans son préambule, cette loi d’autonomie fait référence à la reconnaissance de « la position spéciale des Iles Féroé au sein du Royaume d’un point de vue national, historique et géographique ».

119.       D’un point de vue juridique, la définition d’un habitant des îles Féroé ne comporte aucune allusion à un critère ethnique. La reconnaissance de la nationalité spécifique des habitants des îles se manifeste par l’existence d’un drapeau et d’un passeport féringien. La langue de l’archipel est reconnue comme la langue principale mais le danois peut être utilisé dans toutes les affaires publiques. Aux termes de la loi sur l’autonomie, l’ensemble des affaires culturelles, notamment celles liées à la promotion de la langue féringienne, ont été transféré aux îles Féroé au titre de questions spécifiques.

120.        Un partage des pouvoirs a été proposé. D’une manière générale, les autorités féringiennes ont la possibilité d’exprimer leur point de vue sur des domaines restant de l’autorité danoise. Les habitants de l’île continuent à élire deux délégués au parlement danois. L’organisation judiciaire s’inscrit dans le système danois et les décisions afférentes au doit civil en général ainsi qu’au code pénal sont prises par les autorités danoises.

121       Parmi les domaines transférés aux îles Féroé dès 1948 figuraient les secteurs concernant les métiers et les industries telles l’agriculture, la pêche et l’industrie, la charge de réglementer l’utilisation de la terre et de l’eau et la gestion des ressources marines.

122.       Les activités des instances autonomes sont financées essentiellement par l’impôt sur le revenu, la TVA, les impôts indirects et par une allocation globale du Ministère des finances danois. Le gouvernement des îles Féroé a le pouvoir de prélever les impôts, y compris les droits d’importation. Les Iles appartiennent à la zone monétaire danoise, mais les billets de banque leurs sont propres.

123.       Les différends opposant la compétence des instances autonomes des îles Féroé à celle des instances nationales sont déférés à un comité institué conjointement.

124.       Aux termes de la loi de l’autonomie, les attributions des autorités féringiennes sont limitées par suite de droits et d’obligations internationaux. Néanmoins, il existe un conseiller spécial pour les affaires des îles Féroé au ministère des affaires étrangères danois. On doit souligner que, conformément au choix des Féringiens l’adhésion du Danemark à l’Union européenne ne s’étend pas aux îles Féroé (ni au Groenland depuis 1986).

125.       Le système d’autonomie locale des îles Féroé comporte un certain nombre d’éléments spécifiques. Il existe tout d’abord une délimitation géographique claire puisque qu’il s’agit d’un territoire insulaire, avec une langue distincte. Face au désir d’autotomie exprimé par les Féringiens, le gouvernement danois a préféré appliquer le principe de « bonne gestion » plutôt que de recourir à la force. La délégation de pouvoirs, accompagnée d’un transfert de moyens conséquents, a permis à cette région autonome de pouvoir se gouverner seule.

126.       Néanmoins, au-delà des spécificités propres à cette autonomie, on peut considérer que certaines de ses caractéristiques pourraient inspirer d‘autres régimes d’autonomie, lorsque celle-ci s’impose pour résoudre des problèmes de nationalité ou de régionalisme.

V.        Précisions conceptuelles

a)       Droit à l’autodétermination interne et externe

127.       Le droit à l’autodétermination est reconnu comme l’un des principes essentiels du droit international contemporain. Cependant, la notion d’autodétermination contient de nombreuses ambiguïtés.

128.       Le principe d’autodétermination a acquis un caractère obligatoire en 1976, avec la mise en vigueur de deux conventions de 1966 portant sur les droits de l’homme (Convention internationale des droits politiques et civils et la Convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels). Le premier article de ces deux conventions stipule en effet que « tous les peuples ont le droit à l’autodétermination. En vertu de ce droit, ils peuvent déterminer librement leur statut politique et poursuivre librement leur développement économique, social et culturel ».

129.       Par peuple, nous entendons un ensemble de personnes vivant en société, sur un même territoire et partageant des liens culturels, des coutumes, des institutions politiques. Par extension, la notion de peuple, considéré comme le corps de la nation, peut également désigner l’ensemble des personnes soumises aux mêmes lois. Ce terme de Nation désigne un groupe humain, généralement assez vaste, vivant sur un même territoire et ayant une communauté d’origine, d’histoire, de culture, de traditions, parfois de langue, et constituant une communauté politique. Cette communauté se caractérise par la conscience de son unité, et la volonté de vivre en commun. Cette notion se distingue de celle de Communauté qui représente davantage un groupe social dont les membres ont une culture, des opinions ou des caractères communs. Une communauté peut être dispersée sur plusieurs territoires.

130.       La reconnaissance du droit à l’autodétermination a des conséquences sur le droit international et le droit national¹³. Cela suppose, dans un premier temps, que dans le cas de l’assujettissement d’un peuple par un autre Etat, celui-ci a le droit de décider de devenir indépendant. La reconnaissance du droit à l’autodétermination implique également que tout peuple a le droit de déterminer librement son système politique ou du moins de participer activement à la vie politique de l’Etat, ou bien encore qu’il a le droit de choisir librement l’Etat auquel il souhaite appartenir. Il faut souligner que cette dernière acceptation était surtout reconnue après la première guerre mondiale et concernait exclusivement des territoires où habitaient des minorités.

131.       La notion d’autodétermination comprend en fait deux aspects : l’autodétermination interne, qui représente le droit des peuples, dans le respect de l’intégrité territoriale, de déterminer librement leur propre système politique et de participer à la vie politique de l’Etat; l’autodétermination externe, qui concerne le droit des peuples de déterminer librement leur statut international, voire de choisir leur indépendance. Le principe d’autodétermination interne est généralement reconnu à tout groupe ou individu d’un Etat. Cependant, les constitutions sont peu explicites concernant son contenu, ses titulaires potentiels et ses modalités d’application. L’autodétermination interne peut avoir pour objet les modifications de limites territoriales, voire la création de nouvelles entités, à l’intérieur d’un Etat. Dans le cadre de ce rapport, nous nous intéresserons uniquement aux cas d’autodétermination interne.

132.       Le principe d’auto-détermination externe est souvent reconnu pour des peuples colonisés ou soumis à une domination étrangère. Les opinions sont divisées quant à savoir si des minorités ou des groupes appartenant à un Etat souverain peuvent revendiquer ce droit à l’autodétermination externe, qui peut devenir un droit à la sécession.

133.       Le droit international considère que le droit d’exercer une autodétermination ne peut se réaliser que dans le respect de l’intégrité territoriale d’un Etat. A l’inverse, il accepte toutes modifications institutionnelles à l’intérieur d’un Etat, sous réserve que celles-ci soient conformes au droit constitutionnel national et qu’elles aient été librement acceptées par la population concernée. Cela fut par exemple le cas en 1946, où l’Italie reconnaissait dans l’Accord Gruber-de Gasperi d’accorder l’autonomie à la région du Alto-Adige / Tyrol du Sud, comprenant les deux provinces de Trento et de Bolzano, et de prendre des mesures promouvant l‘identité linguistique et culturelle de la minorité germanophone.

b)       Autonomie en tant que système de résolution de conflit

134.       La plupart des conflits actuels résultent bien souvent de la dichotomie entre les principes d’indivisibilité de l’Etat et de pluralité culturelle, et ont pour origine des tensions opposant les Etats à des minorités qui revendiquent le droit de préserver leurs spécificités.

135.       Une minorité représente un groupe, constituant une partie substantielle de la population d’un Etat et qui demande à bénéficier soit de droits spécifiques visant à promouvoir sa culture, sa religion ou sa langue; soit du droit de recourir à l’autodétermination si le pouvoir central ne lui accorde pas ces droits spécifiques.

136.       Toute minorité ou communauté culturelle ne peut créer un Etat pour promouvoir ses intérêts et caractères spécifiques. Chaque Etat doit donc prévoir des dispositions constitutionnelles ou législatives permettant soit un transfert de pouvoirs ou une répartition de compétences au bénéfice de ces minorités. De par ces attributions spécifiques, la grande majorité des Etats en Europe est parvenue à concilier les principes d’unité et d’intégrité territoriale à celui de diversité culturelle.

137.       Toute politique répressive à l’égard des minorités étant vouée à l’échec, de nouvelles approches favorisant la résolution de tels conflits doivent être proposées. Les droits des minorités ont commencé à être garantis après la première guerre mondiale, par des traités internationaux ou par des déclarations faites lors de l’admission à la Ligue des Nations. Après la seconde guerre mondiale, les traités ont davantage mis l’accent sur la protection des droits de l’homme, en supposant que les droits des minorités seraient garantis par ces principes généraux. Face à la résurgence de conflits, l’Article 27 de la Convention sur les droits civils et politiques de 1966 a dû mieux définir les droits concernant ces minorités. Cet article précise que « dans les Etats dans lesquels il existe une minorité ethnique, religieuse ou linguistique, les droits de ces minorités préservant leur propre culture, religion et langue doivent être reconnus ».

138.       Prenant en compte les engagements relatifs à la protection des minorités nationales contenues dans les conventions et déclarations des Nations Unies ainsi que dans les documents de l’OSCE, notamment celui de Copenhague (1990), le Conseil de l’Europe a établi sa propre Convention cadre pour la protection des minorités nationales¹⁴. Dans ses différents articles, cette Convention précise le principe de non-discrimination (Art. 4), le droit des minorités de conserver leur culture, leur religion, leur langue et leurs traditions (Art.5), ou leurs droits de participer à la vie publique (Art. 15). Il doit être souligné que l’Article 21 stipule que « ces dispositions ne doivent pas être interprétées comme impliquant ( …) le droit d’accomplir un acte contraire aux principes fondamentaux du droit international et notamment l’égalité souveraine, l’intégrité territoriale et l’indépendance politique des Etats ».

139.       De quelle manière le recours à l’autonomie peut-il apporter une réponse aux demandes de protection et aux revendications de ces minorités ? De quelle manière les minorités peuvent-elles obtenir la reconnaissance d’une forme adaptée d’autonomie tout en respectant le principe d’intégrité territoriale ? Quelle forme d’Etat peut le mieux répondre à cet objectif ? Comment permettre que l’autonomie territoriale accordée aux minorités favorise l’intégration et non pas l’isolement de cette minorité vis-à-vis de la communauté nationale ? Quelles devraient être les compétences octroyées de cette autonomie ?¹⁵. Ces questions, et les réponses qui leur sont apportées, sont essentielles afin de résoudre de manière pacifique tout conflit intra-étatique.

140.       Le recours au statut d’autonomie peut permettre de répondre aux revendications des minorités, tout en respectant les principes de souveraineté de l’Etat et d’intégrité territoriale. L’Article 11 au Protocole de la CEDH proposé par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans sa recommandation 1201 (1993)¹⁶ énonce que « dans les régions où elles constituent une majorité, les personnes appartenant à une minorité nationale ont le droit de disposer d’administrations locales ou autonomes appropriées, ou de jouir d’un statut spécial, correspondant à la situation historique et territoriale spécifique, et conforme à la législation en vigueur de l’Etat concerné ».

VI.       Analyse du fonctionnement des entités autonomes

a) Systèmes politiques et répartition des pouvoirs

141.       La notion d’autonomie diffère selon que celle-ci est envisagée ou appliquée dans un Etat fédéral, dans un Etat régional ou unitaire. En règle générale, le contenu du régime d’autonomie, et notamment l’encadrement ou la limitation des compétences, sont définis, selon les pays, par la constitution ou la loi. Pour assurer les conditions de sa stabilité et de sa pérennité, il est préférable que le statut mais également les principes fondateurs de l’autonomie soient inscrits dans la constitution, et pas uniquement dans la loi.

142.       On distingue plusieurs types de compétences : les compétences exclusives de l’Etat central, les compétences concurrentes de l’Etat central et des entités, les compétences de l’Etat central d’adopter des lois-cadres, auxquelles correspondent la compétence des entités à régler ses particularités, les compétences parallèles de l’Etat central et des entités, et les compétences exclusives des entités. La portée des compétences transférées varie grandement d’un système politique à l’autre, allant d’un minimum à leur presque totalité. Dans les cas où les autonomies disposent de larges compétences, ces dernières ont la possibilité de participer à la gestion des affaires publiques sans qu’existe à l’inverse une ingérence de l’Etat dans les pouvoirs de l’entité autonome.

i.       Le fédéralisme

143.       Le fédéralisme correspond à une structure constitutionnelle dans laquelle l’Etat est divisé en plusieurs entités fédérées (Cantons en Suisse, Land en Allemagne et en Autriche), disposant d’une répartition symétrique des compétences. Dans le souci de garantir une représentation égalitaire, le pouvoir législatif est divisé en deux chambres : la première représentant les entités fédérées, la seconde représentant l’Etat fédéral.

144.       En Suisse, qui représente l’Etat le plus fédéraliste d’Europe, ce sont les entités fédérées qui ont conçu et participé à la création et à la définition du concept de l’Etat central. Dans un tel système, les compétences qui ne sont pas attribuées à l’Etat fédéral par la Constitution restent aux entités fédérées. On doit d’ailleurs souligner que dans cet Etat, tout transfert de compétences vers les autorités fédérales requiert une double appréciation : celle de la majorité du peuple et celle des entités fédérées.

145.       En Allemagne et en Russie, il existe un système de séparation de compétences sous forme de double liste de compétences (de l’Etat fédéral et des entités fédérées). Ce principe de séparation est appliqué de façon rigide en Autriche et en Belgique, ce qui implique la nécessité de réviser fréquemment les listes des matières dressées par la constitution.

146.       Pour Mme Ruth Lapidoth¹⁷, l’autonomie partage de nombreuses similitudes avec le fédéralisme qu’elle définit “comme une forme d’organisation politique qui unit des entités politiques au sein d’un système politique global afin que chaque système conserve la totalité de ses pouvoirs”.

147.       Cependant, des différences demeurent : alors que les pouvoirs de l’Etat fédéral et des Etats fédérés sont fondés dans la constitution, les pouvoirs de l’entité autonome sont souvent transférés, voire délégués, par le législateur national. Parfois, comme cela fut le cas pour les îles Åland, le statut d’autonomie peut être garanti par un traité international et le principe de la séparation des pouvoirs peut être protégé par la constitution.

148.       En dernier lieu, l’autonomie est généralement appliquée dans des régions caractérisées par une identité culturelle spécifique alors que la structure fédérale concerne l’architecture politique globale. Il peut exister des cas où une entité composante de la fédération revendique des droits additionnels, allant jusqu’à l’autonomie. Cela fut le cas de la province du Québec, qui revendiqua un statut spécial et des pouvoirs supplémentaires, mais également celui de l’Espagne où des pouvoirs additionnels autonomes ont été octroyés à trois communautés spécifiques (les basques, les catalans et les galiciens), pouvoirs qui furent par la suite élargis à l’ensemble des communautés composant l’Espagne.

ii.       Le régionalisme

149.       L’Etat régional partage de nombreuses similitudes avec l’Etat fédéral. Il s’agit, en effet, d’un système dans lequel les organes législatifs et exécutifs sont constitués au niveau de l’Etat central et des entités. Cependant, dans les Etats régionaux, il existe bien souvent une répartition asymétrique des compétences.

iii.       Décentralisation dans les Etats unitaires

150.       A fortiori, dans les Etats unitaires où toutes les compétences appartiennent en principe à l’Etat central, mais où des statuts spécifiques sont reconnus à certaines entités, ces dernières ne sont compétentes que dans les domaines prévus par ces statuts. Pour certains, l’autonomie représente une certaine forme de décentralisation par la délégation de pouvoirs qu’elle suppose.

151.       Cependant, des différences majeures distinguent ces deux systèmes : tandis que la décentralisation suppose une délégation de compétences, par voie législative, du pouvoir central vers des autorités locales « indépendantes », l’autonomie implique, dans certains domaines, un réel transfert des pouvoirs – c’est-à-dire une répartition des pouvoirs.

152.       De même, la décentralisation peut être révoquée unilatéralement par le gouvernement central, alors que la décision d’abroger un statut d’autonomie requiert en principe l’approbation des autorités centrale et autonome. Dans le cas d’une décentralisation, l’étendue du pouvoir délégué relève du législateur national qui peut le soumettre à des conditions d’exercice et à un contrôle de légalité. Dans le cas d’une autonomie, l’ingérence de l’autorité centrale ne se justifie en principe que pour des cas extrêmes (menace pour la sécurité de l’Etat, excès de pouvoir…).

iv.       Système de dévolution

153.       Le système de dévolution, appliqué principalement au Royaume-Uni, résulte d’une décentralisation très poussée, conduisant à la création d’une nouvelle forme d’Etat régional.

v.       L’association

154.       L’association est un système qui repose sur un accord entre deux ou trois Etats, liés bien souvent par d’anciens liens coloniaux. Il s’agit par exemple des îles de Cook et de Niue, associées à la Nouvelle-Zélande, ou de plusieurs îles associées aux Etats-Unis (Puerto Rio, les îles Marshall, les îles Paula). Généralement, l’Etat associé conserve son autonomie fondée par sa propre constitution. Cependant, cet Etat peut choisir de déléguer à un autre Etat certains domaines, tels que la défense ou les affaires étrangères.

155.       Ce système d’association est surtout appliqué dans les territoires de faible superficie ou pour des entités qui revendiquent davantage d’autonomie et non d’indépendance. L’association peut être considérée comme une forme d’autonomie possédant de très larges pouvoirs.

vi.       L’organisation territoriale asymétrique

156.       En vue de résoudre des conflits intra-étatiques liés à des revendications autonomes de certains territoires, l’Etat peut envisager d’établir une organisation territoriale asymétrique, reconnaissant à certains territoires des compétences élargies, ou l’établissement de statuts spéciaux.

157.       L’organisation territoriale asymétrique¹⁸ correspond à la mise en œuvre de techniques de régionalisation et de fédéralisme qui confèrent une autonomie plus ou moins poussée à des instances locales, mais en modulant l’objet et l’intensité de cette autonomie selon les territoires concernés et les revendications défendues. Certains territoires ont en effet des spécificités géographiques (insularité, montagne, localisation frontalière…), d’autres ont des particularités culturelles (langues, religion…), d’autres une originalité sur le plan historique (annexions successives dans des Etats différents) ou sur le plan économique (reconversion industrielle, retard de développement). Par conséquent, selon la particularité de chaque territoire, les pouvoirs d’attribution des autorités locales porteront sur des domaines différents.

158.       Ce système d’organisation territoriale peut ne fixer, au plan national, qu’un cadre général pour l’autonomie régionale et compléter ce cadre par des statuts particuliers, négociés par chaque entité régionale. Ce système peut également prévoir, au niveau de la constitution ou de la législation nationale, plusieurs catégories de statuts régionaux ou locaux et envisager, sur le territoire, une répartition de ces différentes catégories en fonction de leurs spécificités

vii.       L’établissement de statuts spéciaux

159.       Dans certaines conditions, l’établissement de statuts spéciaux peut représenter des solutions possibles à la résurgence de conflits ethniques ou culturels existant dans certains Etats Européens. Dans ce système, les instances locales détiennent un pouvoir réglementaire important leur permettant d’adapter, voire de déroger à la législation nationale. Dans certains cas, les instances locales se voient même attribuer un pouvoir formellement législatif, en vue de protéger leurs intérêts propres et l’expression de leur culture, qui reste cependant subordonné à la législation nationale, contrairement à ce qui existe dans un régime authentiquement fédéral.

160.       De tels statuts sont appliqués dans plusieurs régions insulaires, telles que les Iles Åland, les Açores, Madère, les Dom-Tom français, les Iles Féroé, mais aussi dans des régions autonomes italiennes.

b)       Méthodes de partage de souveraineté

161.       Ce partage de souveraineté entre le pouvoir et les entités autonomes peut être organisé d’autant de manières qu’il existe de cas. Très souvent, les pouvoirs financiers (en terme de monnaie, de commerce international, de taxes douanières, d’impôts, de contrôle des secteurs bancaires) relèvent de la compétence du pouvoir central. L’autorité ayant le pouvoir d’imposer des impôts et/ou de les prélever est souvent définie d’un commun accord.

162.       Dans le domaine de la sécurité, les répartitions sont différentes selon qu’il s’agit de sécurité externe, de sécurité interne (notamment la lutte contre le terrorisme) ou du maintien de l’ordre. La sécurité externe relève toujours de la compétence du pouvoir central. L’ordre public, qui représente le domaine de la police, est souvent sous contrôle des autorités locales. La division de pouvoirs et de responsabilités peut également être basée sur une différentiation territoriale.

163.       Dans la plupart des cas, les relations étrangères qui comprennent le pouvoir de conclure et de mettre en œuvre des traités, l’ouverture de bureaux représentatifs à l’étranger et l’adhésion à des organisations internationales, relèvent de la compétence des autorités centrales. Cependant, certaines entités autonomes ont le pouvoir, sous réserve de l’accord de l’autorité centrale, d’adhérer à une organisation internationale ou de ratifier un accord. Ainsi, les autorités des îles Åland, membres du Conseil Nordique, sont habilitées à signer des accords et le Groenland a eu la possibilité de quitter la Communauté européenne. En règle générale, les autorités centrales doivent consulter les autorités autonomes avant de conclure tout traité car leur mise en œuvre peut requérir des changements législatifs dans les domaines pour lesquels des pouvoirs ont été transférés au pouvoir autonome.

164.       Bien souvent, l’étude des cas montre que les autorités autonomes exercent des compétences dans les domaines de l’administration autonome élective, dans les domaines culturel, linguistique, éducatif (gestion des écoles), économique (aménagement du territoire et urbanisme, contrôle sur les ressources naturelles) et social (activités associatives, démocratie locale).

165.       Le principal enseignement qu’il est possible de tirer de ces différents modes de partage de souveraineté est qu’une plus grande coopération entre les différents niveaux de pouvoirs permet bien souvent de trouver une solution aux conflits intra-étatiques et qu’il est possible de concilier à la fois les principes visant le respect de l’identité culturelle des minorités et les principes visant l’unité et l’intégrité territoriale de l’Etat.

c)       Le règlement des différends

166.       Pour éviter tout litige ultérieur, les pouvoirs exercés par l’autonomie doivent être, dès son établissement, clairement définis. Les autorités de l’entité autonome doivent avoir le droit de saisir la justice afin de faire respecter le libre exercice de leurs pouvoirs et les principes de l’autonomie régionale consacrés par le droit interne.

167.       En règle générale, les accords d’autonomie présentent une certaine flexibilité, permettant des adaptations ultérieures. Si l’autonomie est instituée pour une période limitée, il convient de définir au préalable les différentes options envisagées à l’issue de cette période. Si l’accord d’autonomie inclut un engagement à observer certaines règles de conduite, il peut être utile que ces normes reposent sur des normes internationales reconnues.

168.       Un statut d’autonomie doit être établi dans une atmosphère générale de conciliation et avant toute détérioration des relations. Par sa nature même, l’autonomie requiert une certaine coopération et coordination entre les autorités centrales et locales. Lorsque les activités du gouvernement central dans des domaines qui relèvent de son autorité touchent directement la région autonome, il convient de consulter autant que possible les autorités locales. En effet, certains domaines peuvent requérir des participations conjointes ou des problèmes d’interprétation peuvent apparaître dans l’attribution des domaines de compétences.

169.       Des règles claires doivent être définies en vue de résoudre tout conflit de compétences entre les deux pouvoirs. Dans ce cadre, il convient de déterminer s’il est nécessaire de prévoir un mécanisme de règlement de litige entre le gouvernement central et les autorités autonomes et, le cas échéant, de définir la composition et les pouvoirs de cet organe. Doit-il s’agir d’un organe international, ou d’un organe représentant à la fois les autorités de l’Etat central et des entités autonomes ou d’un organe judiciaire de l’Etat central ? Dans le cas où l’organe chargé du règlement du conflit n’a pas de structure permanente, la composition du groupe ad hoc ainsi que les procédures doivent être précisées au préalable. Dans les Etats dans lesquels existe une Cour constitutionnelle, celle-ci est généralement compétente pour se prononcer sur de tels conflits. Dans certains Etats fédéraux, il appartient à la Cour Suprême, en tant qu’instance unique, de se prononcer sur les conflits juridiques entre l’Etat central et les entités.

170.       La question du contrôle des activités de l’entité autonome par le pouvoir central doit également être posée. En règle générale, ce contrôle ne vise qu’à assurer le respect de la légalité. Cependant, le pouvoir central peut conserver certains moyens de contrôle ou d’appréciation de l’opportunité. Les mesures fiscales, le pouvoir de veto de l’autorité centrale, la nécessité d’entériner les lois de l’entité autonome ou le pouvoir réservé au gouvernement central de nommer ou de confirmer la nomination des hauts responsables des autorités autonomes sont des mesures qui donnent au pouvoir central une influence considérable. Néanmoins, dans la plupart des cas, les lois adoptées par l’entité autonome dans le cadre de ses attributions ne font pas l’objet d’un contrôle par l’autorité centrale (sauf dans les cas d’excès de pouvoir).

VII.       Identification des paramètres fondamentaux de réussite d’autonomie

a)       Design juridique et critères de réussite sur les longs et courts termes

171.       En vue d’éviter de disperser des membres d’une minorité nationale et permettre leur protection efficace, la Recommandation 43¹⁹ du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe précise qu’il convient, dans le cas où les subdivisions administratives de l’Etat sont déjà fixées « d’éviter de modifier les limites géographiques de la collectivité en question dans le but de changer la composition de la population au détriment de la minorité », « d’attribuer aux collectivités en question des compétences étendues définies par la loi, dans tous les domaines pouvant assurer une protection des membres de la minorité et notamment en matière de langues, d’éducation, de culture », « de prévoir dans le système de finances locales des ressources et/ou transferts qui permettent à ces collectivités de faire face aux responsabilités accrues et spécifiques dérivant de la présence des membres d’une minorité nationale », « d’attribuer aux collectivités territoriales la compétence de mettre en œuvre des mécanismes de médiation et de collaboration favorisant la bonne entente entre majorité et minorités », et « de prévoir une garantie de représentation appropriée aux membres d’une minorité au sein des organes électifs des collectivités territoriales ainsi que des organes qui représentent ces collectivités au niveau de l’Etat fédéral ou national ».

172.       La notion de réussite reflète une double acceptation selon qu’elle s’inscrit ou non dans la durée. Une autonomie est considérée comme une réussite sur le long terme lorsqu’elle est établie depuis longue date et que des structures démocratiques représentant les intérêts de l’entité autonome et de l’Etat central ont été mises en place. Une autonomie est positive sur le court terme lorsqu’elle a été établie comme mécanisme de règlement pacifique de conflits politiques dans une région ou un pays donnés. Cependant, il peut être vrai qu’une expérience considérée comme positive peut cacher des tensions et des problèmes sous-jacents.

173.       Dans la plupart des cas, les autonomies ont commencé à fonctionner sur des bases incertaines. L’histoire démontre que la légitimité d’une autonomie est acquise plus facilement si le territoire concerné est bien délimité et si sa dimension culturelle (identité, religion, langue ) est bien identifiée. De même, tout statut d’autonomie doit être avantageux tant pour l’Etat que pour la population de la région autonome. Les conditions structurelles et politiques, la dimension culturelle, historique et géographique, les ressources disponibles, les conditions démographiques et le rôle de la communauté internationale représentent des paramètres essentiels qu’il convient de prendre en compte pour garantir les conditions de succès d’une autonomie.

b)       Eléments géopolitiques et démographiques

174.       Lors de l’établissement d’une autonomie, un certain nombre d’éléments doivent être pris en considération afin de garantir ses conditions de succès. Les conditions géographiques, par exemple, constituent souvent un paramètre primordial.

175.       L’éloignement ou la proximité de la région autonome par rapport au pouvoir central peuvent déterminer les relations politiques entre les deux entités. Il convient également de bien définir les limites territoriales de l’entité autonome. Il s’agit notamment de déterminer si l’autonomie territoriale doit s’appliquer à tous les habitants de la région en question ou si elle ne concerne que les membres pour lesquels des pouvoirs sont établis. Le type d’autonomie pouvant être octroyé dépend également de la composition démographique de la région autonome. Le nombre et l’importance des groupes ethniques façonnant la population de cette région, leurs relations entre eux et vis-à-vis du pouvoir central, le rapport entre la ou les minorités pour lesquelles l’autonomie est envisagée et la population « majoritaire » de l’Etat sont des questions essentielles.

176.       Toute modification du territoire d’une entité autonome doit prévoir la consultation des populations concernées, conformément à l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Dans le cas d’un processus général de redéfinition des limites territoriales existantes, l’accord express de chaque région peut être remplacé par une consultation de l’ensemble des territoires concernés.

177.       Dans le cas où dans un territoire les membres d’une minorité représentent une partie substantielle de la population justifiant une protection spécifique, il convient d’examiner la possibilité de fusionner certains territoires afin d’arriver à un regroupement des membres de la minorité nationale justifiant d’une protection. Cependant, dans la plupart des situations actuelles en Europe, il s’avère difficile de créer des frontières séparant les ethnies. La tolérance culturelle et linguistique, menant à une autonomie culturelle, représente donc bien souvent la seule solution.

c)       Eléments politiques et institutionnels

178.       Le succès des autonomies dépend de certaines conditions politiques, telles que la qualité des relations établies entre l’autonomie, l’Etat et les Etats voisins, une réglementation claire des compétences entre les autorités centrales et autonomes. Ainsi, si les représentants du pouvoir central et du pouvoir autonome partagent les mêmes aspirations, le pouvoir central aura tendance à accorder des pouvoirs élargis. L’établissement d’un statut d’autonomie doit se faire avec le consentement de la population qui en bénéficiera même s’il arrive parfois qu’une population accepte avec réticence un statut d’autonomie et s’en félicite par la suite. Cela fut le cas pour la population des îles Åland.

179.       Concernant la mise en place du statut d’autonomie, il convient d’établir un calendrier, de déterminer si ce statut s’applique dans tous les domaines et sur l’ensemble du territoire, et s’il s’agit d’instaurer un statut permanent ou provisoire. Dans certaines circonstances, il peut être préférable que le statut d’autonomie soit mis en place par étapes, et qu’un transfert progressif des compétences soit envisagé.

180.       Il convient, par la suite, de déterminer s’il s’agit d’instaurer une autonomie territoriale, culturelle ou mixte. Une autonomie politique territoriale peut représenter une solution appropriée lorsque les membres d’un groupe ethnique constituent une majorité importante dans une région. Cependant, lorsque les minorités ethniques sont dispersées sur le territoire, seule l’autonomie culturelle est envisageable. Lorsqu’un groupe est dominant dans une région, mais est dispersé dans d’autres régions, un statut mixte, combinant l’autonomie politique territoriale et culturelle peut être appliqué.

181.       Dans le cas où une autonomie politique territoriale adopte sa propre constitution, une assemblée constituante doit être établie. De plus, il conviendra de déterminer si cette constitution requiert l’approbation d’un organe du gouvernement central ou d’un référendum local. Concernant le pouvoir d’amender une autonomie, plusieurs options sont envisageables . Ce pouvoir peut être réservé, de manière exclusive, aux autorités de l’Etat central, il peut être exercé conjointement par les autorités du pouvoir central et celles du pouvoir autonome régional ou bien encore être de la compétence exclusive d’un organe international. De même, une décision doit être prise au préalable lorsque certaines lois prises par le pouvoir législatif de l’entité autonome divergent des dispositions de la constitution ou des lois du pouvoir central. Une procédure visant à prévenir toute usurpation des pouvoirs législatifs de l’autonomie doit également être instituée. Dans ce cadre, la création d’un organe commun de médiation, composé de membres de l’autorité centrale et de l’autorité autonome, s’avère essentielle.

182.       Il convient de déterminer également les institutions à mettre en place pour le territoire ou le groupe (par exemple, une assemblée constituante, un organe législatif, exécutif, voire judiciaire), leur composition, leurs compétences et leurs relations avec les autorités centrales. Les entités autonomes doivent avoir des pouvoirs décisionnels et administratifs dans les domaines relevant de leurs compétences, leur permettant de mettre en œuvre des politiques qui leur sont propres.

183.       Au regard des pouvoirs juridiques, la question préliminaire est de déterminer si l’entité autonome disposera de son propre système juridique et, le cas échéant, quel système juridique doit s’appliquer dans les différents domaines du droit (droit privé, droit criminel, droit commercial). Dans la pratique, trois possibilités sont offertes : le pouvoir central conserve toutes ses compétences en matière d’adjudication; celles-ci sont déléguées au pouvoir autonome; ou bien encore deux systèmes judiciaires parallèles sont mis en place, l’un relevant de la compétence du pouvoir autonome, le second traitant des compétences réservées de l’autorité centrale. Des dispositions doivent être prévues afin de régler d’éventuels conflits de compétences entre les deux systèmes juridictionnels. Le représentant officiel du pouvoir central dans l’entité autonome peut être nommé directement par l’Etat central; cette nomination peut requérir l’approbation des autorités autonomes ou, s’il est désigné par l’autorité autonome, l’approbation du pouvoir central.

184.       Concernant la répartition des compétences législatives, le même schéma peut être envisagé. Dans un cas, il s’agirait d’établir un système dans lequel les autorités de l’entité autonome aurait leur propre pouvoir législatif, sauf dans des domaines considérés de la compétence exclusive de l’Etat central. A l’inverse, il peut être proposé que le pouvoir central exerce un pouvoir législatif au niveau de l’entité autonome, sauf en ce qui concerne les domaines délégués aux autorités autonomes. Dans ce cas précis, il conviendra de déterminer si les mêmes lois doivent s’appliquer sur l’ensemble du territoire ou si les autorités centrales doivent adopter des lois spécifiques pour l’entité autonome, tenant compte de ses particularités sociales et ethniques. Le Danemark a ainsi adopté un Code pénal particulier pour le Groenland. La troisième option intermédiaire est de reconnaître les pouvoirs législatifs de l’entité autonome dans des domaines spécifiques dans le cadre du respect des principes généraux définis par le pouvoir central. Un tel système, introduisant une différentiation, apparaît à la fois comme légitime et non discriminatoire.

185.       Concernant le mode de participation, les entités autonomes doivent être associées à la prise des décisions de l’Etat concernant leurs compétences et intérêts essentiels ou la portée de l’autonomie régionale. Les membres d’une minorité doivent bénéficier d’une représentation appropriée au sein des organes électifs locaux ainsi qu’au niveau des organes représentant ces collectivités au niveau de l’Etat fédéral ou national. La participation des entités autonomes aux affaires de l’Etat peut soit se réaliser par une représentation adéquate des régions au sein des organes législatifs ou administratifs; être le fait de procédures de concertation ou de consultation entre les organes de l’Etat et les régions concernées, soit résulter d’une consultation entre les organes de l’Etat et une structure représentant les entités autonomes. De même, ils doivent bénéficier de pouvoirs appropriés afin de promouvoir l’identité de leurs membres, notamment en matière de langues, d’éducation et de culture.

d)       Eléments sociaux, économiques et financiers

186.       Les moyens matériels et financiers, permettant la mise en œuvre effective de ces compétences additionnelles par les entités autonomes, doivent également être pris adéquatement en compte dans l’acte de délégation. Plusieurs options sont envisageables. Dans un premier cas, les régions autonomes peuvent bénéficier de ressources propres - constituées pour l’essentiel d’impôts, de taxes ou de redevances et elles devraient avoir la possibilité de fixer le taux des impôts et des taxes régionales. Dans un second cas, à défaut d’impôts propres, les régions autonomes peuvent bénéficier d’un transfert d’une partie des taxes collectées auprès de la population locale en ayant la possibilité de fixer des pourcentages additionnels sur des impôts levés par d’autres autorités publiques, dans les limites prévues par la constitution ou la loi.

187.       Cependant, il est important de souligner que la Charte européenne de l’autonomie locale affirme le principe de la prédominance des ressources autonomes par rapport aux ressources transférées, surtout lorsqu’il s’agit des compétences propres des collectivités territoriales. Ces ressources pourraient être réparties, sur base d’une décision préalable ou de négociations périodiques. Dans des circonstances particulières, des ressources complémentaires devraient être octroyées aux autorités autonomes selon des accords spécifiques, ou des dotations gouvernementales. Dans ce dernier cas, il convient de noter que les autorités autonomes ont un pouvoir discrétionnaire plus important.

188.       Concernant la répartition des pouvoirs économiques, plusieurs approches sont envisageables. Dans un premier cas, l’Etat central conserve l’ensemble de ses pouvoirs, mais il consulte les autorités autonomes avant d’adopter toute mesure pouvant avoir un effet sur la situation locale. Dans un second cas, l’Etat central conserve ses prérogatives mais il accorde aux autorités autonomes un pouvoir d’initiative et de recommandation dans la région. Dans un troisième cas, les autorités autonomes possèdent des pouvoirs territoriaux limités sur la région. Dans un dernier cas, les autorités autonomes possèdent le droit de mener des actions spécifiques en matière de développement économique, dans le cadre du respect de la politique générale définie par le gouvernement central.

189.       Dans le domaine des affaires sociales, des pouvoirs sont généralement accordés aux autorités autonomes en matière de santé publique, de sécurité sociale, d’assistance publique. Cependant, dans chaque secteur il convient de déterminer si les dispositions locales sont complètement autonomes ou si elles doivent se conformer aux principes généraux établis par le gouvernement central.

e)       Eléments culturels

190.       Lorsque dans une entité déterminée, les membres d’une minorité représentent une partie substantielle de la population justifiant d’une protection spécifique, il convient de prendre des mesures adéquates en vue de préserver leur identité.

191.       Dans le cas d’une autonomie personnelle ou culturelle, des pouvoirs particuliers doivent être attribués dans les domaines de la religion, de l’éducation et de la langue. Il peut ainsi être décidé que la langue régionale ou minoritaire soit utilisée dans les organes élus ou leurs administrations. Cette langue peut également être reconnue comme langue officielle ou seconde langue officielle ou bien encore comme langue nationale de la région.

f)       Respect des Droits de l’Homme

192.       La place des droits de l’homme dans le système des autonomies revêt une importance primordiale. L’organe compétent et les normes devant être appliquées doivent être clairement définis. Lorsqu’une autonomie est établie, les principes d’égalité et de non-discrimination doivent être respectés. L’autonomie doit garantir les droits des groupes ethniques autre que celui qui est majoritaire dans la région, ainsi que les droits des membres du groupe majoritaire de l’Etat. En effet, lorsque des dispositions sont prises pour une minorité nationale en vue de garantir la création d’un gouvernement représentatif et la participation effective de cette minorité, il est important que des mesures de protection spécifiques soient prises à l’égard “de la minorité dans la minorité” afin que les membres de la population majoritaire ou d’autres minorités ne se sentent pas menacées par les dispositions de l’entité autonome. Cet aspect est essentiel car l’entité intra-étatique disposera, dans bien des cas, de pouvoirs législatifs exclusifs dans certains domaines, pouvant affecter les minorités à l’intérieur de ce territoire.

VIII.        Quelques pistes de réflexions concernant la résolution de certains conflits actuels par le concept d’autonomie

193.       Dans l’Europe d’aujourd’hui, il existe plusieurs régions en proie à des conflits depuis plusieurs années, notamment dans les pays d’Europe centrale et orientale. Ceci s’explique en partie par les profondes modifications survenues suite à la désintégration de l’Union soviétique et de la Yougoslavie.

194.       A titre d’exemple, trois pays indépendants (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie) se sont reformés dans la région du Caucase du sud. Dans ces régions, des conflits ont éclaté dans le Haut-Karabakh, en Abkhazie et en Ossétie du Sud mais également dans la Fédération de Russie avec la République Tchétchène (Caucase du Nord), dans l’ancienne République de Yougoslavie avec le Kosovo et en Moldova, avec la Transnistrie.

195.       En dépit des efforts déployés par la communauté internationale, aucun de ces conflits n’a encore trouvé de solutions politiques adaptées. Ils constituent une menace pour la stabilité de l’ensemble de la région, ainsi qu’un obstacle à la coopération et au développement économique régionaux. Le concept d’autonomie pourrait représenter une source d’inspiration en vue de proposer des solutions qui pourraient être acceptables pour toutes les parties concernées.

a)       Abkhazie et Ossétie du Sud en Géorgie

196.       En Abkhazie, le conflit armé entre les séparatistes Abkhazes et les autorités géorgiennes a éclaté en 1992. Un accord de cessez-le-feu, signé en mai 1994, prévoit le déploiement d’une force de maintien de la paix de la Communauté des Etats indépendants (CEI) dans la zone de conflits ainsi que d’observateurs non armés de l’ONU (MONUG). Les négociations en vue d’un règlement politique, menées dans le cadre du « processus de paix de Genève conduit par l’ONU » semblent actuellement dans l’impasse. A l’origine de ce conflit, les séparatistes considèrent que l’Abkhazie a été intégrée illégalement à la Géorgie par Staline en 1931 et ils souhaitent aujourd’hui pouvoir exercer un droit à l’autodétermination. Récemment l’Abkhazie a réaffirmé sa volonté de devenir indépendante, mais la communauté internationale n’a pas reconnu cette initiative.

197.       De même, en mai 2002, le « Parlement » d’Ossétie du Sud a appelé la communauté internationale à reconnaître « l’indépendance de l’Etat crée par le peuple de l’Ossétie du Sud en vertu de son droit à l’autodétermination ». La Communauté internationale n’ayant pas reconnu cet acte, elle ne considère pas non plus l’Ossétie comme un Etat indépendant. Face à ces revendications, concernant notamment l’exercice du droit à l’autodétermination, on peut rappeler dans un premier temps que tout usage de la force doit être exclu et que ce droit appartient aux peuples et non aux minorités en tant que telles. De plus, l’autodétermination n’est pas synonyme de sécession : elle peut se réaliser au plan interne par le bais d’un statut d’autonomie ou d’un statut du même genre. Enfin, toute sécession requiert le consentement des deux parties et doit nécessairement, du côté de la région séparatiste, refléter la volonté de toute la population – et non pas d’un seul groupe.

198.       En vue de relancer le processus de paix et stabiliser la région, les autorités des différentes parties ne devraient pas se focaliser sur le concept de souveraineté mais examiner davantage de quelle manière une répartition des pouvoirs et des compétences entre l’Abkhazie et les autorités centrales, mais également entre l’Ossétie du Sud et les autorités centrales, pourraient répondre aux besoins et attentes des populations.

b)       Le Kosovo au sein de la Fédération de Serbie et Monténégro

199.       La question du Kosovo est une question extrêmement difficile, et de surcroît sa situation au cœur des Balkans ne fait que la rendre encore plus délicate. Jusqu’en septembre 1990, date à laquelle la nouvelle constitution de la République de Serbie fut adoptée, et qui dans les faits abolit le « statut autonome» du Kosovo et de la Voivodine, ces deux régions bénéficiaient d’un large degré d’autonomie. La constitution de la Fédération de Yougoslavie de 1974 octroyait en effet un « large degré d’autonomie » aux « provinces socialistes autonomes » du Kosovo et de la Voivodine. Ces provinces disposaient ainsi de leur propre assemblée, d’un conseil exécutif, d’une cour constitutionnelle, d’une cour suprême et d’une administration publique placée sous leur supervision.

200.       L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a pris position, à plusieurs reprises, sur ce conflit. Dans sa recommandation 1422 (1999), l’Assemblée parlementaire a ainsi précisé que la normalisation de la situation au Kosovo devait être fondée sur la mise en œuvre intégrale et rigoureuse de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies. Tout en étant favorable à l’existence de garanties internationales prévenant toute tentative de retour au statu quo ou à la sécession, l’Assemblée, dans sa Recommandation 1384 (1998), considérait que le statut politique du Kosovo devait respecter « l’intégrité territoriale de la RFY et être fondé sur un degré d’autonomie substantiel, comprenant une large autonomie dans les domaines législatifs, exécutif, judiciaire, relatif à l’ordre public, économique, relatif à l’éducation et culturel, le respect des droits des serbes et d’autres minorités et une représentation directe du Kosovo au niveau fédéral ».

201.       A ce sujet, la Commission de Venise avait identifié, dans le Doc (076/1998 fry), les domaines et les responsabilités exécutives et législatives devant être exercées par les organes compétents du Kosovo. Ces responsabilités comprennent l’organisation des institutions politiques et des formes de gouvernement (constitution, parlement, système judiciaire), les autorités locales et régionales, les élections au niveau local et régional, la gestion du domaine public (transport, ressources naturelles), l’éducation et les affaires culturelles (notamment les relations entre communautés religieuses, les médias) et les questions financières (taxes et budget).

202.       L’une des voies permettant la résolution de ces tensions concerne l’octroi d’un statut spécial d’autonomie au Kosovo. Un tel statut, qui devrait bénéficier d’une garantie internationale, ne remettrait pas en cause l’intégrité territoriale et la souveraineté de la Serbie et du Monténégro et favoriserait le respect des droits des minorités tant à l’intérieur de la Serbie qu’à l’intérieur du Kosovo. L’adoption de ce statut à la nouvelle réalité que constitue la Serbie et le Monténégro paraît envisageable, d’autant plus qu’aujourd’hui on dispose de nombreux exemples de statuts spéciaux d’autonomie.

c)       La Tchéchènie dans la Fédération de Russie

203.       Concernant le conflit en Tchéchènie, le projet actuel de constitution de la République Tchétchène propose de nouvelles bases politiques en vue de résoudre ce conflit qui dure depuis plusieurs années déjà .

204.       La Commission européenne pour la Démocratie par le droit, saisie pour avis²⁰, a émis un certain nombre de remarques sur ce projet constitutionnel qui me semble important de reprendre dans ce document.

205.       La remarque générale est que ce texte n‘a pas été élaboré en vue de répondre aux besoins spécifiques d’une situation conflictuelle. Plus précisément, il n’apporte pas de réponses suffisamment précises au caractère et aux besoins spécifiques revendiqués par une partie de la population tchétchène et qui ont été à l’origine de ce conflit. De même, ce projet constitutionnel ne prévoit pas de pouvoirs spécifiques, au niveau des entités fédérées, en matière d’éducation ou de culture.

d)       La Transnistrie en Moldova

206.       Le problème de la Transnistrie concerne principalement le statut constitutionnel accordé à cette région. Comment comprendre ce différend, quelles solutions pouvons-nous proposer pour résoudre ce conflit ?

207.       Ce différend s’explique tout d’abord par plusieurs considérations historiques, ethniques, linguistiques, géographiques. En premier lieu, d’un point de vue historique, la population reste consciente que la Transnistrie faisait partie de l’empire russe bien avant l’annexion de la Bessarabie par la Russie. Ensuite, le peuple de Transnistrie partage le sentiment d’avoir une identité différente (langue spécifique) et il rejette le principe d’être gouverné par un pouvoir central. La configuration géographique est également importante car beaucoup considèrent le fleuve comme une frontière naturelle. Les premières discussions concernant l’octroi de pouvoirs autonomes à cette région ont débuté dans les années 1990.

208.       En juin 1992, le Parlement moldave avait adopté un document contenant « les principes de base du règlement politique du conflit armé et de restauration de la paix dans les districts de l’Est de la Moldova ». Ce document prévoyait, entre autres, l’élaboration d’un statut juridique spécial des districts de l’Est de la Moldova, en conformité avec les exigences internationales et les particularités historiques de la formation de la zone transnitrienne. En réponse, les autorités de Transnistrie ont demandé, à titre de condition du règlement politique du conflit, d’examiner et d’adopter un document qui aurait déterminé le statut juridique de cette zone.

209.       Sous la pression des gouvernements et des organisations internationales, le Parlement Moldave a examiné, en janvier 1996, un nouveau projet de loi définissant « la Transnistrie comme une formation territoriale ayant la structure d’une République autonome, qui incluent les localités situées sur la rive gauche du Dniestr, et le statut spécial en conformité avec la constitution de la Moldova et la loi en question ». Dans ce projet la Transnistrie faisait partie intégrante de la République de Moldova.

210.       Les autorités de Transnistrie ont rejeté ce projet car elles refusent de reconnaître l’intégrité territoriale de la République de la Moldova. Par conséquent, elles ne veulent pas être gouvernées par le biais d’un statut spécial, qui suppose selon elles une délimitation des compétences par le pouvoir central. Elles souhaitent au contraire que la Transnistrie soit reconnue comme un Etat indépendant et que des rapports bilatéraux, sur base d’une entente mutuelle, soient établis. Plus précisément, elles souhaitent que la Transnistrie devienne un Etat indépendant dans le cadre d’une confédération. Dès lors, les autorités de Transnistrie ont rejeté toutes propositions visant à définir les différents niveaux de juridictions. Celles-ci définissaient les compétences exceptionnelles des organes du pouvoir central, les compétences des régions à statut spécial et les compétences mixte. Un tel système de répartition des compétences, tel qu’appliqué dans le Alto-Adige / Tyrol du Sud ou dans le Groenland, ne correspondait pas au degré d’autonomie envisagé par les autorités de Transnistrie.

IX.       Conclusion

211.       De quelle manière ce rapport peut-il contribuer à la résolution de ces conflits, comment, et sous quelles conditions, les critères favorisant la réussite des autonomies pourraient-ils être appliqués dans ces cas précis  ?

212.       Sans apparaître présomptueux, ce rapport définit des propositions qui méritent une réflexion approfondie. Tout d’abord, cette réflexion doit s’appuyer sur des documents fondamentaux en la matière, élaborés par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe du Conseil de l’Europe, tels que les textes de la Charte européenne de l’autonomie locale et le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale.

213.       Partant du principe de subsidiarité, ces textes juridiques proposent des bases et des garanties, tant pour l’Etat que pour l’entité sub-étatique, pour le développement d’une véritable autonomie.

214.       Ainsi, les articles 4 et 6 du projet de la Charte de l’autonomie régionale définissent les compétences devant être octroyées aux régions (ou entités sub-étatique), l’article 9 précise les modalités de participation des régions aux affaires de l’Etat, les articles 14 et 15 portent sur les finances régionales, l’article 16 sur la protection des limites territoriales des entités sub-étatiques.

215.       Bien entendu, la Convention cadre sur les minorités nationales, la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires peuvent également servir de base et de garanties entre les différentes parties impliquées dans un conflit.

216 .       A titre d’exemple, il semble qu’une des solutions du problème du Kosovo passe par un statut de large autonomie complété par des accords de coopération transfrontalière avec les communautés d’expression albanaise voisines. De même, la partie III de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, qui porte sur l’utilisation de la langue en matière d’enseignement, de justice, d’autorités administratives (…) offre une possibilité d’accord qui pourrait concilier les droits linguistiques de la minorité serbe au Kosovo, sans parler des minorités en Voivodine.

217.       Néanmoins, je reste convaincu que la plupart des conflits actuels peuvent trouver des solutions dans l’octroi de statuts particuliers pour des territoires habités par des minorités culturelles. De par ces statuts, ces territoires peuvent être gouvernés par une législation spéciale tenant compte de ses particularités historiques, géographiques, culturelles et linguistiques.

218.       L’octroi de statuts particuliers constitue un moyen d’éviter, d’une part, que la diversité culturelle au sein d’un Etat soit considérée comme une menace pour celui-ci et d’autre part, que l’Etat soit perçu comme une menace pour chaque minorité se trouvant sur son territoire. Ces régions d’autonomie territoriales particulières demeurent compatibles avec l’unité de l’Etat et contribuent au maintien de son intégrité territoriale.

219.       Comme nous l’avons vu, l’histoire de l’organisation étatique de plusieurs pays européens (en Espagne, en Italie, en Finlande et en France) montre qu’il est envisageable, et parfois indispensable, de prévoir des solutions différenciées, reflétant des degrés d’autonomie différents en faveur de régions à caractère culturel spécifique appartenant au même Etat. Ces statuts, institués pour une partie déterminée du territoire d’un Etat, peuvent s’insérer dans des formes classiques (fédéralisme, régionalisme, unitaire) d’organisation territoriale des Etats. Ces statuts spéciaux doivent être accordés en respectant l’intégrité et la souveraineté de l’Etat et ils devraient en principe bénéficier d’une garantie constitutionnelle.

220.       En vue d’assurer le succès d’une autonomie, la première règle est de considérer chaque cas comme spécifique et d’adopter une approche volontaire et conciliatrice. Aucun système de coexistence ne peut fonctionner sans que les différentes parties n’engagent un dialogue constructif et aient des intentions pacifiques. Ainsi, si une situation conflictuelle pré-existe, avec l’emploi de la force armée, l’autonomie aura plus de difficultés pour perdurer.

221.       Pour différentes raisons, les Etats hésitent bien souvent à accorder un statut d’autonomie. Ils craignent que celle-ci entraîne une violation de certains intérêts et valeurs de l’Etat et qu’elle mène à la sécession. Ils redoutent que l’autonomie octroyée à une entité puisse constituer une discrimination à l’égard des autres habitants ou qu’elle incite l’intervention d’une puissance étrangère qui possède des liens ethniques ou d’autres affiliations avec les membres de la région revendiquant l’autonomie.

222.       L’autonomie n’est pas une panacée mais représente avant tout un système reposant sur un compromis entre différentes parties. L’un des grands avantages de l’autonomie est sa flexibilité : elle offre une large gamme de possibilités, allant d’un minimum de compétences à l’attribution de pouvoirs élargis - à la limite de l’indépendance. De nombreux gouvernements ont recouru à l’autonomie en vue de concilier les principes d’unité de l’Etat et de pluralité culturelle. Dans certains cas, l’autonomie fonctionne convenablement, dans d’autres cas, elle ne répond pas aux espoirs de paix et de coexistence. Au regard de certains paramètres pouvant déterminer le succès d’une autonomie, les études actuelles montrent que les paramètres politiques et constitutionnels revêtent un caractère primordial, même si la dimension internationale reste importante, notamment sur le plan du suivi des accords.

223.       Toutes les situations où prédominent des revendications « séparatistes » des minorités ne nécessitent pas forcément la création d’une entité autonome. Beaucoup de problèmes peuvent être résolus dans le cadre du respect des règles générales en matière de droits de l’homme, telle que l’interdiction de toute forme de discrimination et le droit des citoyens de participer à la vie politique.

224.       Récemment, la Déclaration d’Helsinki²¹ a reconnu qu’il est possible d’élaborer des concepts de base et de principes communs à tous les modèles d’autonomie régionale et elle a proposé la création d’un instrument juridique européen (Article 11) qui prendrait en compte l’expérience des Etats membres. Un tel instrument juridique devrait à la fois « respecter la souveraineté, l’identité et la liberté des Etats de fixer eux-même leur organisation interne », « être suffisamment large pour reconnaître la grande variété de formes démocratiques d’autonomie régionale », tout en laissant aux Etats « une certaine liberté de choix afin de tenir compte des spécificités de leur système d’autonomie régionale ». Le Conseil de l’Europe devrait soutenir la mise en place d’un tel instrument juridique européen qui permettrait de reconnaître et de promouvoir les principes communs de l’autonomie régionale tout en prenant en compte les expériences diverses des Etats membres.

225.       La création d’un tel instrument juridique européen, favorisant la promotion des principes communs de l’autonomie régionale, permettrait à des Etats européens, confrontés à des conflits intra-étatiques, de trouver des solutions constitutionnelles ou législatives leur permettant de préserver la souveraineté de l’Etat et l’intégrité du territoire tout en respectant les droits des minorités ethniques.

ANNEXE

Doc. 8425

28 mai 1999

Résolution des conflits ethniques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe

Proposition de résolution

présentée par M. Atkinson et plusieurs de ses collègues

La présente proposition n’a pas été examinée par l’Assemblée et n’engage que ses signataires

1.        L’Assemblée reste préoccupée par le fait que des conflits ethniques demeurent sans solution dans certains Etats membres ou Etats invités spéciaux, malgré l’existence de cessez-le-feu depuis plusieurs années. Citons l’Abkhazie en Géorgie, la Transnistrie en Moldova, la Tchétchénie en Russie, l’occupation à Chypre de la République turque autoproclamée du nord de Chypre et le Haut-Karabakh en Azerbaïdjan. En outre, la situation au Kosovo ne risque guère de déboucher sur une acceptation volontaire de la souveraineté serbe.

2.        Tous ces litiges reposent sur des demandes d’indépendance en réponse auxquelles les pays concernés ont proposé une « autonomie maximale ». Mais, dans ces pays, les négociations sont au point mort depuis plusieurs années, sans perspective de résolution dans un proche avenir.

3.        Si le Conseil de l’Europe défend en principe le droit à l’autodétermination, ses Etats membres sont liés par l’Acte final d’Helsinki de 1975, qui ne reconnaît que les frontières existantes et celles qui sont modifiées par accord, comme dans le cas de la partition de la Tchécoslovaquie.

4.        Bien qu’il n’existe pas deux situations identiques, l’Assemblée estime devoir envisager de prendre une nouvelle initiative pour parvenir à une solution qui pourrait se révéler acceptable pour les mouvements séparatistes, à partir de la formule utilisée avec succès dans les îles Aland (Ahvenanmaa), qui appartiennent à la Finlandee mais dont la population est essentiellement suédophone.

5.        Elle propose que son Bureau examine la question et autorise la commission des questions politiques à élaborer un rapport sur les îles Aland et sur d’autres exemples réussis d’autodétermination dans une situation d’autonomie. A cette fin, une attention particulière devra être accordée aussi à la résolution 1163 (1998) relative à l’accord sur l’Irlande du Nord.

Signé²²:

Atkinson, Royaume-Uni, GDE

Browne, Irlande, LDR

Bühler, Allemagne, PPE/DC

Elo, Finlande, SOC

Gjellerod, Danemark, SOC

Laakso, Finlande, GUE

Libicki, Pologne, GDE

Schieder, Autriche, SOC

Stepova, République tchèque, SOC

Toshev, Bulgarie, PPE/DC

Commission chargée du rapport : Commission des questions politiques

Renvoi en commission : Doc. 8425, Renvoi 2404, 21.06.99

Projet de Résolution adopté par la Commission le 20 mai 2003 avec 2 abstentions

Projet de Recommandation adopté par la Commission le 20 mai 2003 avec 1 voix contre et 2 abstentions

Membres de la Commission : Jakic (Président), Rogozin (Vice-Président), Feric-Vac (Vice-Présidente), Spindelegger (Vice-Président), Aguiar, Aliyev, de Aristegi Ates, Atkinson,  Azzolini, Berceanu, Beres, Bianco (Remplaçant : Malgieri), Blaauw, Blankenborg, Cekuolis, Clerfayt, Davern, Dreyfus-Schmidt, Druviete, Durrieu,  Frey, Glesener, Goulet (remplaçant : Loncle), Gross, Hedrich, Henry, Hörster, Hovhannisyan, Iwinski, Judd, Karpov, Kautto, Kirilov, Klich, Koçi, Kostenko, van der Linden, Lloyd, Loutfi, Magnusson, Margelov, Martinez-Casan, Medeiros Ferreira, Mercan, Mignon, Muratovic, Naudi Mora, Neguta, Nemcova, Nemeth, Oliynyk, Ouzky, Pangalos, Petrova-Mitevska, Pourgourides, Prentice, Prisacaru, de Puig, Ragnarsdottir, Ranieri (Remplaçante : de Zulueta), Roth, Severin, Severinsen, Tabajdi, Tekelioglu, Tritz, Vakilov, Vella, Volpinari, Voog, Voulgarakis, Westerberg, Wielowieyski, Wohlwend, Wurm, Yarygina, Zacchera, Zhvania, Ziuganov.

N.B. : Les noms des membres qui ont pris part à la réunion sont imprimés en caractères italiques.

Secrétariat de la Commission : M. Perin, M. Chevtchenko, M. Dossow, Mme Entzminger, Mlle Alléon.

¹ Je tiens à remercier les autorités et les scientifiques qui m’ont aidé à comprendre leurs expériences lors de mes recherches qui ont débuté en décembre 1999 dans les îles Åland, le Alto-Adige / Sud Tyrol, les îles Féroé, à Copenhague, à Cagliari (Sardaigne), dans les Açores et Madère (Portugal), à Madrid et Barcelone. Je m’excuse au préalable des imperfections que peut contenir ce document et suis reconnaissant pour toute précision complémentaire.

² Nordquist Kjell-Åke. The Second Åland Islands Question. Mariehamn 2002, Jansson Salminen (ed).

³        Notion de « self-rule » en anglais

⁴ “Autonomy as a Conflict-Solving mechanism” par M. Suksi Markku, Autonomy, Applications and Implications, éditeur, Kluwer Law . Dordrecht, Pays-Bas. 1998.

⁵        “Autonomy, flexible solutions to ethnic conflicts” . Ruth Lapidoth. United States Institute of Peace Press. 1997.,

⁶        Hannum, Hurst et Lillich, R.B.« The concept of autonomy in International law ». 1980

⁷        Autonomies locales, intégrité territoriale et protection des minorités, Actes de la Commission européenne pour la démocratie par le droit, Lausanne 25-27 avril 1996, Présentation de M. Asbjorn Eide, Directeur, Institut norvégien des droits de l’homme, Oslo.

⁸ Je voudrais remercier Elisabeth Naucler pour son aide dans la rédaction de cette partie et pour m’avoir donné l’ouvrage de Jansson/Salminen (éd.). The Second Åland Islands Question, Autonomy or Independence? Mariehamn, 2002

⁹ Selon l’article 7 de la loi relative à l’autonomie, le droit d’être domicilié dans les îles est accordé sur sa demande à tout citoyen finlandais qui s’est installé dans la province et a, sans interruption, résidé habituellement dans la province pendant au moins cinq ans, et qui maîtrise suffisamment bien le suédois.

¹⁰ On compte un groupe de langue allemande (province de Bolzano), un groupe de langue française dans le Val d’Aoste, un groupe de langue slovène dans la partie orientale du Frioul-Vénétie-Julienne et un petit groupe parlant ladin dans les provinces de Bolzano et de Trente.

¹¹ Les cinghalais représentent 74 % de la population, les sri-lankais tamouls 12%, les indiens tamouls 5,5% les musulmans 8 %.

¹² Les bouddhistes représentent 70%, les hindous 15,5 %, les musulmans 7,5% et les chrétiens 7,7%.

¹³        M. Markku Suksi, “Mechanisms of decision-making in the creation of states” .1996.

¹⁴        Convention établie le 1.11.1995

¹⁵        Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe. Fédéralisme, Régionalisme, autonomie locale et minorités. Etudes et travaux, n°52. 1996.

¹⁶        Recommandation 1201 (1993) relative à un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme sur les droits des minorités nationales. Discussion par L’Assemblée le 1^er février 1993. Voir Doc. 6742, rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, Rapporteur : M. Worms; et Doc. 6749, avis de la Commission des questions politiques, Rapporteur : M. de Puig.

¹⁷        “Autonomy, flexible solutions to ethnic conflicts”. Ruth Lapidoth. United States Institute of Peace Press. 1997.,

¹⁸        M. Jean-Marie Woehrling. Droits locaux comme instrument de renforcement de l’autonomie territoriale et de gestion des spécificités sociales et culturelles propres à certains territoires. CPLRE.CG/GT/CIV (5) 3.

¹⁹        Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux. Recommandation 43 (1998) sur « l’autonomie territoriale et les minorités nationales »

²⁰ CDL-AD (2003) 2 Opinion on the draft constitution of the Chechen Republic

²¹        Déclaration présentée lors de la 13éme session de la Conférence des Ministres responsables des collectivités locales et régionales (réunion à Helsinki les 27 et 28 juin 2002)

²²        SOC: Groupe socialiste

      PPE/DC: Groupe du Parti populaire européen

      GDE: Groupe des démocrates européens

LDR: Groupe libéral, démocrate et réformateur

      GUE: Groupe pour la gauche unitaire européenne

      NI: non inscrit dans un groupe